方熠威

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海201620）

改革開放的40 年，是經濟迅猛發(fā)展的40 年，也是城市化水平顯著提高的40 年。1978 年到2018 年，我國的城市化率從17.55%增長至59.58%，凈增長42.03%，年平均增長率1.05%。然而，與其他國家內生性為主的城市化不同，我國在城市化進程中體現(xiàn)出了由內外雙重動力驅動的鮮明特點。一方面是來自經濟發(fā)展、人口自然增長以及資源轉移流動等內生力量，另一方面則是政府在“經營城市”等思維指導下的有意助推，甚至可以認為這種外生性力量發(fā)揮了主導作用（李強等，2012）。但是，近年來，我國的城市化呈現(xiàn)出異質性的特點，究其原因，主要來自于地方政府土地財政的收入模式及其衍生出的土地資本化現(xiàn)象。

當前，學界一般用“央地財政分權+地方政府競爭”的分析框架解釋上述現(xiàn)象，認為我國地方政府處在財權、事權不對等以及相互間競爭激烈的處境之中，因此不得不以土地為抓手，開啟“以地生財”的“特殊”生利模式，從而影響到城市化進程。本文依托這一框架，并引入雷艷紅（2018）所提出的“財政市場”分析邏輯，認為地方政府利用了市場的思維方式，追求收入產出的效率最大化。地方政府通過建立融資平臺和轉讓土地以獲得額外收入，彌補事權行使的財政差額，有助于擴大城市基礎設施的投入，實現(xiàn)城市更新，但究其本質是使土地資本化，助長了地價房價的過快提高，為人口的自由流動加高壁壘，從而導致異質性城市化的出現(xiàn)。

為詳細說明上述問題，本文安排如下：第一部分，解釋土地財政的出現(xiàn)過程，認為土地財政既是中國式財政分權和地方政府競爭共同作用的產物，也是地方政府在財政市場上實現(xiàn)市場交換以滿足收益最大化的重要途徑；第二部分，針對近年來炙手可熱的地方政府融資平臺現(xiàn)象進行評析，認為它是政府在財政市場上的效率工具，而它的出現(xiàn)加速了土地財政的本質——土地資本化的實現(xiàn)；第三部分，分析指出在土地資本化的作用下，我國的城市化出現(xiàn)了異質性，引發(fā)了兩組矛盾，生成了三種潛在風險；結語部分對全文進行簡單的回顧，并結合現(xiàn)階段我國的社會環(huán)境和時代任務，提出改變異質性城市化發(fā)展模式的緊迫性。

一、土地財政：中國式分權和地方政府競爭下的財政市場選擇

（一）土地財政：高度依賴土地及其相關收入的財政模式

關于土地財政的討論，最早出現(xiàn)于2002 年，并于2006 年開始成為實務界和學術界關注的焦點（駱祖春，2012），它指的是政府為獲取預算外收入而圍繞土地進行的財政收支安排，是一種高度依賴土地及其相關收入的財政模式（陳志勇、陳莉莉，2010）?，F(xiàn)行的土地制度是這種模式產生的充要條件（李尚蒲、羅必良，2010）。從產權上來說，我國的土地屬于公有制，可進一步細分為城市土地和農村土地兩種類型，前者歸國家所有，后者歸集體所有。使用權和所有權的可分離性，創(chuàng)造了尋利空間，為地方政府所俘獲，利用其代表國家行使土地控制權的身份，開辟了“生財”路徑。

土地財政包含土地出讓收入、土地稅費收入以及土地融資三種形式（蔣震、邢軍，2011），也正因此，一般對土地財政衡量，主要通過這三種收入占政府財政總收入的比例來表現(xiàn)，其中土地出讓金又是主要來源。截至目前，已有多位學者（李尚蒲、羅必良，2010；楊園園，2010；駱祖春，2012）運用不同的指標和量化工具對我國的土地財政規(guī)模進行過預算，得出的結論均顯示：自20 世紀90 年代以來，我國各口徑的土地財政規(guī)模皆呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢?？梢哉J為，土地財政已經成為了我國地方政府財政行為中的重要組成部分和收入供給來源。

事實上，政府靠土地獲得收入并不是我國的特殊國情，世界上多數(shù)國家均存在類似的現(xiàn)象。但是，我國地方政府財政體系中的土地財政比例之大，較為罕見。究其原因，可歸結為我國特殊的財政分權模式及地方政府間的競爭關系，也體現(xiàn)出財政市場邏輯支配下的行為特點。

（二）中國式財政分權

關于中國的財政體系及分權特征，眾多學者進行了大量的研究，比較有代表性的如Qian、Roland（1998）提出的財政聯(lián)邦主義和預算軟約束，他們認為從廣義上來說中國的財政分權與世界其他地方的財政分權沒有差別，都指中央政府將財政控制下放給地方政府，但是中國的地方政府又控制著大量的地方企業(yè)，且主要承擔著行政事務，因而表現(xiàn)出特殊性。周黎安（2017）的“行政發(fā)包制”觀點則認為，發(fā)包人和承包人（即中央政府和地方政府）將必然生成一個隱形契約：承包方在一定程度內可以自尋財路。這也就意味著在正式的財政分權分配框架下還隱含著一種非正式的財政權力，它給予了地方政府擴大并留存這部分財政收入的許可。與高度集中的政治行政權力體制相比，我國政府體系內的財政制度呈現(xiàn)著明顯的分權特點。

事實上，我國的財政體制經歷了集權與分權間的變化。新中國剛成立時，百廢待興，形成了高度集中、統(tǒng)一管理的財政體制。在這一安排下，地方政府的財政自主權非常小，但新生國家的建設得以順利完成。以改革開放為標志，中國的財政體制經歷了走向分權的轉折。改革開放初期，財政承包制形成了府際間“分灶吃飯”（王瑞民、陶然、劉明興，2016）的格局，地方政府通過較高的邊際分成改變了財政權上的央地配比，獲得了較多的收入控制權和使用權。在經歷了向地方政府“伸手要錢”的窘境后，中央政府于1994 年推行了以“采用相對固定的分稅種的辦法來劃分中央與地方收入”為核心（孫秀林、周飛舟，2013）的分稅制，加強了財政集權。來自中央的轉移支付和自身的信息優(yōu)勢使得地方政府的財政分權有了改善，但是仍然無法應對龐大的行政事務。有學者就認為，我國的地方政府需要用三成財權去行使七成事權，使其被迫另尋“財路”。

（三）兩個層面的地方政府競爭

府際關系的本質是利益關系，計劃經濟向市場經濟的轉變也意味著權力分配的變化。在市場經濟中，資源的重要性被無限放大，成為了各主體競爭的焦點。它的有限性決定了地區(qū)之間必然存在著競爭關系，特別是在分稅制推行后，地方政府之間就成了“‘兄弟競爭’，而不是兩個獨立的經濟實體之間的競爭”。需要注意的是，地區(qū)競爭中市場導向化的特征愈發(fā)明顯，但是地方政府絕不是被動的參與者（曹正漢等，2011），而是對資源的開發(fā)使用有重大影響作用的積極分子。在以地區(qū)經濟增長和利益最大化為目標函數(shù)的前提下，地方政府有很強的意愿去挖掘和發(fā)揮可利用的資源，而土地開發(fā)的時效性則給予了地方政府極大的誘惑。

地方政府間另一個層面的競爭則來自官員，已有眾多學者對此進行過研究，其中最具代表性的是周黎安（2007，2010，2017）提出的“政治晉升錦標賽”，其核心就是描述我國官員體系內部的一種以“GDP”為核心的晉升激勵模式。雖然近年來，中央多次強調不能“唯GDP 論”，但是五年規(guī)劃中提出的增長底線（6.5%）在層層發(fā)包的政治體制下要求著各地方政府承擔經濟發(fā)展的硬性任務，其實質相同，只是表現(xiàn)形式由“選拔”變成了“考核”（或“過關”）。這種“為增長而競爭”的思維支配著地方官員探索提升經濟發(fā)展、財政收入和城市化水平的路徑，土地財政似乎仍然是合適的答案。劉佳等（2012）就通過我國地市級面板數(shù)據(jù)的實證分析發(fā)現(xiàn)地方政府官員及其任期對土地財政具有顯著的影響，且這種影響在中西部地區(qū)更加明顯。

（四）財政市場邏輯的行為投射

財政市場觀點由雷艷紅（2018）提出，它立足并分化于公共選擇理論的政治市場概念，認為“市場”已經突破原有意義上的交換場所，“具有將一切事物納入交易范疇的認知力量”，政府與轄區(qū)內的納稅人（民眾）之間恰好構成了此種關系。其核心主旨在于，將政府作為組織主體納入以財政為標的的市場分析框架內，認為政府要實現(xiàn)“收入—支出—產出”的目標—行為鏈條并不容易，必然面臨著同一政治體系內的其他主體（甚至還包括企業(yè)）關于資源和受眾的競爭，選擇接受競爭就意味著參與并構建了“財政市場”。

囿于實現(xiàn)“收入供給支出”和競爭而引發(fā)的土地財政行為，是地方政府在財政市場邏輯支配下的有限理性選擇，是“效率”這一規(guī)范性指導力量對市場存在主體的影響作用下的產物，是實現(xiàn)財政市場目標的行為投射。從邏輯上來說，財政市場與“中國式分權+地方政府競爭”的思路是保持一致的，并給予了來自市場關系層面的補充。

具體來說，土地財政從三個層面滿足了地方政府的財政市場邏輯。

1.交易動機。政府是公共生產的經營者，是公共事務管理的行為人，也是公共服務的供給，因而“必須以穩(wěn)定的收入作為生存發(fā)展的基礎”。同時，在與上級政府所構成的“委托—代理”關系中，地方政府作為代理者，又必須履行其所“承包”的行政事務，維持“穩(wěn)定”且可增長的財政收入便成為其在市場中的主要動機。土地作為地方政府可“處置”的資源，對其的買賣出讓能夠幫助地方政府實現(xiàn)“主營業(yè)務收入”之外的資金來源。

2.交易關系。一般而言，市場的交易雙方為生產者和消費者，雷艷紅（2018）認為，在財政市場中，政府是生產者或供給者，納稅人是消費者，雙方圍繞公共產品（包括公共資源和公共服務）實現(xiàn)交換。而在土地轉讓關系中，其市場化特征更加明顯，政府或其代理人與“購買者”（主要是企業(yè)）對土地開發(fā)和使用權進行交割，實現(xiàn)直接的買賣關系。

3.交易原則與方式。財政市場的交易遵循強制原則、協(xié)商原則和競爭原則（雷艷紅，2018），其原因在于多主體的競爭。交易價格的敲定一般需要所涉雙方共同協(xié)商，但在土地出讓中，更多實行的是拍賣（價高者得）——這一更市場化的交易模式。另一方面，地方政府所主導的土地轉讓行為，建立在契約規(guī)則及其制度之上，具有排他性這一重要的市場特征，對于購買者，提供了交易保障；對于出讓方——地方政府，也提供了實現(xiàn)利益（公、私兩方面）最大化的可能性。

可以看到的是，土地財政是地方政府在履職責任和競爭壓力共同作用下的一種基于市場邏輯的行為選擇，其產生機理是給定條件有限狀態(tài)下的目標函數(shù)最大化，呈現(xiàn)出合理性，但是，這一行為模式背離了政府公共性的本質，也扭曲了城市擴張的正常進路，導致了土地的資本化。

二、土地資本化：土地財政與地方政府融資平臺共同作用

（一）地方政府融資平臺的出現(xiàn)

地方政府融資平臺指的是由政府出資建立的以經營收入、政府財政為主要資金來源的企事業(yè)法人，它們獲政府授權進行公共基礎設施等項目的開發(fā)、建設、管理、投資、融資等活動（詹向陽，2010）。地方政府融資平臺同樣在“財政分權—府際競爭—財政市場”邏輯下生成，雖然有學者認為它屬于地方政府投融資機制的一種創(chuàng)新，但其實它的出現(xiàn)最早可以追溯到20 世紀80 年代末，在分稅制改革后數(shù)量增長加快，并在2008 年中央政府出臺四萬億經濟刺激政策后實現(xiàn)了井噴式發(fā)展（梅建明，2011）。正如前文所提到的，地方政府財、事權不對等且又面臨著激烈的競爭，與此同時，《預算法》又規(guī)定我國的政府債券發(fā)行主體僅限于中央政府層級，地方政府不能夠通過這一途徑滿實現(xiàn)財政市場的目標，因此，融資平臺建設成了解決這一困境的選擇。還要提及的是，融資平臺不僅幫助政府取得了參與市場競爭的合理及合法性外殼，還減少了財政市場中的交易成本，成為了地方政府在財政市場中的效率工具。

（二）兩種融資手段的相互成就

事實上，土地財政和地方政府融資平臺是地方政府融資的兩種手段，但是二者之間存在著相互影響的關系。土地財政的實現(xiàn)過程包括了拆遷、征用、儲備、抵押、置押、獲取資金等方面，是土地換取資本的過程（陳永杰，2017），后三個方面需要地方政府融資平臺參與其中。

地方政府融資平臺的主要任務是為地方政府進行融資，是資本運作的重要手段。在金融市場上，要想獲得貸款必須用資產進行抵押，對地方政府來說，它所擁有的資產主要包括基礎設施、土地等，其中只有土地可發(fā)生使用和經營權的變更。因此地方政府便將其擁有的土地資源以資本的方式劃撥到融資平臺公司，后者以此作為質押擔保向銀行進行貸款，銀行再根據(jù)質押的土地價值進行估價，然后根據(jù)一定比例提供貸款（洪源、郭平，2012），土地的收益可觀性及地方政府的財政背書，使得類似的融資一般較容易實現(xiàn)。而在這一過程中，土地價值估算的高低又決定了地方政府融資平臺可獲貸款的大小，因此，地方政府又有動力推動相應的地價的提高。

正如前文提到的，地方政府融資平臺的資金來源多為政府財政支持和基礎設施等項目運行收入。因此對于它們來說，土地財政收入的增加將擴大資本供給，也提供了參與基礎設施項目建設的巨大動機，而這其中也必然面臨著土地轉讓的問題。可以看到，“融資平臺—土地轉讓—政府收入”已經形成了一個完整的利益鏈條。

（三）政經互動

以地方政府融資平臺為代表的政府附屬企業(yè)或政府性較強的企業(yè)是我國經濟的一大特點，也成為了學界關注和研究的焦點。針對這一現(xiàn)象，周黎安（2017）提出了一個“官場+市場”的分析框架來進行觀察，陳國權等（2017）則提出了“政企統(tǒng)合”治理模式來進行概括。這些分析思路和表述（包括財政市場）雖有不同，但都揭示了這一現(xiàn)象的本質，即政治和經濟的互動（或結合）。地方政府融資平臺企業(yè)進入市場，其目的是實現(xiàn)政府的意志，在基礎設施建設等項目的運行過程中，可以通過其市場化的企業(yè)邏輯，實現(xiàn)利潤最大化——這一財政市場的主要目標。在土地“招拍掛”制度下，通過融資平臺公司來運作土地的價格競爭和轉讓，一方面可以實現(xiàn)土地價值的最大化從而實現(xiàn)土地財政收入的最大化，另一方面也可以使得這一行為過程更專業(yè)化。因此，本文認為，地方政府融資平臺參與土地財政的實現(xiàn)其實質是用市場化的邏輯外殼和運行方式來實現(xiàn)地方政府政治目的的一種互動整合。

三、異質性城市化及其衍生問題

（一）“經營城市”背景下的土地財政

我國的城市化進程具有顯著的政府主導的特點（李強等，2012），可以理解為政府在很大程度上影響甚至決定著所管轄地區(qū)的城市化水平。因此，對于地方政府來說，城市化水平同GDP 一樣是一個硬性且顯著的考核指標。以往地方政府多主張推行“經營企業(yè)”“經營土地”等策略，但隨著中央要求和發(fā)展環(huán)境的變化，“經營城市”成為了地方政府新的思維，它是一種將地區(qū)的經濟開發(fā)、招商引資和土地財政綜合起來的發(fā)展模式（周黎安，2017），可以視為對之前經驗策略的整合和補充，土地在其中發(fā)揮的作用仍然十分重要。

“經營城市”的主要目的是提高城市化的水平和質量。當前，我國大部分地區(qū)的城市化都進入了“納瑟姆”曲線中的快速發(fā)展區(qū)間（30%-70%），也形成了對大量投資的迫切需求，主要是來自于基礎設施、公共服務和公用事業(yè)。我國地方政府留存的財政收入中，有一大部分屬于“吃飯財政”，而剩余部分遠遠不足以滿足此類項目的需要，這也與前文提及的“財權、事權不對等”保持一致。因此，地方政府選擇通過融資平臺和出讓土地來增加可投入使用的資金。而作為城市化質量提升的重要途徑，城市更新是空間的更新，也即土地的更新，其本質是使土地的用途發(fā)生變化。例如舊城改造中，將會面臨著大量的拆遷、改擴建等工程，將使得土地使用權再次“易主”。地方政府通過土地出讓、抵押、更新獲得資金，再用于城市的建設（例如基礎設施）既帶動了地區(qū)經濟的增長和官員的政績，也推高了土地價格，為后續(xù)類似的融資操作打下基礎（鄭思齊，2014）。

（二）土地財政導致的兩組矛盾

財政市場邏輯指導下的土地財政伴隨著地方政府融資平臺的運作，形成了具有異質性的城市化模式。這種城市發(fā)展模式由政府掌控，表現(xiàn)出極強的“機會主義”特點（郭亮，2017），從而形成了兩組尖銳的矛盾。

1.土地的城市化與人口的城市化之間的矛盾。

土地財政的核心原理是地方政府憑借其權威身份，從民眾手中低價收地，再通過市場進行高價賣地（駱祖春，2012），而融資平臺的參與則實現(xiàn)了這一過程中地方政府收益的“帕累托改進”。無論是城市邊界的擴張還是城市內部的更新，實際上都提高了空間維度上的城市化水平，可被稱為土地的城市化。但是，在給定房地產價格與土地財政“榮辱與共”關系（周黎安，2017）的前提下，市場機制推動土地價值的最大化將必然推高地價、房價，這為仍然實行著戶籍制度的我國人口城市化增加了壁壘。趙燕菁（2014）就認為，土地的城市化沒有帶來人口的城市化，這就引發(fā)了城市的“豪宅閑置”和農村的農民工依然在城鄉(xiāng)間流動。也正因為這組矛盾的存在，使得我國的城市化進程不可避免地面臨著“虛高”的指責。

2.代際利益間的矛盾。

土地財政的本質是土地融資，而土地融資的本質則是將附著在土地之上的當期及遠期價值提前貼現(xiàn)。地方政府通過土地財政滿足了自己的財政市場需求，也提升了土地城市化水平，但是對于任何地方、任何城市來說，土地都是有限的。在“為增長而競爭”的思維支配下，地方政府及其官員容易出現(xiàn)短視效應，即打破土地在城市化進程中的價值釋放規(guī)律，力求在其任期內充分實現(xiàn)，而不顧該地長遠的發(fā)展利益。唐在富（2012）用“土地財政幻覺”來描繪這一現(xiàn)象，認為政府有巨大的財稅激勵去加速土地開發(fā)利用，而會忽視大量的隱形成本。在“耕地紅線”不可動搖的條件下，“無地可賣”的局面不僅會到來，而且會提前到來。

（三）城市化中的潛在風險

土地資本化導致了異質性城市化的出現(xiàn)，既包含著物質門檻的提高，也包括潛在的風險增加。本文認為，圍繞著上述兩個矛盾，異質性城市化模式積累了金融、社會和道德風險。

地方政府通過土地的資本化增加預算外收入，雖然有助于其拉動地區(qū)內投資、促進經濟增長（杜雪君、黃忠華、吳次芳，2009），但是土地出讓使得“不動產動產化”，從而提升了對政策和環(huán)境的敏感性，而土地抵押貸款和融資平臺發(fā)行的“城投債”等則產生了大量的負債和低效率（陸銘，2019），這些最終都將轉移到地方政府身上，使得地方政府潛在的金融風險上升，也無形中增加了其財政壓力。另外，土地財政和融資平臺又擠占了實體經濟的信貸資源，扭曲了相關產業(yè)的結構（蔣震、邢軍，2011），從而助推了房地產等市場的泡沫化。

正如前文所說，土地財政影響下的城市空間擴張給人口的城市化增加了壁壘。但其實，城市是人類社會的特有產物，城市化本質就是人的城市化。當因土地財政推高的房價使得越來越多的需求者被阻擋在城市之外，必然會引發(fā)民眾與政府的矛盾。土地財政和融資平臺的建設都體現(xiàn)了地方政府對城市經濟功能的過度關注，這也說明了在財政市場內有限資源配給的偏向，從而反映出對公共服務均等化和質量的提高缺少相應的重視（周黎安，2017）。城市雖然也是經濟的集聚，但城市的發(fā)展必須充分滿足居民的需要，如果單一地追求城市經濟效應的實現(xiàn)，而忽視其他方面的跟進，將會使得城市發(fā)展畸形化。

政府原本應該是公共利益的守護者和服務者，但是在土地財政的實現(xiàn)過程中，政府在市場中的角色卻發(fā)生了扭曲。融資平臺公司的出現(xiàn)雖然緩解或隱藏了這一問題，但它其實是政府參與市場行為的轉換中介，仍由政府操控，幫助其實現(xiàn)意志。事實上，土地財政使得政府成為了謀取土地買賣差價的生意人，這將喪失其權威和公信力（華生，2014）。而通過融資平臺實現(xiàn)土地資本化的操作模式，表面上符合市場的規(guī)范，但其遵循的邏輯是權力與信用的轉換（陳永杰，2017），將政治權力和市場手段結合，必將生成潛在的廉政風險和道德風險。

四、結語

土地財政及其相關衍生現(xiàn)象一直是社會各界關注和熱議的焦點。事實上，土地財政在很大程度上釋放了城市發(fā)展的空間，促進了我國城市化進程（趙燕菁，2014），也幫助地方政府實現(xiàn)了經濟目標。我國是政治權力高度集中的單一制國家，土地財政則是在我國地方政府財、事權不匹配，同時又面臨著府際間競爭的情況下出現(xiàn)的，它可以視作是地方政府在財政市場中的一種理性選擇。但是，由土地財政所引發(fā)的土地資本化現(xiàn)象會導致土地城市化與人口城市化形成沖突，土地的有限性又會使得代際間的利益發(fā)生矛盾，生成潛在的風險。中央所提出的“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標，是各級政府的發(fā)展思維和發(fā)展方式轉變的標尺。在中國特色社會主義新時代和新型城鎮(zhèn)化建設時期，地方政府要更有緊迫感去正視和調整土地財政這一“特殊”的“生財”現(xiàn)象。具體可通過市場化運作土地管理基金，健全科學的土地儲備制度，整理整合房產租稅費，完善融資平臺監(jiān)督體系機制等舉措，防范系統(tǒng)性風險，推動實現(xiàn)我國城市化更科學、更高質量的發(fā)展。