□馬燕飛

PPP是Public Private Partnership的首字母縮寫，即公私合作伙伴關(guān)系，產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代中期，在政府解決公共設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。2014年5月，財(cái)政部設(shè)立政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，隨后財(cái)政部“政府和社會(huì)資本合作中心（財(cái)政部PPP中心）”成立，自此我國(guó)PPP模式進(jìn)入推廣階段，逐漸成為全球最大的PPP市場(chǎng)。PPP項(xiàng)目具有關(guān)系主體多元化、投資金額大、建設(shè)周期及運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，決定其包含各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，諸如政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，可以說風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的始終。下面以A建筑企業(yè)XYZ高速公路PPP項(xiàng)目為例，識(shí)別出有政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)等，并提出應(yīng)對(duì)措施。

一、XYZ高速公路PPP項(xiàng)目介紹

（一）基本情況

XYZ是2019年世園會(huì)外圍配套交通項(xiàng)目，全長(zhǎng)42.2公里，項(xiàng)目總投資約130.96億元，其中政府方出資約占項(xiàng)目總投資的25%，其余資金由項(xiàng)目公司通過融資解決。項(xiàng)目公司由B集團(tuán)作為政府出資人代表和A聯(lián)合體按照49∶51的比例共同出資，首發(fā)集團(tuán)不參與分紅。項(xiàng)目招商采用公開招標(biāo)的方式，最終選定A公司為社會(huì)投資方之一。

（二）項(xiàng)目運(yùn)作模式

項(xiàng)目采用BOT方式運(yùn)作。由B集團(tuán)作為政府出資的代表與社會(huì)資本方共同出資成立特許經(jīng)營(yíng)公司。特許經(jīng)營(yíng)期分為建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)階段，其中建設(shè)期至2018年底，運(yùn)營(yíng)期為25年，特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交政府。項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如圖所示。

XYZ高速公路項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目公司由B集團(tuán)以及社會(huì)投資人共同成立。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金與項(xiàng)目資本金相等，為66.82億元，其中B集團(tuán)出資約32.74億元，占股49%，約定不參與分紅；其余為社會(huì)投資人出資，占股51%。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)分配的原因是：第一，按照財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，政府在PPP項(xiàng)目中持股比例不得高于50%；第二，基于公共服務(wù)和產(chǎn)品的公益性原則，政府不參與分紅。

（三）項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)分配情況

該項(xiàng)目采用可行性缺口補(bǔ)助方式，其他收入主要包括通行費(fèi)收入、加油站和廣告牌收入?；谏鐣?huì)投資人的投資回報(bào)率考慮，盡可能滿足社會(huì)公眾對(duì)公共設(shè)施的需要，項(xiàng)目設(shè)計(jì)了保底車流量機(jī)制和超額收益分成機(jī)制。一是進(jìn)行保底車流量設(shè)計(jì)，當(dāng)運(yùn)營(yíng)期年度實(shí)際車流量低于預(yù)測(cè)車流量的一定比例（保底車流量）時(shí)，政府將按照保底車流量補(bǔ)足通行費(fèi)。通過公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，保底車流量比例由預(yù)測(cè)車流量的80%下降到75%，一定程度上降低了政府關(guān)于最低車流量的風(fēng)險(xiǎn)；二是根據(jù)出資比例進(jìn)行超額收益分成；即當(dāng)運(yùn)營(yíng)期年度實(shí)際車流量超過年度預(yù)測(cè)車流量時(shí)，超出部分的通行費(fèi)收入將由政府和社會(huì)資本分成，政府分成部分用于抵減當(dāng)年約定通行費(fèi)補(bǔ)償，隨超額收益比例的升高，政府分成比例逐漸加大，以鼓勵(lì)社會(huì)資本提高運(yùn)營(yíng)水平，同時(shí)避免超出有效承載能力的過度運(yùn)營(yíng)。

該項(xiàng)目基于社會(huì)公共基礎(chǔ)實(shí)施的公益性特點(diǎn)，又要保障社會(huì)資本方的收益原則，制定了以下風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)定：

政府方需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：政府方通過設(shè)置最低車流量保障機(jī)制，減少社會(huì)投資方的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)實(shí)際車流量需求水平高于預(yù)期時(shí)，設(shè)置收益分享機(jī)制；低于預(yù)期的部分，由政府承擔(dān)。政府方可控的法律變更引起的損失和成本增加，應(yīng)由政府方承擔(dān)。

社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，例如，利率或融資成本上升、建設(shè)成本超支、建設(shè)延期、運(yùn)營(yíng)成本超支等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。

雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：如超出政府方可控范圍的法律變更及政策變化風(fēng)險(xiǎn)（如由國(guó)家或上級(jí)政府統(tǒng)一頒行的法律以及營(yíng)改增等法律、法規(guī)和政策風(fēng)險(xiǎn)），由雙方共同承擔(dān)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方承擔(dān)。

二、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

由以上介紹可知，XYZ項(xiàng)目是一項(xiàng)工程量大、投資大、建設(shè)周期較長(zhǎng)的大型PPP項(xiàng)目，通過分析其特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別。

（一）項(xiàng)目特點(diǎn)

第一，該項(xiàng)目屬市重點(diǎn)建設(shè)工程，項(xiàng)目全線共設(shè)隧道5處，橋梁11座，最長(zhǎng)隧道達(dá)5700米。

第二，工期緊，該項(xiàng)目是為了世園會(huì)重要的配套基礎(chǔ)實(shí)施之一，按照合同約定，必須于2018年12月底之前完工。

第三，由于屬于市政公共基礎(chǔ)實(shí)施，投資額大，主要以車輛通行費(fèi)收入為主，對(duì)于社會(huì)資本方而言短期內(nèi)盈利較難。根據(jù)測(cè)算，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入僅能平衡約145億元的銀行貸款，若無(wú)其他經(jīng)營(yíng)收入來源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足投資人對(duì)投資回報(bào)的要求。

第四，程序復(fù)雜。由于國(guó)內(nèi)缺乏同類高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施案例，需要經(jīng)過大量調(diào)研、認(rèn)真研究、充分論證，才能保證實(shí)施方案關(guān)鍵內(nèi)容科學(xué)合理，另外招標(biāo)方案、招標(biāo)文件、合同文件等均無(wú)成功范例可依，均需要研究、創(chuàng)新解決。

（二）風(fēng)險(xiǎn)因素

PPP項(xiàng)目的順利落地，必須對(duì)可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)識(shí)別，防止發(fā)生不必要的經(jīng)濟(jì)損失。筆者從宏觀和微觀兩方面進(jìn)行概括，主要有法律法規(guī)、政策變化的風(fēng)險(xiǎn)，工程本身前期準(zhǔn)備中土地、招投標(biāo)、合同等系列風(fēng)險(xiǎn)，以及融資、技術(shù)、工程變更等項(xiàng)目過程中的風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)為：社會(huì)環(huán)境評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、土地拆遷的風(fēng)險(xiǎn)、招投標(biāo)執(zhí)行過程的風(fēng)險(xiǎn)、人員成本評(píng)估不合理的風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、材料供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)、工程技術(shù)變更風(fēng)險(xiǎn)、自然環(huán)境不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)、余值風(fēng)險(xiǎn)等等。有些風(fēng)險(xiǎn)可能在多個(gè)階段發(fā)生，例如：合同不完備風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。再如，項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在建設(shè)期內(nèi)，但融資成本風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)貫穿于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)階段。又如，自然條件風(fēng)險(xiǎn)，在建設(shè)期表現(xiàn)為對(duì)施工成本及工期帶來的危害，而在運(yùn)營(yíng)期，其同樣會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本產(chǎn)生重大影響。

三、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議

針對(duì)前述風(fēng)險(xiǎn)，筆者從宏觀政策到微觀企業(yè)管理、從項(xiàng)目的招投標(biāo)到項(xiàng)目交付進(jìn)行自上而下、全過程的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

（一）政策性風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)主要考慮政策、法律風(fēng)險(xiǎn)中的環(huán)保政策變化引起的風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目可以在合同中明確要求項(xiàng)目公司在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)中應(yīng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。因環(huán)保問題所造成的損害、損失以及費(fèi)用支出，根據(jù)歸責(zé)原則，由過錯(cuò)方作出相應(yīng)的賠償。如果因更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法規(guī)的布面導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)該本增加、工期延誤等損失,由雙方在合同中約定分擔(dān)比例并依據(jù)比例承相失。

（二）組織管理風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)的措施是：項(xiàng)目公司在構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)時(shí)，按照公司法注律注規(guī)等要求操作，并及時(shí)進(jìn)行內(nèi)部溝通。其中，組織協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)由各自承擔(dān)方負(fù)責(zé)，另一方給予必要協(xié)助以保證風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率降到最低。

（三）融資類風(fēng)險(xiǎn)

此類風(fēng)險(xiǎn)主要包含三種：融資風(fēng)險(xiǎn)、融資成本變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及金融風(fēng)險(xiǎn)。本案例中，項(xiàng)目總投資約130.96億元，其中政府方出資約占項(xiàng)目總投資的25%，其余資金由項(xiàng)目公司通過融資解決。融資風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在事前，在PPP項(xiàng)目建設(shè)前，由政府出資方制定資金籌集和使用方案，明確項(xiàng)目的資金來源，由招投標(biāo)確定的社會(huì)資本方按此方案完成籌資，因此融資的順利進(jìn)行可以保障項(xiàng)目的后續(xù)執(zhí)行。政府與選中的社會(huì)資本方草簽特許權(quán)協(xié)議，選中的社會(huì)資本方需憑草簽的合同在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資或得到金機(jī)構(gòu)明確的融資保證，合同方可正式生效，否則將會(huì)被取消資格。融資成本變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及金融風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，建議在選擇融資來源時(shí)謹(jǐn)慎對(duì)待建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)

此類風(fēng)險(xiǎn)主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)，建議項(xiàng)目公司采用先進(jìn)成熟的技術(shù)，并按照項(xiàng)目合同約定的相關(guān)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時(shí)工程監(jiān)理公司及時(shí)監(jiān)督，確保工程保質(zhì)保量及時(shí)完工。在這個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行中，由于是市重點(diǎn)項(xiàng)目，監(jiān)管嚴(yán)格，整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對(duì)于社會(huì)投資方的選擇，通過公開招標(biāo)，優(yōu)選了具有優(yōu)質(zhì)商務(wù)條件的企業(yè)，技術(shù)領(lǐng)先、管理規(guī)范，不僅達(dá)到了PPP項(xiàng)目的協(xié)同效果，而且有效降低了建設(shè)期成本和運(yùn)營(yíng)期的政府補(bǔ)貼壓力。

（五）運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)

此類風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制是組建有經(jīng)驗(yàn)、有技術(shù)的運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)，進(jìn)而提升服務(wù)水平、提高運(yùn)營(yíng)效率，盡可能地降低運(yùn)營(yíng)成本，可同時(shí)設(shè)置一定的備用資本金來減輕此類風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。本案例中，合理設(shè)計(jì)了保底車流量和超額利益分成機(jī)制。為確保社會(huì)資本方投資的積極性和收益率，通過專業(yè)測(cè)算，合理估計(jì)保底車流量，超過的部分即為收益；另一方面通過設(shè)置“分梯段”超額利益分成機(jī)制，激勵(lì)社會(huì)投資人通過提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平吸引車流量，同時(shí)避免社會(huì)投資人獲得不合理的超額收益，體現(xiàn)PPP“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則。

（六）移交風(fēng)險(xiǎn)

此類風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施主要是，雙方在合同中約定合作期滿項(xiàng)移交時(shí)本項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施所應(yīng)達(dá)到的一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，以及項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間的相關(guān)資料的齊全程度。

（七）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力是企業(yè)和社會(huì)資本方都無(wú)法通過自身經(jīng)營(yíng)避免的，但一旦發(fā)生，損失可能巨大，因此為了防范此類風(fēng)險(xiǎn)損失，需要在合同中明確規(guī)定哪些情況屬于不可抗力，具體應(yīng)對(duì)措施是什么，對(duì)于發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用雙方如何分?jǐn)偅越档惋L(fēng)險(xiǎn)。

目前，我國(guó)正處在去杠桿、降風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，在大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施的時(shí)候，一方面要調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的積極性，另一方面要適度把控項(xiàng)目的杠桿率，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以確保項(xiàng)目安全有效地實(shí)施，本文研究對(duì)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理具有一定的借鑒意義。

圖片新聞

11月15日至19日，山西省注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)青年人才培養(yǎng)基地第七期崗前職業(yè)培訓(xùn)班暨雙選見面會(huì)在山西財(cái)經(jīng)大學(xué)成功舉行。山西財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)楊俊青，山西省注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)張志祥、副秘書長(zhǎng)李志明和17所高等院校的會(huì)計(jì)學(xué)院（系）負(fù)責(zé)人出席了開班儀式，通過考試、選拔的700名應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生參加培訓(xùn)，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院黨委書記任海生主持了開班儀式。

山西省注冊(cè)會(huì)計(jì)師管理中心/供稿