易新濤

(中南民族大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430074)

“農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民要致富，關鍵靠支部?！币粤暯酵緸楹诵牡狞h中央高度重視“三農(nóng)”問題，在強化村黨組織領導核心地位、推進鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理發(fā)展等方面作出了頂層設計與決策部署。2018年1月以來，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等文件提出并強調(diào)村黨組織書記“一肩挑”制度，即村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人。它是適應鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的需要、確保村黨組織領導核心地位所作的一個創(chuàng)新性的制度設計。然而，在實際工作中一些地方還沒來得及弄清楚其內(nèi)涵實質(zhì)，沒有認識到與村“兩委”負責人“一肩挑”之間的差別，沒有從鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的高度進行規(guī)劃設計，沒有解決好角色定位、職責體系、運行機制、監(jiān)督體系、物資保障等基本問題，以至于在制度的推進過程中倉促上陣，存在“一刀切”、指標化、簡單化等問題和傾向。

在學術界，2018年以前學者們圍繞著村“兩委”負責人“一肩挑”問題，探討了其背景、概念、作用、存在問題及其實施路徑，形成了大量的理論成果，為開展村黨組織書記“一肩挑”研究提供了一定的學理基礎。2018年以來，學者們繼續(xù)關注村級組織負責人“一肩挑”問題，也產(chǎn)生了一些新的研究成果。程同順等在調(diào)研的基礎上分析了推進村級組織負責人“一肩挑”的條件與挑戰(zhàn)[1]。姚銳敏思考了全面推行村級組織負責人“一肩挑”的障礙和路徑[2]。陳軍亞探析了農(nóng)村基層組織“一肩挑”的制度優(yōu)勢和現(xiàn)實障礙[3]。肖向前從黨政、社會、選民等視角論述了農(nóng)村選舉“一肩挑”模式的困境與出路[4]。郭萍萍探析了農(nóng)村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的長效機制[5]。此外，有的學者還思考了村“兩委”“一肩挑”治理模式及其生成背景與運行優(yōu)勢、現(xiàn)實基礎和運行邏輯，有的還進行了專題調(diào)查與研究。從總體上看，學者們所提的這些思路和對策具有合理性，甚至具有開創(chuàng)性，有助于村黨組織書記“一肩挑”的深入研究和有效實施。但是，這些研究基本上還停留于村“兩委”負責人“一肩挑”問題，沒有注意到鄉(xiāng)村制度設計的新變化。關于村黨組織書記“一肩挑”的許多問題尤其是一些基礎性的問題還需要加以探討。因此，本文擬圍繞村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯、內(nèi)涵解析、實施指向等基本問題展開分析，以期對理論的深化以及對實踐的推動有所裨益。

1 村黨組織書記“一肩挑”的生成邏輯

馬克思說：“沒有偶然發(fā)生的事物；一切事物都有其原因而且是由原因必然地產(chǎn)生出來的?！盵6]39十九大以來，黨中央為什么提出村黨組織書記“一肩挑”，而且一再強調(diào)要“推動”“大力推進”“全面推行”這一制度設計呢？有必要從理論、歷史和現(xiàn)實三個維度來分析它的生成邏輯。

1.1 確?；鶎狱h組織的領導核心地位是馬克思主義政黨的突出特點和基本準則

馬克思、恩格斯歷來重視無產(chǎn)階級政黨的基層組織建設，并賦予其中心和核心的地位。1847年6月，他們將秘密工人組織“正義者同盟”改組為“共產(chǎn)主義者同盟”，建成世界上第一個真正意義上的無產(chǎn)階級政黨。馬克思將布魯塞爾共產(chǎn)主義通訊委員會改為共產(chǎn)主義者同盟的一個支部，親自擔任支部主席。在總結(jié)1848到1849年資產(chǎn)階級革命的經(jīng)驗教訓基礎上，他們提出，應努力設法建立一個秘密的和公開的獨立工人政黨組織，“使自己的每一個支部都成為工人協(xié)會的中心和核心”[7]558。鑒于第一國際時期派系林立、思想混雜、科學社會主義尚未在工人運動中占據(jù)主導地位，他們指出，在英國、歐洲大陸和美國的國際工人協(xié)會的所有支部毫無疑問“要成為工人階級的組織中心”[8]483，整個協(xié)會應成為“追求共同目標即工人階級得到保護、發(fā)展和徹底解放的各國工人團體進行聯(lián)絡和合作的中心”[9]172。

列寧明確賦予基層黨組織“堡壘”的政治定位。在《怎么辦？》中，他對俄國的無產(chǎn)階級政黨連續(xù)使用了“集中的戰(zhàn)斗組織”“戰(zhàn)斗的革命組織”“堅強的革命組織”“集中化的組織”“嚴守秘密的組織”等一些用語[10]128-130。隨后，他反復強調(diào)，運動的全部主要力量在于各大工廠工人的組織性，“每個工廠都應當成為我們的堡壘”[11]10；努力“使基層組織真正成為而不是在口頭上成為黨的基本組織細胞”[12]59；地方尤其是工廠的基層黨組織“就是我們賴以建立起革命的社會民主主義工人運動的不可動搖的堅強核心的基礎”，應成為“在群眾中進行鼓動工作、宣傳工作和實際組織工作的據(jù)點”[13]4，337-338。十月革命后，列寧更加重視基層黨組織的領導核心作用。他認為，在全部農(nóng)村工作中，俄共仍然依靠農(nóng)村無產(chǎn)者和半無產(chǎn)者階層，首先將其組織成為獨立的力量，建立農(nóng)村黨支部[14]418。在農(nóng)村建立蘇維埃要進行長期的準備工作，“其方法就是建立共產(chǎn)黨支部”。一切組織、協(xié)會、團體中“無一例外都應該成立共產(chǎn)黨的小組或支部”[15]178，186，來進行鼓動、宣傳和組織工作，不斷教育自己、教育黨、教育階級、教育群眾。

1.2 確?；鶎狱h組織的領導核心地位是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢

中國共產(chǎn)黨自成立起就強調(diào)基層黨組織的領導核心地位。二大、三大規(guī)定“組”或“小組”是黨的最基層組織，四大首次提出支部是黨的基本組織。1926年7月，中共中央擴大執(zhí)行委員會制定的《組織問題議決案》專門談論作為基層黨組織的支部的意義，認為支部是“黨在各工廠、礦山、學校及某區(qū)域的核心”，提出要把黨的真正基礎建在各支部上，“實行‘一切工作歸支部’的口號”[16]280-281。黨的五大強調(diào)，應盡力把黨的基礎建立在產(chǎn)業(yè)支部上，“使所有大工廠鐵路碼頭等都有我們的以支部為基礎的組織”[17]208。1927年6月，中共中央政治局會議通過的《第三次修正黨章議案》首次設支部專章，明確“支部是黨的基本組織”，是“黨與群眾直接發(fā)生關系的組織”，規(guī)定支部有領導群眾日常斗爭等具體任務[17]273。黨的六大黨章規(guī)定，“黨的基本組織是黨的支部”“支部為使與工農(nóng)聯(lián)系起來的組織”，有“組織群眾的革命行動”等任務[18]474。大會通過的《組織問題決議案提綱》提出：“支部是群眾中的核心，黨團是受支部指導在群眾中發(fā)生核心作用的組織。”[19]4561930年7月，全國組織會議通過的《目前政治形勢與黨的組織任務》首次提出支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，即“建立強固的工廠支部，每個支部成為黨的堡壘”“支部是黨的組織基礎，黨只有在工廠及群眾中建立了黨的支部組織，只有使黨支部成為群眾的核心，才能有力的領導工人群眾一切斗爭”“支部是黨實行階級戰(zhàn)爭的堡壘”“要養(yǎng)成支部在黨的政治路線下獨立工作，才能實現(xiàn)支部在工廠中黨的堡壘作用”“支部不僅是群眾的領導者，而且是群眾的組織者，只有將他的周圍群眾組織起來，加強核心作用，領導群眾實行堅決斗爭”“黨的支部要在群眾中充分起核心作用，每個黨員都要成為群眾的領導者、組織者”[20]312，321-323，332。1933年1月，中共蘇區(qū)中央局作出的《關于鞏固黨的組織與領導的決議》要求：“務使支部成為工廠、作坊、鄉(xiāng)村、街道群眾中和其周圍一切群眾政權、武裝組織中強有力的領導者?！盵21]221939年6月，陳云在《黨的支部》一文中指出：“支部不但要在組織形式上具有核心的堡壘的姿式，而且要在實質(zhì)上真正能起核心的堡壘的作用?！盵22]147在七大上，劉少奇指出，黨的基礎組織是黨在群眾中的“戰(zhàn)斗的堡壘”“是黨在人民群眾的工作單位，是黨的領導機關與人民群眾聯(lián)系的橋梁”[23]447，449。中華人民共和國成立后，黨不斷強調(diào)這種戰(zhàn)斗堡壘作用。十九大也明確提出，要把基層黨組織建設成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”[24]。

1.3 確?；鶎狱h組織的領導核心地位是我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的關鍵一招

鄉(xiāng)村振興離不了農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位。農(nóng)村基層黨組織是貫徹落實黨的路線、方針、政策的領導核心，組織和推動各項決策部署的執(zhí)行；是各項工作的領導核心，討論決定、組織各項工作的有序開展；是各種組織的領導核心，引領村民自治組織、村務監(jiān)督組織、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟社會組織，依法依章開展工作，參與鄉(xiāng)村振興的各項活動；是團結(jié)帶領廣大農(nóng)民建設美好生活的領導核心，組織、動員、教育、引導群眾，改善群眾生產(chǎn)生活，維護群眾合法權益，凝聚群眾力量。

鄉(xiāng)村治理，農(nóng)村基層黨組織的領導是關鍵。要加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，必須建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。應當加強農(nóng)村基層黨組織對各類組織的統(tǒng)一領導，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。所有這一切，都離不開農(nóng)村基層黨組織的堅強領導，都需要強化農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位，以提升組織力為重點，突出政治功能，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。

之前農(nóng)村“兩委”負責人“一肩挑”在實踐中一定程度上使得農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位發(fā)揮得不夠。在20世紀90年代末，針對基層民主實踐中日漸突出的農(nóng)村“兩委”矛盾，各地創(chuàng)造出農(nóng)村黨支部書記、村委會主任由一人兼任以實現(xiàn)一套人馬、兩塊牌子的鄉(xiāng)村制度設計，即村“兩委”負責人“一肩挑”。有學者認為，它“是解決‘兩委’矛盾的有效嘗試”[25]，既避免了“兩委”之間的制度設計矛盾，“也避免了‘兩委’相互扯皮推諉，減少不必要的沖突和內(nèi)耗，增強了村干部之間的團結(jié)協(xié)作”[26]。也有學者認為，它“對于解決個人間沖突是有效的，但對于解決組織間沖突是有限的，而對解決權力間沖突則無能為力”[27]。2002年7月，中共中央辦公廳國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，在全國“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”。但在實踐中，這種形式的村“兩委”負責人“一肩挑”在一定程度上造成了部分村黨組織的弱化。因為有部分人錯誤認為：“主任是村民選舉出來的，村務大事主任說了算，支部書記是黨員選舉出來的，只管黨務就行了”“村民搞自治，不要支部書記”[28]；村委會是全體村民選舉產(chǎn)生的，村委會主任是村莊“當家人”和維護村民利益的“保護型經(jīng)紀人”，而村黨組織是村民中黨員選舉并經(jīng)過上級黨組織批準的，村黨組織書記是上級政府“代理人”和“贏利型經(jīng)紀人角色”[29]。在具體實踐中，在群眾進行票決時，村“兩委”負責人的“一肩挑”往往變成了村委會主任的“一肩挑”。由村民選舉產(chǎn)生的“一肩挑”的負責人，尤其是那些當選的“富人”“精英”“能人”“新鄉(xiāng)賢”出于對選民負責，往往將工作重點全部放在帶領致富和發(fā)展經(jīng)濟上，過分專注于具體實際事務，而把黨務當成了履職的“附帶業(yè)務”。

當前，農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位面臨諸多新情況、新挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟社會的深刻變化帶來了許多新情況、新矛盾、新問題。經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構不斷調(diào)整；新型農(nóng)民合作組織、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及各類社會組織、服務組織大量涌現(xiàn)；農(nóng)村社會階層日益多元化，既有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，也有產(chǎn)業(yè)工人、個體工商戶、私營企業(yè)主等；人口流動愈加頻繁，2019年全國流動人口達2.36億，活躍在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工有2.907 7億[30]，還有一定數(shù)量的留守兒童、婦女和老人；利益格局深刻調(diào)整，非農(nóng)收入大幅增長，人際關系更加復雜，群眾訴求日益多樣，矛盾糾紛不斷增加。此外，在一些地方，宗族勢力、黑惡勢力、邪教勢力、封建迷信勢力等灰色勢力的非法活動和敵對勢力的“松土工程”比較突出。另一方面，部分農(nóng)村基層黨組織自身存在一些問題：隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整和整個社會的變遷，黨的組織和工作還需進一步加強；部分帶頭人素質(zhì)不高、能力不強；部分黨員先鋒模范作用發(fā)揮不充分，甚至存在少數(shù)長期游離于組織之外的“口袋黨員”“隱形黨員”；黨內(nèi)組織生活的活力不強，軟弱渙散，存在“有組織，沒力量”[31]情況。這些問題迫切需要加強村黨組織建設來予以解決。

2 村黨組織書記“一肩挑”的內(nèi)涵解析

十九大以來，伴隨著鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的快速推進，黨中央提出并大力推進村黨組織書記“一肩挑”。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出這一制度。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》不僅強調(diào)要大力推進村黨組織書記“一肩挑”，還提出村黨組織書記經(jīng)過法定程序擔任村委會主任的占比2020年要達到35%、2022年要達到50%。《中共中央國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》都提出，要全面推行村黨組織書記“一肩挑”。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》強調(diào)村黨組織書記應當“一肩挑”。此外，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》提出，符合條件的村、社區(qū)黨支部書記可以通過法定程序“一肩挑”?！耙患缣簟笔且粋€形象的口語，即一個人同時挑起兩副(份)及其以上的扁擔(工作)。所謂村黨組織書記“一肩挑”是指村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人。它不是村“兩委”負責人“一肩挑”的簡單轉(zhuǎn)換和承繼延續(xù)，而是在鄉(xiāng)村振興的新形勢下，適應鄉(xiāng)村治理的新需要，旨在強化農(nóng)村基層黨組織領導核心作用的具有創(chuàng)新性的制度設計。

2.1 “一肩挑”的主體是村黨組織書記

村黨組織書記“一肩挑”的主體是且只能是村黨組織書記，具有明顯的特定性。而且，村黨組織書記依法擔任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，具有明顯的主動性。按照黨章和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以外主要有四種類型：以行政建制村為單位設置的村黨組織，是農(nóng)村基層黨組織的主要部分；在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進過程中，一些村落迅速演變?yōu)槌青l(xiāng)接合部、城中村、流動人口聚集地，或者按照提升基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，一些地方進行合村并組(點)、扶貧搬遷、工程移民等，原有的傳統(tǒng)建制村合并為新社區(qū)，應同步調(diào)整或者成立黨組織；規(guī)模較大且跨村、鄉(xiāng)、縣，或跨城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、身份，或涉及農(nóng)、運、商、貿(mào)聯(lián)營的社會經(jīng)濟組織中聯(lián)建的黨組織；伴隨著農(nóng)村改革的不斷推進和鄉(xiāng)村社會的急劇轉(zhuǎn)型，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織、新型農(nóng)業(yè)企業(yè)以及各類社會組織、服務組織中設置的黨組織；以農(nóng)民工黨員為主體，流動黨員較多，工作地或者居住地相對固定集中，由流出地黨組織商量流入地黨組織，依托園區(qū)、商會、行業(yè)協(xié)會、駐外地辦事機構等成立的流動黨組織。上述各類黨組織按照規(guī)模的大小，或稱黨支部、黨總支、黨委。由于村黨組織書記要依法兼任村委會主任，這要求“一肩挑”的黨組織和村委會所作用的范圍或影響的行政區(qū)域完全相同。很顯然，在農(nóng)村基層黨組織中，有實施“一肩挑”資格的就只能是行政建制村黨組織、村改社區(qū)黨組織的書記。而村“兩委”負責人“一肩挑”的主體則是多元的。在具體實踐中，具有黨員身份的村委會主任、符合村委會主任競選條件的村黨組織書記，甚至不具有黨員身份的村委會主任在基層黨組織的積極培養(yǎng)和發(fā)展入黨后，都可以通過法定的形式成為“一肩挑”的主體。

2.2 “一肩挑”的客體是職能職責

村黨組織書記必須依法一肩挑起村委會主任、村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人等多副工作擔子?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確指出，農(nóng)村基層黨組織“是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，全面領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項工作”，主要職責是“領導村民委員會以及村務監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、群團組織和其他經(jīng)濟組織、社會組織，加強指導和規(guī)范，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)以及各自章程履行職責”。《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》也規(guī)定，村黨支部“全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作”。而且村黨組織書記“一肩挑”多副工作擔子也符合現(xiàn)有法律規(guī)定，與農(nóng)村基層組織的職能定位相適應?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織“按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革要“堅持農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎來謀劃和實施農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，確保集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)運行，逐步實現(xiàn)共同富?！?。按照《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》規(guī)定，村民委員會及村務監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟社會組織都應在村黨組織全面領導之下。而此前的村“兩委”負責人“一肩挑”的客體僅僅是村“兩委”負責人的職責。

2.3 “一肩挑”實施的程序具有排他性

村黨組織書記“一肩挑”必須先經(jīng)過黨內(nèi)選舉，產(chǎn)生村黨組織書記，后動員和組織村黨組織書記依法參加村民委員會選舉并獲任村委會主任，再參與股東代表大會競選村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織的負責人，從而實現(xiàn)村黨組織書記“一肩挑”。而村“兩委”負責人“一肩挑”的程序是雙向進入、交叉任職，具有可選擇性。在以往的實踐中，比較典型的模式有“從村支書到村主任”的順德模式、“從村主任到村支書”的威海模式等。各地的具體做法也不一樣，例如“原則上先進行村委會換屆選舉，再進行村黨組織換屆選舉”，或“提倡把村黨組織領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員，特別是由村黨組織書記兼任村民委員會主任”，或“對于先選村黨組織領導班子成員、后選村委會成員的，通過‘兩推一選’的辦法，首先選好配強村黨組織書記，然后依法參加村委會的選舉；對于先選村委會成員、后選村黨組織領導班子成員的，擬任村黨組織書記人選首先參加村委會主任的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為村黨組織書記人選”[32]。

2.4 “一肩挑”具有明顯的制度效力

從2018年1月到2020年3月間，明確提出村黨組織書記“一肩挑”的主要有《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《中共中央國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》等9份文件。而從2002年7月到2009年5月間，明確提出村“兩委”負責人“一肩挑”的主要有《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》《民政部關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》《中共中央組織部民政部關于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》等4份文件。首先，從文種來看，2018年以來主要是黨的條例、規(guī)劃、意見等，其中中央“一號”文件就有2份；而2018年以前均為通知。其次，從文件用語而言，2018年以來使用的是“推動”“大力推進”“全面推行”“應當”等詞匯，語氣堅決，不容選擇，而2018年以前使用的是“提倡”“鼓勵和引導”“堅持從實際出發(fā)，不搞一刀切”等用語，具有倡導性和選擇性?？梢?，村黨組織書記“一肩挑”所具有的制度效力明顯大得多。

2.5 “一肩挑”的目的在于增強農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位

如前所述，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理需要強化村黨組織領導核心地位。這需要一種規(guī)范化與可操作性兼具的制度來加以確保，并使之顯化和具體化。很顯然，村黨組織書記“一肩挑”制度遵循了黨的全面領導這一推進國家治理體系現(xiàn)代化的首要原則，強化了村黨組織在農(nóng)村基層組織中的領導核心地位，確保了農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方，引領農(nóng)村社會經(jīng)濟朝著正確的方向發(fā)展。事實上，在2018年1月到2020年3月間的上述文件中，明確提出村黨組織書記“一肩挑”旨在“堅持農(nóng)村基層黨組織領導地位不動搖”“堅持農(nóng)村基層黨組織領導核心地位”“強化農(nóng)村基層黨組織領導作用”“黨的農(nóng)村基層組織應當加強對各類組織的統(tǒng)一領導”“完善村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的體制機制”等。而村“兩委”負責人“一肩挑”則是基于農(nóng)村基層民主政治不斷發(fā)展的需要，通過人事重合的辦法，旨在彌合農(nóng)村“兩委”間日趨緊張的關系，化解兩者間的矛盾和沖突。

3 村黨組織書記“一肩挑”的實施指向

在明確了生成邏輯和制度內(nèi)涵之后，接下來探討的重點就是系統(tǒng)思考和回答村黨組織書記“一肩挑”的實施路徑和指向，即“為何挑”“挑什么”“誰來挑”“怎樣挑”“挑得起”等問題。

3.1 為何挑：有“一盤棋”的思想

理念是行動的先導。樹立“一盤棋”的思想，是實施好這一項制度的首要問題。否則，要么停留于碎片化的管理模式而裹足不前，要么回到黨政經(jīng)不分、“兩委”合一、“幾塊牌子一套人馬”的老路上去。馬克思主義認為，事物都處在一個普遍聯(lián)系中，“一切關系在其中同時存在而又互相依存”[7]223。每個村就是一個由諸元素相互聯(lián)系、彼此作用所構成的有機整體，每個村的發(fā)展和治理具有系統(tǒng)性和整體性。村級組織體系是一個有機整體，其中村黨組織進行全面集中統(tǒng)一領導，村民委員會是履行自我管理、自我教育、自我服務功能的基層群眾性自治組織，村務監(jiān)督委員會是在村務決策和公開、財產(chǎn)管理、工程項目建設、惠農(nóng)政策措施落實等重要事項上起監(jiān)督作用的組織，集體經(jīng)濟組織是管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務集體成員的組織，農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟社會組織在生產(chǎn)生活各個領域按照自愿、平等、互助等原則組建的依法按章充分行使職權的組織。鄉(xiāng)村振興以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕為總要求，以經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨建為主要內(nèi)容，具有整體性、協(xié)同性、關聯(lián)性。鄉(xiāng)村治理本身就是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容和基礎；現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制、鄉(xiāng)村治理體系、社會治理格局，既自成整體，又彼此相連，構成鄉(xiāng)村治理的整體。因此，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理就需要在村黨組織的集中統(tǒng)一領導下，通盤設計，統(tǒng)籌兼顧。

3.2 挑什么：制訂清晰的職責清單

明確職責定位，制訂清晰的職責清單是實施好這一項制度的前提和基礎。也就是要厘清“挑什么”，哪些可為哪些不可為、應該干什么不該干什么、先干什么再干什么、具體怎樣干、誰負責怎樣負責、有哪些權力怎樣履行權力。只有這樣，才能讓村黨組織書記“一肩挑”制度落實有力。當然，這里應注意幾個問題。首先，堅持黨對農(nóng)村工作的全面領導，貫徹落實黨的路線、方針、政策和各項重大決策，確保黨在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方。其次，既要全面協(xié)調(diào)村黨組織的基本任務和重點任務、村委會的職責以及集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織的主要職能，又要結(jié)合農(nóng)村的自然條件、基礎設施以及政治、經(jīng)濟、社會、文化等社會發(fā)展狀況。再次，把握鄉(xiāng)村振興的全面性。包括形成既具市場競爭力又能可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；建設山清水秀、風景如畫、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村；不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度；使黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐協(xié)調(diào)一致，自治、法治、德治相結(jié)合，實現(xiàn)共建共治共享的社會格局；讓廣大農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平不斷提高，獲得感、幸福感、安全感不斷增強。又次，立足于鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性。這不是對現(xiàn)有各項工作分工和各種組織職責的簡單轉(zhuǎn)化，而是要系統(tǒng)梳理黨在農(nóng)村的全部工作和各種組織的職責。按照系統(tǒng)治理、整體發(fā)展的要求，理順職能體系，讓村黨組織、村委會、村務監(jiān)督委員會、集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟社會組織既各負其責又系統(tǒng)協(xié)調(diào)。依據(jù)黨規(guī)、法律法規(guī)、村規(guī)民約，依托村民議事會、鄉(xiāng)賢參事會、紅白理事會、法律服務團、糾紛調(diào)解團、公德評判團，“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”，努力營造多元共治的社會氛圍。

3.3 誰來挑：選好村黨組織書記

實施好這一項制度的關鍵在于選好村黨組織書記。首先，明確選人標準。選人標準首先應該著眼于夯實黨的執(zhí)政基礎的高度，堅持貫徹新時期好干部標準，突出政治標準和黨性原則；著眼于鄉(xiāng)村治理，圍繞責任清單，注重能力要求；遵守黨章和黨內(nèi)法規(guī)、法律的基本要求，以實現(xiàn)加強黨的領導與推進村民自治的統(tǒng)一。其次，打破地域、身份、職業(yè)界限，拓寬來源渠道，不拘一格地選拔人才。從縣鄉(xiāng)域內(nèi)具有黨員身份的新型職業(yè)農(nóng)民、致富能手、外出務工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、大學畢業(yè)生、復員退伍軍人、優(yōu)秀返鄉(xiāng)農(nóng)民工、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、社會工作者、大學生村官、退休干部職工中選拔。從城市下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學生、退役軍人、企業(yè)家，下鄉(xiāng)服務的科研人員、企業(yè)家、黨政干部、專家學者、工程師、規(guī)劃師、建筑師、教師、醫(yī)生、律師中選拔。與農(nóng)業(yè)科技杰出人才和杰出青年農(nóng)業(yè)科學家項目、鄉(xiāng)土人才培育計劃、鄉(xiāng)村財會管理“雙基”提升計劃、“三區(qū)”人才支持計劃等鄉(xiāng)村振興人才支撐計劃相結(jié)合，從各類人才中選拔。再次，完善選拔和選派程序。按照黨章和黨內(nèi)法規(guī)，認真做好黨內(nèi)選舉或選派工作，選出或派出村黨組織書記，再推動村黨組織書記依照法定程序先后參加村委會主任、村級集體經(jīng)濟組織和合作經(jīng)濟組織的負責人的選舉，從而實行“一肩挑”。又次，積極探索村黨組織書記跨地域、村落、城鄉(xiāng)任職以及村企、村居、村機關、企企聯(lián)合任職的新思路。此外，儲備村級后備力量。著力培養(yǎng)本地的優(yōu)秀黨員，發(fā)現(xiàn)本地優(yōu)秀的年輕人并培養(yǎng)為黨員，回引本土人才，在院校定向培養(yǎng)，縣鄉(xiāng)域內(nèi)統(tǒng)籌招聘，建立村黨組織書記后備人才庫。

3.4 怎樣挑：建立健全組織體系和運行機制

任何一個政策的執(zhí)行和落實都需要有一套系統(tǒng)完整的組織體系和科學規(guī)范的運行機制。具體來說，首先，要健全以黨組織為領導的村級組織體系，即以村黨組織為領導，村委會和村務監(jiān)督委員會為基礎，集體經(jīng)濟組織和合作經(jīng)濟組織為紐帶，其他社會組織為補充。其次，健全村黨組織的研究討論機制。本村各項建設以及鄉(xiāng)村振興中的重要問題由村黨組織集體討論和決定，并及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報告；村級重大事項決策要全面落實“四議兩公開”，即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議、決議公開、實施結(jié)果公開；需由村民委員會提請村民會議、村民代表會議決定的事情或集體經(jīng)濟組織決定的重要事項，村黨組織要先行研究討論，再交由村民會議、村民代表會議或集體經(jīng)濟組織依法依規(guī)作出決定。再次，健全黨組織領導的村民自治和基層議事協(xié)商機制。完善村民(代表)會議制度，進一步加強自治組織規(guī)范化建設，拓展村民參與村級公共事務平臺，發(fā)展壯大治保會等群防群治力量，推進基層民主實踐；樹立吸納廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的理念，明確民主協(xié)商的主體、內(nèi)容和程序，拓寬基層議事協(xié)商渠道，創(chuàng)新協(xié)商議事形式和活動載體，形成多層次基層協(xié)商格局，鼓勵開展各類協(xié)商活動，確保協(xié)商成果落地生效。又次，建立村黨組織領導下的“三治融合”基層治理體系。以自治為基礎，完善村規(guī)民約，培育社會組織，推行平安鄉(xiāng)村建設，在推進民主議事協(xié)商多樣化上下工夫，實現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管；以法治為本，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，推進鄉(xiāng)村依法治理，完善法律服務體系，健全矛盾糾紛化解機制；以德治為先，傳承弘揚農(nóng)耕文明精華，塑造新型鄉(xiāng)村德治秩序，建立道德約束與道德評價機制，強化道德教化，注重家庭家教家風。此外，完善村級權力制約機制。建立健全上級黨委組織、紀檢部門牽頭協(xié)調(diào)，民政、涉農(nóng)部門共同參與的村務監(jiān)督機制，加大紀檢監(jiān)察、工作巡察力度，著力整治基層微腐?。煌晟泣h務、村務、財務“三公開”制度，強化各項工作的制度化、規(guī)范化，建立村級事務“陽光公開”監(jiān)管平臺；建立健全小微權力監(jiān)督制度，形成群眾、村務監(jiān)督委員會、上級黨組織和有關部門的監(jiān)督與會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系。

3.5 挑得起：提供必要的基礎和氛圍

任何一項制度的落實需要有必要的物質(zhì)基礎、制度保障和良好的社會環(huán)境。具體而言，首先要全面落實抓鄉(xiāng)促村責任制和縣級黨委備案管理制度。堅持抓鄉(xiāng)促村，落實縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設和鄉(xiāng)村治理的主體責任，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接責任。結(jié)合實際，制定村黨組織書記的備案管理方案，明確備案的對象、內(nèi)容和程序。其次是解決個人的待遇和發(fā)展問題。健全和完善以財政投入為主的穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度，落實報酬待遇和基本養(yǎng)老醫(yī)療保險，在生活上有保障；開展評先評優(yōu)活動，做好“兩代表一委員”推薦提名工作，樹立優(yōu)秀典型，在精神上有干勁；加大從中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道公務員、招聘事業(yè)編制人員的力度，在前途上有希望。再次是加強能力培訓。把村黨組織書記納入縣級黨校干部教育培訓重點，增強規(guī)范化和連續(xù)性。“干什么學什么、缺什么補什么”，著力提升履職盡責的能力，突出針對性和實效性。最后是松綁減壓。全面清理、嚴格控制和明確規(guī)范監(jiān)督的類型、范圍、事項、標準，確保針對性、有效性。進一步壓縮督查檢查考核事項，完善體系，改進辦法，完善聯(lián)述聯(lián)評聯(lián)考機制，突出科學性。堅決整治形式主義、官僚主義，從繁文縟節(jié)、文山會海中解脫出來。同時，還要加大基層基礎保障力度。確保村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費，提供必要的工作場所、辦公設備、信息化設施。加強社會治安綜合治理，依法嚴厲打擊農(nóng)村黑惡勢力及其“保護傘”，嚴厲打擊宗族惡勢力、“村霸”等，維護良好的社會秩序。

4 結(jié)語

辦好中國的事情，關鍵在黨。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關鍵也在于黨的基層組織的領導與實施。作為一個社會單元，農(nóng)村的綜合性越來越明顯，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理更要注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。村黨組織書記“一肩挑”既確保了農(nóng)村基層黨組織領導核心地位不動搖，又能推動鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理更全面、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)地發(fā)展。需要指出的是，由于中國幅員遼闊，農(nóng)村區(qū)域廣大，各地的自然條件千差萬別，經(jīng)濟基礎、生活水平、社會發(fā)展狀態(tài)存在差異，鄉(xiāng)村文化、生活方式各有特色，因而村黨組織書記“一肩挑”這一制度的實施也是因地制宜的與循序漸進的。同時，這一制度的實施也是一個系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)規(guī)劃、精心設計，有條不紊地推進，并在此過程中使制度得以進一步完善，從而使農(nóng)村基層黨組織真正發(fā)揮凝聚力、戰(zhàn)斗力、引領力的功能，一方面貫徹落實黨的路線、方針、政策，另一方面推動鄉(xiāng)村振興，促進鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化，帶領農(nóng)民走向共同富裕。