駱正林

(南京師范大學 新聞與傳播學院，江蘇 南京 210097)

政務新媒體是互聯(lián)網(wǎng)時代黨政部門創(chuàng)辦的新媒體，政務新媒體的崛起改變了我國的媒體結(jié)構(gòu)，開啟了我國政府積極主動開展自我傳播的新時代。在傳統(tǒng)媒體環(huán)境下，政府的輿論宣傳主要由職業(yè)媒體(報紙、廣播、電視等)承擔，政府與媒體之間既有行政化的組織關(guān)系，也有市場化的契約關(guān)系。政府部門和政務新媒體之間是一種行政隸屬關(guān)系，政務新媒體可以直接傳遞政務信息，表達政府觀點，進而使政府在政治傳播、電子政務等方面有了更多的主動權(quán)。經(jīng)過近30年的探索，我國已經(jīng)建成了一個立體化的政務新媒體矩陣；政務新媒體矩陣不僅能夠傳遞政務信息、引導社會輿論，而且能夠提供電子政務服務、推動社會治理的科技化與現(xiàn)代化。

1 文獻綜述與問題提出

關(guān)于“政務新媒體”的研究，在2000年之前較少涉及，為數(shù)不多的研究雖然涉及“政務新媒體”，但它們只是一般性地描述政府與媒體的關(guān)系，并沒有今天意義上的“新媒體”內(nèi)涵。真正的“政務新媒體”研究是從2000年開始的，回顧已有研究，總體上有兩個研究視角，即新聞傳播視角和公共管理視角。

新聞傳播視角關(guān)注政務新媒體的“媒體性”，期望將職業(yè)媒體的采編經(jīng)驗移植給政務新媒體。一些學者通過個案研究，總結(jié)政務新媒體的傳播經(jīng)驗，給政務新媒體運營提供對策建議。如王玲寧、禹衛(wèi)華的研究發(fā)現(xiàn)政務新媒體的主打議題是民生類、服務類內(nèi)容[1]；陳夏霓將政務傳播內(nèi)容看成“產(chǎn)品”，要求政務新媒體按時生產(chǎn)和發(fā)布“產(chǎn)品”[2]；郭俊輝以“浙江發(fā)布”為個案，研究了網(wǎng)民對于政務微博與微信的認同感[3]；許海龍等人以安徽政務新媒體為例研究了政務新媒體話語體系的建構(gòu)[4]；尹連根對南方Z市政務新媒體進行深度訪談，指出政治邏輯、新聞邏輯的博弈決定著政務新媒體的基本面貌[5]。更多學者則從宏觀上分析政務新媒體現(xiàn)狀，為政務新媒體發(fā)展建言獻策。如殷俊對提升政務新媒體的輿論引導力提出對策[6]，陳麗娜呼吁縣級融媒體入駐微博平臺[7]。

公共管理視角關(guān)注政務新媒體的“管理性”，期望政務新媒體促進政府的社會治理工作。陳強發(fā)現(xiàn)國內(nèi)文獻大多基于政府視角、較少關(guān)注公眾視角[8]；楊軍研究了政務新媒體在提升政府公信力方面的作用[9]；曹洵等人通過研究廣東政務微信，發(fā)現(xiàn)政務新媒體內(nèi)容處于民生服務與過度軟化的“邊界調(diào)適”中，內(nèi)容風格上親民模式和宣教模式并存[10]；賈哲敏以“上海垃圾分類政策”為例，發(fā)現(xiàn)政務新媒體促進了公共政策的全媒體傳播，邀請公眾參與促進了公共服務的聯(lián)動[11]；張晴羽建議形成新媒體的聯(lián)動機制、監(jiān)控機制和轉(zhuǎn)型機制[12]；張迪提出政務新媒體應該以通俗易懂的網(wǎng)絡語言、喜聞樂見的表達方式打破“信息孤島”[13]；鄧雯等人建議依托智慧城市建設，提升政務新媒體的軟硬件基礎(chǔ)，通過社交媒體擴大公眾協(xié)作的范圍[14]。

通過對國內(nèi)政務新媒體研究的梳理，可以發(fā)現(xiàn)已有的相關(guān)研究總體呈現(xiàn)出以下幾個特點：一是對政務新媒體的現(xiàn)狀描述較多，大多是基于現(xiàn)狀給政務新媒體的發(fā)展開“藥方”；二是個案研究常以某地某類政務新媒體為例，缺乏對整個新媒體矩陣的系統(tǒng)研究；三是新聞傳播學者重視政務新媒體的內(nèi)容制作、輿論引導，缺乏從電子政務視角關(guān)照其社會治理功能；四是公共管理學者重視政務新媒體的社會治理功能，但在信息傳播、受眾溝通方面有欠缺。鑒于此，本文試圖利用《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》的相關(guān)數(shù)據(jù)，較為系統(tǒng)地分析政務新媒體矩陣建設的現(xiàn)狀，并從歷時性維度探究政務新媒體的功能拓展規(guī)律。

矩陣是線性代數(shù)的主要研究對象，是由m行n列數(shù)放在一起組成的數(shù)學對象。矩陣本質(zhì)上是對運動的描述。當在線性空間內(nèi)選定特定的基或坐標時，我們就可以用向量表示空間內(nèi)的任何對象，同時可用矩陣描述空間內(nèi)任一對象的運動(或變換)。我國傳統(tǒng)媒體主要有報紙、廣播、電視三種類別，媒體層級主要有中央、省、市三級，所以李良榮教授曾將我國媒體矩陣概括為3×3模式[15]334-335。20世紀90年代縣級媒體逐漸發(fā)展起來，媒體矩陣又被概括為3×4的結(jié)構(gòu)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的崛起，傳統(tǒng)職業(yè)媒體走向衰落，我國媒體矩陣發(fā)生了顛覆性變化。從早期的政府門戶網(wǎng)站開始，我國政府不斷適應新媒體環(huán)境，逐漸建設了一個復雜的政務新媒體矩陣。觀察政務新媒體的“基”或“坐標”有多重選擇，它可以是信息坐標、輿情坐標、辦事坐標或管理坐標；當我們選擇不同的觀察坐標，政務新媒體矩陣呈現(xiàn)的空間布局和權(quán)力運動也會不一樣。

2 我國政務新媒體矩陣的要素建設現(xiàn)狀

矩陣中的運動是一種向量運動，是從A到B的連續(xù)運動。同樣，媒體矩陣內(nèi)的運動也是一種向量運動，它在時間軸上是面向未來的運動，在空間軸上是立體化的社會滲透。我國政務新媒體與我國互聯(lián)網(wǎng)同步啟動，起初主要是各級政府及其部門的門戶網(wǎng)站。隨著政務微博、政務微信、政務頭條、政務APP等形式的先后出現(xiàn)，政務新媒體矩陣變得更加豐富。1997年6月3日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心(China Internet Network Information Center，簡稱CNNIC)成立，該中心成立后基本上每年發(fā)布兩次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》起初很少關(guān)注“電子政務”，偶爾在報告中稍微帶過一筆。第7次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，當年網(wǎng)民電子政務的使用率是25.4%，用戶規(guī)模5 334萬人[16]。到第43次報告發(fā)布時，我國電子政務的用戶規(guī)模出現(xiàn)了巨大的變化，“截至2018年12月，我國在線政務服務用戶規(guī)模達 3.94億，占整體網(wǎng)民的 47.5%”[17]。2018年電子政務用戶比2001年多出了3億多人。從第39次報告開始，《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》專辟“中國政府互聯(lián)網(wǎng)應用狀況”章節(jié)，其中涉及政務新媒體的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》主要有5次，即第39次、第41次、第42次、第43次和第44次。在政務新媒體矩陣中，不同類別的媒體會按照不同坐標躍遷或變動，每種或每個媒體之間相互作用、相互影響，它們共同構(gòu)成了復雜的、動態(tài)的、富有活力的政務信息傳播陣地。

2.1 政府網(wǎng)站：政府綜合性信息傳播平臺

政府網(wǎng)站是政府部門建立的綜合性業(yè)務網(wǎng)絡平臺。1992年國務院提出實現(xiàn)政府辦公自動化的目標，1998年青島政務信息公眾網(wǎng)成為國內(nèi)首個政府網(wǎng)站，此后我國政府網(wǎng)站建設進入穩(wěn)步發(fā)展階段。從第1期《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》開始，每期統(tǒng)計報告幾乎都提供了我國“CN下注冊域名中GOV.CN的數(shù)量及占比”。在2001年1月到2012年1月間，報告還提供了“www站點中GOV.CN數(shù)量及占比”(從2008年7月后改為“CN下的網(wǎng)站數(shù)量及占比”)數(shù)據(jù)。根據(jù)每年《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》提供的數(shù)據(jù)，可以繪制出我國政府網(wǎng)站域名注冊數(shù)與政府網(wǎng)站數(shù)的變化趨勢圖(見圖1)。

圖1 政府網(wǎng)站域名注冊數(shù)與政府網(wǎng)站數(shù)變化趨勢

當?shù)?次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》發(fā)布時，我國的GOV.CN域名注冊數(shù)僅有323個；2014年1月發(fā)布第33次報告時，GOV.CN域名注冊數(shù)達到59 758個，增加了185倍。從變化趨勢看，GOV.CN域名數(shù)在2014年之前呈加速度向上增長：2004年GOV.CN域名注冊數(shù)為10 051個，花了8年時間注冊量突破“萬個”關(guān)口；2010年，GOV.CN域名注冊數(shù)為49 720個，從1萬到逼近5萬花了6年時間；從2011年到2017年，GOV.CN域名數(shù)量維持在5萬到6萬之間，其中2014年數(shù)量達到峰值59 758個。網(wǎng)站域名是網(wǎng)站在互聯(lián)網(wǎng)中的地址，網(wǎng)站則是傳播內(nèi)容和電子服務匯集的地方。因為我國政府具有絕對的權(quán)威性，所以政府網(wǎng)站域名具有很好的社會價值，它能夠轉(zhuǎn)化為公眾對網(wǎng)站的信任度。在商標意識、權(quán)域意識、市場意識不斷強化的背景下，政府部門申請域名(或委托機構(gòu)代理申請)的積極性提高。一些部門申請域名后并未建好自己的網(wǎng)站，或者將域名租借給機構(gòu)作經(jīng)營之用，這就導致政府網(wǎng)站域名注冊數(shù)量大于政府網(wǎng)站的實際數(shù)量。

政府網(wǎng)站數(shù)量在2011年達到峰值31 981個后開始下滑，政府網(wǎng)站域名注冊數(shù)在2014年達到峰值59 758個后開始下滑。這種數(shù)量縮減的現(xiàn)象并非自然生長的結(jié)果，而是政府自身的治理和調(diào)控的結(jié)果。早期政府網(wǎng)站由一個個部門門戶網(wǎng)站構(gòu)成，是某級政府下屬單位網(wǎng)站自然鏈接的網(wǎng)絡群。政府網(wǎng)絡管理的目標是建設和諧有序的網(wǎng)絡環(huán)境，如果網(wǎng)絡管理不善必然導致信息資源的沖撞或浪費。隨著網(wǎng)絡技術(shù)發(fā)展和政府網(wǎng)站建設經(jīng)驗的累積，政府不斷對分散獨立的部門網(wǎng)站進行規(guī)劃整合。近年，中央政府加大了政府網(wǎng)站的規(guī)劃整治力度，重點解決“責任不清、管理不嚴、使用無序、命名不規(guī)范、注冊審批制度不完善等問題”[18]。2018年9月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強政府網(wǎng)站域名管理的通知》，要求各級政府網(wǎng)站要堅持“誰開設、誰申請、誰使用、誰負責”的原則，原則上每個政府網(wǎng)站只注冊一個中文域名和一個英文域名，并明確指出不允許將政府網(wǎng)站域名擅自轉(zhuǎn)給其他單位或個人使用。根據(jù)第43次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，從2017年12月到2018年12月，在政府網(wǎng)站集約化工作中北京縮減的最多，從1 045個縮減為80個，縮減程度為92.4%；第二位是上海，從647個縮減到88個，縮減程度達到86.4%；第三位是廣東，從1 618個縮減為867個，縮減程度為46.4%。經(jīng)過2018年的整頓，超過1 000個網(wǎng)站的省級單位只有山東(1 120)和河南(1 054)。可以預見在今后的網(wǎng)站集約化發(fā)展中，北京和上海將成為全國政府網(wǎng)站集約化發(fā)展的參照標準。

2.2 政務自媒體：政府溝通群眾的信息毛細血管

自媒體又稱公民媒體、個人媒體，它是個人或機構(gòu)發(fā)布新聞或觀點的網(wǎng)絡平臺，微博、微信、APP、抖音、快手等均是有影響的自媒體?！白悦襟w將傳統(tǒng)媒介時代潛在的、數(shù)量有限的信源及沉默的受眾變成了積極的、無限量的傳播者?！盵19]110自媒體提供了信息傳播的新陣地，公共權(quán)力對自媒體的管理只會滯后不會缺位。面對網(wǎng)絡游民的草莽行動，各級政府一度出現(xiàn)身份焦慮，擔心自媒體管理失控。于是，黨政部門自覺進入自媒體空間，從“兩微一端”到“三微一端”，政府自媒體素養(yǎng)不斷提高。自媒體是網(wǎng)絡社會的神經(jīng)末梢和毛細血管，也是現(xiàn)實社會與網(wǎng)絡生活聯(lián)系的基礎(chǔ)紐帶。政務自媒體矩陣建設重新規(guī)劃了媒體傳播的中心與邊緣關(guān)系，黨政部門以新的站位出現(xiàn)在網(wǎng)絡治理的舞臺上。

2.2.1 政務微博

微博是通過關(guān)注機制分享即時信息的廣播式媒體，用戶可以利用PC、手機等客戶端更新獲取信息。2009年下半年，湖南省桃源縣注冊了“桃源網(wǎng)”微博，這是國內(nèi)較早的政務微博。此后，政務微博很快成為政府重要的信息溝通平臺?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》從2015年開始提供政務微博數(shù)據(jù)。政務微博有兩種傳播主體，即黨政機構(gòu)和黨員干部。微博具有個體性、社交性、互動性的特點，以個人名義開設的政務微博，往往比機構(gòu)微博具有更好的粘性。根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》的數(shù)據(jù)，2015年黨政機構(gòu)微博數(shù)為114 706個，公職人員微博數(shù)為37 684個，兩者的比例約為3∶1；2016年黨政機構(gòu)微博數(shù)為125 098個，公職人員微博數(shù)為39 424個，兩者的比例也約為3∶1。公職人員政務微博是一個不容忽視的政治傳播陣地，也是政府對黨員干部個體聲譽和影響力的“借用”。2017年后，《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》不再劃分政務微博的類別，只提供政務微博的總量，當然政務微博總體數(shù)量呈穩(wěn)步上升的趨勢。

第39、41、42、43次報告還提供了分省政務微博建設情況。我們以“2 000個”為級差對分省政務微博進行歸類(見表1)。從表中可以看出，第39次、41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》中，政務微博數(shù)量在4 000～6 000個之間的省份最多，其次是在2 000～4 000個之間；但在第42次、43次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》中，政務微博數(shù)量在2 000～4 000個之間的省份最多，其次是在4 000～6 000之間。從第42次報告之后，我國各省政務微博的數(shù)量主要都在10 000個以下。2018年10月20日，國家網(wǎng)信辦對自媒體賬號進行了專項清理整治，政務微博在數(shù)量上的下降與這次整頓有關(guān)。從絕對數(shù)量上看，河南、廣東、四川、江蘇4省穩(wěn)居政務微博的前列；除港、澳、臺外，西藏、青海、海南、寧夏、天津基本位列全國的后列。政務微博注冊數(shù)量的中間值在2 000～6 000之間。從表1可以看出，各省(市)政務微博數(shù)量跟該省的人口數(shù)量或經(jīng)濟狀況有關(guān)。政務微博數(shù)量靠前的省份要么經(jīng)濟比較發(fā)達，要么人口較多，或兩者兼有；政務微博數(shù)量靠后的省份要么人口較少，要么經(jīng)濟發(fā)展滯后，或兩者兼之。

表1 四次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》分省政務微博數(shù)量比較

四次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》還給出了不同時段政務微博開設最多的黨政部門。在第39次報告中，政務微博開設最多的部門是團委、政府、公安、司法，其次是醫(yī)療衛(wèi)生、工商稅務、旅游機構(gòu)、交通、市政。在第41次報告中，政務微博開設較多的是政府部門，包括公安、外宣、基層組織、衛(wèi)計、司法行政、交通運輸、旅游機構(gòu)等。其他還有社會團體(主要為團委)、黨委、檢察院、法院、人大、政協(xié)等。在第42次報告中，政府政務微博占全部政務微博的65.2%，包括公安、外宣、基層組織、衛(wèi)計、司法行政、交通運輸、旅游機構(gòu)；其他還有社會團體(主要為團委)、黨委、檢察院、法院、人大、政協(xié)等。在第43次報告中，政府政務微博占全部政務微博的67.4%，主要包括公安、外宣、基層組織、衛(wèi)生健康、文化旅游、交通運輸?shù)?；其他有群團組織(主要為團委)、黨委、檢察院、法院、人大、政協(xié)等。從黨政部門開通微博的積極性來看，政府是政務微博最主要的傳播主體；在政府部門的影響和帶動下，黨委、人大、政協(xié)、社團組織等紛紛創(chuàng)辦政務微博。政務微博開設較多的是那些跟民生直接相關(guān)的政府部門，如公安檢察、司法行政、交通旅游、衛(wèi)生健康等部門；宣傳思想工作部門也注重利用政務微博，如外宣部門等。

四次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》還排出了不同時期政務微博運營前20強，其中第39、41、42次以“被轉(zhuǎn)發(fā)數(shù)”為指標排名，第43次報告以“粉絲數(shù)”為指標排名。從四個時期排名綜合情況看，微博“共青團中央”是所有政務微博中最活躍的賬號，四次報告中微博活躍度3次排第一，1次排第3。從活躍度前20強的數(shù)量看(見表2)，公、檢、法當仁不讓地成為政務微博活躍度的主力，其次是共青團、交通、氣象等部門的政務微博。由此可見，政務微博運營的好壞、活躍度如何與該部門與民生的緊密程度有關(guān)。那些直接關(guān)系到百姓生活的政府部門，其開設的微博更加受公眾的關(guān)注，當然也更容易成為政府聯(lián)系群眾的毛細血管。

表2 四次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》中微博運營前20強

微博是一種即時短小的大眾傳播平臺，它的傳播機制可以概括為“個人中心+內(nèi)容關(guān)聯(lián)”。微博賬號通常是個人所有的自媒體，它通過“關(guān)注”訂閱感興趣的信息，并能夠在檢閱信息時及時反饋，參與特定公共事務的討論；微博賬號還可以發(fā)布優(yōu)質(zhì)內(nèi)容“吸粉”，通過“被關(guān)注”成為話語中心，利用話語資源編織社會關(guān)系網(wǎng)絡。政務微博是擬人化的公共信息平臺，政府以“自然人”的虛擬身份發(fā)布信息，促進公眾對社會事務的關(guān)注與參與。因為民生部門關(guān)系人民的生活，民生微博內(nèi)容更易“被關(guān)注”，所以民生微博更易建立較大的網(wǎng)絡社會關(guān)系。微博的“吸粉”“被關(guān)注”“被轉(zhuǎn)發(fā)”，能夠形成快速傳播，從而產(chǎn)生良好的社會溝通和社會動員的效果。

2.2.2 政務頭條號

今日頭條是基于數(shù)據(jù)挖掘、算法推薦的平臺型媒體。因為算法推薦幫助媒體找到了理想用戶，也幫助用戶節(jié)省了信息尋找的時間，所以今日頭條成為移動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域成長較快的一款產(chǎn)品。2014年10月，今日頭條推出公共信息發(fā)布平臺，邀請政府部門入駐“政務頭條號”。因為政務頭條號能夠傳播政府聲音，提升政府形象，服務百姓生活，所以政務頭條號很快成為政府部門的公共信息發(fā)布平臺，其中檢察、食藥監(jiān)、公安、信訪等部門已經(jīng)實現(xiàn)了政務頭條號的全覆蓋?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》提供了自2015年以來政務頭條號的相關(guān)數(shù)據(jù)，據(jù)此可以繪制出政務頭條號數(shù)量變化的趨勢圖(見圖2)。

圖2 2015—2019年政務頭條號數(shù)量變化趨勢

政務頭條號上線后，中國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市均開通了政務頭條號。各省政務頭條號的數(shù)量排序大體與政務微博數(shù)量排序相對應。河南、山東、四川等省政務頭條號數(shù)量一直位居全國前列，頭條號數(shù)量較少的省份主要為西藏、海南、青海、寧夏等?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》還給出了政務頭條號的閱讀量排名，其中前10位排名情況如表3所示。從發(fā)文量和閱讀量來看，山東、廣東、四川、陜西、江蘇等5省4次進入閱讀量排名前10；河北、廣西、甘肅等3省3次進入閱讀量排名前10；江西、浙江、河南等3省2次進入閱讀量排名前10；黑龍江、遼寧、寧夏、安徽、內(nèi)蒙古等5省1次進入閱讀量排名前10。值得注意的是甘肅省，它的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模均相對不大，但政務頭條號排在全國前列。

表3 2015—2019年我國政務頭條號數(shù)量前10強

從開設政務頭條號賬號的黨政機構(gòu)看，仍然是民生部門占據(jù)著最顯眼的位置。在第39次報告中，包括信訪、安全、檢察、司法、基層組織、食藥監(jiān)、共青團等在內(nèi)的100多個部門開通了政務頭條，其中信訪部門頭條號最多(占所有政務頭條號的18.3%)，其次為公安頭條號(占16.4%)；在第41次報告中，包括公安、信訪、檢察、司法、基層組織、法院、共青團等在內(nèi)的100多個部門開通了政務頭條號，其中公安頭條號最多(占14.8%)，其次是信訪頭條號(占9.3%)；在第42次報告中，信訪頭條號最多(占8.8%)，其次是基層組織的頭條號(占7.9%)；在第43次報告中，公安系統(tǒng)頭條號最多(占12.3%)，其次是信訪部門頭條號(占8.4%)。從數(shù)量上來看，公安、信訪系統(tǒng)是全國政務頭條號的領(lǐng)頭羊。

近年來我國國家機關(guān)也高度重視政務頭條號的建設，通過政務頭條發(fā)布權(quán)威的政務信息。在第39次報告中，包括最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、教育部、商務部等在內(nèi)的47個中央國家機關(guān)開通了政務頭條號；在第41次報告中，包括國務院、最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、教育部等在內(nèi)的350個中央國家機關(guān)運營政務頭條號；在第42次報告中，有58個中央國家機關(guān)運營頭條號；在第43次報告中，有83個中央國家機關(guān)運營頭條號。表4是中央國家機關(guān)政務頭條號發(fā)文量排名情況。

表4 2015—2019年中央國家機關(guān)政務頭條號發(fā)文量排名情況

2.2.3 政務微信城市服務

熟人社交特征造就了微信的用戶親近感，微信成為手機中打開時間較長的頁面。微信借助用戶的“信任資源”不斷添加新業(yè)務，實現(xiàn)了人、物、內(nèi)容和服務的廣泛智能連接，微信因而成為手機屏幕上最強大的APP。今天的微信已經(jīng)成為基礎(chǔ)的通信設施，成為一種操作系統(tǒng)或網(wǎng)絡入口。微信公眾平臺回歸傳統(tǒng)媒體的推送模式，為個人和機構(gòu)搭建了信息發(fā)布平臺；因為微信公眾號的完美到達率，使它正成為很多自媒體的發(fā)行渠道。朋友圈、微信群、公眾號三者無障礙的關(guān)聯(lián)，使人際傳播、群體傳播和大眾傳播對等聚合，微信因此可以成為線上線下連接的管理工具和生產(chǎn)方式。微信最具潛力的前瞻性運營就是提供城市服務，它使政府部門和公共事業(yè)單位能夠在微信平臺上提供便民服務?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》從第41次開始提供微信城市服務的數(shù)據(jù)，圖3是我國微信城市服務的增長趨勢。

圖3 2016—2019年我國微信城市服務變化趨勢

在網(wǎng)絡空間建設數(shù)字城市是我國社會未來的發(fā)展目標，而微信城市服務是智慧城市、數(shù)字中國的組成部分。2014年12月廣州率先接入微信城市服務，微信用戶可以在“城市服務”下獲得16種民生類公共服務。2015年6月，成都加入微信城市服務，成為西部首個微信“智慧城市”。2015年7月21日北京市接入微信城市服務，北京市民可以享受個稅查詢、水電繳費、環(huán)保舉報等15項服務。隨著生活數(shù)字化、管理現(xiàn)代化步伐的加快，各地加入城市微信服務的部門和單位會不斷增多。《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》提供的數(shù)據(jù)可以讓我們直觀領(lǐng)略到微信城市服務的具體運營狀況(見表5)。

表5 我國微信城市服務的基本運營狀況

從表5可以看出，廣東省微信城市服務用戶穩(wěn)居全國第一，且用戶數(shù)量不斷增加。在4次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》中，微信城市用戶數(shù)排名前10的省份排序幾乎沒有變化，用戶數(shù)最多的城市服務主要是交通違章、氣象服務和生活繳費。隨著數(shù)字生活、智能家居時代的到來，微信線上線下融合的特征會給公眾創(chuàng)造更加完美的數(shù)字生活。

2.3 縣級融媒體：政府數(shù)字資源整合的基礎(chǔ)平臺

2018年8月21日，習近平在全國宣傳思想工作會議上強調(diào)“建設具有強大凝聚力和引領(lǐng)力的社會主義意識形態(tài)”時指出：“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾、服務群眾?！盵20]同年9月20日，中宣部在浙江長興縣召開縣級融媒體中心建設現(xiàn)場推進會，提出到“2020年底基本實現(xiàn)在全國的全覆蓋，2018年先行啟動600個縣級融媒體中心建設”[21]。此次會議之后，縣級融媒體建設在全國大部分省(區(qū)、市)鋪開。

關(guān)于縣級融媒體建設，目前有兩種思維：一種是將縣級融媒體當成一般性的媒體，即縣級融媒體是縣級媒體的轉(zhuǎn)型升級，是困境中的傳統(tǒng)媒體從政府獲得的重生資源；另一種是不將縣級融媒體中心當成一般性媒體，而是將其當成基層輿論陣地、辦公平臺，是未來數(shù)字政府、智慧中國的基礎(chǔ)平臺。在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中縣級政權(quán)具有承上啟下的作用，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的壓艙石。在互聯(lián)網(wǎng)時代，社交媒體將成為年輕一代的首選信源。因此，我們不能將縣級融媒體狹隘理解為一般性媒體，它應該成為基層宣傳思想工作的重要陣地，成為政府服務大眾的重要窗口，成為黨政部門的“數(shù)字辦公室”。

目前全國有省域統(tǒng)籌、市域聯(lián)動、縣域自主等三種縣級融媒體建設模式。省域統(tǒng)籌是在云端建設一個省級共享數(shù)字平臺，各縣按照既有框架在平臺上搭建子系統(tǒng)，如江西的贛鄱云、湖北的長江云、陜西的秦嶺云、廣西的廣西云、貴州的多彩云、甘肅的新甘肅云等。市域聯(lián)動通過打通“信息孤島”、聚合縣區(qū)資源，搭建“新聞+政務+服務+電商”的智慧城市，如北京、鄭州、成都等?？h域自主是各縣根據(jù)本地的資源狀況，自行搭建“新聞+服務”“政務+民生+文化”數(shù)字平臺，如浙江長興、河南項城、甘肅玉門、江蘇邳州、河北辛集等[22]。當前全國縣級融媒體中心建設難見市場化運作，基本依靠各級財政的全額或差額撥款。第44次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》提供了縣級融媒體最新的建設數(shù)據(jù)，它基本反映了當前我國縣級融媒體中心建設的現(xiàn)狀(見表6)。

表6 部分省份縣級融媒體中心建設情況[23]

我國縣級融媒體中心建設剛剛起步，要想在2020年底實現(xiàn)融媒體中心“在全國的全覆蓋”，各地還有非常艱苦的工作去做。東部發(fā)達地區(qū)因為縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，縣級融媒體建設走的比較穩(wěn)健，如浙江長興、湖州成為全國縣級融媒體中心的樣板等?？h級融媒體發(fā)展的長遠目標應該是“互聯(lián)網(wǎng)+新聞宣傳+互動社交+電子政務+數(shù)字政府+智慧城市”，它將為基層群眾提供更多的新聞信息、文化娛樂、公共生活、電子商務等方面的服務，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑路，最終縮小基層數(shù)字鴻溝，完善基層社會治理。

3 政務新媒體矩陣的功能拓展規(guī)律：重點突破，向后兼容

政務新媒體主要有信息公開、輿情應對、電子政務和社會治理等功能。在政務新媒體建設之初，政府對政務新媒體的所有功能雖都有所認知，但限于特定時期的社會環(huán)境和技術(shù)條件，政府對每種功能的認知程度是不一樣的。因此，政務新媒體矩陣建設不是“齊頭并進”而是“重點突破”，不同時期的政府總是推動發(fā)展矩陣中最緊迫的功能。不同時期政務新媒體功能的有機疊加，最終形成了復雜完善的現(xiàn)代政務新媒體矩陣。就像計算機操作系統(tǒng)一樣，軟件不斷更新，功能不斷完善，但系統(tǒng)始終堅持“向后兼容”的原則。政務新媒體是面向未來不斷進化的，每次進化不是對傳統(tǒng)功能的簡單拋棄，而是將原有功能移植到更高端的平臺。

3.1 門戶網(wǎng)站建設階段(1994—2002)：強調(diào)信息流通功能

1994—2002年是我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的啟蒙期和探索期，政府高度重視國民經(jīng)濟和社會的信息化建設。我國早期互聯(lián)網(wǎng)建設由國家主導，走的是“科技牽引”的路線，目標是實現(xiàn)國民經(jīng)濟和科學研究的信息化。隨著公眾對網(wǎng)絡的認知度、接受度、使用度的提高，政府意識到信息公開的重要性，并從省部級單位開始建設政府的信息發(fā)布門戶網(wǎng)站。1998年，30%以上的部委和省級政府建立了門戶網(wǎng)站。1999年國務院啟動政府上網(wǎng)工程，此后政府門戶網(wǎng)站建設快速推進。1999年省部級政府部門實現(xiàn)60%上網(wǎng)，2000年這個數(shù)字達到80%[24]，基本信息上網(wǎng)成為各級政府的共識。

媒體矩陣的運動并非始終是線性的變換，它還會出現(xiàn)從A到B的躍遷。政府門戶網(wǎng)站的建設不是傳統(tǒng)媒體的位移，而是全新的政務傳播平臺的再造。當政務新媒體建立起來后，政府認知媒體的坐標發(fā)生改變，黨政部門更加積極主動地從事輿論宣傳。政府門戶網(wǎng)站拓寬了政府與群眾的溝通渠道，重構(gòu)了社會意識形態(tài)和政治文化觀念，公權(quán)力的透明度增加，政務傳播能夠被公眾“‘看得見’‘聽得懂’‘信得過’‘能監(jiān)督’”[25]。在這一階段，政務網(wǎng)站運營維護的力量薄弱，網(wǎng)站設計比較簡單，網(wǎng)頁的導航性、服務性、互動性不夠，內(nèi)容更新不及時，經(jīng)常處于睡眠狀態(tài)。部分地方政府是被動上網(wǎng)的，這些政府部門雖然感覺到信息公開的重要性，但輿論宣傳仍習慣性地依賴傳統(tǒng)媒體。在互聯(lián)網(wǎng)的開場期，政務新媒體雖然還比較弱小，但它提高了政治傳播的效率，強化了政府自我調(diào)節(jié)的能力，并讓政府在新媒體場域開始熱身。

3.2 “網(wǎng)絡權(quán)力博弈”階段(2003—2012)：強調(diào)輿情治理功能

2003—2012年社交軟件和社交網(wǎng)站逐漸增多，社交網(wǎng)絡服務成為網(wǎng)絡新引擎，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進入“凝聚人際關(guān)系”的時代，傳播媒介由傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)移到了互聯(lián)網(wǎng)和手機媒體[26]。2005年新浪、搜狐等門戶網(wǎng)站開通博客服務，博客流行標志著中國真正進入web2.0時代。博客主要是持續(xù)更新的長文章，因此它是一種精英偏向的自媒體，只有信源穩(wěn)定、文字功底好的人才可能成為微博大V。此后，人人網(wǎng)、開心網(wǎng)、QQ等使“社交”成為網(wǎng)絡服務的核心要素，新媒體“關(guān)系為王”的特征變得更加明顯。1998年聯(lián)合國新聞委員會將互聯(lián)網(wǎng)命名為“第四媒體”，此后數(shù)據(jù)廣播、網(wǎng)絡電視、手機、戶外廣告等競相角逐“第五媒體”。在2003年“非典”期間，手機因“同步共享信息”的特點受到高度關(guān)注，學者們傾向?qū)⑹謾C看成“第五媒體”。2009年新浪微博開通，2012年騰訊提供微信服務。微博、微信是草根偏向的自媒體，它引導公眾生產(chǎn)出大規(guī)模的傳播內(nèi)容。2012年我國網(wǎng)絡接入方式出現(xiàn)新變化，“2012年上半年，通過手機接入互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)民數(shù)量達到 3.88億，相比之下臺式電腦為 3.80億”[27]，手機網(wǎng)絡用戶超過臺式電腦聯(lián)網(wǎng)用戶，成為人們獲取信息的第一終端。

社交媒體給公眾提供了網(wǎng)絡論壇，但早期網(wǎng)絡空間缺少規(guī)則和約束，網(wǎng)絡相當程度呈現(xiàn)出“游民”狀態(tài)。社交媒體將大眾組織成社區(qū)，社會意見得以在網(wǎng)絡空間匯集，網(wǎng)絡輿論由此成為社會治理的鑒鏡。正是社交媒體的快速發(fā)展，使我國的輿論環(huán)境出現(xiàn)了新特征：個人觀點容易公開化、社會矛盾容易表面化、國內(nèi)問題容易國際化，社會治理因此面臨巨大壓力。土地、醫(yī)療、公安等民生部門，因為要經(jīng)常與百姓打交道，所以更加重視輿論傳播。政府部門一方面繼續(xù)建設政府網(wǎng)站，推動信息公開和網(wǎng)上辦公；另一方面著手建設專業(yè)化的信息傳播隊伍，努力探索網(wǎng)絡發(fā)布、政務微博的傳播規(guī)律。總體來說，這個階段官方輿論場和民間輿論場博弈激烈，政務新媒體開始發(fā)揮出輿論效力，但在輿情事件中傳統(tǒng)媒體依然是主要的引導力量。2003—2012年可以看成是“互聯(lián)網(wǎng)的上半場”，網(wǎng)絡媒體對傳統(tǒng)媒體發(fā)起了一輪又一輪的進攻，但雙方力量還處在博弈階段，傳統(tǒng)媒體和政務新媒體一道堅守著主流輿論陣地。此時，政府部門已經(jīng)感覺到網(wǎng)絡輿論咄咄逼人的趨勢，很多政府部門認識到政務新媒體建設的重要性，新聞發(fā)布、危機公關(guān)意識進一步增強。2006年，國家信息化領(lǐng)導小組頒布《國家電子政務總體框架》，電子政務成為政府網(wǎng)站建設的新亮點。政府在網(wǎng)絡技術(shù)上的政策支持和資金投入為后續(xù)電子政務形成規(guī)模、創(chuàng)新社會治理提供了前提條件。

3.3 網(wǎng)上辦事主導階段(2013—2018)：強調(diào)電子政務功能

2013年12月，工業(yè)和信息化部給三大電信運營商頒發(fā)4G牌照。4G實現(xiàn)了寬帶無線化和無線寬帶化，促使局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)等快速融合。網(wǎng)絡物理空間建設為網(wǎng)絡社會空間開發(fā)提供了無窮想象，我國社會進入到“互聯(lián)網(wǎng)+”主導的“互聯(lián)網(wǎng)下半場”。得益于基礎(chǔ)通訊技術(shù)的升級，各種手機APP被開發(fā)出來，金融、醫(yī)療、教育、交通等部門均能夠獲得安全可靠的服務平臺。隨著各種新媒體的崛起，傳統(tǒng)媒體的地位受到顛覆性沖擊，網(wǎng)絡輿論陣地開始成為輿論主陣地，引導網(wǎng)絡輿論成為國家治理的一項重要工作。2013年以來，隨著網(wǎng)絡管理機構(gòu)的建設、網(wǎng)絡管理隊伍的擴容、網(wǎng)絡管理制度的完善、網(wǎng)絡管理技術(shù)的應用，我國網(wǎng)絡管理開始走向系統(tǒng)化、日常化、精準化、法制化道路，網(wǎng)絡空間的社會力量被有效整合到國家發(fā)展軌道，“吵吵嚷嚷”的網(wǎng)絡“游民”不斷向遵守網(wǎng)絡規(guī)范的數(shù)字公民轉(zhuǎn)變。政務新媒體矩陣更有活力，政務微博、政務頭條號、政務公眾號等數(shù)量猛增，黨政部門在輿論引導中顯得更加自信、從容和有力。2013年微信成為網(wǎng)絡社區(qū)劃分的重要技術(shù)標準，越來越多的網(wǎng)民生活在微信社區(qū)中。微信社區(qū)是一個個封閉的群組，群成員之間有很強的社會關(guān)系，群與群之間有堅硬的數(shù)字壁壘。為了突破微信群之間的數(shù)字壁壘，更多的黨政干部和公務人員自覺提高傳播意識，他們通過各自的社會關(guān)系進入不同的微信群，通過個體的人格化力量傳播黨和政府的聲音。

2013—2018年間，輿論宣傳是狹義政務新媒體的重要任務，廣義上的政務新媒體在此期間表現(xiàn)更突出，這主要是電子政務的推廣與普及。電子政務是政府社會治理、公共服務的電子化。工業(yè)和信息化部建設的中國電子政務網(wǎng)將電子政務的技術(shù)平臺概括為“兩網(wǎng)一站四庫十二金工程”。電子政務可以緩解公務人員的工作壓力，降低行政辦公成本，提高為民服務的辦事效率，一定程度上促進了勤政、廉政。隨著智能手機功能的更加強大，手機APP與政務網(wǎng)更能有效融合。2014年后微信城市服務快速普及，電子服務、移動辦公成為政務新媒體建設的最大增長點。

電子政務的最終目標是建設系統(tǒng)化的電子政府、智慧政府，但過程中走的還是“搭積木”的路線，即各部門先行推出各種特色服務；然后政府根據(jù)形勢需要進行頂層設計，對各部門的電子政務進行再改造、再組合。從每年的《政府工作報告》來看，電子政務的技術(shù)基礎(chǔ)是“互聯(lián)網(wǎng)+”“人工智能+”，電子政務推動的特點是有計劃、分步驟、加速度，中央政府在這個過程中不斷明晰對電子政務的認識。2012年的《政府工作報告》提出“以信息共享、互聯(lián)互通為重點，加快建設國家電子政務網(wǎng)”。2015年的《政府工作報告》提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，要求“全面實行政務公開，推廣電子政務和網(wǎng)上辦事”。2016年的《政府工作報告》提出：“利用好網(wǎng)絡平臺，及時回應社會關(guān)切，使群眾了解政府做什么、怎么做?！?017年的《政府工作報告》提出“健全立體化信息化社會治安防控體系”。2018年的《政府工作報告》提出：“運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強對兒童托育全過程監(jiān)管”，“創(chuàng)新食品藥品監(jiān)管方式，注重用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等提升監(jiān)管效能，加快實現(xiàn)全程留痕、信息可追溯，讓問題產(chǎn)品無處藏身、不法制售者難逃法網(wǎng)，讓消費者買得放心、吃得安全”。通過與監(jiān)控設備、手機APP等終端的無縫對接，電子政務在我國社會獲得了快速發(fā)展。

3.4 社會治理主導階段(2019年以來)：強調(diào)數(shù)字政府功能

數(shù)字政府是政府功能在網(wǎng)絡空間的系統(tǒng)設計，是利用數(shù)字技術(shù)對政府職能的統(tǒng)籌，也是現(xiàn)實政府向網(wǎng)絡空間的位移和拓展。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、移動化、物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人類生活正快速向網(wǎng)絡空間轉(zhuǎn)移。網(wǎng)絡空間是人類自己參與創(chuàng)造的全新的生存空間，人與機器、人與人的交往和連接方式被變化，人類在生物學、心理學和政治學等方面也將出現(xiàn)新的變化。人工智能讓虛擬的網(wǎng)絡空間更加真實化，它可以幫助管理者最終“建立一切資源服從單一目的的新秩序”[28]。數(shù)字政府是人造生存環(huán)境的產(chǎn)物，也是全球國家治理的共同趨勢。數(shù)字政府主要有兩個管轄空間：一是利用大數(shù)據(jù)、云計算、智能化、集成化等技術(shù)，強化政府對現(xiàn)實空間的精準管理；二是通過對網(wǎng)絡社區(qū)進行再科層化，將網(wǎng)絡社會空間、網(wǎng)絡經(jīng)濟空間等納入行政管理體系。

我國龐大的上網(wǎng)規(guī)模讓其進入了數(shù)字經(jīng)濟的中心舞臺。為了加強對網(wǎng)絡空間的管理，提升政府治理能力，我國政府加快了數(shù)字政府的建設力度。《政府工作報告》在2014年提出實施“寬帶中國戰(zhàn)略”，2015年提出“發(fā)展智慧城市”，2016年提出“打造智慧城市”“光網(wǎng)城市”，到2019年之后數(shù)字政府、智慧政府的建設目標更加清晰。2019年的《政府工作報告》提到的數(shù)字政府建設要素是歷史上最多的一次，涉及“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”“互聯(lián)網(wǎng)+督查”“在線政務服務平臺”“收費清單一張網(wǎng)”“智能+”“跨境電商”“遠程醫(yī)療服務體系”“社會信用體系”等具體項目，數(shù)字政府推進的步伐明顯加快。實名制乘車、ETC推廣、人臉識別、健康碼等均出現(xiàn)實質(zhì)性進展，各級各部門建立的“數(shù)字孤島”正在加速聯(lián)結(jié)成智慧城市。

我國政府具有很強的學習能力，隨著中國在大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能和虛擬現(xiàn)實技術(shù)、區(qū)塊鏈等方面的突破，中國政府在數(shù)字政府建設中將越來越占據(jù)主動?！敖刂?019年11月我國已有10個省級地方政府出臺并公開數(shù)字政府規(guī)劃/計劃”，“中國數(shù)字政府建設目前進入全面提升階段，在創(chuàng)新政府治理和服務模式、提升行政管理和服務效率、提高政府公信力和執(zhí)行力等方面發(fā)揮的作用越來越明顯”[29]。中國在數(shù)字政府建設方面正在成為全球國家治理的新標桿，中國社會對大數(shù)據(jù)、智能計算的熱情支持，有可能讓中國政府獲得巨大的數(shù)字財富資源?！敖刂?019年6月，我國在線政務服務用戶規(guī)模達5.09億，占網(wǎng)民整體的59.6%。”[23]隨著社會管理電子化、公務服務APP化更多的出現(xiàn)，數(shù)據(jù)計算、人工智能正在幫助中國政府進行頂層設計，中國特色的治理模式因數(shù)字化、智能化獲得了更強大的生命力。中國政府還倡導和平、主權(quán)、共治、普惠的國際網(wǎng)絡空間交往原則，堅持追求“共建網(wǎng)絡空間命運共同體”的目標。數(shù)字政府、智慧中國建設將給國際網(wǎng)絡空間建設提供中國樣板，中國將在尊重網(wǎng)絡主權(quán)、維護網(wǎng)絡安全、促進網(wǎng)絡空間合作、構(gòu)建網(wǎng)絡秩序等方面做出自己的貢獻。

4 結(jié)語

經(jīng)過近30年的發(fā)展，網(wǎng)絡空間已經(jīng)成為中國人生活的第三空間，中國網(wǎng)絡空間也成為全球最活躍的數(shù)字空間。當現(xiàn)實的社會關(guān)系和利益關(guān)系不斷向網(wǎng)絡空間遷移的時候，中國政府也不斷拓展它的治理空間，逐漸實現(xiàn)政府管理的數(shù)字化和智能化。政務新媒體作為建立在網(wǎng)絡基礎(chǔ)上的信息傳播載體，主要承擔著兩個層次的重要任務：一是平移傳統(tǒng)媒體的信息傳播和輿情管理功能，化解社會危機，塑造政府形象；二是創(chuàng)造數(shù)字化的治理規(guī)則和治理模式，實現(xiàn)社會關(guān)系的數(shù)字化，提升政府社會治理水平。我國政務新媒體是從政府門戶網(wǎng)站建設開始的，此后逐漸形成立體化的媒體矩陣，目前正在融合成系統(tǒng)化的數(shù)字政府平臺。政務新媒體的出現(xiàn)使政府的政治傳播、形象塑造變得更加積極主動。同時，政務新媒體是沿著“信息傳播—輿情管理—電子政務—數(shù)字政府”的軌跡發(fā)展的，在政務新媒體發(fā)展初期每種功能就已經(jīng)植入矩陣中，但政府對每種功能的認知是隨著新媒體矩陣發(fā)展而不斷深化的。當政務新媒體矩陣向高端發(fā)展的時候，它不會簡單拋棄原有的功能，而是在“向后兼容”的原則下不斷整合更新。整合后的政務新媒體成為數(shù)字政府的技術(shù)平臺，為中國政府創(chuàng)新治理體系、提升治理能力提供了堅實的平臺基礎(chǔ)。