況臘生

(1.軍事科學(xué)院，北京 100091)

“9·11”事件后，“時(shí)代主題轉(zhuǎn)換，海洋非傳統(tǒng)安全問題興起，霸權(quán)護(hù)持戰(zhàn)略考慮以及潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手變化都促使美國(guó)思考，如何在一個(gè)變化的世界中有效控制海洋”。(1)楊震、周云亨、朱漪:“論后冷戰(zhàn)時(shí)代中美海權(quán)矛盾中的南海問題”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第4期，第35頁。利用軍事、經(jīng)濟(jì)和科技優(yōu)勢(shì)，美國(guó)建立軍警結(jié)合、突出海防的邊海防體制，以追求邊海防所謂“絕對(duì)安全”，并有效維護(hù)霸權(quán)地位。學(xué)界對(duì)美國(guó)邊海防力量建設(shè)及個(gè)別管理制度的研究較多，深入系統(tǒng)的研究相對(duì)缺乏。(2)李培志編譯：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年版；何學(xué)明等編著：《美國(guó)海上安全與海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略思想研究》，海洋出版社，2009年版；王亞寧：“美國(guó)邊境巡邏隊(duì)的歷史演變與啟示”，《廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，2016年第4期；李培志、王英：“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)‘綜合深水系統(tǒng)’現(xiàn)狀及啟示”，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第2期；何杰：“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)小艇裝備體系研究”，《艦船科學(xué)技術(shù)》，2016年第4期；宋云霞譯：《美國(guó)海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》(2017版)，海洋出版社，2019年版；歐陽期林、孫西鎮(zhèn)：“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)現(xiàn)狀”，《公安海警高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，2003年第2期；Chad W. Harris,“Strength of the Physical Protection System along the U.S.-Canadian Border”, The Homeland Security Review, Vol.6, No.3, 2012; Sharryn J.Aiken and Donald Calloway, “Migration Law in Canada”, Wolters Kluwer Law & Business, No.9, 2013; Cooper J. A., Connor M. C. and McIvor. S., “Coastal Defences versus Coastal Ecosystems: A Regional Appraisal”, Marine Policy, No.7, 2020.

人員和貿(mào)易往來的安全是現(xiàn)代邊海防的主要內(nèi)容。美國(guó)是近年中國(guó)最大貿(mào)易伙伴之一和最大貿(mào)易順差來源國(guó)，也是中國(guó)民眾出境人數(shù)最多的目的地國(guó)家。特朗普上臺(tái)后，將國(guó)土安全視為國(guó)家核心利益之一，視中俄兩國(guó)為對(duì)手國(guó)家，不斷強(qiáng)化美國(guó)邊海防建設(shè)，利用海防力量進(jìn)一步鉗制中俄等國(guó)，同時(shí)積極控制網(wǎng)絡(luò)、太空等新興邊海防領(lǐng)域，以維護(hù)其霸權(quán)。深入研究美國(guó)邊海防體制，既有利于促進(jìn)中美兩國(guó)人員與貿(mào)易的正常往來，也可以為健全我國(guó)邊海體制提供有益借鑒，更能有效應(yīng)對(duì)美國(guó)的圍堵和霸權(quán)政策，維護(hù)中國(guó)邊海防安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等合法權(quán)益。

一、“9·11”事件后美國(guó)邊海防體制的確立

“9·11”事件后，美國(guó)吸取教訓(xùn)整合了國(guó)內(nèi)分散的邊海防力量，成立了國(guó)土安全部并由其集中統(tǒng)一管理邊海防事務(wù)，通過軍警結(jié)合、海陸分防和突出海防等方式，更好地維護(hù)邊海防安全和霸權(quán)地位。

1.1 美國(guó)國(guó)土安全部統(tǒng)一管理邊海防事務(wù)

為確保邊海防安全，2002年，美國(guó)通過《國(guó)土安全法》，合并海關(guān)、移民、邊檢、簽證、緝毒、反恐、公民服務(wù)、海岸警衛(wèi)隊(duì)、邊境巡邏警察、網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)急管理、特勤、搶險(xiǎn)救災(zāi)、交通運(yùn)輸、查禁大規(guī)模殺傷性武器等22個(gè)不同聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)及其職能，成立了專門負(fù)責(zé)國(guó)土安全的國(guó)土安全部，集中統(tǒng)一管理邊海防事務(wù)。

美國(guó)國(guó)土安全部依法管理邊海防事務(wù)的范圍非常廣泛。以國(guó)土安全部海關(guān)與邊境保護(hù)局為例，其法律職責(zé)就涉及《美國(guó)法典》50卷中的26卷之多，包括農(nóng)業(yè)、外籍人與國(guó)籍、銀行與銀行業(yè)、人口普查、商業(yè)與貿(mào)易、資源保護(hù)、版權(quán)、罪行和刑事訴訟、關(guān)稅、食品與藥品、對(duì)外關(guān)系與交往、國(guó)內(nèi)稅收法典、酒、貨幣和財(cái)政、航行與通航水域、專利、郵政、公共建筑-財(cái)產(chǎn)與工程、公眾健康與福利、公共土地、鐵路、航運(yùn)、電報(bào)-電話和無線電訊、領(lǐng)地與島嶼屬地、運(yùn)輸、戰(zhàn)爭(zhēng)與國(guó)防等。美國(guó)國(guó)土安全部管理的邊海防范圍包括陸地邊界、沿海水域、海上邊界及相應(yīng)延伸的空中邊界。如國(guó)土安全部海關(guān)與邊境保護(hù)局是負(fù)責(zé)邊海防管理的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)之一，首要任務(wù)是維護(hù)陸地邊界和部分海岸線安全，設(shè)有?？?qǐng)?zhí)法行動(dòng)隊(duì)、陸地執(zhí)法行動(dòng)隊(duì)、邊境巡邏警察總隊(duì)等部門。截至2018年，該局負(fù)責(zé)保護(hù)近12 000公里陸地邊界、150 000多公里海岸線、328個(gè)陸?？杖刖晨诎?。(3)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

1.2 美國(guó)邊境巡邏警察總隊(duì)負(fù)責(zé)陸地邊防

美國(guó)邊境巡邏警察總隊(duì)隸屬于國(guó)土安全部海關(guān)與邊境保護(hù)局，是美國(guó)三大聯(lián)邦警察隊(duì)伍之一(另兩個(gè)是國(guó)會(huì)警察和公園警察)，其首要任務(wù)是維護(hù)全部陸地邊境和部分海上邊境的安全(佛羅里達(dá)州、波多黎各和維京群島的海上邊境)。該總隊(duì)管轄從陸地和海上邊界線向內(nèi)100公里的地域范圍，涉及美國(guó)2/3的人口。(4)Todd Miler, Border Patrol Nation: Dispaches form the Front Line of Homeland Security, City Lights Publishers, 2014, p.13.

該總隊(duì)的主要目標(biāo)是防止非法入境，禁止毒品走私與其他犯罪，同時(shí)迫使那些尋求合法入境許可的人在入境口岸接受檢查。(5)U.S. Immigration and Naturalization Service, 2000 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, U.S. Government Printing Office: Washington, D.C., 2002, p.230.美國(guó)《2012—2016邊境巡邏戰(zhàn)略規(guī)劃》指出，為阻止并化解邊境安全威脅，培養(yǎng)形成及時(shí)、規(guī)劃良好、具有可操作性的情報(bào)能力十分關(guān)鍵。(6)唐超、周燁：“美國(guó)陸地邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控模式的借鑒”，《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第5期，第45頁。為此總隊(duì)建設(shè)了一個(gè)情報(bào)集成平臺(tái)，以集成邊境巡邏隊(duì)、海關(guān)與邊境保護(hù)局、調(diào)查聯(lián)絡(luò)辦公室和邊境情報(bào)中心等單位的情報(bào)信息。

該總隊(duì)實(shí)行總隊(duì)—邊區(qū)—分隊(duì)—巡邏站四級(jí)指揮體制，總隊(duì)設(shè)在首都華盛頓，下設(shè)北部邊區(qū)、南部邊區(qū)和加勒比邊區(qū)。三大邊區(qū)共下轄20個(gè)分隊(duì)，分隊(duì)共下轄140個(gè)巡邏站，其中北部邊區(qū)8個(gè)分隊(duì)、共54個(gè)巡邏站，南部邊區(qū)10個(gè)分隊(duì)、共79個(gè)巡邏站，加勒比邊區(qū)2個(gè)分隊(duì)、共7個(gè)巡邏站。總隊(duì)還設(shè)有特別行動(dòng)處，參與邊境巡檢、反恐、緝毒、災(zāi)難救援、人質(zhì)營(yíng)救、重大活動(dòng)安保等任務(wù)，如參與“卡特里娜”颶風(fēng)救援行動(dòng)。總隊(duì)裝備各類高精度探測(cè)設(shè)備，配備有 10 000 余輛越野車、100余艘巡邏艇、數(shù)十架飛機(jī)，包括P-3獵戶座偵察機(jī)、“黑鷹”直升機(jī)、“捕食者”和“死神”無人機(jī)等。

1.3 武裝力量性質(zhì)的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)海防

按照《美國(guó)法典》關(guān)于武裝力量的規(guī)定，美國(guó)武裝力量是指陸軍、海軍、空軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)、太空軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)，(7)“Title 10-Armed Forces (last rev. July 8, 2020)”, United States Code, CustomsMobile, https://www.customsmobile.com/uscode/title10_subtitleA_partI_chapter1_section101, 訪問時(shí)間：2020年8月20日。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)海防安全管理。1915年，美國(guó)財(cái)政部海上緝私巡邏艇局和救生局合并成立海岸警衛(wèi)隊(duì)，隸屬財(cái)政部。后來海岸警衛(wèi)隊(duì)又陸續(xù)合并商業(yè)勞動(dòng)部海上航行和檢查局及財(cái)政部燈塔局?！?·11”事件后，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)海上反恐。

國(guó)土安全部成立后，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)歸其管理，是唯一不受美國(guó)國(guó)防部管轄且擁有執(zhí)法權(quán)的近海防御部隊(duì)，也是美國(guó)除海、陸、空、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和太空軍之外的第六軍種，被賦予在美國(guó)海域和公海執(zhí)法的權(quán)力。根據(jù)《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》相關(guān)規(guī)定，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的主要職責(zé)為:執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行美國(guó)管轄的公海和水域的所有適用的聯(lián)邦法律；進(jìn)行海上空中監(jiān)視或攔截，以執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行美國(guó)法律；執(zhí)行法律，頒布和執(zhí)行條例，促進(jìn)美國(guó)管轄的公海和水域內(nèi)的生命和財(cái)產(chǎn)安全，涵蓋法律未具體授權(quán)給其他執(zhí)行部門的所有事項(xiàng)；在適當(dāng)考慮國(guó)防要求的情況下，開發(fā)、建立、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)海上航行輔助設(shè)施、破冰設(shè)施和救援設(shè)施，以促進(jìn)公海和美國(guó)管轄水域上、之下和上方的安全；根據(jù)國(guó)際協(xié)定，在公海和美國(guó)管轄水域以外的水域上、之下和上方開發(fā)、建立、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)破冰設(shè)施；從事公海和受美國(guó)管轄的水域的海洋學(xué)研究；保持一種隨時(shí)準(zhǔn)備協(xié)助美國(guó)防衛(wèi)的狀態(tài)，包括在根據(jù)第103條作為海軍專門部隊(duì)運(yùn)作時(shí)。(8)“Title 14-Coast Guard(last rev. July 8, 2020)”, United States Code, CustomsMobile, https://www.customsmobile.com/uscode/title14_subtitleI_chapter1_section102, 訪問時(shí)間：2020年8月20日.

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)總部機(jī)構(gòu)為司令部，駐地華盛頓，設(shè)有司令、副司令和參謀長(zhǎng)，負(fù)責(zé)制定政策、部隊(duì)建設(shè)、戰(zhàn)備訓(xùn)練、兵役動(dòng)員、武器裝備研制與采購(gòu)和后勤保障等。司令是最高行政首長(zhǎng)，軍銜為海軍上將，由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院批準(zhǔn)后任命，任期4年，可以連任。司令、副司令和參謀長(zhǎng)任免條件、程序、退役條件等，均由《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》規(guī)定。(9)同②。

按照地理位置劃分，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)下設(shè)太平洋地區(qū)和大西洋地區(qū)兩個(gè)地區(qū)司令部，為海岸警衛(wèi)隊(duì)日常管理和作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)。地區(qū)司令部設(shè)司令(中將)、副司令、參謀長(zhǎng)(少將)等職。太平洋地區(qū)司令部設(shè)四個(gè)海岸警衛(wèi)區(qū)和一個(gè)地區(qū)保養(yǎng)與后勤司令部，責(zé)任區(qū)域?yàn)楸睒O、美國(guó)西部和太平洋地區(qū)，司令部駐地位于加利福尼亞州的阿拉美達(dá)。大西洋地區(qū)司令部設(shè)五個(gè)海岸警衛(wèi)區(qū)和一個(gè)地區(qū)保養(yǎng)與后勤司令部，責(zé)任區(qū)域包括美國(guó)東部、大西洋、大湖區(qū)和墨西哥灣等地區(qū)，司令部駐地位于弗吉尼亞州的樸次茅斯。每個(gè)海岸警衛(wèi)區(qū)配備海事安全處、航空站、艦艇停泊點(diǎn)和艦艇。在海岸警衛(wèi)區(qū)之下設(shè)若干個(gè)海岸警衛(wèi)站、海岸警衛(wèi)航空站，直接管理執(zhí)法艦艇和飛機(jī)。海岸警衛(wèi)隊(duì)還設(shè)置三個(gè)海外行動(dòng)指揮部，分別是位于日本的遠(yuǎn)東指揮部、荷蘭的歐洲指揮部和巴林的西南亞指揮部。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)平時(shí)歸國(guó)土安全部管轄，行使海上執(zhí)法權(quán)。戰(zhàn)時(shí)歸海軍管轄，承擔(dān)作戰(zhàn)任務(wù)，但戰(zhàn)時(shí)并不改變其海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。如戰(zhàn)時(shí)美國(guó)海軍艦艇搜尋、追蹤和阻止涉嫌走私毒品的船只時(shí)，只有搭載的海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法人員，才有權(quán)登船檢查并執(zhí)行逮捕和扣押。(10)夏天：“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)任務(wù)轉(zhuǎn)型”，知遠(yuǎn)戰(zhàn)略研究所，2019年4月23日，http://www.knowfar.org.cn/html/zhanlue/201904/23/876.htm。

二、美國(guó)邊海防體制的形成原因與本質(zhì)

美國(guó)優(yōu)越的自然地理?xiàng)l件為其軍警結(jié)合、突出海防的邊海防體制奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，為維護(hù)自身霸權(quán)，美國(guó)一直力圖鉗制歐亞大陸任何國(guó)家的崛起，所以必須強(qiáng)化其海防力量建設(shè)。這既是美國(guó)邊海防體制的形成原因，更是本質(zhì)。

2.1 維護(hù)本土所謂“絕對(duì)安全”和霸權(quán)地位的本質(zhì)需要

美國(guó)邊海防地理?xiàng)l件比較優(yōu)越，既是陸地大國(guó)，也是海洋大國(guó)，東西分別是大西洋和太平洋，南北陸地鄰國(guó)是墨西哥和加拿大，與中美洲國(guó)家隔著加勒比海和墨西哥灣。“東西兩大洋，南北無強(qiáng)鄰”，這種優(yōu)越的地理?xiàng)l件曾經(jīng)有效保障了美國(guó)的邊海防安全。

在崛起的初級(jí)階段，美國(guó)利用優(yōu)越的地理?xiàng)l件提出“門羅主義”，要求歐洲列強(qiáng)不得干預(yù)美洲事務(wù)，以方便其在美洲大陸的侵略擴(kuò)張?！伴T羅主義的目標(biāo)是將歐洲的勢(shì)力從西半球趕出去，避免和它糾纏不清”，(11)[美]馬漢著，蕭偉中、梅然譯：《海權(quán)論》，中國(guó)言實(shí)出版社，1997年版，第132頁。由此美國(guó)確立了其在美洲大陸的領(lǐng)導(dǎo)地位。此后，利用兩次世界大戰(zhàn)，美國(guó)確立了世界霸主地位。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)軍事威脅和武裝沖突大幅度增加，傳統(tǒng)安全問題還是主要的安全問題。保衛(wèi)本土安全是美國(guó)邊海防的首要任務(wù)，(12)柯春橋、 李水生：“從2004年《美國(guó)國(guó)家軍事戰(zhàn)略》報(bào)告看美軍戰(zhàn)略走向”，《外國(guó)軍事學(xué)術(shù)》，2004年第9期，第30頁。邊境安全對(duì)美國(guó)國(guó)家安全至關(guān)重要，(13)Office of the Press Secretary, “Fact Sheet: Executive Order: Border Security and Immigration Enforcement Improvements”, Official website of the Department of Homeland Security, February 21, 2017, https://www.dhs.gov/news/2017/02/21/fact-sheet-executive-order-border-security-and-immigration-enforcement-improvements.但主要威脅來自海外。2002年7月，美國(guó)公布首份國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略，將國(guó)土安全目標(biāo)確定為防止恐怖襲擊，并系統(tǒng)闡述了本土防衛(wèi)的目標(biāo)、重點(diǎn)及政策措施，(14)Office of Homeland Secretary, National Strategy for Homeland Security, July 2002, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/nat-strat-hls-2002.pdf.表明美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略開始由“重國(guó)外、輕國(guó)內(nèi)”調(diào)整為“內(nèi)外并重”，保衛(wèi)國(guó)土安全成為重點(diǎn)內(nèi)容，美國(guó)開始集中力量進(jìn)行海外“反恐”戰(zhàn)爭(zhēng)，以維護(hù)本土安全。

當(dāng)美國(guó)聚焦海外“反恐”戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，以中國(guó)為代表的新興國(guó)家快速發(fā)展，美國(guó)認(rèn)為自己的霸權(quán)地位受到了挑戰(zhàn)。美國(guó)重新調(diào)整戰(zhàn)略，將戰(zhàn)略重心逐漸轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)，重點(diǎn)從全球“反恐”戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對(duì)中國(guó)等新興大國(guó)的崛起，以維護(hù)自身霸權(quán)和所謂“絕對(duì)安全”。2012年，奧巴馬總統(tǒng)在西點(diǎn)軍校演講中提出美國(guó)要繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)世界一百年，也就是要長(zhǎng)期充當(dāng)世界霸主。2017年，特朗普政府發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，主旨是“美國(guó)第一”，即追求自身所謂“絕對(duì)安全”，包括邊海防的“絕對(duì)安全”，同時(shí)維護(hù)霸權(quán)地位。

在現(xiàn)代化海軍和海上強(qiáng)國(guó)面前，太平洋和大西洋早已無法給美國(guó)提供天然海防屏障，而且地球表面的3/4為海洋，要維護(hù)本土所謂“絕對(duì)安全”和世界霸主地位，美國(guó)就必須突出海防建設(shè)，利用絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的海防力量防止外部入侵并控制全球。

2.2 實(shí)現(xiàn)鉗制歐亞大陸國(guó)家崛起的需要

完成美洲大陸的擴(kuò)張后，美國(guó)發(fā)現(xiàn)自己在地理上被歐亞大陸包圍，太平洋和大西洋都瀕臨歐亞大陸，世界力量的中心一直都在歐亞大陸，美國(guó)面臨歐亞大陸海洋強(qiáng)國(guó)的海上夾擊?！罢l控制了東歐，誰就控制了全世界”。(15)[英]哈爾福德·麥金德著，林爾蔚、陳江譯：《歷史的地理樞紐》，商務(wù)印書館，1985年版，第5頁。美國(guó)開始通過東西兩大洋向歐亞大陸擴(kuò)張，目的是要鉗制和包圍歐亞大陸，防止任何歐亞大陸國(guó)家崛起，所以需要突出海防建設(shè)。美國(guó)一方面提出了“機(jī)會(huì)均等”政策，要求參與歐洲列強(qiáng)在亞洲的殖民地分割；另一方面，美國(guó)逐漸從大陸擴(kuò)張主義轉(zhuǎn)向海洋擴(kuò)張主義，從東西兩大洋逼近歐亞大陸。馬漢力促美國(guó)從美洲陸地?cái)U(kuò)張轉(zhuǎn)向海洋擴(kuò)張，“我國(guó)在幼年時(shí)期，只瀕臨大西洋；青年時(shí)，我們的疆域抵達(dá)墨西哥；正直盛年的今天，我們又與太平洋比鄰而居。我們的腳步不會(huì)停下來，我們要在海平面的另一端尋求新的利益，盡管可能存在著各種危險(xiǎn)，但為了我國(guó)未來的發(fā)展，冒險(xiǎn)是值得的。”(16)[美]馬漢著，蕭偉中、梅然譯：《海權(quán)論》，中國(guó)言實(shí)出版社1997年版，第311頁。馬漢的海權(quán)思想適應(yīng)了美國(guó)海外擴(kuò)張的理論需要，也奠定了美國(guó)全球海洋戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。在馬漢的影響下，美國(guó)前總統(tǒng)西奧多·羅斯福對(duì)“門羅主義”做了最具干預(yù)意義的詮釋，堅(jiān)持美國(guó)有義務(wù)讓全世界感受其影響力，主張美國(guó)應(yīng)基于國(guó)家利益積極參與世界事務(wù)，在政治上將美國(guó)強(qiáng)力推向世界舞臺(tái)。因此美國(guó)開始從大陸擴(kuò)張主義轉(zhuǎn)向海洋擴(kuò)張主義，通過海洋向歐亞大陸四周擴(kuò)張，從海上包圍歐亞大陸。此后美國(guó)逐步占領(lǐng)歐亞大陸兩側(cè)的太平洋和大西洋島嶼，先后占領(lǐng)中途島、夏威夷、威克島、菲律賓、關(guān)島、波多黎各等太平洋重要島嶼，占據(jù)巴拿馬運(yùn)河，控制加勒比海?！岸?zhàn)”期間，美國(guó)以50艘二手驅(qū)逐艦換得英國(guó)在大西洋的紐芬蘭、百慕大和特立尼達(dá)等地。同時(shí)期美國(guó)又獲得格陵蘭和冰島基地。美國(guó)還以借參戰(zhàn)為名，奪取了日本占領(lǐng)的東南亞島嶼。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，美國(guó)成為世界上最強(qiáng)大的國(guó)家。為更好維護(hù)自身邊海防安全和確立世界霸權(quán)地位，美國(guó)學(xué)者尼古拉斯·斯皮克曼提出了所謂“新邊疆”理論，“誰支配了邊緣地帶，誰就控制了歐亞大陸。誰支配了歐亞大陸，誰就掌握了世界”，(17)[美]尼古拉斯·斯皮克曼著，俞海杰譯：《和平地理學(xué)——邊緣地帶的戰(zhàn)略》，上海人民出版社，2016年版，第58頁。要求把邊海防線推到歐亞大陸邊緣，以鉗制歐亞大陸，這直接導(dǎo)致了圍堵蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)政策。美國(guó)地緣政治指導(dǎo)思想和總目標(biāo)是防止出現(xiàn)一個(gè)能夠主導(dǎo)歐洲或亞洲從而向美國(guó)提出挑戰(zhàn)的大國(guó)，同時(shí)還防止歐亞大陸形成排斥美國(guó)的聯(lián)合，(18)[美]茲比格紐·布熱津斯基著，中國(guó)國(guó)際問題研究所譯：《大棋局:美國(guó)的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，上海人民出版社，2007年版，第42-74頁。防止任何潛在的全球競(jìng)爭(zhēng)者的出現(xiàn)。(19)Excerpts from Pentagon’s Plan, “Prevent the Emergence of a New Rival”, New York Times, March 8,1992.美國(guó)開始把軍事力量部署到歐亞大陸沿岸和心臟地區(qū)，在歐亞大陸東西兩側(cè)部署數(shù)道軍事基地鏈，包圍和鉗制歐亞大陸大國(guó)崛起。當(dāng)前美國(guó)在歐亞大陸東西兩翼的軍事基地呈巨大的“V”字形，一條由阿拉斯加而下，一條由北歐而下，交匯于底端印度洋的美軍迪戈加西亞基地。從“V”形分布圖可以看出，美國(guó)通過以海制陸，憑借強(qiáng)大的海軍力量，兩面夾擊鉗制歐亞大陸，(20)根據(jù)美國(guó)國(guó)防部2013財(cái)年《基地設(shè)施報(bào)告》，當(dāng)前美國(guó)各類海外軍事基地共598個(gè)，分布在世界40個(gè)國(guó)家。但學(xué)術(shù)界普遍保守估計(jì)總數(shù)量超過1 000個(gè)。李坡、朱啟超、張煌：“美軍海外基地的源起與發(fā)展”，《軍事歷史研究》，2013年第4期，第109頁。從而確立全球霸權(quán)地位。

2.3 控制海洋，搶奪海洋資源的需要

“誰控制了海洋，誰就控制了世界”。美國(guó)在美洲大陸崛起后，開始積極搶占海上航道資源，通過占據(jù)關(guān)鍵航道控制海洋，進(jìn)而控制歐亞大陸。美國(guó)目前控制了16條世界海上交通要道。(21)包括：控制位于瑞典和丹麥之間的卡特加特海峽，迫使俄海軍波羅的海艦隊(duì)成為內(nèi)海艦隊(duì)；控制好望角海峽，這里是眾多超級(jí)巨輪必經(jīng)之地；控制格陵蘭-冰島-聯(lián)合王國(guó)海峽，包括丹麥海峽和冰島英倫三島之間的水道，是俄海軍北方艦隊(duì)進(jìn)入大西洋必經(jīng)之地；控制地中海直布羅陀海峽和蘇伊士運(yùn)河，直布羅陀海峽是地中海進(jìn)入大西洋唯一要道，承擔(dān)歐亞80%海運(yùn)任務(wù)，是連接大西洋和印度洋、太平洋的捷徑；控制中東石油出口大動(dòng)脈的霍爾木茲海峽和連通地中海、紅海和印度洋的曼德海峽；控制西太平洋馬六甲海峽、巽他海峽、望家錫海峽、朝鮮海峽；在太平洋控制阿拉斯加灣北航線。通過控制這些海上交通要道，美國(guó)鉗制歐亞大陸、確立世界霸權(quán)地位的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

除此之外，美國(guó)利用海防力量到處搶奪海洋資源。按2010年美元不變價(jià)格計(jì)算，2030年全球海洋經(jīng)濟(jì)將超過3萬億美元，大致相當(dāng)于德國(guó)2010年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，占世界經(jīng)濟(jì)增加值的2.5%，海洋產(chǎn)業(yè)將雇用4 000多萬人。(22)林香紅：“面向2030：全球海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響因素、趨勢(shì)及對(duì)策建議”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020年第1期，第57頁。近年來，由于北極存在豐富的油氣等自然資源，以及全球變暖凸顯北極航道的戰(zhàn)略地位，(23)北極地區(qū)僅油氣資源就價(jià)值118萬億美元。佚名：“北極油氣將是俄經(jīng)濟(jì)的重要引擎”，《世界石油工業(yè)》，2015年第2期，第84-85頁。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開始積極布防北極。2007年，海岸警衛(wèi)隊(duì)開始在北極地區(qū)進(jìn)行演習(xí)，實(shí)施“北極十字路口”行動(dòng)。(24)孫凱、吳昊：“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和美國(guó)北極安全利益的維護(hù)”，《美國(guó)研究》，2017年第8期，第128頁。美國(guó)海軍在北極地區(qū)部署核動(dòng)力航母編隊(duì)，成立北極特種作戰(zhàn)部隊(duì)，發(fā)布“北極路線圖”，其“海狼”號(hào)核潛艇多次成功穿越北極地區(qū)。2013年美國(guó)發(fā)布《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》和《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》，美國(guó)國(guó)防部、海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)陸續(xù)發(fā)布各自的北極戰(zhàn)略。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)陸續(xù)出臺(tái)《2013年美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)北極戰(zhàn)略》《海岸警衛(wèi)隊(duì)2018—2020年戰(zhàn)略計(jì)劃》《北極戰(zhàn)略展望》等北極戰(zhàn)略文件，積極充當(dāng)北極事務(wù)的重要參與者，聯(lián)手加拿大、挪威等國(guó)軍隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)舉行北極軍事演習(xí)。特朗普上臺(tái)后，強(qiáng)化北極地區(qū)軍事部署，頻繁試驗(yàn)極地新裝備、加強(qiáng)人才儲(chǔ)備和情報(bào)搜集等工作。2017年4月，特朗普簽署行政命令，推翻奧巴馬的環(huán)保禁令，擴(kuò)大在北極近海石油與天然氣的開采。

2.4 保護(hù)和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的需要

美國(guó)海岸線長(zhǎng)22680千米，擁有1135萬平方千米專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)最大面積國(guó)家。(25)李雙建、于保華等著：《美國(guó)海洋戰(zhàn)略研究》，時(shí)事出版社，2016年版，第53頁。美國(guó)有1.4億人口居住在沿海地區(qū)，預(yù)計(jì)2025年將有75%的美國(guó)人居住在沿海地區(qū)，95%的外貿(mào)進(jìn)出口物資通過海上運(yùn)輸，美國(guó)沿海地區(qū)每年經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值總計(jì)超過1萬億美元，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1/10。(26)楊金森著：《海洋強(qiáng)國(guó)興衰史略》，海洋出版社，2014年版，第195頁。近年來，海洋經(jīng)濟(jì)在美國(guó)國(guó)家發(fā)展中占據(jù)重要地位。在美國(guó)，海洋經(jīng)濟(jì)指來自海洋(或五大湖)及其資源為某種經(jīng)濟(jì)直接或間接地提供產(chǎn)品或服務(wù)的活動(dòng)，統(tǒng)計(jì)的六大產(chǎn)業(yè)包括建筑業(yè)、海洋礦業(yè)(含油氣業(yè))、船舶修造業(yè)、生物資源業(yè)、旅游業(yè)、交通業(yè)，未納入統(tǒng)計(jì)的有海洋科研與教育、海洋保險(xiǎn)、海洋工程與設(shè)計(jì)等。(27)林香紅：“面向2030：全球海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響因素、趨勢(shì)及對(duì)策建議”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020年第1期，第51頁。到2013年美國(guó)的海上航運(yùn)、海洋工程建設(shè)、能源開發(fā)、商業(yè)捕魚、休閑垂釣和劃船、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)貢獻(xiàn)了2 580億元產(chǎn)值。(28)同②。2015年，美國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)依托152 000家商業(yè)機(jī)構(gòu)，共提供320萬個(gè)就業(yè)崗位，創(chuàng)造約3 200億美元的產(chǎn)品和服務(wù)，貢獻(xiàn)了全國(guó)2.3%的就業(yè)和1.8%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。(29)“The National Ocean Economics Program”，Center for the Blue Economy of Middlebury Institute of International Studies at Monterey, November 16, 2017, https://www.oceaneconomics.org/About/overview.aspx.

三、美國(guó)邊海防體制運(yùn)行特點(diǎn)

3.1 南北陸地邊境實(shí)行差異化管理

由于美國(guó)和加拿大經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)，都執(zhí)行類似移民政策，不存在大規(guī)模非法移民和毒品武器走私問題，所以兩國(guó)在邊境地區(qū)不設(shè)軍事駐防，但存在法律管理。美國(guó)國(guó)土安全部海關(guān)與邊境保護(hù)局有4 000多名邊境警察巡邏美加邊境，還有8 000多名邊境工作人員在119處口岸檢查旅客和貨物，另外還部署大量直升機(jī)、船艇和其他裝備。

由于墨西哥與美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距巨大，美墨邊境成為非法移民偷渡美國(guó)的主要通道，也是毒品和武器裝備走私美國(guó)的主要通道，(30)東南亞“金三角”、西亞阿富汗和美洲哥倫比亞為全球三大毒品中心，來自哥倫比亞的毒品，通過墨西哥到達(dá)美國(guó)，使得美國(guó)以世界5%的人口，消耗了60%的毒品，催生出一個(gè)千億美元的毒品市場(chǎng)。嚴(yán)重威脅美國(guó)國(guó)土安全。所以，美國(guó)不惜花費(fèi)高昂代價(jià)修筑美墨邊境隔離墻，阻止來自墨西哥的非法移民和武器裝備與毒品走私。

通過南北邊界差異化管理，美國(guó)陸地邊界治理效果顯著。從2006—2017財(cái)年，估計(jì)被偵查到的非法入境者人數(shù)從兩百萬下降到約五十萬。(31)Department of Homeland Security, “DHS Border Security Metrics Report”, February 26, 2019, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/ndaa_border_metrics_report_fy_2018_0_0.pdf, p.12.2018財(cái)年，美國(guó)邊境巡邏警察總隊(duì)繳獲超過38 000磅的毒品。(32)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

3.2 著重加強(qiáng)海防力量建設(shè)

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)平時(shí)歸國(guó)土安全部領(lǐng)導(dǎo)，戰(zhàn)時(shí)屬海軍領(lǐng)導(dǎo)，是美國(guó)海軍戰(zhàn)略后備隊(duì)，其規(guī)模被列為世界第九大海軍航空兵和第十大海軍，由現(xiàn)役、預(yù)備役和輔助人員組成，現(xiàn)有4萬多現(xiàn)役軍人、3萬多預(yù)備役軍人和輔助人員。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)擁有海洋安全與安保分隊(duì)、海洋安全反應(yīng)分隊(duì)、戰(zhàn)術(shù)執(zhí)法分隊(duì)、港口安全分隊(duì)、國(guó)家打擊分隊(duì)和地區(qū)潛水分隊(duì)等專業(yè)力量。(33)吳凡：“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處置及其啟示”，《國(guó)際交流》，2017第1期，第48頁。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)裝備精良，擁有1 000余艘各類艦艇(其中大中型艦艇200余艘)和200多架固定翼飛機(jī)和直升機(jī)以及若干架無人機(jī)，執(zhí)法艦艇裝備了現(xiàn)代化的作戰(zhàn)指揮控制系統(tǒng)(C4ISR系統(tǒng))和全球定位系統(tǒng)等，可隨時(shí)召喚附近海域飛機(jī)和艦艇支持。為應(yīng)對(duì)邊海防形勢(shì)發(fā)展需要，在20個(gè)世紀(jì)90年代，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開始實(shí)施為期二十年的武器裝備更新計(jì)劃——“深海任務(wù)計(jì)劃”，投資數(shù)百億美元，更換大量現(xiàn)代信息化武器裝備，包括數(shù)艘裝備綜合性電子通信系統(tǒng)、可停放兩架直升機(jī)的4 000噸級(jí)大型新式巡邏艦，數(shù)十艘巡邏快艇和小巡邏艇，全新海上巡邏機(jī)、大型運(yùn)輸機(jī)、長(zhǎng)航程無人機(jī)、快速反應(yīng)巡邏艇和作戰(zhàn)指揮控制系統(tǒng)(C4ISR系統(tǒng))等。如“漢密爾頓”艦裝備了先進(jìn)小口徑艦炮和機(jī)槍、MK15“密集陣”近防火炮系統(tǒng)、“魚叉”反艦導(dǎo)彈和防空導(dǎo)彈、對(duì)空對(duì)海搜索雷達(dá)、電子支援設(shè)備、火控系統(tǒng)以及多頻段通信系統(tǒng)，其艦載對(duì)抗裝置為一座全自動(dòng)“超高速布撒箔條誘餌系統(tǒng)”，具有很強(qiáng)的干擾雷達(dá)和導(dǎo)彈的能力。該艦指揮和控制系統(tǒng)包括十多臺(tái)顯示器，能同時(shí)跟蹤、定位和監(jiān)控多個(gè)目標(biāo)，并完成海上規(guī)避和搜救等任務(wù)。

2019年1月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開始建造首艘新型近海巡邏艦，預(yù)計(jì)2022年服役。該型艦長(zhǎng)109.7米，配備飛行甲板和先進(jìn)的作戰(zhàn)指揮控制系統(tǒng)(C4ISR系統(tǒng))，搭載MH-60R“海鷹”直升機(jī)或MH-65“海豚”直升機(jī)以及3艘具備超視距作戰(zhàn)能力的小艇，可在海上進(jìn)行長(zhǎng)期獨(dú)立部署，并執(zhí)行海上緝私、攔截非法移民、營(yíng)救和保護(hù)港口等多種任務(wù)。美國(guó)計(jì)劃建造25艘該型艦，以取代服役30多年的中型巡邏艦，(34)“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)即將建造第二艘近海巡邏艇”，國(guó)防科技信息網(wǎng)，2020年3月15日，http://www.dsti.net/Information/News/118963。未來該艦將成為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)主力艦船。

3.3 邊海防管理力量前移

法律上的邊界僅僅是有形邊界，實(shí)際是國(guó)土安全的最后防線。為更好確保邊海防安全，美國(guó)認(rèn)為應(yīng)將邊界范圍推向境外，以提前過濾掉邊海防危險(xiǎn)因素。邊海防力量前移，是指把對(duì)邊界線的管理向邊界線以外推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上是提前介入管理那些需要跨進(jìn)一國(guó)邊界線的人、物及交通工具等，把可能的威脅和危險(xiǎn)因素提前過濾掉。2002年美國(guó)《國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略》規(guī)定：在威脅到達(dá)我們的邊境之前即予以查明并加以消滅，以此保衛(wèi)美國(guó)、美國(guó)人民和我們?cè)趪?guó)內(nèi)外的利益。(35)Office of Homeland Security, National Strategy for Homeland Security, July 2002, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/nat-strat-hls-2002.pdf.目前美國(guó)海防范圍從1 000海里(約1 852千米)擴(kuò)展到2 000海里(約3 704千米)。(36)趙偉樂：“中國(guó)海警力量體系建設(shè)——基于新海防安全觀的思考”，《公安海警學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014第12期，第51頁。

(1)入境美國(guó)的人員在出境國(guó)接受美國(guó)安檢。美國(guó)國(guó)土安全部移民與海關(guān)執(zhí)法局現(xiàn)有兩萬余名雇員，分布在美國(guó)及其他46個(gè)國(guó)家和地區(qū)的400多個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，(37)戴銘、楊淑學(xué)：“美國(guó)移民和邊境執(zhí)法工作”，《現(xiàn)代世界警察》，2018年第6期，第30頁。充當(dāng)駐外使館外交官，專門審查各類入境美國(guó)人員的簽證，拒絕危險(xiǎn)人員的簽證。截至2019年底，美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局在全球50個(gè)熱點(diǎn)國(guó)家的67個(gè)美國(guó)武官辦公室部署了180多名特工，調(diào)查跨國(guó)犯罪組織、“恐怖分子”和其他犯罪組織，在2017財(cái)年逮捕了4 818名犯罪分子。(38)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-ice.

在出境國(guó)機(jī)場(chǎng)提前安檢入境美國(guó)的人員。美國(guó)國(guó)土安全部以反恐名義在德國(guó)開展的“入境報(bào)告項(xiàng)目”，要求從德國(guó)機(jī)場(chǎng)飛往美國(guó)的乘客，在登機(jī)前接受調(diào)查和詢問，并可建議航空公司拒絕某些外國(guó)乘客登機(jī)。2016年12月，美國(guó)與加拿大簽署新的預(yù)先清關(guān)協(xié)議，(39)美國(guó)國(guó)土安全部海關(guān)與邊境保護(hù)局駐外官員對(duì)前往美國(guó)的旅客及其隨行貨物或行李，在其出境港口進(jìn)行預(yù)先檢查(入境所需的移民、海關(guān)和農(nóng)業(yè)檢查)并作出可接納性決定，但保留在抵達(dá)美國(guó)后再檢查的權(quán)力。將原僅限于空中預(yù)先清關(guān)的協(xié)議擴(kuò)大到所有運(yùn)輸方式。按照協(xié)議規(guī)定，美國(guó)海關(guān)人員在加拿大海關(guān)進(jìn)行通關(guān)預(yù)檢，可以臨時(shí)拘留或逮捕威脅美國(guó)安全的犯罪嫌疑人。美國(guó)還與愛爾蘭、阿聯(lián)酋等多國(guó)達(dá)成預(yù)先清關(guān)協(xié)定。2017年12月，加拿大國(guó)會(huì)通過相關(guān)法案，允許美國(guó)國(guó)土安全部官員駐守加拿大國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)和火車站，并有權(quán)詢問、搜查和扣押前往美國(guó)的加拿大公民。通過這種前置手段，僅2015年美國(guó)就阻止了8 100名“恐怖分子”及其嫌疑犯從海外登上赴美航班。(40)“為了本土安全，越來越多美國(guó)國(guó)土安全特工去往世界各地”，新浪科技網(wǎng)，2017年12月28日，https://tech.sina.com.cn/roll/2017-12-28/doc-ifyqcsft7419306.shtml。

(2)海運(yùn)入境美國(guó)的貨物在起運(yùn)港接受美國(guó)安檢。美國(guó)每年進(jìn)口貨物總價(jià)值中，50%以上為海運(yùn)集裝箱。為杜絕攜帶大規(guī)模殺傷性武器或“恐怖分子”的集裝箱進(jìn)入本國(guó)，美國(guó)將“集裝箱安全倡議”(又稱“集裝箱安全計(jì)劃”)推行到全世界主要港口。該倡議主要內(nèi)容包括：第一，廣泛采用智能化、不易改裝的集裝箱；第二，在起運(yùn)港利用智能自動(dòng)化技術(shù)快速識(shí)別和鎖定高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱；第三，在起運(yùn)港對(duì)確定為高風(fēng)險(xiǎn)的集裝箱開箱查驗(yàn)。美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局派出工作小組常駐實(shí)施“集裝箱安全倡議”的外國(guó)港口，和港口所在國(guó)家政府相關(guān)機(jī)構(gòu)建立可識(shí)別出具有高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱的安全標(biāo)準(zhǔn)，通過大規(guī)模X射線和伽馬射線成像系統(tǒng)及輻射檢測(cè)裝置等，采取非侵入式檢查，檢測(cè)藏在貨物集裝箱和其他進(jìn)入美國(guó)的運(yùn)輸工具上的非法和危險(xiǎn)物品，共同篩選并查驗(yàn)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱。

實(shí)施“集裝箱安全倡議”使美國(guó)有能力將可能含有恐怖威脅的集裝箱阻止在美國(guó)海岸之外，但對(duì)于美國(guó)港口出口的集裝箱卻沒有類似檢查。盡管處于不平等主權(quán)讓渡狀態(tài)，但考慮到重要經(jīng)濟(jì)利益，外國(guó)一般不會(huì)拒絕加入該倡議。目前北美、歐洲、亞洲、非洲、中東、拉丁美洲和中美洲的大部分港口都已經(jīng)加入美國(guó)的“集裝箱安全倡議”，檢測(cè)全球58個(gè)港口出口的貨物占美國(guó)所有海運(yùn)集裝箱貨物的80%以上。(41)彭傳圣：“美國(guó)集裝箱安全倡議在全球的實(shí)施”，《集裝箱運(yùn)輸》，2007第10期，第9頁。截至2019年底，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局進(jìn)行了8 300萬次非侵入式檢查，繳獲了18 500多個(gè)麻醉品和7 900萬美元以上的貨幣。(42)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

(3)利用高科技裝備實(shí)現(xiàn)海防前移。為盡早發(fā)現(xiàn)遠(yuǎn)海安全威脅，提前鎖定并處置威脅因素，從2004年起，美國(guó)啟動(dòng)“海域態(tài)勢(shì)感知國(guó)家計(jì)劃”，通過預(yù)先布置各種檢測(cè)設(shè)備和系統(tǒng)，如衛(wèi)星和近岸雷達(dá)、全球性海洋信息系統(tǒng)、全球海洋實(shí)時(shí)觀測(cè)網(wǎng)、船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)數(shù)據(jù)和船舶遠(yuǎn)程識(shí)別與跟蹤系統(tǒng)等，以及伙伴國(guó)家和地區(qū)的信息共享系統(tǒng)以及相關(guān)企業(yè)、協(xié)會(huì)和聯(lián)盟的信息，能在入境船舶到達(dá)美國(guó)海岸線的數(shù)天前，提前提供威脅評(píng)估信息，以便盡早作出應(yīng)對(duì)預(yù)案。同時(shí)美國(guó)規(guī)定入境船只必須在抵港96小時(shí)前書面通知海岸警衛(wèi)隊(duì)，并強(qiáng)制其在離岸20海里外接受檢查，否則不準(zhǔn)進(jìn)港。美國(guó)國(guó)土安全部還擁有一支由數(shù)十架 P-3偵察機(jī)組成的偵察編隊(duì)，在墨西哥灣、加勒比海和太平洋地區(qū)執(zhí)行日常巡邏任務(wù)。

3.4 完善以《國(guó)土安全法》為核心的邊海防法律制度體系

美國(guó)建立健全以《國(guó)土安全法》為核心的邊海防法律制度體系，以提高邊海防管理效率。

(1)法律層次的規(guī)范，是由國(guó)會(huì)通過并由總統(tǒng)簽署的關(guān)于邊海防事務(wù)的基本法律制度。

①核心基本法是2002年的《國(guó)土安全法》。根據(jù)該法，美國(guó)設(shè)立主管邊海防事務(wù)的國(guó)土安全部，規(guī)定其主要任務(wù)是：防止“恐怖分子”和“恐怖工具”進(jìn)入美國(guó)，確保邊境、領(lǐng)水、港口、碼頭、水道、航空、陸路和海上運(yùn)輸系統(tǒng)的安全，發(fā)放移民簽證，執(zhí)行海關(guān)法規(guī)，確保合法交通和商業(yè)的快速、有序和高效流動(dòng)。

②相關(guān)法律制度主要包括：應(yīng)急管理的法律、移民和邊境安全的法律、海事安全的法律、運(yùn)輸安全的法律、反恐的法律、打擊人口販賣的法律、海洋資源保護(hù)的法律等。如2017年《消滅人口販賣法》，要求國(guó)土安全部調(diào)查、逮捕和起訴人口販賣者，并制定一項(xiàng)被害人甄別議定書，以便在打擊人口販賣活動(dòng)的執(zhí)法行動(dòng)中使用。國(guó)會(huì)還會(huì)不定期修訂上述法律，以適應(yīng)邊海防形勢(shì)發(fā)展需要。

(2)行政命令和指令。由于國(guó)會(huì)立法程序繁雜和時(shí)間冗長(zhǎng)，難以及時(shí)有效應(yīng)對(duì)邊海防形勢(shì)發(fā)展需要，法律規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)制定行政命令和指令，以及時(shí)規(guī)范邊海防活動(dòng)。如2017年3月特朗普簽署第13780號(hào)行政命令《阻止外國(guó)恐怖分子進(jìn)入美國(guó)的國(guó)家保護(hù)計(jì)劃》，即著名的“禁穆令”，禁止美國(guó)向伊拉克、伊朗等7個(gè)國(guó)家的普通公民發(fā)放簽證。特朗普還簽署了修建美墨邊境隔離墻的行政命令。此外，美國(guó)總統(tǒng)還可發(fā)布總統(tǒng)決策指令規(guī)范邊海防事務(wù)。如2020年4月，鑒于新冠病毒在美國(guó)肆虐，特朗普頒布暫停境外美國(guó)綠卡發(fā)放的總統(tǒng)指令。美國(guó)國(guó)土安全部部長(zhǎng)也有權(quán)在職權(quán)范圍發(fā)布相關(guān)指令，旨在迅速系統(tǒng)應(yīng)對(duì)威脅，以維護(hù)國(guó)家安全。

(3)執(zhí)行上位法的美國(guó)國(guó)土安全部法規(guī)。美國(guó)國(guó)土安全部及下屬業(yè)務(wù)局均可頒布法規(guī)，分為最終規(guī)則和臨時(shí)性最終規(guī)則。(43)臨時(shí)性最終規(guī)則也是立即生效的規(guī)則，公眾可以對(duì)它發(fā)表評(píng)議。如果爭(zhēng)議不大，那么臨時(shí)規(guī)則就成為最終規(guī)則；如果提出了有分量的反對(duì)意見，那么行政機(jī)構(gòu)可以作出回應(yīng)，并在最終規(guī)則公布前修改。參見張千帆：“美國(guó)簡(jiǎn)易立法程序的司法控制”，《行政法學(xué)研究》，2006年第6期，第19頁。2018年4月，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局通過一項(xiàng)最終規(guī)則，在若干類貨物進(jìn)口商安全備案規(guī)則下，擴(kuò)大“進(jìn)口商”一詞的定義范圍。美國(guó)國(guó)土安全部還定期清理相關(guān)法規(guī)。

(4)美國(guó)國(guó)土安全部指導(dǎo)性文件。美國(guó)國(guó)土安全部指導(dǎo)性文件，既可以是本部頒發(fā)，如國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃，也可由下屬業(yè)務(wù)局發(fā)布。截至2020年2月，美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局共公開532件“不具約束力且缺乏法律效力”指導(dǎo)性文件，目的主要是向利益相關(guān)者提供有用信息。(44)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

(5)美國(guó)簽署的邊海防國(guó)際協(xié)議。如防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的安全倡議、海關(guān)互助協(xié)定、預(yù)防和打擊嚴(yán)重犯罪協(xié)定、預(yù)先清關(guān)協(xié)定、反恐怖主義海關(guān)貿(mào)易伙伴關(guān)系、海上雙邊協(xié)定等。

四、美國(guó)邊海防體制的發(fā)展趨勢(shì)和主要問題

在“美國(guó)第一”和維護(hù)霸權(quán)地位的思想指導(dǎo)下，美國(guó)邊海防管轄范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，并極力圍堵中俄等國(guó)崛起。但這種追求霸權(quán)的邊海防體制是注定不可能成功的。

4.1 美國(guó)邊海防體制發(fā)展趨勢(shì)

圍繞實(shí)現(xiàn)自身所謂“絕對(duì)安全”與維護(hù)霸權(quán)地位，美國(guó)積極搶占新興邊海防領(lǐng)域，并集中邊海防力量圍堵中俄兩國(guó)。

(1)利用實(shí)力優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)邊海防國(guó)際合作。特朗普上臺(tái)后，在“美國(guó)第一”的思想指導(dǎo)下，美國(guó)利用優(yōu)勢(shì)地位，強(qiáng)迫他國(guó)接受其主導(dǎo)的邊海防國(guó)際合作，以確保美國(guó)邊海防所謂“絕對(duì)安全”。

①以提高關(guān)稅等方式強(qiáng)迫周邊國(guó)家接納進(jìn)入美國(guó)的非法移民。美國(guó)的非法移民，主要是從南部中美洲進(jìn)來的。為阻止南美非法移民的涌入，美國(guó)以提高關(guān)稅施壓，強(qiáng)迫沿線國(guó)家截留或阻止入境美國(guó)的非法移民。特朗普以加征高額關(guān)稅施壓墨西哥，迫使墨西哥政府不得不在美墨邊界地區(qū)采取強(qiáng)制措施，逮捕非法移民。在特朗普政府的關(guān)稅高壓下，2018年，美墨簽署《移民保護(hù)協(xié)議》，規(guī)定來自中美洲的非法移民全部遣送至墨西哥。2019年6月，在特朗普懲罰性關(guān)稅的威脅下，墨西哥被迫簽署移民補(bǔ)充協(xié)議，接收穿越其領(lǐng)土到達(dá)美國(guó)的非法移民。在美國(guó)政府關(guān)稅制裁威脅下，薩爾瓦多和危地馬拉也分別與美國(guó)簽署類似協(xié)議，規(guī)定非法移民如果經(jīng)過上述兩國(guó)入境美國(guó)，上述兩國(guó)必須接收這些非法移民。

②以經(jīng)濟(jì)援助等方式換取他國(guó)邊海防合作。美國(guó)利用經(jīng)濟(jì)援助和投資的方式，與周邊國(guó)家合作打擊邊海防犯罪。2019年10月，美國(guó)和薩爾瓦多簽署了多份加強(qiáng)信息共享、邊境和航空安全的協(xié)議。作為交換，美國(guó)將非法入境的25萬薩爾瓦多人的工作許可證有效期延長(zhǎng)至2021年1月4日，并提供臨時(shí)保護(hù)地位。

相關(guān)措施效果明顯。在美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局2019年8月的執(zhí)法行動(dòng)中，8月份被捕或被裁定不可接納的非法移民總?cè)藬?shù)為64 006人，較7月份的82 055人下降22%，較5月份的144 255人高峰下降56%。(45)Department of Homeland Security, “Border Numbers Fall for Third Month in a Row, But Remain High”, September 10, 2019, https://www.dhs.gov/news/2019/09/10/border-numbers-fall-third-month-row-remain-high.

③利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位壓迫加拿大和墨西哥簽署更加有利于美國(guó)的新的北美自由貿(mào)易協(xié)定。多年以來，美國(guó)主導(dǎo)的美墨加《北美自由貿(mào)易協(xié)定》形成了一整套邊境管理合作機(jī)制，包括劃分自貿(mào)區(qū)內(nèi)受惠貨物、允許成員國(guó)臨時(shí)入境部分貨物、自貿(mào)區(qū)內(nèi)海關(guān)預(yù)先裁定以減少進(jìn)口認(rèn)證時(shí)間和優(yōu)化貨物流通、統(tǒng)一成員國(guó)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫等。在人員出入境方面統(tǒng)一商務(wù)人士身份認(rèn)定、共享移民信息并設(shè)立聯(lián)合工作組解決移民爭(zhēng)端、實(shí)現(xiàn)邊界陸運(yùn)交通工具標(biāo)準(zhǔn)一體化等。在涉及邊界的相關(guān)貿(mào)易爭(zhēng)端中，由三國(guó)內(nèi)閣成員組成的北美自由貿(mào)易區(qū)委員會(huì)裁決。

特朗普上臺(tái)后，在“美國(guó)第一”原則的指導(dǎo)下，利用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，以退出北美自由貿(mào)易協(xié)定和提高關(guān)稅施壓，強(qiáng)迫加拿大和墨西哥重新簽署新的更加有利于美國(guó)的北美自由貿(mào)易協(xié)定。經(jīng)過一年多的施壓與談判，2018年9月，三國(guó)簽署新的北美自由貿(mào)易協(xié)定——《美墨加協(xié)定》，加拿大和墨西哥被迫對(duì)美國(guó)作出重大讓步。如汽車制造方面，3～5年內(nèi)整車零部件在北美區(qū)域內(nèi)的制造比例從62.5%提高到75%，40%至45%的汽車零件時(shí)薪不少于16美元，這樣既可以為美國(guó)挽回一部分工作崗位，也能大幅度削減美國(guó)與墨西哥的貿(mào)易逆差。同時(shí)加拿大被迫向美國(guó)大幅度開放乳制品和家禽市場(chǎng)。(46)“新版北美自貿(mào)協(xié)定簽署，大變動(dòng)還是小修改？”搜狐網(wǎng)，2020年3月5日，https://www.sohu.com/a/257584085_778336。更為重要的是，該協(xié)議規(guī)定任何一方如果打算與非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體開展自由貿(mào)易談判，必須提前通知并經(jīng)其他成員國(guó)審查同意，由此美國(guó)可牢牢控制墨加兩國(guó)與中國(guó)開展自由貿(mào)易的權(quán)利。

(2)利用高技術(shù)裝備，加快智能邊海防建設(shè)。智能邊海防，主要是利用各種人工智能和信息技術(shù)，提前區(qū)別不同等級(jí)的安全風(fēng)險(xiǎn)，提前監(jiān)控鎖定可能的危害因素，并阻止其入境，同時(shí)簡(jiǎn)化低風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象入境手續(xù)，達(dá)到有效預(yù)防和高效通關(guān)效果。如美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局先后與加拿大和墨西哥合作建立了旅客快速檢查安全電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，只有預(yù)先批準(zhǔn)和認(rèn)證的低風(fēng)險(xiǎn)旅客才享有快速通關(guān)的便利，未得到批準(zhǔn)認(rèn)證的則需要經(jīng)過復(fù)雜的檢查手續(xù)才能入境。美國(guó)國(guó)土安全部公民和移民服務(wù)局建立數(shù)個(gè)信息系統(tǒng)，包括入境人員的生物特征信息，為邊境管理部門提前篩選出高安全風(fēng)險(xiǎn)的外國(guó)人，并阻止其入境。美國(guó)投巨資建設(shè)“虛擬邊界”計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，辨認(rèn)出入境的“恐怖分子”。美國(guó)國(guó)土安全部還在全美范圍內(nèi)部署生物武器偵測(cè)系統(tǒng)，包括全國(guó)公共健康數(shù)據(jù)監(jiān)視系統(tǒng)，以及一個(gè)用于探測(cè)和報(bào)告在人口稠密地區(qū)散布生物恐怖病菌的傳感器網(wǎng)絡(luò)，用于監(jiān)視公共及私人數(shù)據(jù)庫，以找尋生物恐怖襲擊發(fā)生的征兆。

特朗普上臺(tái)后，美國(guó)加快建設(shè)智能邊海防。2018年1 月，特朗普簽署行政命令，啟動(dòng)聯(lián)邦資金修建美墨邊境墻，不惜宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)來獲得國(guó)會(huì)撥款，甚至動(dòng)用軍費(fèi)修建該邊境墻。美墨邊境墻是一個(gè)智能化系統(tǒng)，包括鐵柵欄、紅外攝像機(jī)和傳感器、無人機(jī)、衛(wèi)星情報(bào)支持系統(tǒng)、聲音定位系統(tǒng)、綜合信息監(jiān)控系統(tǒng)等高技術(shù)智能化裝備，體現(xiàn)智能邊海防的發(fā)展方向。

(3)確立新興邊海防領(lǐng)域的霸權(quán)。邊海防是維護(hù)國(guó)家利益而形成的特定空間和領(lǐng)域，隨著技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，人類不斷突破時(shí)空限制進(jìn)入全新的空間和領(lǐng)域，從最初的陸地邊界、海上邊界到空中邊界。人類進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)空間和太空后，這些新空間和領(lǐng)域的活動(dòng)極大改變了人類世界，由此也帶來了新空間和新領(lǐng)域國(guó)家利益保護(hù)問題，從而形成新的邊海防領(lǐng)域。

①主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)。網(wǎng)絡(luò)空間是近年來形成的新興邊海防領(lǐng)域，美國(guó)也企圖確立網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)。美軍成立專門的網(wǎng)絡(luò)司令部負(fù)責(zé)進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)，美國(guó)國(guó)土安全部負(fù)責(zé)國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)信息安全，實(shí)施防御性網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)，并組建網(wǎng)絡(luò)警衛(wèi)隊(duì)。美國(guó)國(guó)土安全部先后頒布《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃》《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全綜合計(jì)劃》和《確保網(wǎng)絡(luò)未來的藍(lán)圖：國(guó)土安全實(shí)體的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，開發(fā)大量網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)。在美國(guó)國(guó)土安全部指導(dǎo)下，2015年6月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域作戰(zhàn)的構(gòu)想》戰(zhàn)略文件，將網(wǎng)絡(luò)空間視為作戰(zhàn)領(lǐng)域。美國(guó)與以色列聯(lián)合研發(fā)“震網(wǎng)”網(wǎng)絡(luò)病毒，攻擊并導(dǎo)致伊朗濃縮鈾工廠約1/5的離心機(jī)報(bào)廢，從而大大延遲了伊朗核計(jì)劃，這是已知的第一個(gè)定向攻擊真實(shí)世界中基礎(chǔ)設(shè)施的“蠕蟲”病毒，開創(chuàng)了運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段攻擊國(guó)家電力能源等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的先例。(47)杜雁蕓：“美國(guó)網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑分析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第2期，第73頁。

②積極掌控太空。近年來，特朗普政府加快建設(shè)太空霸權(quán)步伐。2018年3月，特朗普頒布《美國(guó)國(guó)家太空戰(zhàn)略》，公開確立以太空戰(zhàn)為核心的國(guó)家太空安全戰(zhàn)略。2019年2月，特朗普簽署《建立美國(guó)太空軍》4號(hào)太空政策令，建立獨(dú)立軍種太空軍。同時(shí)加速部署升級(jí)大量太空武器裝備，頒布太空戰(zhàn)獨(dú)立作戰(zhàn)條例，頻繁舉行太空戰(zhàn)演習(xí)，組建太空戰(zhàn)國(guó)際聯(lián)盟，以確保太空霸權(quán)。

與此同時(shí)，美國(guó)還頒布獨(dú)霸太空資源的相關(guān)法律。2015年奧巴馬簽署《美國(guó)商業(yè)太空發(fā)射競(jìng)爭(zhēng)法》，承認(rèn)美國(guó)企業(yè)或個(gè)人對(duì)太空礦產(chǎn)的開采權(quán)和所有權(quán)。2020年4月，特朗普簽署相關(guān)行政法令，聲稱月球和其他天體不是人類共有資源，并賦予自身開發(fā)利用外層空間資源的法律權(quán)利。(48)“美國(guó)出臺(tái)太空資源開發(fā)法令稱太空非人類共有，俄回應(yīng)表示不”，騰訊網(wǎng)，2020年4月13日，https://xw.qq.com/cmsid/20200413A09Q9T00。隨著太空軍的建立和相關(guān)法律制度的頒布，未來美國(guó)邊海防力量也將以執(zhí)法名義進(jìn)入太空，以維護(hù)其太空利益和霸權(quán)。

(4)集中邊海防力量對(duì)付中俄兩國(guó)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)參加了“二戰(zhàn)”中所有歐亞大陸登陸作戰(zhàn)，以及越南戰(zhàn)爭(zhēng)和兩次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)。在結(jié)束“反恐”戰(zhàn)爭(zhēng)和實(shí)行“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，美軍強(qiáng)化對(duì)中俄軍事圍堵，美國(guó)邊海防力量也積極參與。作為海洋執(zhí)法力量，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)可以避免很多復(fù)雜敏感的國(guó)際國(guó)內(nèi)法律問題，應(yīng)對(duì)所謂“灰色”領(lǐng)域，將爭(zhēng)議掌握在可控范圍內(nèi)。隨著特朗普的國(guó)家安全戰(zhàn)略明確中俄為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，美國(guó)邊海防力量加快圍堵中俄的步伐。

近年來，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)明顯增強(qiáng)了在北極地區(qū)的存在，并與俄爭(zhēng)奪北極的豐富油氣資源和航道資源，同時(shí)也強(qiáng)化圍堵俄羅斯。此外美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開始重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)。在《2014年美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)西半球戰(zhàn)略》文件中，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開始關(guān)注亞洲地區(qū)。2015年3月，美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布新版海上戰(zhàn)略——《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》，將海岸警衛(wèi)隊(duì)作為負(fù)責(zé)保障西半球安全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之一，強(qiáng)調(diào)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)揮海上安全功能主體地位。(49)“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”, US Navy, March 2015, https://www.innovation4.cn/library/r46787.為彰顯自己的力量存在和重要性，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)公開表示要增加在西太平洋的部署，以部分替代美國(guó)海軍執(zhí)行所謂的“航行自由”行動(dòng)。2019年3月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“伯索夫”號(hào)巡邏艦與美國(guó)海軍“威爾伯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦高調(diào)過境我國(guó)臺(tái)灣海峽；5月，“伯索夫”號(hào)巡邏艦與菲律賓海警在我黃巖島附近舉行演練。截至2019年年底，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)共派出兩個(gè)批次、三艘艦艇和一架海上巡邏機(jī)部署在我東南沿海，(50)“海軍不夠，海警來湊——美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在西太的兵力運(yùn)用及意圖”，《軍事文摘》，2019年第11期，第37頁。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)已經(jīng)在我東南沿海常態(tài)化部署和巡邏。

4.2 美國(guó)現(xiàn)行邊海防體制存在的問題

這既有體制深層次、無法解決的問題，也有受財(cái)政經(jīng)濟(jì)投入制約的問題。

(1)無法實(shí)現(xiàn)絕對(duì)邊海防安全的目標(biāo)。和平發(fā)展是當(dāng)今世界的主流，全球化又豐富了邊境的內(nèi)涵。在全球化時(shí)代，各國(guó)安全和發(fā)展相互依賴，已經(jīng)構(gòu)建為一個(gè)命運(yùn)共同體。在這個(gè)命運(yùn)共同體中，安全是相互的，包括邊海防安全，沒有單個(gè)國(guó)家的絕對(duì)安全。

在特朗普“美國(guó)第一”的國(guó)家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)下，美國(guó)邊海防建設(shè)的目標(biāo)是追求自身所謂“絕對(duì)安全”，并極力鉗制中俄等國(guó)發(fā)展，以維護(hù)美國(guó)的霸權(quán)地位。美國(guó)利用自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)迫他國(guó)接受美國(guó)主導(dǎo)的邊海防合作，絲毫不考慮別國(guó)安全與發(fā)展的需要。這種逆和平發(fā)展潮流的邊海防體制是注定不能實(shí)現(xiàn)的，也無法帶來美國(guó)邊海防的“絕對(duì)安全”，如美墨邊境墻的建設(shè)就遭到墨西哥強(qiáng)烈反對(duì)，以及國(guó)際社會(huì)譴責(zé)和質(zhì)疑。美墨邊境墻的建設(shè)并沒有有效解決美墨邊界的非法移民、毒品和武器走私問題，反而加劇了美墨兩國(guó)的矛盾。

(2)智能邊海防建設(shè)的巨大經(jīng)濟(jì)投入問題。建設(shè)智能邊海防需要長(zhǎng)期巨額經(jīng)濟(jì)投入，包括研發(fā)和購(gòu)買昂貴的智能化技術(shù)和產(chǎn)品，以及巨大的維護(hù)成本，這是當(dāng)前美國(guó)經(jīng)濟(jì)難以長(zhǎng)期承受的，僅僅是美墨邊境墻的費(fèi)用，就讓美國(guó)政府陷入數(shù)次停擺。

從2007年金融危機(jī)開始，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期停滯不前。直到2017年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)才見起色。但從2019年開始，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開始變得乏力，2018年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)2.9%，2019年增長(zhǎng)2.3%。2020年，受新冠病毒影響，美國(guó)第一季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降4.8%，第二季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值暴跌32.9%，創(chuàng)20世紀(jì)40年代以來最差。由于與中國(guó)的貿(mào)易戰(zhàn)導(dǎo)致美國(guó)進(jìn)出口總額均創(chuàng)近幾年來最大萎縮，2019年美國(guó)財(cái)政赤字創(chuàng)下近7年來最高水平，同比增長(zhǎng)26%，達(dá)到9 844億美元。截至2020年8月，美國(guó)國(guó)家債總額已經(jīng)突破26.6萬億美元，其中聯(lián)邦政府債務(wù)突破20萬億美元(接近國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值總量)，年底國(guó)債可能超過30萬億美元，國(guó)債利息每天就達(dá)10億美元。(51)李馥伊：“當(dāng)前美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和未來研判”，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》，2019年第9期，第60-62頁。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織預(yù)計(jì)，2020年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速為負(fù)8.0%，為1980年以來最差。(52)“IMF：預(yù)計(jì)2020年美國(guó)GDP增速為-8.0%”，第一財(cái)經(jīng)，2020年6月24日，http://finance.eastmoney.com/a/202006241533 464791.html。經(jīng)濟(jì)衰退將極大影響美國(guó)智能邊海防建設(shè)。

(3)以經(jīng)濟(jì)援助方式換取鄰國(guó)邊海防合作的發(fā)展計(jì)劃能否持久存疑。在美國(guó)主導(dǎo)的邊海防國(guó)際合作中，作為交換，美國(guó)加大對(duì)鄰國(guó)的經(jīng)濟(jì)投資。如美國(guó)在墨西哥邊境地區(qū)建立生產(chǎn)加工區(qū)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)來解決非法移民問題。此前墨西哥一直以無力安置為由拒非法移民安置協(xié)議。2018財(cái)年和2019財(cái)年，美國(guó)撥款數(shù)千萬美元支持墨西哥非法移民收容所建設(shè)。2019年8月，美國(guó)和薩爾瓦多簽署加強(qiáng)邊境安全和執(zhí)法行動(dòng)、信息共享、建立庇護(hù)和保護(hù)能力、促進(jìn)投資等四個(gè)領(lǐng)域的雙邊合作協(xié)議。2019年9月，美國(guó)與洪都拉斯簽署應(yīng)對(duì)中美洲非正常移民協(xié)議，與危地馬拉簽署處理非正常移徙問題的協(xié)定、與墨西哥簽訂移民保護(hù)議定書等。作為交換，特朗普宣布恢復(fù)對(duì)中美洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助。

這種邊海防合作是以美國(guó)經(jīng)濟(jì)投資和援助為基礎(chǔ)的。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退影響下，如果經(jīng)濟(jì)援助不能持久，會(huì)導(dǎo)致上述邊界共同發(fā)展計(jì)劃不能持續(xù)發(fā)展，將難以實(shí)現(xiàn)邊界管控目的。

五、美國(guó)邊海防體制的相關(guān)啟示

美國(guó)的邊海防體制力圖追求自身所謂“絕對(duì)安全”和維護(hù)霸權(quán)地位，通過加緊擴(kuò)充海防力量圍堵他國(guó)的崛起，這是逆和平發(fā)展潮流的，也是注定不能成功的。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)邊海防體制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，努力推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和海洋命運(yùn)共同體，(53)李國(guó)選：“海洋命運(yùn)共同體對(duì)西方海權(quán)論的超越”，《浙江海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文科學(xué)版)，2019年第5期；楊劍：“建設(shè)海洋命運(yùn)共同體：知識(shí)、制度和行動(dòng)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020年第1期。從實(shí)際出發(fā)健全完善我國(guó)的邊海防體制，加強(qiáng)海防力量建設(shè)，在平等互利的基礎(chǔ)上強(qiáng)化與東南亞國(guó)家的海防合作，聯(lián)手世界和平力量共同抵制海洋霸權(quán)主義，維護(hù)海洋正當(dāng)權(quán)益及世界的和平與發(fā)展。

5.1 構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和海洋命運(yùn)共同體

海洋占地球表面的大部分，其豐富的海洋生物、礦產(chǎn)和航道資源等，是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)屬于全人類所有。而且海上污染、海洋環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、海上人道主義救援、海上災(zāi)害應(yīng)對(duì)、海洋開發(fā)利用、打擊海上恐怖主義和海盜等問題，都不是一個(gè)國(guó)家能單獨(dú)應(yīng)對(duì)和解決的。在當(dāng)今和平發(fā)展的多極化時(shí)代，全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，只有國(guó)家間平等合作，共同應(yīng)對(duì)各種海上威脅、海洋污染與生態(tài)保護(hù)等問題，才能確保各國(guó)的安全與發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)海洋和人類社會(huì)的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)要樹立新型海洋觀，堅(jiān)持和平共享和利用海洋，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和海洋命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的共同發(fā)展進(jìn)步。在國(guó)家利益本位主義目前依然是國(guó)際社會(huì)主流思想意識(shí)形態(tài)的形勢(shì)下，化解海洋爭(zhēng)端、增進(jìn)海洋合作的途徑之一，就是樹立以國(guó)家利益和全人類利益相協(xié)調(diào)的新倫理觀，將國(guó)家利益與人類利益統(tǒng)籌結(jié)合，相互協(xié)調(diào)，加強(qiáng)各國(guó)海洋合作，聯(lián)合開發(fā)利用海洋，共享海洋發(fā)展成果，共同維護(hù)海洋安全與生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)完善國(guó)際海洋法律制度，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和海洋命運(yùn)共同體，共同抵制海洋霸權(quán)主義，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益與全人類利益共同發(fā)展的目的。

5.2 建立集中統(tǒng)一的海防體制，加快海防力量建設(shè)

構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體，必須要以強(qiáng)大的海防力量為基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)邊海防中，除印度和不丹之外，我國(guó)與所有陸上鄰國(guó)解決了邊界爭(zhēng)端，與印度達(dá)成相關(guān)協(xié)議大體維護(hù)了邊界穩(wěn)定。與俄羅斯和中亞等國(guó)達(dá)成了削減邊境地區(qū)軍事力量的協(xié)議，成立了上海合作組織打擊“三股勢(shì)力”，維護(hù)邊境安全。由此，目前我國(guó)邊海防建設(shè)的重點(diǎn)是海防，而近代以來我國(guó)遭受的外來侵略絕大部分也來自海上。

(1)海洋在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全中占據(jù)重要地位。改革開放以來，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。2018年，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)總量達(dá)8.3萬億元，海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.3%，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重基本穩(wěn)定，2018年涉海就業(yè)人員達(dá)3 684萬人。(54)“自然資源部總工程師張占海發(fā)布《中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2019》”，中國(guó)海洋信息網(wǎng)，2019年12月19日，http://www.nmdis.org.cn/c/2019-10-16/69124.shtml。2018年中國(guó)對(duì)外貿(mào)易總額約為30.51萬億元，外貿(mào)依存度約為 33.89%，其中80%以上是海上貿(mào)易。南海地區(qū)蘊(yùn)含豐富的油氣資源，被稱為“第二個(gè)波斯灣”。2019年，我國(guó)原油進(jìn)口5.06億噸，同比增長(zhǎng) 9.5%，對(duì)外依存度超過70%。我國(guó)重要能源資源等戰(zhàn)略物資的進(jìn)口嚴(yán)重依賴海運(yùn)，原油進(jìn)口的89.87%、鐵礦石進(jìn)口的97.6%、銅礦石進(jìn)口的93.13%、煤炭進(jìn)口的93.35%均是通過海運(yùn)實(shí)現(xiàn)。(55)梁明：“中國(guó)海上貿(mào)易通道現(xiàn)狀及經(jīng)略研究”，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》，2014年第11期，第80頁。我國(guó)沿海地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的3/4左右，其中僅廣東省就占全國(guó)的1/10。所以，海防安全對(duì)我國(guó)國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

(2)我國(guó)海防形勢(shì)嚴(yán)峻。我國(guó)與朝鮮存在海域劃分矛盾，日本企圖占據(jù)我釣魚島及其附屬海域，韓國(guó)強(qiáng)行霸占我蘇石礁，臺(tái)灣尚未回歸祖國(guó)，而且美國(guó)利用臺(tái)灣問題不斷干涉我國(guó)內(nèi)政。美國(guó)還通過實(shí)行“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“印太戰(zhàn)略”，強(qiáng)化對(duì)我海上島鏈圍堵，并成立印太司令部，發(fā)布印太戰(zhàn)略報(bào)告，與印度簽署后勤和情報(bào)共享等軍事協(xié)議，擴(kuò)大印度洋軍事存在，強(qiáng)化對(duì)我經(jīng)印度洋的油氣進(jìn)口和海上貿(mào)易的監(jiān)控。按照“亞太再平衡”戰(zhàn)略的計(jì)劃，2014美國(guó)與菲律賓簽署《美菲加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，美軍重返菲律賓。2017年美國(guó)在韓國(guó)完成“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)的部署，并利用部署在日本的X波段雷達(dá)和“愛國(guó)者”反導(dǎo)系統(tǒng)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“鋪路爪”雷達(dá)，連同美軍在亞太地區(qū)的海上“宙斯盾”驅(qū)逐艦，初步構(gòu)建起針對(duì)我國(guó)的亞洲導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。在廢除與俄羅斯的《限制反彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)條約》和《美蘇消除兩國(guó)中程和中短程導(dǎo)彈條約》后，美國(guó)積極準(zhǔn)備在日本部署陸基“宙斯盾”反導(dǎo)系統(tǒng)和中程彈道系統(tǒng)。美國(guó)還不斷挑唆盟友介入南海爭(zhēng)端，其航母編隊(duì)在我南海地區(qū)常態(tài)化部署演練，并以所謂“航行自由”為幌子對(duì)我東南沿海展開高頻率的機(jī)艦偵察，僅2020年上半年的飛機(jī)偵察就達(dá)2 000多架次，最近的距離我國(guó)上海不到100千米。通過強(qiáng)大的前沿軍事存在和鞏固的雙邊聯(lián)盟體系，美國(guó)牢固護(hù)持著東亞區(qū)域的海上霸權(quán)。(56)金新：“東亞海權(quán)格局演化歷程探析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第4期，第52頁。

我國(guó)海防形勢(shì)還面臨傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅交織疊加。隨著全球化的發(fā)展、跨國(guó)來往的頻繁和經(jīng)濟(jì)合作的深化，我國(guó)海防安全面臨的威脅呈現(xiàn)多樣化。我國(guó)海防不但要面對(duì)傳統(tǒng)的軍事威脅，擔(dān)負(fù)國(guó)界防衛(wèi)和管理任務(wù)，抵擋武裝入侵，還要打擊恐怖主義、分離主義和極端主義、跨境犯罪、武器毒品等走私活動(dòng)，同時(shí)還要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、保護(hù)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海洋生物資源，阻止非法移民、偷獵捕撈，還要為海上貿(mào)易和其他生產(chǎn)活動(dòng)創(chuàng)造條件。

(3)我國(guó)應(yīng)建立集中統(tǒng)一的海防體制，加強(qiáng)海防力量建設(shè)。我國(guó)海岸線漫長(zhǎng)，海防涉及政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、外交、文化、宗教和民族等各種事務(wù)，同時(shí)為有效應(yīng)對(duì)他國(guó)對(duì)我的海上圍堵和海上霸權(quán)主義，維護(hù)我正當(dāng)海洋權(quán)益，保衛(wèi)國(guó)家海防安全，應(yīng)對(duì)海防傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的疊加，需要建立集中統(tǒng)一的海防管理體制。

①逐步建立集中統(tǒng)一的海防管理體制。當(dāng)前我國(guó)海防體制已歷經(jīng)數(shù)次改革。為改變海上“九龍治水”的局面，2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，我國(guó)合并海監(jiān)、海巡、公安邊防海警等部門成立中國(guó)海警局，統(tǒng)一行使海上執(zhí)法職能。(57)中國(guó)海警局也稱中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，對(duì)外稱國(guó)家海洋局，而武警部隊(duì)在軍隊(duì)體制改革后歸中央軍委管轄，所以海警局性質(zhì)為軍事力量，主要負(fù)責(zé)海上安全保衛(wèi)，打擊海上走私等犯罪，對(duì)海上刑事案件行使刑事偵查權(quán)，進(jìn)行漁業(yè)管理，保護(hù)海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境和設(shè)施等。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)海防力量還有陸軍海防部隊(duì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政局負(fù)責(zé)領(lǐng)?；€內(nèi)漁業(yè)執(zhí)法，海關(guān)總署負(fù)責(zé)出入境檢驗(yàn)檢疫和征收關(guān)稅(撤銷武警在海關(guān)的執(zhí)勤檢查職能)，海關(guān)總署緝私局(受海關(guān)總署和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo))負(fù)責(zé)領(lǐng)?；€內(nèi)反走私執(zhí)法，交通部海事局負(fù)責(zé)水上交通、船舶安全及港口管理，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)海洋生態(tài)保護(hù)，國(guó)家移民局(受公安部領(lǐng)導(dǎo))負(fù)責(zé)移民事務(wù)，沿海省市還有隸屬公安系統(tǒng)的海岸警察總隊(duì)管理海岸事務(wù)，還有地方外事部門等。當(dāng)前我國(guó)海防管理體制還是相對(duì)分散，不適應(yīng)“大海防”的發(fā)展需要。在今后的海防體制改革中，可以建立集中統(tǒng)一的海防管理體制，包括海岸線管理等，明確海防力量戰(zhàn)時(shí)歸海軍指揮，同時(shí)建立海上漁民為主體的海防預(yù)備隊(duì)。

②加強(qiáng)海防武器裝備建設(shè)，提高海防智能化水平。我國(guó)海防自然條件復(fù)雜，海界線遼闊，海上貿(mào)易往來頻繁，與周邊存在很多海洋權(quán)益爭(zhēng)端，無法通過人力來全覆蓋管理，只有建設(shè)智能海防才能有效維護(hù)海洋權(quán)益。我國(guó)應(yīng)盡快建成高分辨海洋觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)，形成對(duì)我海域全天候?qū)崟r(shí)監(jiān)控；加快發(fā)展大型遠(yuǎn)程海上巡邏機(jī)和海上長(zhǎng)航程無人偵察機(jī)，建造能容納更多艦載機(jī)的航空母艦，大力發(fā)展集防空、反導(dǎo)、反潛、反艦和對(duì)陸縱深打擊能力的艦艇，提高其抗飽和攻擊能力；加快水下力量建設(shè)，發(fā)展海上無人作戰(zhàn)平臺(tái)；加快海戰(zhàn)裝備通用型數(shù)據(jù)鏈建設(shè)，形成立體裝備體系，以適應(yīng)信息化戰(zhàn)爭(zhēng)中裝備體系對(duì)抗的基本需要；加快建設(shè)沿海海底觀測(cè)網(wǎng)或水下聲吶列陣系統(tǒng)，有效保障我海域水下安全。

③健全海防法律制度體系。我國(guó)涉及海洋的法律主要有領(lǐng)海法、大陸架與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法和海島保護(hù)法等，但缺乏綜合性海洋基本法，導(dǎo)致海防法律制度缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從而影響海防管理效率和水平。我國(guó)可通過制定海洋基本法，以綜合協(xié)調(diào)海洋事務(wù)，并明確各海洋管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)和任務(wù)，規(guī)定應(yīng)不斷完善的海洋部門法內(nèi)容。(58)金永明：“我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施在于依法治海”，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2017年11月16日第3版。還可制定完善海洋環(huán)境保護(hù)法，海岸帶和海島管理法，海上治安管理法，海洋漁業(yè)法，海洋突發(fā)事件應(yīng)急處理法以及海洋自然遺產(chǎn)與文化保護(hù)法等，(59)曹興國(guó)、初北平：“我國(guó)涉海法律的體系化完善路徑”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第9期，第15頁。同時(shí)頒布海上執(zhí)法規(guī)則或細(xì)則，細(xì)化執(zhí)法程序和權(quán)限。

5.3 在平等互利的基礎(chǔ)上增強(qiáng)東南亞海防合作

邊境區(qū)域是在地理、歷史、生態(tài)、種族、經(jīng)濟(jì)等方面存在統(tǒng)一性和相似性，但是被邊界分割的、在功能上相互依賴的區(qū)域。(60)Günter Verheugen and Michel Barnier, Practical Guide to Cross-border Cooperation, AEBR and European Commission, Third Edition, Bronzu 2000, p.5.在秉承構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和海洋命運(yùn)共同體的原則指導(dǎo)下，在平等互利的基礎(chǔ)上，我國(guó)為東南亞國(guó)家提供海防安全服務(wù)，使得外部鄰國(guó)與我國(guó)海防安全緊密相連，并通過各種協(xié)作與共同開發(fā)，自覺地加強(qiáng)合作，以期共同維護(hù)彼此的海防安全。

(1)中國(guó)與東南亞國(guó)家密切的經(jīng)濟(jì)政治關(guān)系，為我國(guó)加強(qiáng)在該地區(qū)的海防合作奠定了基礎(chǔ)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，東南亞經(jīng)濟(jì)圈已逐步形成以中國(guó)為中心的格局，各國(guó)經(jīng)濟(jì)日益和中國(guó)經(jīng)濟(jì)融為一體，與我國(guó)形成了緊密的政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。2010年中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)正式建立，雙邊貿(mào)易額從2001年的400億美元增長(zhǎng)到3 000億美元，年增長(zhǎng)20%。同年中國(guó)超過日本和歐盟，成為東盟最大貿(mào)易伙伴。2019年東盟成為中國(guó)第二大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易額達(dá)到 7 000 多億美元。此外，中國(guó)和東盟從2003年開始建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，雙方不斷深化拓展經(jīng)貿(mào)合作、人文交流和基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，東盟很多國(guó)家還與我國(guó)簽署了“一帶一路”倡議，開始構(gòu)建更為緊密的中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體。這種密切關(guān)系為中國(guó)加強(qiáng)與東南亞國(guó)家在該地區(qū)海防合作奠定了基礎(chǔ)。

(2)中國(guó)有能力為東南亞國(guó)家提供海上安全服務(wù)。中國(guó)已經(jīng)有維護(hù)類似地區(qū)安全機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)軍警聯(lián)合泰國(guó)、緬甸和老撾在湄公河武裝護(hù)航已持續(xù)多年，有效維護(hù)了當(dāng)?shù)匕踩€(wěn)定與經(jīng)濟(jì)合作。大規(guī)模海救需由對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星排查大范圍可疑海域，大型海上巡邏機(jī)定位確認(rèn)，搭載直升機(jī)的船舶直救援接，同時(shí)還需具備紅外、雷達(dá)、聲吶、激光和電子等多種晝夜立體海救手段。從2014年馬航MH370航班失事海救來看，我國(guó)基本都做到了。當(dāng)前我國(guó)南海島礁的導(dǎo)航設(shè)施，已經(jīng)開始為周邊國(guó)家提供海事服務(wù)。

(3)從地區(qū)實(shí)踐來看，中國(guó)為東南亞國(guó)家提供力所能及的海上公共安全服務(wù)，能有效維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定?！?·11”事件后，東南亞地區(qū)恐怖主義和海盜日益猖獗，“東突”、“阿布薩耶夫”、馬來西亞圣戰(zhàn)組織等恐怖勢(shì)力猖獗，先后發(fā)生了巴厘島大爆炸、湄公河慘案、菲律賓三寶顏大爆炸等恐怖襲擊事件。東南亞地區(qū)集中于火山帶上，經(jīng)常遭遇臺(tái)風(fēng)海嘯災(zāi)難，2004年的東南亞海嘯造成數(shù)十萬民眾喪生。該地區(qū)還是全球最大的毒品產(chǎn)地之一，面臨嚴(yán)重的毒品走私問題。這些問題的解決都需要建立地區(qū)政府間合作機(jī)制，共同打擊海盜和恐怖主義等犯罪行為，共同應(yīng)對(duì)海上自然災(zāi)害。從馬航MH370航班搜救情況來看，受制于技術(shù)、投入和人才諸多短板“集束式制約”，東南亞諸國(guó)還不具備大范圍海上搜救和打擊海上犯罪行為的能力。在馬航MH370海救行動(dòng)中，共有26個(gè)國(guó)家和地區(qū)40多艘艦船、60多架飛機(jī)參與。中國(guó)派出20艘艦船(含全程參與的9艘軍艦，攜5架直升機(jī)和水下機(jī)器人)、21顆衛(wèi)星、3架伊爾-76運(yùn)輸機(jī)和2架圖-154電子偵察機(jī)，協(xié)調(diào)66艘商船和20條漁船，搜索海域130萬平方公里以上(占全部搜索海域面積1/4以上)，承擔(dān)搜索經(jīng)費(fèi)1/2以上，為我史上最大海外救援行動(dòng)。(61)“搜尋MH370的中國(guó)海上力量”，中國(guó)網(wǎng)，2014年4月21日，http://ocean.china.com.cn/2014-04/21/content_32154781.htm；“中國(guó)動(dòng)用21顆衛(wèi)星10余艘艦艇搜尋MH370——我國(guó)成為水面搜救主力，泰國(guó)衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)可疑漂浮物”，《中國(guó)青年報(bào)》，2014年3月28日第1版。雖然美軍也介入了該行動(dòng)，但從出動(dòng)人員和裝備、搜索區(qū)域、經(jīng)費(fèi)承擔(dān)份額及實(shí)際工作效果看，中國(guó)發(fā)揮了主要作用。中國(guó)積極參與東南亞海上公共安全事務(wù)，能有效防止美日等國(guó)借機(jī)插手南海爭(zhēng)端，并用實(shí)際行動(dòng)踐行《南海各方行為宣言》，有力維護(hù)本地區(qū)海上安全穩(wěn)定。

5.4 加快太空等新興邊海防領(lǐng)域建設(shè)

隨著網(wǎng)絡(luò)空間和太空領(lǐng)域?qū)?guó)家戰(zhàn)略利益的影響越來越大，我國(guó)應(yīng)加快上述新興邊海防領(lǐng)域建設(shè)，尤其在太空領(lǐng)域，以保護(hù)我國(guó)家安全和利益。

(1)堅(jiān)持和平利用太空和共享太空技術(shù)原則。進(jìn)一步開放我國(guó)正在建設(shè)的太空站，面向全球進(jìn)行宇航員選拔訓(xùn)練和太空實(shí)驗(yàn)的遴選，以靈活方式積極為發(fā)展中國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家提供導(dǎo)航定位、防災(zāi)減災(zāi)、資源監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣播電視節(jié)目轉(zhuǎn)發(fā)等太空服務(wù)，通過共享太空技術(shù)促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，進(jìn)一步團(tuán)結(jié)全世界的和平力量，共同應(yīng)對(duì)太空戰(zhàn)威脅。

(2)推動(dòng)完善太空國(guó)際法律制度。面對(duì)眾多國(guó)際太空環(huán)境、法律和發(fā)展議程，我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際太空治理平臺(tái)，乃至創(chuàng)設(shè)自己的倡議，加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織的溝通和協(xié)調(diào)，共同制定面向未來的太空發(fā)展路線圖以及公正、合理和均衡的國(guó)際太空新規(guī)則，建設(shè)和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的太空。

(3)避免太空軍備競(jìng)賽，著重加強(qiáng)太空人才培養(yǎng)和太空基礎(chǔ)科學(xué)研究。太空技術(shù)和武器裝備的發(fā)展，都是天文數(shù)字的經(jīng)費(fèi)投入，要避免與美國(guó)等在太空領(lǐng)域形成“挑戰(zhàn)—應(yīng)對(duì)”的軍備競(jìng)賽模式，著重加強(qiáng)太空的人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)科研。要提高現(xiàn)有航天人才培養(yǎng)模式和評(píng)價(jià)機(jī)制，解決困擾留住人才的實(shí)際問題。同時(shí)，改變“短平快”的功利觀念，在制定太空發(fā)展規(guī)劃時(shí)，加大對(duì)空間科學(xué)的投入，支持開展多形式、持續(xù)的空間科學(xué)探索和研究項(xiàng)目，同時(shí)積極利用太空重大工程帶動(dòng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的發(fā)展。