王金鵬

(1.中國海洋大學(xué)，山東 青島266100)

長時(shí)間以來，在陸地環(huán)境保護(hù)中保護(hù)珍稀瀕危物種的棲息地或者特定景觀與空間被證明是恰當(dāng)?shù)拇胧?1)Paul F.J. Eagles, Stephen F. McCool, and Christopher D.A. Haynes, Sustainable Tourism in Protected Areas: Guidelines for Planning and Management, IUCN, 2002, pp.5-8.第二次世界大戰(zhàn)之后，科學(xué)技術(shù)逐漸發(fā)展，人類對(duì)海洋認(rèn)知加深，海洋漁業(yè)、海底石油和礦產(chǎn)開發(fā)日益蓬勃，“海洋革命”隨之興起。(2)Carleton Ray, “Ecology, Law and the ‘Marine Revolution’”, Biological Conservation, Vol.3, No.1, 1970, p.7.但是在20世紀(jì)50年代和60年代早期，人類對(duì)海洋的破壞也日漸嚴(yán)重，(3)Committee on the Evaluation, Design, and Monitoring of Marine Reserves and Protected Areas in the United States, Ocean Studies Board, Commission on Geosciences, Environment, National Research Council, Marine Protected Areas: Tools for Sustaining Ocean Ecosystems, National Academy Press, 2001, pp.146-147.國際社會(huì)借鑒陸地環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，逐漸開始通過設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)海洋環(huán)境。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(4)“Protection of the Coastal and Marine Environment”, Resolution 17.38 of the IUCN General Assembly, 1988, https://portals.iucn.org/library/efiles/documents/GA-17th-011.pdf, p.105.、《生物多樣性公約》締約方大會(huì)(5)“Marine and Coastal Biological Diversity”, UNEP/CBD/COP/DEC/VII/5, April 13, 2004, https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-07/cop-07-dec-05-en.pdf, p.2, note 1.和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(6)FAO, “FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries No. 4, Suppl. 4, Fisheries Management. 4. Marine Protected Areas and Fisheries”, 2011, http://www.fao.org/3/i2090e/i2090e.pdf, p.9.等先后提出了海洋保護(hù)區(qū)的不同定義。目前，尚沒有被國際社會(huì)普遍接受的海洋保護(hù)區(qū)的定義，但通常認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)概念的核心是指在一定的海域，采取更為嚴(yán)格的措施保護(hù)海洋生物多樣性、棲息地或生態(tài)系統(tǒng)。(7)Robin Churchil, “The Growing Establishment of High Seas Marine Protected Areas: Implication for Shipping”, in Richard Caddell, D. Rhidian Thomas, eds., Shipping, Law and the Marine Environment in the 21st Century: Emerging Challenges for the Law of the Sea-legal Implications and Liabilities, Lawtext Publishing Limited, 2013, pp.56-57.隨著時(shí)間的推移，越來越多的海洋保護(hù)區(qū)被建立，但《生物多樣性公約》科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機(jī)構(gòu)在2010年的評(píng)估中發(fā)現(xiàn)全球海洋中僅有0.5%的海洋被保護(hù)，且其中絕大部分海洋保護(hù)區(qū)處于國家管轄范圍以內(nèi)。(8)“Report on Implementation of the Programme of Work on Marine and Coastal Biological Diversity”, UNEP/CBD/SBSTTA/14/INF/2, April 14, 2010, https://www.cbd.int/doc/meetings/sbstta/sbstta-14/information/sbstta-14-inf-02-en.pdf, paras.135, 161.國際社會(huì)也認(rèn)識(shí)到了海洋保護(hù)的不足。2010年在日本愛知縣舉辦的《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十次會(huì)議通過的“愛知目標(biāo)”的目標(biāo)11提出，到2020年應(yīng)有“10%的沿海和海洋區(qū)域，尤其是對(duì)于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有特殊重要性的區(qū)域，通過有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和相連性好的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)和其他基于保護(hù)區(qū)的有效保護(hù)措施得到保護(hù)”。(9)“2011—2020年《戰(zhàn)略計(jì)劃草案》和愛知生物多樣性目標(biāo)”，UNEP/CBD/COP/10/DEC/X/2, October 29, 2010, https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-10/cop-10-dec-02-zh.doc, p.9.2015年聯(lián)合國大會(huì)通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的目標(biāo)14“養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”中也規(guī)定，“到2020年，根據(jù)國內(nèi)和國際法，并基于現(xiàn)有的最佳科學(xué)資料，保護(hù)至少10%的沿海和海洋區(qū)域”。

作為全球海洋治理最重要的法律框架，《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)把海洋空間分為若干區(qū)域。其中的公海和國際海底區(qū)域是國家管轄范圍以外區(qū)域。根據(jù)《公約》，公海適用公海自由原則。任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下。國際海底區(qū)域及其資源是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，任何國家不對(duì)國際海底區(qū)域的任何部分或其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利。(10)《聯(lián)合國海洋法公約》第89、136、137條。公海和國際海底區(qū)域約占全部海洋的64%。(11)Nilufer Oral, “Protection of Vulnerable Marine Ecosystems in Areas Beyond National Jurisdiction: Can International Law Meeting the Challenge”, in Anastasia Strati, Maria Gavouneli, Nikolaos Skourtos, eds., Unresolved Issues and New Challenges to the Law of the Sea: Time Before and Time After, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, p.85.隨著人類海洋科技和開發(fā)能力的不斷發(fā)展，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性日益受到人類活動(dòng)的影響。(12)林新珍：“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的保護(hù)與管理”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2011年第10期，第95-96頁。非法、未報(bào)告及不受管制的捕撈(簡(jiǎn)稱IUU捕撈)等漁業(yè)活動(dòng)，海上傾廢，航運(yùn)等帶來一系列不良影響，威脅了國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的存續(xù)，導(dǎo)致生物多樣性的喪失。(13)Kristina M. Gjerde, “UNEP Regional Seas Report and Studies No. 178, Ecosystems and Biodiversity in Deep Waters and High Seas”, UNEP/IUCN, 2006, https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/13602/rsrs178.pdf?sequence=1&isAllowed=y, pp.22-30.氣候變化也威脅著海洋生物，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。(14)IPCC, “IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate”, 2019, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/3/2019/12/SROCC_FullReport_FINAL.pdf, pp.450-456.將海洋保護(hù)區(qū)作為養(yǎng)護(hù)生物多樣性的管理工具引入國家管轄范圍以外區(qū)域成為國際社會(huì)可能的選擇。(15)白佳玉、李玲玉：“北極海域視角下公海保護(hù)區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)與中國因應(yīng)”，《太平洋學(xué)報(bào)》,2017年第4期，第24頁。一些國家在區(qū)域法律框架下開始了國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的探索。目前這些探索面臨著明顯的困境和激烈的爭(zhēng)議。本文中國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)是指在公?；驀H海底區(qū)域劃定的采取養(yǎng)護(hù)與管理措施保護(hù)物種及其棲息地或生態(tài)系統(tǒng)等的界線明確的海域。(16)本文沒有采用“公海保護(hù)區(qū)”的概念，原因在于“公海保護(hù)區(qū)”概念并不能涵蓋現(xiàn)有的既包括公海也包括國際海底區(qū)域的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐，例如東北大西洋米爾恩海山復(fù)合區(qū)海洋保護(hù)區(qū)(Milne Seamount Complex Marine Protected Area)和查理·吉布斯南部海洋保護(hù)區(qū)(Charlie Gibbs South Marine Protected Area)。此外，BBNJ國際協(xié)定擬適用的范圍不僅包括公海，也包括國際海底區(qū)域。所以相對(duì)于“公海保護(hù)區(qū)”，“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)”的概念能夠更好地概括現(xiàn)有實(shí)踐，也更符合BBNJ國際協(xié)定制定的初衷。聯(lián)合國大會(huì)框架下正在進(jìn)行《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用問題的協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱BBNJ國際協(xié)定)的政府間會(huì)議，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)是其核心議題之一。本文將對(duì)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)有實(shí)踐進(jìn)行闡述，分析這些實(shí)踐面臨的主要困境，繼而結(jié)合在聯(lián)合國大會(huì)框架下正在進(jìn)行的BBNJ國際協(xié)定談判，提出國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)國際立法的要點(diǎn)，并就相關(guān)規(guī)則擬定提出建議。

一、國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐概況

現(xiàn)有的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐包括南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)分別于2009年和2016年設(shè)立的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)，以及東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(OSPAR委員會(huì))分別于2010年和2012年設(shè)立的共計(jì)七處的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)。(17)法國、意大利與摩納哥于地中海設(shè)立的派拉格斯保護(hù)區(qū)(The Pelagos Sanctuary for Mediterranean Marine Mammals)西部也曾包括公海部分。但根據(jù)“2003年4月15日關(guān)于在共和國領(lǐng)土周邊建立生態(tài)保護(hù)區(qū)的第2003-346號(hào)法律”和“2004年1月8日關(guān)于在共和國地中海領(lǐng)土周邊建立生態(tài)保護(hù)區(qū)的第2004-33號(hào)行政法令”，法國宣布在地中海設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)，其覆蓋了派拉格斯保護(hù)區(qū)的部分區(qū)域。法國在生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)可對(duì)非法排放的外國船舶課以罰金。根據(jù)“2011年10月27日的第209號(hào)總統(tǒng)令”，意大利宣布在地中海西北部、利古里亞海和第勒尼安海設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)。根據(jù)“2012年10月12日關(guān)于在共和國地中海領(lǐng)土周邊建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的第2012-1148號(hào)行政法令”，法國宣布了其在地中海區(qū)域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。法國和意大利設(shè)立的相關(guān)生態(tài)保護(hù)區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)已覆蓋了派拉格斯保護(hù)區(qū)的原有公海部分，本文認(rèn)為派拉格斯保護(hù)區(qū)已非國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)，故未將其納入分析。

1.1 南極海洋保護(hù)區(qū)

1959 年《南極條約》第4條成功“凍結(jié)”了長期以來的南極大陸主權(quán)紛爭(zhēng)。(18)陳力：“論南極海域的法律地位”，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2014年第5期，第150頁?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》是南極地區(qū)生物多樣性保護(hù)的重要規(guī)則，與《南極條約》一同成為南極條約體系最重要的兩個(gè)支撐?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》規(guī)定設(shè)立南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)，履行確定養(yǎng)護(hù)需求，制定、通過和修訂養(yǎng)護(hù)措施等職責(zé)。相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施包括在公約適用范圍內(nèi)為養(yǎng)護(hù)目的確定禁捕區(qū)域等。2008年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)確定了11個(gè)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的優(yōu)先區(qū)域。(19)CCAMLR, “Report of the Twenty-Seventh Meeting of the Commission”, October 27-31, 2008, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-sc-xxvii.pdf, para.7.2(vi).2009年為保護(hù)漁業(yè)第48.2分區(qū)內(nèi)的海洋生物多樣性，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)設(shè)立了南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)(SOISS MPA)。(20)CCAMLR, “Report of the Twenty-Eighth Meeting of the Commission”, October 26- November 6, 2009, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-xxviii.pdf, para.12.86.2011年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過了“關(guān)于建立《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》下海洋保護(hù)區(qū)的總體框架”。(21)CCAMLR, “Conservation Measure 91-04 (2011), General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-04_6.pdf, 訪問時(shí)間：2020年4月16日。.2016年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)又通過了設(shè)立面積約155萬平方千米的羅斯海保護(hù)區(qū)的決議(Ross Sea MPA)。羅斯海保護(hù)區(qū)的目的包括：保護(hù)重要的物種棲息地；監(jiān)測(cè)自然變化以更好地了解南極的生態(tài)系統(tǒng)；促進(jìn)關(guān)于海洋生物資源的研究與包括監(jiān)測(cè)在內(nèi)的相關(guān)科學(xué)活動(dòng)。羅斯海保護(hù)區(qū)由三部分組成：一是由三個(gè)區(qū)域組成的一般保護(hù)區(qū)，二是特別研究區(qū), 三是磷蝦研究區(qū)。(22)CCAMLR, “Conservation Measure 91-05 (2016): Ross Sea Region Marine Protected Area”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-05_11.pdf, 訪問時(shí)間：2020年4月21日。.

南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)均對(duì)漁業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制。前者禁止除科學(xué)研究以外的漁業(yè)活動(dòng)(23)CCAMLR, “Conservation Measure 91-03(2009): Protecting of the South Orkney Islands Southern Shelf”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-03_9.pdf, 訪問時(shí)間：2020年4月29日。，后者的約占總面積72%的一般保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止?jié)O業(yè)活動(dòng)。在羅斯海保護(hù)區(qū)特別研究區(qū)內(nèi)可基于研究目的進(jìn)行捕撈，但要遵守相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施中規(guī)定的捕撈限額。在磷蝦研究區(qū)和特別研究區(qū)捕撈南極磷蝦還應(yīng)遵守“南極磷蝦探捕的一般措施”(24)CCAMLR, “Conservation Measure 51-04 (2016): General Measure for Exploratory Fisheries for Euphausia Superba in the Convention Area in the 2016/17 season”, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/51-04_35.pdf，訪問時(shí)間：2020年5月3日。的相關(guān)規(guī)定。此外，兩個(gè)保護(hù)區(qū)內(nèi)均禁止?jié)O船傾廢和轉(zhuǎn)運(yùn)活動(dòng)。在海上交通監(jiān)測(cè)方面，兩個(gè)保護(hù)區(qū)均鼓勵(lì)經(jīng)過的漁船向南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)秘書處提供船旗國、船舶型號(hào)、國際海事組織的識(shí)別碼和航線等信息。兩個(gè)保護(hù)區(qū)有一點(diǎn)顯著的不同，即是否明確設(shè)置了“日落條款”。南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)僅規(guī)定每五年進(jìn)行一次評(píng)估，而羅斯海保護(hù)區(qū)則明確規(guī)定將持續(xù)35年，在2052年進(jìn)行評(píng)估從而決定是否撤銷或延續(xù)保護(hù)區(qū)，或者根據(jù)需要采取新的養(yǎng)護(hù)措施。

1.2 東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)

《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》的適用范圍中約有40%是國家管轄范圍以外海域。(25)B.C.O’ Leary., et al., “The First Network of Marine Protected Area (MAPs) in the High Seas: The Process, the Challenges and Where Next”, Marine Policy, Vol.36, No.3, 2012, p.599.《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》要求締約方采取任何必要的措施來保護(hù)海洋區(qū)域不受人類活動(dòng)的負(fù)面影響，繼而保護(hù)人類健康與海洋生態(tài)系統(tǒng)，修復(fù)被損害的海洋區(qū)域。(26)The Article 2(1)(a) of the OSPAR Convention.2003年東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成員方作出了在東北大西洋海域建立具有生態(tài)一致性且管理完善的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的政治承諾。(27)OSPAR Commission, “Recommendation 2003/3 on a Network of Marine Protected Areas”, https://www.ospar.org/convention/agreements?q=marine%20protected%20areas, 訪問時(shí)間：2020年5月3日。2010年東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)設(shè)立了世界上第一個(gè)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的網(wǎng)絡(luò)，包括米爾恩海山復(fù)合區(qū)海洋保護(hù)區(qū)、查理·吉布斯南部海洋保護(hù)區(qū)、阿爾泰海山公海保護(hù)區(qū)、安蒂阿爾泰公海保護(hù)區(qū)、約瑟芬海山公海保護(hù)區(qū)、亞速爾群島北部大西洋中脊公海保護(hù)區(qū)。東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)于2012年又新增設(shè)立了查理·吉布斯北部公海保護(hù)區(qū)。(28)OSPAR Commission, “MPAs in Areas Beyond National Jurisdiction”, https://www.ospar.org/work-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction, 訪問時(shí)間：2020年5月3日；中文譯名參考范曉婷主編：《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》，海洋出版社，2015年版，第121頁。這七個(gè)保護(hù)區(qū)面積共計(jì)約46萬平方千米。(29)OSPAR Commission, “Key Figures of the MPA OSPAR Network”, http://mpa.ospar.org/home_ospar/key_figures, 訪問時(shí)間：2020年5月3日。

根據(jù)其覆蓋范圍的法律地位和管理方式的不同，東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)可以分為三類:(1)既包括公海部分又包括國際海底區(qū)域部分的米爾恩海山復(fù)合區(qū)海洋保護(hù)區(qū)和查理·吉布斯南部海洋保護(hù)區(qū)；(2)僅包括公海部分的查理·吉布斯北部公海保護(hù)區(qū)，其下的海底部分屬于冰島向聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)(CLCS)提交大陸架外部界限劃界案的范圍且尚未采取保護(hù)措施；(3)僅包括公海部分的其余四個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，其下的海底部分屬于葡萄牙提交的大陸架外部界限劃界案的范圍并已由葡萄牙采取了保護(hù)措施。在保護(hù)區(qū)內(nèi)采取的管理措施方面，東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)僅通過了沒有法律約束力的建議。(30)OSPAR Recommendation 2010/12, 2010/13, 2010/14, 2010/15, 2010/16, 2010/17 and 2012/1, https://www.ospar.org/work-areas/bdc/marine-protected-areas/mpas-in-areas-beyond-national-jurisdiction, 訪問時(shí)間：2020年5月3日。審視這些建議可以發(fā)現(xiàn)，東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的管理措施主要是提升保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)相關(guān)信息和知識(shí)共享，支持關(guān)于人類影響和保護(hù)措施的科學(xué)研究，促進(jìn)保護(hù)區(qū)管理措施為公眾知曉，通過與非締約方合作和參與其他國際組織促進(jìn)保護(hù)區(qū)目標(biāo)的傳播等鼓勵(lì)性和促進(jìn)性的措施。

二、國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐面臨的困境

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐均是在區(qū)域性法律框架下由相關(guān)國際組織在其管轄和職權(quán)范圍內(nèi)設(shè)立的。但由于設(shè)立這些海洋保護(hù)區(qū)所依據(jù)的國際協(xié)定在一些方面的有效性及其設(shè)立與管理過程存在問題，這些實(shí)踐面臨著明顯的困境。

2.1 合法性的質(zhì)疑

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立通常意味著對(duì)其中特定人類活動(dòng)進(jìn)行限制或禁止。在國家管轄范圍以外區(qū)域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)并執(zhí)行相關(guān)管理措施可能與公海自由產(chǎn)生沖突，影響捕魚自由和航行自由等。(31)Sarah Wolf, Jan Asmus Bischoff, “Marine Protected Area”, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2013.有學(xué)者甚至將“部分沿海國和國際組織推動(dòng)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)”稱為“新海洋圈地運(yùn)動(dòng)”，認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立旨在“限制其他國家在該海域開展科學(xué)研究和資源勘探等活動(dòng)”，保護(hù)其“業(yè)已獲得的利益”。(32)丘君：“悄然興起的‘新海洋圈地運(yùn)動(dòng)’”，《中國海洋報(bào)》，2012年3月2日，第4版；劉明周、藍(lán)翊嘉：“現(xiàn)實(shí)建構(gòu)主義視角下的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第7期，第87頁。可見國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)面對(duì)的主要合法性挑戰(zhàn)即在于為實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)的目的或宗旨，海洋保護(hù)區(qū)的管理措施會(huì)對(duì)在公海和國際海底區(qū)域的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行限制，可能會(huì)影響現(xiàn)有海洋法秩序已確立的相關(guān)國家在公海或國際海底區(qū)域中的捕魚或資源勘探開發(fā)等權(quán)利。實(shí)踐中有些國家也質(zhì)疑在國家管轄范圍以外區(qū)域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的合法性，這些質(zhì)疑主要集中于設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的國際組織沒有相關(guān)權(quán)限或缺乏法律依據(jù)。典型的例子是俄羅斯和烏克蘭等國對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)合法性的質(zhì)疑。俄羅斯和烏克蘭質(zhì)疑南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的權(quán)力，認(rèn)為《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》沒有規(guī)定海洋保護(hù)區(qū)的定義或相關(guān)的保護(hù)措施。烏克蘭質(zhì)疑在公海設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的法律基礎(chǔ)，認(rèn)為“《公約》規(guī)定了締約國在其管轄范圍以內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)，但目前法律上沒有看到任何建立公海保護(hù)區(qū)的可能性”。(33)CCAMLR, “Report of the Second Special Meeting of the Commission”, July 15-16, 2013, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-sm-ii_1.pdf, paras.3.18 and 3.26.此外，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的一些成員方也質(zhì)疑建立海洋保護(hù)區(qū)是否有實(shí)際意義,以及保護(hù)區(qū)設(shè)立提案所依據(jù)的科學(xué)信息是否充分。(34)同③, paras.3.57 and para.3.23.有學(xué)者也認(rèn)為設(shè)立大規(guī)模的南極海洋保護(hù)區(qū)可能使主要職責(zé)為漁業(yè)管理的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)無力應(yīng)對(duì)更加緊迫的挑戰(zhàn)，包括日益擴(kuò)大的南極磷蝦捕撈。(35)Cheryle Hislop, Julia Jabour, “Quality Counts: High Seas Marine Protected Areas in the Southern Ocean”, Ocean Yearbook, Vol.29, 2015, p.191.東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)設(shè)立國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)作為其海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的一部分也引發(fā)了對(duì)其合法性的討論，包括對(duì)東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)是否有權(quán)限在國家管轄范圍以外海域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的質(zhì)疑。(36)Erik J. Molenaar, Alex Oude Elferink, “Marine Protected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction: The Pioneering Efforts under the OSPAR Convention”, Utrecht Law Review, Vol.5, No.1, 2009, p.17.

2.2 管理的碎片化

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐面臨的另一個(gè)明顯困境是管理的碎片化。呈現(xiàn)管理碎片化的原因主要在于相關(guān)主管機(jī)構(gòu)的職權(quán)分散，即不同的海洋活動(dòng)往往由不同的國際組織負(fù)責(zé)管理。這些相關(guān)國際組織在規(guī)制國家管轄范圍以外區(qū)域的人類活動(dòng)中通常只有特定方面的權(quán)力，因而需要尋求與其他國際組織的合作才能實(shí)現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境保護(hù)與管理。然而由于這些國際組織有著不同的宗旨和不同的成員方，合作并不容易達(dá)成。例如在南極，商業(yè)捕魚由南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，而科學(xué)研究、旅游或其他活動(dòng)則受《南極條約》及其議定書的規(guī)制。(37)Lora L. Nordtvedt Reeve, Anna Rulska-Domino, Kristina M. Gjerde, “The Future of High Seas Marine Protected Areas”, Ocean Yearbook, Vol.26, 2012, pp.284-285.即便在漁業(yè)管理方面，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)仍需要與條約適用范圍之外的其他漁業(yè)管理機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，包括《南方藍(lán)鰭金槍魚養(yǎng)護(hù)公約》、中西太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)和《保護(hù)信天翁和海燕協(xié)定》等。通過長時(shí)間的協(xié)調(diào)，這些組織間已可以相互作為觀察員參加彼此的會(huì)議，還可通過秘書處之間定期的郵件往來實(shí)現(xiàn)信息交換。但是這些安排仍然被限定在協(xié)同行動(dòng)的范圍內(nèi)，其有效性有賴各自秘書處之間的交流，還無法通過對(duì)特定議題進(jìn)行協(xié)商的正式會(huì)議實(shí)現(xiàn)合作與協(xié)調(diào)。(38)Julien Rochette, et al., “The Regional Approach to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction”, Marine Policy, Vol.49, 2014, p.114.東北大西洋國家管轄范圍以外海域人類活動(dòng)的管理也涉及不同的國際條約和國際組織。東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(OSPAR委員會(huì))規(guī)制海洋科學(xué)研究、管道鋪設(shè)、傾廢、設(shè)施和人工島嶼建設(shè)等人類活動(dòng)，也有權(quán)評(píng)估和監(jiān)測(cè)人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響。但目前對(duì)東北大西洋海洋生物多樣性影響最顯著的活動(dòng)包括漁業(yè)和航運(yùn)活動(dòng)。東北大西洋漁業(yè)活動(dòng)主要由東北大西洋漁業(yè)管理委員會(huì)(NAFAC)管理，航運(yùn)活動(dòng)則主要由國際海事組織(IMO)管理。東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)與它們之間的合作與協(xié)調(diào)尚不充分。盡管東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)和東北大西洋漁業(yè)管理委員會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)都是國際海洋勘探理事會(huì)(ICES)，但兩者的管理措施并不協(xié)調(diào)。其后在國際海洋勘探理事會(huì)的建議下，東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)劃定的海洋保護(hù)區(qū)才開始與東北大西洋漁業(yè)管理委員會(huì)禁止底拖網(wǎng)捕撈的區(qū)域有重疊。(39)阿爾泰海山公海保護(hù)區(qū)、安蒂阿爾泰海山公海保護(hù)區(qū)和亞速爾群島北部大西洋中脊公海保護(hù)區(qū)有禁止底層拖網(wǎng)捕魚的區(qū)域。See “NEAFC Management Measures, and Interactions with OSPAR High Seas Marine Protected Areas”, Document Intended for OSPAR-Madeira II Workshop, January 9, 2012, http://www.aires-marines.fr/Media/Agence/Fichiers/Divers/Management-NEAFC-OSPAR-Madere.此外，目前尚沒有任何東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)被國際海事組織認(rèn)定為特別敏感海域和特殊區(qū)域。

2.3 與沿海國權(quán)利的沖突

海洋不會(huì)被人為劃設(shè)的邊界而隔離，國家管轄范圍內(nèi)外海域是相互聯(lián)系的。位于公?；驀H海底區(qū)域的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和相應(yīng)養(yǎng)護(hù)措施的實(shí)施可能與沿海國在其鄰近的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上特定的海洋活動(dòng)與相關(guān)權(quán)利發(fā)生沖突。鄰近沿海國也可能會(huì)為自身利益采取與海洋保護(hù)區(qū)相沖突的措施。例如，冰島沒有對(duì)查理·吉布斯北部公海保護(hù)區(qū)下的屬于其外大陸架的海床和底土采取任何保護(hù)措施，而其在這些海床和底土的開發(fā)利用活動(dòng)會(huì)對(duì)保護(hù)區(qū)造成影響。此外，即便沿海國采取保護(hù)措施，也需要與國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)所采取的措施相協(xié)調(diào)才能避免沖突。如前所述，四個(gè)東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)下的海床和海底的部分屬于葡萄牙提交的大陸架外部界限劃界案的范圍。雖然大陸架外部界限尚未明確，但葡萄牙在相應(yīng)海床及底土設(shè)立了海洋保護(hù)區(qū)。這實(shí)際上擴(kuò)大了葡萄牙管轄權(quán)覆蓋的地理范圍(40)Marta Chantal Ribeiro, “Marine Protected Areas: The Case of the Extended Continental Shelf”, in Marta Chantal Ribeiro, ed., 30 Years after the Signature of the United Nations Convention on the Law of the Sea: The Protection of the Environment and the Future of the Law of the Sea, Coimbra Editora S.A, 2014, p.197.，例如葡萄牙政府在海洋保護(hù)區(qū)建立后開始監(jiān)督這些區(qū)域的礦產(chǎn)資源勘探活動(dòng)。(41)Marta Chantal Ribeiro, “The ‘Rainbow’: The First National Marine Protected Area Proposed Under the High Seas”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.25, No.2, 2010, p.190.葡萄牙所采取的具體管理措施需要與東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在相應(yīng)公海保護(hù)區(qū)采取的措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，否則水層與其下海床和底土所采取的措施相互沖突會(huì)導(dǎo)致該海域生態(tài)綜合管理無法實(shí)現(xiàn)。

2.4 非締約方的忽視

公海自由和船旗國管轄已成為海洋法的重要規(guī)則。根據(jù)《維也納條約法公約》第34條的規(guī)定，在締約方同意的基礎(chǔ)上可對(duì)懸掛締約方國旗的船舶實(shí)施限制，但這種限制通常不能約束非締約方。換言之，如果目前一個(gè)國家或國際組織宣布設(shè)立一處海洋保護(hù)區(qū)，其僅適用于同意設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的國家，非締約方可忽視海洋保護(hù)區(qū)所采取的措施。(42)Petra Drankier, “Marine Protected Area in Areas Beyond National Jurisdiction”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.27, No.2, 2012, p.295.但是如果非締約方在這些海域從事威脅生物多樣性的活動(dòng)，這些海洋保護(hù)區(qū)可能會(huì)起不到保護(hù)的效果。此外，僅要求締約方實(shí)施嚴(yán)格限制會(huì)使締約方與非締約方相比面臨不公和劣勢(shì)，非締約方則可“搭便車”，繼而導(dǎo)致締約方也不愿實(shí)施或遵守限制措施，最終導(dǎo)致海洋保護(hù)區(qū)起不到實(shí)效。典型的例子是東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成員方僅愿意為七處國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)制定不具有約束力的建議性措施。在這種背景下，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的主管組織均呼吁非締約方能注意到保護(hù)區(qū)內(nèi)采取的措施，試圖促使非締約方也認(rèn)可這些措施。例如，東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在有關(guān)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的決定和建議中都呼吁非締約方認(rèn)可保護(hù)區(qū)的保護(hù)原則和目標(biāo)。不過這些呼吁不具有任何法律效力。保護(hù)區(qū)的主管組織在現(xiàn)有國際法框架下采取養(yǎng)護(hù)措施，不得妨礙或損害非締約方的合法權(quán)利。正如東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)要求管理海洋保護(hù)區(qū)所實(shí)施的措施應(yīng)符合國際法，不損害其他國家和國際組織根據(jù)《公約》和習(xí)慣國際法享有權(quán)利和義務(wù)。(43)OSPAR Commission, “Decision 2010/1 on the Establishment of the Milne Seamount Complex Marine Protected Area”, https://www.ospar.org/documents?v=32821, 訪問時(shí)間：2020年5月6日。這也意味著這些國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)難以影響非締約方，而這會(huì)削弱其實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的能力。(44)Erik J. Molenaar, Alex Oude Elferink, “Marine Protected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction: The Pioneering Efforts under the OSPAR Convention”, Utrecht Law Review, Vol.5, No.1, 2009, p.19.與東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)不同，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)作為在其適用范圍內(nèi)具有漁業(yè)管理職能的國際組織，有權(quán)在防止非法、未報(bào)告及不受管制的捕撈活動(dòng)等漁業(yè)管理方面采取措施促進(jìn)非締約方遵守其相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施。南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)也在其設(shè)立的南極海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施中規(guī)定了促進(jìn)非締約方注意相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施，例如對(duì)于有國民或船舶在《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》所管轄海域開展活動(dòng)的非締約方，提請(qǐng)其注意羅斯海保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施。但如上所言，包括俄羅斯和烏克蘭等南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)成員國在內(nèi)的國家對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)的合法性的質(zhì)疑損害了其提請(qǐng)非締約方注意的實(shí)際效果。

2.5 監(jiān)測(cè)與評(píng)估的困難

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐面臨的困境還包括對(duì)其及采取相關(guān)措施的監(jiān)測(cè)與評(píng)估存在困難。其一是因?yàn)樵O(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)不重視通過監(jiān)測(cè)與評(píng)估了解海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)際效果；其二是因國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)常遠(yuǎn)離陸地，對(duì)其所采取措施的效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估的成本較高，締約方不愿付出額外的高昂成本。目前東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)沒有采取有法律拘束力的措施，也缺乏監(jiān)測(cè)和評(píng)估的要求。即便在管理機(jī)構(gòu)相對(duì)完善的南極海洋保護(hù)區(qū)，其監(jiān)測(cè)和評(píng)估也面臨明顯的困難。例如根據(jù)南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立時(shí)每五年進(jìn)行一次評(píng)估的要求，歐盟于2014年9月提交了對(duì)該保護(hù)區(qū)相關(guān)養(yǎng)護(hù)措施的實(shí)施效果的評(píng)估。(45)Delegation of the European Union, “Review of the South Orkney Islands Southern Shelf MPA (MPA Planning Domain 1, Subarea 48.2)”, CCAMLR-XXXIII/24, 2014.但該評(píng)估中僅指出，五年時(shí)間不足以評(píng)定該區(qū)域生物多樣性特征的變化，既有的措施將不做調(diào)整。截止2019年，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)也仍未通過針對(duì)已設(shè)立10年的南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)的研究與監(jiān)測(cè)計(jì)劃(RMPs)。(46)CCAMLR, “Report of the Thirty-eighth Meeting of the Commission”, October 21-November 1, 2019, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-38_1.pdf, para.6.26.由此可見，南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)所采取養(yǎng)護(hù)措施的效果尚無法判斷。而羅斯海保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)措施的實(shí)施情況與效果更有待進(jìn)一步觀察。缺乏監(jiān)測(cè)與研究計(jì)劃，往往無法對(duì)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)及其采取的措施的實(shí)際效果進(jìn)行考察，也無法了解是否實(shí)現(xiàn)了其設(shè)定的目標(biāo)，而這違背了設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的初衷。由于監(jiān)測(cè)與評(píng)估困難，有學(xué)者指出，有些海洋保護(hù)區(qū)僅能提供“虛假的安全感”，缺乏確保養(yǎng)護(hù)措施得到執(zhí)行的能力。(47)Cheryle Hislop, Julia Jabour, “Quality Counts: High Seas Marine Protected Areas in the Southern Ocean”, Ocean Yearbook, Vol.29, 2015, p.185.

三、國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)國際立法的要點(diǎn)

2004年，聯(lián)合國大會(huì)通過第59/24號(hào)決議，成立了“研究關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性和可持續(xù)利用問題的不限成員名額特設(shè)工作組”，對(duì)包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等重要議題進(jìn)行討論?；谠撎卦O(shè)工作組的建議，2015年聯(lián)合國大會(huì)通過第69/292號(hào)決議決定，根據(jù)《公約》的規(guī)定就BBNJ問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書(BBNJ國際協(xié)定)。(48)“Resolution adopted by the General Assembly on 19 June 2015”, UN Doc A/RES/69/292, July 6, 2015, para.1.在2016年和2017年四次籌備委員會(huì)會(huì)議后，2018年BBNJ國際協(xié)定政府間會(huì)議在紐約召開，正式開啟協(xié)定磋商談判進(jìn)程。迄今政府間會(huì)議已進(jìn)行三次，第四次政府間會(huì)議將于2020年召開。(49)歷次政府間會(huì)議的信息參見“Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”, https://www.un.org/bbnj/, 訪問時(shí)間：2020年5月9日。國際社會(huì)針對(duì)BBNJ國際協(xié)定的談判協(xié)商已進(jìn)入關(guān)鍵階段。如果BBNJ國際協(xié)定得以成功制定，其將是《公約》下的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，(50)王勇、孟令浩：“論BBNJ 協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第5期，第1頁。這可能是21世紀(jì)最重要的國際環(huán)境立法之一，其重要意義不言而喻。(51)Dire Tladi, “The Common Heritage of Mankind and the Proposed Treaty on Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction: The Choice between Pragmatism and Sustainability”, Yearbook of International Environmental Law, Vol.25, No.1, 2014, p.131.南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)與東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)分別設(shè)立的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)可以為BBNJ國際協(xié)定中海洋保護(hù)區(qū)方面的立法提供借鑒。本文將圍繞現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐面臨的困境，結(jié)合BBNJ國際協(xié)定談判，分析其國際立法的要點(diǎn)。

3.1 構(gòu)建合法性基礎(chǔ)

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)區(qū)域性實(shí)踐面臨的合法性質(zhì)疑，可以為BBNJ國際協(xié)定建立國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)全球性規(guī)則提供啟示。BBNJ國際協(xié)定需要構(gòu)建國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的合法性基礎(chǔ)，而這也有助于特定公海和國際海底區(qū)域保護(hù)區(qū)的建設(shè)。例如有學(xué)者指出，南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的進(jìn)展尚有待全球?qū)用鎳夜茌牱秶酝鈪^(qū)域海洋保護(hù)區(qū)制度的制定。(52)Laurence Cordonnery, Alan D. Hemmings, Lorne Kriwoken, “Nexus and Imbroglio: CCAMLR, the Madrid Protocol and Designating Antarctic Marine Protected Areas in the Southern Ocean”, International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.30, No.4, 2015, p.764.BBNJ國際協(xié)定中關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)定可使其全球范圍內(nèi)數(shù)量廣泛的締約方認(rèn)可在其框架下設(shè)立的保護(hù)區(qū)的合法性，并遵守相應(yīng)管理或養(yǎng)護(hù)措施。為構(gòu)建國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的合法性基礎(chǔ)，BBNJ國際協(xié)定應(yīng)重點(diǎn)對(duì)需要保護(hù)的區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)基礎(chǔ)、提案與決策等具體事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定。在標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)基礎(chǔ)方面，在滿足風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法和生態(tài)系統(tǒng)辦法等要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮到不同海域所面臨不同的環(huán)境威脅，擬定具有靈活性的標(biāo)準(zhǔn)。在提案與決策方面，應(yīng)規(guī)定由BBNJ國際協(xié)定的締約國提案，在特定的科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)評(píng)估的基礎(chǔ)上由締約方大會(huì)進(jìn)行決策。BBNJ國際協(xié)定還應(yīng)通過實(shí)現(xiàn)各國普遍的參與、締結(jié)或接受來夯實(shí)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的合法性基礎(chǔ)。因?yàn)閲夜茌牱秶酝鈪^(qū)域的海洋生物多樣性屬于沒有具體權(quán)屬的生物資源，資源沒有權(quán)屬往往會(huì)導(dǎo)致個(gè)人或組織缺乏足夠激勵(lì)來防止其經(jīng)濟(jì)價(jià)值縮減或增進(jìn)其價(jià)值。(53)A. Mitchell Polinsky Steven Shavell, Handbook of Law and Economics, North Holland, 2007, p.818.為促進(jìn)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，BBNJ國際協(xié)定需要各國的普遍參與以防止“公地悲劇”和避免“搭便車”。BBNJ國際協(xié)定案文草案序言中“渴望實(shí)現(xiàn)普遍參與”的措辭也表明了這一點(diǎn)。(54)“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”, UN Doc A/CONF.232/2020/3, November 18, 2019.各國的普遍參與也將有助于使海洋保護(hù)區(qū)不僅停留在紙面上，而能采取有效的養(yǎng)護(hù)或管理措施。例如相較于東北大西洋國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)未能采取有效的措施，在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)權(quán)限范圍內(nèi)南極海洋保護(hù)區(qū)采取了明確的漁業(yè)限制措施，其原因之一在于南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的成員方囊括了在南大洋進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)的主要國家。在協(xié)商一致的前提下，這些國家都公平地遵守南極海洋保護(hù)區(qū)采取的養(yǎng)護(hù)措施。為促進(jìn)各國的普遍參與，除了要求海洋保護(hù)區(qū)提案需經(jīng)協(xié)商一致通過外，還可在BBNJ國際協(xié)定案文中規(guī)定允許締約方對(duì)于特定條款做出排除或例外聲明。

3.2 加強(qiáng)國際合作與協(xié)調(diào)

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的國際協(xié)定磋商應(yīng)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國際合作與協(xié)調(diào)?！豆s》第197條、117條和118條表明，各國有合作保護(hù)海洋環(huán)境與養(yǎng)護(hù)公海生物資源的義務(wù)。2001年國際海洋法法庭在MOX Plant案中表明，“合作的義務(wù)是在《公約》第12部分和一般國際法下防止海洋環(huán)境污染的一項(xiàng)根本原則”。(55)ITLOS, Order of 3 December 2001, Joint Declaration of Judges Caminos, Yamamoto, Park, Akl, Marsit, Eiriksson and Jesus on the MOX Plant Case (Ireland v. United Kingdom).據(jù)此，秉持善意進(jìn)行合作以應(yīng)對(duì)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性面臨的威脅和風(fēng)險(xiǎn)是各國的法律義務(wù)。(56)Tullio Scovazzi, “Marine Protected Areas on the High Seas: Some Legal and Policy Considerations”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.19, No.1, 2004, p7.如前所述，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐面臨著管理碎片化帶來的困境。聯(lián)合國大會(huì)框架下就BBNJ問題的討論也注意到管理碎片化帶來的挑戰(zhàn)。早在工作組會(huì)議中，就有與會(huì)者指出，對(duì)國家管轄范圍以外區(qū)域擁有不同職權(quán)的政府間組織和機(jī)構(gòu)之間務(wù)必進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。(57)“Letter dated 15 May 2008 from the Co-Chairpersons of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to Study Issues Relating to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction Addressed to the President of the General Assembly”, UN Doc A/63/79, May 16, 2008, para.24.現(xiàn)有BBNJ國際協(xié)定案文草案第6條專條規(guī)定了國際合作，對(duì)加強(qiáng)BBNJ國際協(xié)定與其他機(jī)構(gòu)及其成員之間的合作，以及必要時(shí)設(shè)立新的機(jī)構(gòu)等做出了原則性規(guī)定。BBNJ國際協(xié)定案文草案在“包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具”部分中也規(guī)定“締約國應(yīng)為協(xié)商和協(xié)調(diào)做出安排”，以加強(qiáng)合作和相關(guān)機(jī)構(gòu)所采取的措施之間的協(xié)調(diào)。(58)同①。不過協(xié)定沒有規(guī)定加強(qiáng)國際合作與協(xié)調(diào)的具體途徑。東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)推動(dòng)的軟法協(xié)議可以提供有益的借鑒。(59)Ingrid Kvalvik, “Managing Institutional Overlap in the Protection of Marine Ecosystems on the High Seas: The Case of the North-East Atlantic”, Ocean & Coastal Management, Vol.56, 2012, pp.35-43.東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)與東北大西洋漁業(yè)管理委員會(huì)簽署了“東北大西洋國家管轄范圍以外特定海域主管國際組織合作與協(xié)調(diào)的協(xié)議”(60)OSPAR Agreement 2014-09 (Update 2018), “Collective Arrangement Between Competent International Organisations on Cooperation and Coordination Regarding Selected Areas in Areas Beyond National Jurisdiction in the North-East Atlantic”, https://www.ospar.org/documents?v=33030, 訪問時(shí)間：2020年5月9日。，旨在將東北大西洋海域相關(guān)國際組織納入一個(gè)協(xié)同管理計(jì)劃，以促進(jìn)該海域的協(xié)同管理。(61)OSPAR Commission, “Summary Record of Meeting of the OSPAR Commission”, 20-24 June 2011, https://www.ospar.org/meetings/archive/ospar-commission-please-note-change-of-date-for-ospar-2011, Annex 15.通過不同機(jī)構(gòu)或成員之間的正式協(xié)議來加強(qiáng)關(guān)于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)管理方面的合作與協(xié)調(diào)將有利于應(yīng)對(duì)管理碎片化帶來的困境。

3.3 適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利

應(yīng)對(duì)與沿海國權(quán)利的可能沖突也是國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)國際立法的要點(diǎn)之一。在公海和國際海底區(qū)域設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)的良好管理有賴于毗鄰的沿海國的配合，而沿海國在國際法下享有的合法權(quán)利和利益也應(yīng)被“適當(dāng)顧及”(due regard)。在BBNJ國際協(xié)定案文草案中規(guī)定“不應(yīng)損害沿海國在毗鄰的本國管轄范圍以內(nèi)區(qū)域所采取的措施的效力，應(yīng)適當(dāng)顧及《公約》相關(guān)條款所反映的各國的權(quán)利、義務(wù)和合法利益”也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。(62)“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”, UN Doc A/CONF.232/2020/3, November 18, 2019.“適當(dāng)顧及”一般指要求適當(dāng)、公正、合理地對(duì)待其他國家的權(quán)利。(63)張衛(wèi)華：“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的‘適當(dāng)顧及’義務(wù)”，《國際法研究》，2015年第5期，第50頁?！豆s》中涉及不同權(quán)利、利益和秩序的協(xié)調(diào)的多個(gè)條款規(guī)定了“適當(dāng)顧及”。(64)《聯(lián)合國海洋法公約》第27條、第39條、第56條、第58條、第60條、第66條、第79條、第87條、第142條和第148條等。例如，《公約》第142條規(guī)定國際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)涉及跨越國家管轄范圍的國際海底區(qū)域內(nèi)資源時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和利益?！豆s》規(guī)定的沿海國和其他國家的“適當(dāng)顧及”義務(wù)也是相互的，例如《公約》第56(2)條和第58(3)條的規(guī)定?？梢?，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)國際立法中規(guī)定適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利有《公約》相關(guān)規(guī)定作為基礎(chǔ)。此外，應(yīng)注意到適當(dāng)顧及是原則性的要求，“適當(dāng)”與否需要根據(jù)具體情況和相關(guān)因素進(jìn)行衡量。在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理中如何做到適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利也需要具體從個(gè)案中考量。據(jù)此，在BBNJ國際協(xié)定原則性規(guī)定適當(dāng)顧及沿海國合法權(quán)利的基礎(chǔ)上，之后BBNJ國際協(xié)定締約方大會(huì)通過的設(shè)立某一海洋保護(hù)區(qū)或采取特定養(yǎng)護(hù)措施的決議中應(yīng)對(duì)如何適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利進(jìn)行具體規(guī)定，以解決與沿海國權(quán)利沖突帶來的困境。

3.4 促進(jìn)非締約方參與

如前所述，非締約方的忽視會(huì)導(dǎo)致國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)難以制定有效管理措施或起到實(shí)效。有學(xué)者指出，現(xiàn)有區(qū)域性法律框架下的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)獲得間接地對(duì)非締約方的效力的可能途徑是獲得全球性的國際條約或國際組織的認(rèn)可。(65)段文：“公海保護(hù)區(qū)能否拘束第三方？”《中國海商法研究》，2018年第1期，第40頁。全球公域的治理體制應(yīng)有所有國家的參與。(66)Christopher C. Joyner, Elizabeth A. Martell, “Looking Back to See Ahead: UNCLOS III and Lessons for Global Commons Law”, Ocean Development & International Law, Vol.27, No.1, 1996, p.90.促進(jìn)非締約方參與也是國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)國際協(xié)定制定的要點(diǎn)之一。BBNJ國際協(xié)定雖是《公約》下的多邊協(xié)定，但國際社會(huì)仍將存在BBNJ國際協(xié)定的非締約方?；诖?，最新協(xié)定案文草案第十部分“本協(xié)定之非締約方”規(guī)定了鼓勵(lì)非締約方通過與協(xié)定條款一致的法規(guī)。(67)同①。這種鼓勵(lì)的具體落實(shí)需要通過促進(jìn)相關(guān)國際條約或主管國際組織認(rèn)可海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)采取的管理措施，使這些條約或組織的締約方或成員方都遵守這些措施，從而促進(jìn)非締約方的參與。例如，如某一國家雖沒有加入BBNJ國際協(xié)定，但其是國際海事組織的成員方，就可通過促進(jìn)國際海事組織在其職權(quán)范圍內(nèi)認(rèn)可BBNJ國際協(xié)定下海洋保護(hù)區(qū)的特定管理措施，使該國重視和遵守該措施。此外，在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理以及相關(guān)國際合作中還應(yīng)加強(qiáng)與非締約方的溝通和建立信任。加強(qiáng)溝通和建立信任可向非締約方傳遞信息，影響非締約方對(duì)包括締約方在內(nèi)的其他國家行為的預(yù)期，鼓勵(lì)非締約方做出一定的承諾，甚至加入條約。(68)Anne van Aaken, “Behavioral Aspects of the International Law of Global Public Goods and Common Pool Resources”, American Journal of International Law, Vol.112, No.1, 2018, p.75.據(jù)此，通過BBNJ國際協(xié)定締約方會(huì)議或相關(guān)國際組織會(huì)議邀請(qǐng)非締約方參加以及世界自然保護(hù)聯(lián)盟等非政府組織推動(dòng)的民間交流或科學(xué)合作等方式加強(qiáng)溝通和建立信任也可促進(jìn)非締約方的參與。

3.5 注重監(jiān)測(cè)與評(píng)估

《公約》第192條原則性地規(guī)定，“各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”。該條的要求不僅限于防止對(duì)海洋環(huán)境的可能損害，“保全”更意味著需要采取積極的措施來保持或改善現(xiàn)有海洋環(huán)境的狀況。(69)Satya N. Nandan, Shabtai Rosenne, et al., United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary, Vol. IV, Kluwer Law International, 1991, p.40.通過包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具促進(jìn)公海和國際海底區(qū)域生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，可被視作保全海洋環(huán)境的積極措施之一。但是盲目地設(shè)立起不到實(shí)效的海洋保護(hù)區(qū)不僅無益于保全海洋環(huán)境，而且會(huì)阻礙國際社會(huì)做出真正有效的努力。如前所述，現(xiàn)有國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐面臨著監(jiān)測(cè)與評(píng)估的困難，這也減損了國際社會(huì)設(shè)立保護(hù)區(qū)的意愿。注重監(jiān)測(cè)與評(píng)估對(duì)于促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)起到實(shí)際作用有重要意義。國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)國際協(xié)定制定應(yīng)注重監(jiān)測(cè)與評(píng)估，可規(guī)定一個(gè)常規(guī)的評(píng)估程序?qū)Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)及管理計(jì)劃中相關(guān)管理措施的有效性進(jìn)行評(píng)估，確定管理措施是否在實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)方面取得進(jìn)展又或者需要對(duì)管理措施進(jìn)行調(diào)整。評(píng)估過程中應(yīng)考慮締約方、相關(guān)區(qū)域或部門性組織或者科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)在監(jiān)測(cè)中收集或提供的科學(xué)數(shù)據(jù)和信息以實(shí)現(xiàn)評(píng)估的真實(shí)有效。BBNJ國際協(xié)定還可規(guī)定，要求締約方提交的設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的提案中應(yīng)包含針對(duì)擬議海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估計(jì)劃，明確監(jiān)測(cè)的要素、參數(shù)、時(shí)間、頻率、實(shí)施主體和方式以及資金來源等具體方面的內(nèi)容。

四、結(jié) 語

公海和國際海底區(qū)域不被任何國家專屬管轄，是各國均可涉足的全球公域，(70)Kathy Leigh, “Liability for Damage to the Global Commons”, Australian Year Book of International Law, Vol.129, 1992, pp.130-131.其生物多樣性對(duì)全球環(huán)境和人類的可持續(xù)發(fā)展有重要意義。但當(dāng)代國際法關(guān)于包括公海和國際海底區(qū)域在內(nèi)的全球公域的原則和概念是呈現(xiàn)碎片化和不完善的。(71)Nico Schrijver, Vid Prislan, “From Mare Liberum to the Global Commons: Building on the Grotian Heritage”, Grotiana, Vol 30, No.1, 2009, p.206.當(dāng)前，各國在對(duì)本國海域進(jìn)行有效管控的基礎(chǔ)上，已開始在國家管轄范圍以外區(qū)域爭(zhēng)取海洋權(quán)益。(72)羅猛：“國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的國際立法趨勢(shì)與中國因應(yīng)”，《法學(xué)雜志》,2018年第11期，第91頁。擬定BBNJ國際協(xié)定既是在《公約》框架下完善公海和國際海底區(qū)域治理規(guī)則，尤其是其生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用規(guī)則的過程，也是各國基于自身利益訴求和立場(chǎng)塑造新的國際規(guī)則的過程。在國際社會(huì)，規(guī)則和制度一旦建立，往往難以根除或做出重大調(diào)整，(73)何志鵬、李曉靜：“公海保護(hù)區(qū)談判中的中國對(duì)策研究”，《河北法學(xué)》,2017年第5期，第29頁。因此，我國應(yīng)積極參與公海和國際海底區(qū)域治理規(guī)則的制定與完善，以助力建設(shè)海洋強(qiáng)國和構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體。我國建設(shè)海洋強(qiáng)國的重要方面之一是提高海洋資源開發(fā)能力。近年來，我國在大洋科考、深潛技術(shù)等方面有長足發(fā)展，為我國“走向深藍(lán)”和提高海洋資源開發(fā)能力提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。海洋命運(yùn)共同體理念是我國參與全球海洋治理的基本立場(chǎng)與方案。(74)姚瑩：“‘海洋命運(yùn)共同體’的國際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建”，《當(dāng)代法學(xué)》,2019年第5期，第138頁。海洋命運(yùn)共同體理念注重海洋對(duì)人類社會(huì)的連結(jié)合作，而非分割孤立。在人類歷史上，海洋在便利人類交通與促進(jìn)文明交流方面起著至關(guān)重要的作用。過度的“海洋圈地”和無序的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)無疑會(huì)阻礙人類社會(huì)通過海洋實(shí)現(xiàn)便利交通與合作交流，影響現(xiàn)有海洋法原則與秩序，也不利于海洋命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)是BBNJ國際協(xié)定的核心議題之一。國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理意味著對(duì)公海和國際海底區(qū)域中特定區(qū)域的開發(fā)利用活動(dòng)的限制或禁止，將對(duì)各國在公海和國際海底區(qū)域的活動(dòng)和利益造成顯著影響。我國應(yīng)積極參與國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)國際立法，基于我國可持續(xù)利用海洋生物資源的現(xiàn)實(shí)所需以及提高海洋資源開發(fā)能力的迫切要求，提出具體建議，參與和引領(lǐng)相關(guān)規(guī)則的制定。具體而言，在構(gòu)建國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的合法性基礎(chǔ)方面，我國應(yīng)堅(jiān)持國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)立法不能損害《公約》和習(xí)慣國際法等現(xiàn)行國際法確立的既有權(quán)利。這樣一方面可避免因與現(xiàn)有規(guī)則產(chǎn)生沖突導(dǎo)致海洋保護(hù)區(qū)難以設(shè)立或起到實(shí)效，另一方面也有助于維護(hù)我國在既有國際法規(guī)則下享有的海洋權(quán)益。在加強(qiáng)國際合作與協(xié)調(diào)和促進(jìn)非締約方重視方面，我國應(yīng)積極參與國際海事組織、國際海底管理局、區(qū)域性漁業(yè)組織等在劃區(qū)管理工具方面的事務(wù)，影響其在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)方面的合作與協(xié)調(diào)，并促進(jìn)非締約方的重視。在適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利方面，我國應(yīng)堅(jiān)持適當(dāng)顧及不意味著給予沿海國特殊權(quán)益，而是在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理的過程中合理考慮到沿海國的合法權(quán)益。鄰近沿海國在其管轄的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架開展活動(dòng)時(shí)也應(yīng)適當(dāng)顧及BBNJ國際協(xié)定下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)的養(yǎng)護(hù)、管理與監(jiān)測(cè)活動(dòng)。最后，我國應(yīng)強(qiáng)調(diào)注重對(duì)國家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，以評(píng)估實(shí)際的保護(hù)效果和決定是否需要對(duì)管理措施進(jìn)行調(diào)整，包括是否在一定期限后撤銷或延續(xù)海洋保護(hù)區(qū)。