范 周 王碩祎

（中國傳媒大學文化產業(yè)管理學院 北京 100024）

1 我國公共文化服務社會化發(fā)展的背景

1.1 供需矛盾日益突出

改革開放尤其是黨的十八大以來，我國經濟社會實現了快速發(fā)展，人民群眾對公共文化服務的需求逐漸呈現出多樣化、個性化、品質化等特征。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]在精神文化層面，人民群眾的美好精神文化需求愈加旺盛。而與之相對的，公共文化產品短缺、政府供給能力滯后與供給有效性不足等深層次的矛盾與挑戰(zhàn)不斷凸顯[2]。當前，我國的公共文化服務已經陸續(xù)解決了“從無到有”的基礎性需求，發(fā)展目標逐步上升到“從有到優(yōu)”的更高層面，質量好、內容精已經成為供給端的新目標。隨著傳統(tǒng)的公共文化供給模式越來越難以適應新時代我國公共文化服務體系建設的需要，公共文化服務發(fā)展理念亟需轉變，引入社會化發(fā)展思路成為了必然選擇。

1.2 政策法規(guī)提供保障

近年來，黨和國家陸續(xù)制定出臺了一系列方針政策和法律法規(guī)，鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務，推動公共文化服務的社會化發(fā)展進程。黨的十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發(fā)展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織?！盵3]2017年起實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》正式將鼓勵和支持社會力量參與公共文化服務上升到法律制度層面，明確了公共文化服務應當堅持由政府主導、社會力量參與的基本運行機制。2018年起實施的《中華人民共和國公共圖書館法》則針對引入社會力量參與公共圖書館建設作出了更加明確、具體的規(guī)定。2019年，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，再次明確提出“鼓勵社會力量參與公共文化服務體系建設”。愈發(fā)完善的政策法規(guī)環(huán)境為公共文化服務社會化發(fā)展的進程提供了堅實的保障，指明了發(fā)展方向。

1.3 多國學習積累經驗

公共文化設施社會化運營在國外起步較早，發(fā)展較為成熟，擁有許多的成功案例，在運營效果、制度設計、主體培育、政策措施、利益機制等方面都有較強啟示意義[4]。一是設計制定有效的管理模式。例如英國針對PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）模式建立了三級管理體制，使計劃制定、項目發(fā)布、信息資源對接、項目運營考核等環(huán)節(jié)得以高效運行。二是打造成熟的社會組織網絡。美國有超過190萬家非營利機構，英國、德國則分別有超過40萬家，政府通過購買服務等手段充分培育了社會主體，也為民眾提供了大規(guī)模、高質量、專業(yè)化的公共服務。三是構建完善的政策保障體系。例如日本采取指定代理制度（DMS），通過修改《地方自治法》明確了地方政府可將公共文化服務等設施進行管理和運營外包。四是建立多方共贏的利益機制。如俄羅斯通過推廣“公私協(xié)作”模式引導企業(yè)參與公共文化等領域的建設發(fā)展，同時為企業(yè)提供財政、稅收、金融等領域的優(yōu)惠政策，確保了企業(yè)的參與熱情和服務質量。

2 我國公共文化服務社會化發(fā)展取得的成就與存在的問題

2.1 取得的成就

2.1.1 公共文化服務運行活力增強，服務水平及效能提升

隨著公共文化服務社會化發(fā)展的深入，各地積極吸引各種市場主體和社會力量參與公共文化體系建設，公共文化服務的供給主體、供給方式和資金投入趨于多元化，社會化發(fā)展模式使許多文化場館“活”了起來，打通了公共文化服務與人民群眾之間的“最后一公里”。例如，浙江省嘉興市在建設“文化有約”公共文化服務平臺過程中采取社會投入和政府采購服務相結合的機制，將工人文化宮、青少年宮等公共文化設施吸納到公共文化服務體系之中[5]，有效釋放了公共文化資源的服務潛力，提升了公共文化服務效能。

2.1.2 探索了社會化運營的新模式，積累了寶貴經驗

近年來，北京、上海、浙江、深圳、成都等地區(qū)積極探索公共文化設施的社會化運營模式：一是政府向社會主體購買服務，包括整體外包、業(yè)務外包、崗位外包等具體形式。二是政府與社會主體合作運營，如將文化場館內的部分場地提供給社會組織、政府與社會主體建立協(xié)作聯(lián)盟等。三是由社會力量獨立進行公共文化設施建設與運營。四是吸引各類社會群體參與文化志愿服務活動。五是以基金會、眾籌等形式吸引社會資金，從而支撐公共文化設施運營發(fā)展。

2.1.3 實現了政府職能的轉變，提高了文化治理能力

在傳統(tǒng)的公共文化服務體系中，政府集多種職能于一身，全面負責決策、管理、供給、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，既增加了政府的資金、人員負擔，也不利于公共文化服務的高質量、可持續(xù)發(fā)展。隨著各地引入社會力量參與公共文化服務體系建設，政府得以集中力量對服務質量進行把控，公共文化服務也實現了專業(yè)化升級，人民群眾的文化獲得感不斷提升，文化幸福感不斷增強。政府由“辦文化”到“管文化”，有效實現了職能的積極轉變。

2.1.4 提升了社會主體的發(fā)展水平，提高了社會參與度

吸引社會主體參與公共文化服務供給，既可以有效豐富現有文化場館等設施的內容和服務水平，也可以為社會主體提供良好的發(fā)展平臺，助力各類文化企業(yè)、文化藝術組織提升自身知名度，培育群眾參與公共文化活動的積極性，建設全民性的文化志愿者隊伍。以寧夏回族自治區(qū)銀川市為例，當地形成了“專職隊伍+群眾團體+文化義工”的公共文化服務隊伍結構，其中的主力軍正是數百個群眾文藝團體和數十支文化志愿者隊伍[6]，有效吸引了全社會的參與。

2.2 現存問題

2.2.1 政府保障措施仍需完善

公共文化服務社會化是各地在發(fā)展當中面對的長期課題，當前雖然有許多地區(qū)已經進行了大量的探索，但社會化發(fā)展這一模式仍主要集中于一些經濟發(fā)展水平較高、相關保障措施較完善的地區(qū)。這導致社會化模式的覆蓋范圍不夠廣泛，影響力未被有效發(fā)揮。一方面，我國現有的法律法規(guī)中缺少支持公共文化服務社會化發(fā)展的具體舉措。以其他國家的已有政策為例，美國《聯(lián)邦稅收法》中著名的510(C)(3)條款就詳細規(guī)定了文化類非營利機構可享受的優(yōu)惠稅收待遇[4]。另一方面，許多地區(qū)的管理機制仍無法有效對接新的服務供給模式，普遍存在準入門檻高、激勵力度小、參與流程繁雜、政策優(yōu)惠有限等問題。

2.2.2 社會主體專業(yè)化水平仍需提升

社會化模式為公共文化服務的專業(yè)化、品質化發(fā)展奠定了基礎，而專業(yè)化水平則在很大程度上決定著公共文化服務的質量和效能。近年來，我國社會主體的規(guī)模持續(xù)擴大。2018年年底，我國社會組織總數量已經超過81.6萬個，其中社會團體36.6萬個，社會服務機構44.3萬個[7]。但與此同時，專業(yè)能力強、參與意愿高的社會組織數量仍相對有限，社會主體參與競爭的規(guī)模不足，政府在開展社會化運作時的選擇空間較小。

2.2.3 社會參與熱情仍需提高

人民群眾既是公共文化服務社會化發(fā)展的服務對象，也是運營過程中的重要參與者。當前，我國公共文化服務社會化發(fā)展進程仍處于起步階段，媒體宣傳力度相對較小，居民參與公共文化活動的熱情比較有限，對于自身文化效益的了解也遠遠不足。以紐約和上海作對比，紐約擁有的公共圖書館數量為214個，上海則為245個，但兩座城市圖書館的服務效能卻相差甚遠。紐約公共圖書館持卡人數占城市總人口的64.7%，而上海僅占4.6%[8]。這一數字差距的背后體現著公共文化服務社會參與度的巨大差別。

3 公共文化服務社會化發(fā)展需要處理好的幾個關系

3.1 傳統(tǒng)服務模式與社會化發(fā)展模式間的關系

近年來，社會力量在公共文化機構運營管理、服務與產品提供、隊伍建設、供給側改革等多個方面實現了覆蓋式參與，主要方式包括政府購買、政府和社會力量合作、社會力量獨立建設、文化事業(yè)和文化產業(yè)融合、文化志愿者服務、眾籌和基金會等[9]。隨著各地在社會化發(fā)展方面積極開展實踐探索，把握好傳統(tǒng)發(fā)展模式與社會化發(fā)展模式間的關系愈發(fā)關鍵。公共文化服務社會化發(fā)展既要確保政府有效的社會治理，也要廣泛挖掘并有效發(fā)揮社會力量，兩者需要實現高效結合與協(xié)調統(tǒng)一。

具體而言，公共文化服務社會化發(fā)展的核心目的是豐富內容供給、提升服務效能，因此在引入社會力量時應當聚焦于長期以來發(fā)展過程中面臨的痛點、難點，既不能受到傳統(tǒng)思維模式的桎梏拒絕社會化思路，也不能以“一刀切”的態(tài)度進行徹底的社會化。而是要實事求是、因地制宜、因地施策，科學全面地分析不同地區(qū)公共文化服務發(fā)展的實際情況與核心問題，選擇具有針對性、可操作性的發(fā)展模式。例如，無錫新區(qū)是成立于1992年的高新技術開發(fā)區(qū)，常住人口超過60萬人。但其在建設文化館、圖書館時很難申請到正式人員編制，隊伍建設困難，產生了公共文化服務需求持續(xù)增加與政府直接供給能力有限的矛盾[10]。在此背景下，無錫新區(qū)選擇對公共文化服務進行整體外包，有效緩解了由于編制、人才不足導致的公共文化服務供需矛盾，也為我國其他高新技術開發(fā)區(qū)的公共文化服務社會化發(fā)展提供了有益的借鑒。

3.2 公共文化服務供給與人民群眾文化需求間的關系

長期以來，我國傳統(tǒng)的公共文化服務運行模式依賴國家全額撥款，缺少根據公眾需求和市場變化及時高效進行調整變化的動力，既無法有效回應人民群眾不斷升級的文化需求，也無法與市場實現順暢對接，導致公共文化服務的潛能無法被有效釋放。因此，引入社會化力量不僅要提升公共文化服務的供給能力，也要充分借鑒市場化思維，充分對接人民群眾文化需求，提高供給與需求的匹配度，借助社會化發(fā)展提升公共文化服務的實用性、匹配性。當前，互聯(lián)網平臺和數字技術已經成為公共文化服務社會化發(fā)展中的重要力量。公共文化服務供給應當積極引入具備“互聯(lián)網+”思維的社會力量，充分發(fā)揮社會主體在市場分析和運作方面的經驗優(yōu)勢，將先進的大數據采集和分析處理技術嵌入到公共文化服務的供給當中，提升“精準供給”能力。

3.3 政府與社會運營主體間的關系

社會化發(fā)展引入了競爭機制，使得政府的文化主管部門逐步從文化服務的提供方轉變?yōu)槲幕盏闹虚g方和監(jiān)管方。但在推進公共文化服務社會化發(fā)展的過程中，要始終明確政府的責任主體地位。社會化發(fā)展絕不意味著政府要將公共文化服務的職責全部攤派給社會主體，推動公共文化服務社會化也絕不等于政府卸掉包袱。雖然公共文化服務的供給主體可以是社會機構，但確保服務質量的責任最終應由政府承擔。

因此，政府在公共文化服務領域引入市場競爭機制后，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，注重規(guī)避市場資本非理性趨利的風險，也要堅定主導作用，加大對公共文化服務社會化體系的規(guī)范和監(jiān)督，通過優(yōu)中選優(yōu)的運作模式增強公共文化服務運行活力，促進公共文化服務績效和能級的持續(xù)提升。此外，要尋找有效的利益關系和體制機制的制度設計，積極培育社會主體，引導社會力量自覺投入，完善社會化發(fā)展的政策保障，實現“小政府、大服務”的發(fā)展目標。例如，深圳市南山區(qū)在對公益文化活動實行社會化運作的過程中，積極優(yōu)化項目征集、招標、評審、競價和監(jiān)督實施等環(huán)節(jié)，利用線上管理平臺完成項目公布、資質審核、項目評審、競價、實施方案審核等程序[11]。南山區(qū)的做法實現了政府對于公共文化服務社會化運營全流程的有效監(jiān)管，確保了社會力量在參與的過程中能夠公平高效。

3.4 公共文化服務社會化與第三方間的關系

在公共文化服務社會化的進程中，要充分發(fā)揮第三方社會力量的重要作用，形成文化志愿者隊伍等社會力量參與公共文化服務的完善制度，構建標準化、專業(yè)化的第三方參與機制，最大限度利用多種社會資源為公共文化服務的發(fā)展添磚加瓦、夯實基礎。當前，一些其他國家和地區(qū)已經提出“時間銀行”的概念，志愿者可以通過參與公益服務換取未來的“被服務時間”。公共文化服務社會化發(fā)展也需要構建“我為人人，人人為我”的社會氛圍，通過優(yōu)化社會治理結構持續(xù)吸引社會人才共同參與公共文化服務發(fā)展。

以文化志愿者隊伍建設為例，我們可以充分挖掘現有的社會人才資源，吸引退休人員、專業(yè)文藝工作者、民間藝術家、大中小學生等群體參與。例如，當前我國有近3 000萬在校大學生，這一群體的平均文化素質相對較高，能較好地勝任各類服務工作，可以成為文化志愿者隊伍的中堅力量[12]。通過參與公共文化活動，學校發(fā)揮了服務社會的作用，學生也能夠增加閱歷、認知生活、了解社會。公共文化服務在社會化發(fā)展中要挖掘好、發(fā)揮好第三方力量，將供給主體的“獨唱”發(fā)展為聯(lián)合多方社會力量的“大合唱”。

4 推動公共文化服務實現高質量社會化發(fā)展的建議

4.1 把握好“以人民為中心”的發(fā)展思路

一是要滿足人民群眾的精神文化需求，提升群眾滿意度與獲得感。公共文化服務要堅持以人民群眾為中心，堅持從人民群眾的實際需求出發(fā)。通過引入專業(yè)社會力量，發(fā)動企業(yè)、協(xié)會、機構、文藝團體、個人等多方主體參與公共文化服務，增強公共文化服務適用性。

二是要調動人民群眾的積極性和主動性，提升公共文化活動的關注度和參與度。例如，北京市東城區(qū)積極引入社會力量參與公共服務體系建設，形成了一批如史家胡同博物館、東四胡同博物館、角樓圖書館等有影響力的城市文化空間，有效滿足了群眾的文化生活需求，彌補了公共文化設施服務短板。

三是要完善監(jiān)管評價機制，暢通公共文化服務評價與反饋渠道。公共文化設施在社會化發(fā)展中要建立完善、高效的政府購買流程和第三方評價機制，建立可見可控的督導評估機制，對運作主體的履約情況進行有效監(jiān)管，確保社會化發(fā)展的質量。同時，要高度關注人民群眾對公共文化服務的評價，充分回應人民群眾對文化發(fā)展的新期待。

4.2 推動內容與形式的持續(xù)創(chuàng)新

一是要整合社會資源，豐富內容供給。通過將分散的社會文化藝術資源加以整合利用，公共文化設施可以有效拓寬供給來源，從而向人民群眾提供內容和形式更加多元的公共文化服務。例如，煙臺市文化館在實施“藝術煙臺”公益文化惠民工程的過程中與上百家藝術培訓機構開展合作，不到一年就累計向群眾提供了近8萬課時、6萬8千余人次的藝術普及和培訓服務[13]。

二是要挖掘技術潛力，實現服務升級。新一輪的信息技術革命使得文化消費模式發(fā)生了新的變化，社會化發(fā)展需要充分發(fā)揮新技術、新平臺的應用價值，利用VR/AR、人工智能等技術手段和直播等傳播形式，在云端打造公共文化服務新陣地，在深度匹配線上文化消費場景特點的基礎上實現服務與內容升級，推動公共文化服務實現品質化發(fā)展。

三是要積極改革創(chuàng)新，推進新時代的公共文化服務綜合體高質量建設。公共文化服務綜合體不是對文化設施的功能做簡單加法，而是要通過引入社會力量實現優(yōu)勢互補，在空間復合的基礎上實現效率高、功能多、質量佳的組合。只有最大程度整合利用好各類文化藝術資源，做好線上線下文化服務，才能打造內容豐富、形式多元、活力四射、人民群眾喜愛的“文化高地”。

4.3 實現體制機制的進一步解放

一是要打破體制壁壘，推動社會力量更加高效地參與公共文化服務。長期以來，由于文化體制等諸多因素的束縛，公共文化服務設施廣泛面臨著專業(yè)人才缺乏、管理理念與管理水平相對落后等發(fā)展難題。社會化發(fā)展是深化文化體制改革的重要途徑，因此必須要進一步打破傳統(tǒng)文化體制壁壘，優(yōu)化社會力量參與公共文化服務的外部環(huán)境和配套措施。既要發(fā)揮市場配置資源的靈活性，建立以市場配置資源為輔的新型管理體制，也要營造社會資本進入公共文化服務領域的良好環(huán)境，在市場準入、審批、待遇、服務等方面創(chuàng)造寬松、良好的發(fā)展條件[14]。

二是要創(chuàng)新管理機制，增強公共文化服務的適用性。受行政管理機制等因素的制約，當前我國公共文化服務的適用性仍不夠強，遠遠無法有效滿足人民群眾精神文化層面日益增長的美好生活需要。因此，首先要持續(xù)探索創(chuàng)新政府與社會主體共建共享共贏的機制，提升公共文化產品、傳播方式、服務模式對人民群眾多元、多樣文化需求的應變能力。其次要加快建立現代公共文化服務體系，激發(fā)體系內在的發(fā)展活力與長期韌性。最后要持續(xù)激發(fā)專業(yè)管理人才、文化藝術人才等人員群體的能動性和主動性，提升公共文化服務水準。

4.4 實現公共文化服務社會化與文化治理現代化的共同發(fā)展

黨的十八屆三中全會明確提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。新時代為這一重大戰(zhàn)略任務帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，這就要求我們既要充分吸取在長期以來的建設和發(fā)展中積累的寶貴經驗，也要以創(chuàng)新為驅動力，勇于開拓進取，積極探索新的發(fā)展模式與發(fā)展途徑。當前，公共文化服務的社會化發(fā)展實踐不斷與基層文化治理模式探索產生結合，引入社會力量參與公共文化服務的全新模式為基層文化治理提供了可被借鑒的新思路。

例如，北京市朝陽區(qū)文化館在八里莊街道開展了“一米田”居民美育項目，邀請專業(yè)人員面向社區(qū)居民開設種植技術培訓、生活美學教育等課程?！耙幻滋铩表椖縿?chuàng)新了美育培訓形式，搭建了居民間的情感紐帶，形成了一定范圍內的“文化社群”，推動了社區(qū)文化治理水平的發(fā)展[15]。這一項目是公共文化服務社會化發(fā)展進程中的重要探索，使公共文化服務從文化場館內部走向街道和社區(qū)，走到老百姓的身邊和家中。社會力量的引入為新時代文化治理現代化進程帶來了新的發(fā)展思路，政府、社會力量、社區(qū)居民等多元主體共同參與到社區(qū)基層治理當中，不僅推動了公共文化服務持續(xù)向全民關注、全民參與、全民共享發(fā)展，也構建了更具活力的文化治理體系，有效助推了文化治理現代化的進程。

5 結語

近年來，我國許多地區(qū)充分結合自身發(fā)展特點，積極探索公共文化服務社會化發(fā)展的路徑與模式，積累了許多具有借鑒意義的發(fā)展經驗，有效提升了我國公共文化服務的社會參與水平，營造了全民共享的社會氛圍。公共文化服務社會化發(fā)展既是對政府治理水平的一次長期考驗，也是加快構建現代公共文化服務體系道路上的一次重要機遇。進入新時代，面對人民群眾日益增長的文化需求，需要扎實做好內容與形式創(chuàng)新工作，大力推動體制機制實現新的突破，提升公共文化服務水平和效能，增強公共文化服務輻射能力，更好滿足人民群眾新要求、新期待。