楊青貴

(西南政法大學 經(jīng)濟法學院， 重慶 401120)

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期的成員集體至今承載著集體范圍內(nèi)“二次分配”的重要功能[1]，是合理調(diào)節(jié)分配關(guān)系的重要內(nèi)容。在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，集體股成為成員集體調(diào)整集體范圍內(nèi)成員之間以及與其他集體及其成員之間分配關(guān)系的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的一項重要的制度創(chuàng)新。集體股不僅在實踐探索中形成了與傳統(tǒng)股權(quán)有別的諸多特殊性，也在與中國實踐相結(jié)合的過程中彰顯出發(fā)展性特征。扶貧股即是在資產(chǎn)收益扶貧中，立足減貧需要而創(chuàng)設(shè)的一類集體股，也是傳統(tǒng)股權(quán)理論和股權(quán)制度與精準扶貧、農(nóng)村“三變”改革等新時代中國實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是成員集體運用市場機制實現(xiàn)“二次分配”功能的制度創(chuàng)新(1)在資產(chǎn)收益扶貧中，“將扶貧股的收益直接或間接分配給貧困人口”存在兩種模式：一種是實現(xiàn)扶貧股的所有權(quán)與收益權(quán)分立，即扶貧股所有權(quán)歸集體，扶貧股收益權(quán)給貧困戶(在脫貧且經(jīng)過脫貧鞏固期后退出)；另一種是實現(xiàn)扶貧股的所有權(quán)與收益權(quán)統(tǒng)一，即由集體擁有，集體據(jù)此參與資產(chǎn)收益分配后再將一定比例收益轉(zhuǎn)移給貧困戶。。

通過梳理相關(guān)文獻可以發(fā)現(xiàn)，學界主要是從資產(chǎn)收益扶貧的角度研究扶貧股。扶貧股是資產(chǎn)收益扶貧運作的制度內(nèi)核[2]。在出資方面，主要包括林業(yè)資產(chǎn)、信貸資產(chǎn)[3]、農(nóng)民或集體自有資源、扶貧資金[4]、農(nóng)房等不動產(chǎn)[5]。其運行效果取決于扶貧資源所投入平臺的持續(xù)發(fā)展和良好經(jīng)營效益[6]，但也面臨資源資金整合困難、制度不健全、政策配套不完善、風險防控難度大等因素[7]，需解決好股權(quán)持有和收益二次分配等問題[8]。對此，需要建立縣級資金整合機制，加快清產(chǎn)核資、確權(quán)登記、資產(chǎn)評估，建立“重復(fù)博弈+分配剩余控制權(quán)”(關(guān)系契約機制)[9]、廣泛受益與傾斜分配相結(jié)合的收益分配機制[10]、收益保底機制[11]，完善政策性保險等[12]。

現(xiàn)有文獻肯定了扶貧股在資產(chǎn)收益扶貧乃至農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的重要作用。但扶貧股是集體股的特殊類型，關(guān)于扶貧股與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、傳統(tǒng)股權(quán)理論與股權(quán)制度、集體功能實現(xiàn)的關(guān)系，以及扶貧股作為一類股權(quán)的制度建設(shè)，相關(guān)研究甚少，關(guān)注度、深入度不夠。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，充分考慮扶貧股作為特殊集體股的定性，以及扶貧股作為特殊集體股的二次分配功能，對扶貧股的相關(guān)地方實踐探索進行研究，挖掘相對于傳統(tǒng)股權(quán)理論和股權(quán)制度的實踐創(chuàng)新，剖析扶貧股發(fā)展所面臨的現(xiàn)實障礙，進而依據(jù)理論分析和實證結(jié)果提出完善扶貧股制度規(guī)范的政策建議。

二、扶貧股的實踐創(chuàng)新

云南、河北、重慶、山西、四川、江西、浙江等地在實踐探索中采取的創(chuàng)新性、典型性做法，甚至突破性發(fā)展了傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)制度、股權(quán)制度內(nèi)容，為研究扶貧股相關(guān)理論和制度提供了主要樣本。以扶貧股制度的主要構(gòu)成為視角，深入剖析上述地方實踐，有助于完善扶貧股制度，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的有序推進。

(一)以自然資源資產(chǎn)為主的多元化出資

扶貧出資是扶貧股擁有者獲得扶貧股權(quán)利的法定依據(jù)。在現(xiàn)行法治框架內(nèi)，只要不違背公有制要求，不沖擊現(xiàn)行基本法律和政策原則，原則上均可作為扶貧出資。目前，實踐中的扶貧出資基本涵蓋了資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)等類型，實踐中最典型、最主要的扶貧出資是整合性的財政扶貧資金、農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)。從全國13個省自治區(qū)直轄市出臺的資產(chǎn)收益扶貧專項規(guī)范性文件來看，絕大多數(shù)地方仍然主要圍繞財政資金展開。各地基本不會采取將財政資金等以貨幣方式直接出資，而是先轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)后再投入資產(chǎn)收益平臺折股量化為扶貧股，以降低風險。

在非貨幣出資方面，《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》首次允許在水電礦產(chǎn)資源開發(fā)中以農(nóng)村土地使用權(quán)入股，極大拓展了扶貧出資的邊界。在政策導(dǎo)向的慣性制約下，各地在非貨幣出資形成扶貧股實踐探索中也是以《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》為依據(jù)。例如，云南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進財政支農(nóng)資金形成資產(chǎn)股權(quán)量化改革的意見》允許在符合實際情況的前提下，可將水電資源開發(fā)領(lǐng)域的資產(chǎn)，農(nóng)民承包的土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)等作為出資物；海南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展資產(chǎn)收益扶貧試點工作的實施意見》允許貧困戶以承包地經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)出資，貧困村以集體經(jīng)營性資產(chǎn)出資。

(二)以收益權(quán)分離為依托的扶貧股類型

從實踐來看，資產(chǎn)收益扶貧中形成的股權(quán)類型主要有集體股、個人股、扶貧股等類型。部分地方還將個人股細化為成員股、年齡股、貢獻股等類型。關(guān)于扶貧股的配置，大致有兩類：一類是將扶貧股的歸屬與扶貧股在一定期限內(nèi)的收益權(quán)相對分離的權(quán)能分離型扶貧股，即扶貧股歸相應(yīng)的農(nóng)民集體所有(由相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織或村民自治組織管理)，貧困戶在一定期限內(nèi)獲得扶貧股的收益權(quán)，期滿后退還給農(nóng)民集體。例如，陜西省白河縣茅坪鎮(zhèn)田灣村將30萬扶貧產(chǎn)業(yè)試點收益資金入股到茶園專業(yè)合作社，由該合作社與村委會共同篩選30戶貧困戶，每戶股本1萬元，每戶頒發(fā)股金證，在協(xié)議期內(nèi)，每年按照股本的10%給貧困戶分紅1000元且股本不得減損，但協(xié)議期滿則返還給村委會[13]。另一類是權(quán)能統(tǒng)一型扶貧股，即由農(nóng)民集體(由相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織或村民自治組織管理)或貧困戶直接擁有扶貧股。例如，四川省廣安市果山村將財政專項扶貧資金以外的支農(nóng)資金量化為兩部分：一部分量化給11戶貧困戶33股(每股1萬元)，另一部分由集體擁有164股[14]。該11戶貧困戶獲得了完整的股權(quán)。盡管實踐中主要采用權(quán)能分離型模式(2)本文所界定和研究的資產(chǎn)收益扶貧中的扶貧股僅限于權(quán)能分離型扶貧股。，但權(quán)能統(tǒng)一型扶貧股在精準扶貧、鄉(xiāng)村振興實踐探索中亦產(chǎn)生了重大效果。

(三)探索扶貧股收益權(quán)權(quán)能的多元實現(xiàn)

從實踐來看，扶貧股除具備歸屬權(quán)、收益權(quán)、優(yōu)先的剩余索取權(quán)等共性內(nèi)容外，部分地方還就其他內(nèi)容進行了嘗試性探索。一是從集體股設(shè)計的角度，豐富扶貧股的權(quán)能，賦予扶貧股轉(zhuǎn)讓、繼承、質(zhì)押、擔保等方面的權(quán)利內(nèi)容。例如，江西省發(fā)展改革委印發(fā)的《江西省水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點實施方案》明確提出將集體股權(quán)收益權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承、質(zhì)押、擔保賦予相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。二是從風險隔離的角度，通過規(guī)定扶貧股不參與平臺的經(jīng)營管理的方式，優(yōu)先保障扶貧股。如河北省的《關(guān)于推進財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧健康發(fā)展的實施意見》規(guī)定，允許建檔立卡貧困村、建檔立卡貧困戶不參與平臺的經(jīng)營管理和決策，不承擔項目經(jīng)營風險，但可以參與由村集體經(jīng)濟組織作為實施主體的項目的經(jīng)營管理和決策。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)許多地方在規(guī)范性文件或出資協(xié)議中也做了類似規(guī)定或約定，通過不參與經(jīng)營管理甚至決策，以獲得對扶貧股的優(yōu)先保護。

(四)面向扶貧股的傾斜性收益分配機制

在收益分配上，資產(chǎn)收益扶貧中的扶貧股收益分配存在優(yōu)先的收益分配權(quán)、保底的收益分配權(quán)、額外的收益分配權(quán)、普通的收益分配權(quán)等類型。其中，優(yōu)先的收益分配權(quán)、保底的收益分配權(quán)、額外的收益分配權(quán)是基于精準扶貧要求，對獲得扶貧股的貧困人員的優(yōu)先和特殊保護。

優(yōu)先的收益分配權(quán)意味著無論資產(chǎn)收益平臺盈虧都應(yīng)當向扶貧股分配收益，并且在一定情形下扶貧股擁有優(yōu)先取回權(quán)。《農(nóng)民專業(yè)合作社解散、破產(chǎn)清算時接受國家財政直接補助形成的財產(chǎn)處置暫行辦法》規(guī)定，對于投入農(nóng)民專業(yè)合作社形成的扶貧股，在農(nóng)民專業(yè)合作社解散、破產(chǎn)清算時，其接受國家財政直接補助形成的財產(chǎn)(包括作為扶貧股出資的財產(chǎn))，在清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)中國家財政直接補助形成的財產(chǎn)，應(yīng)當優(yōu)先劃轉(zhuǎn)至原農(nóng)民專業(yè)合作社所在地的其他農(nóng)民專業(yè)合作社或相應(yīng)的村集體經(jīng)濟組織或村民委員會。重慶規(guī)定優(yōu)先股在五年以上的項目存續(xù)期內(nèi)，每年按照持股金額的5%～10%固定分紅[15]。河北省財政廳等部門印發(fā)的《關(guān)于推進財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧健康發(fā)展的實施意見》規(guī)定，平臺解散或破產(chǎn)清算時，清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，應(yīng)當優(yōu)先保障建檔立卡貧困線和村集體的權(quán)益。

在保底的收益分配權(quán)方面，全國層面印發(fā)的《關(guān)于做好財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》明確推廣“保底收益+按股分紅”等模式。在此指導(dǎo)下，各地大都將保底分配作為降低資產(chǎn)收益扶貧風險、保障貧困戶及集體權(quán)益的主要措施，但在保底分配的比例方面，各地稍有差異。例如，河北省財政廳等部門印發(fā)的《關(guān)于推進財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧健康發(fā)展的實施意見》提出，推廣“保底收益+按股分紅”模式，合理確定資產(chǎn)收效水平，保護建檔立卡貧困戶收入。重慶市巴南區(qū)人民政府印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)重慶市巴南區(qū)農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革實施方案的通知》規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社中財政資金投入所形成的股權(quán)，應(yīng)當按照每年持股金額的5%～7%固定分紅。此外，山西省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展資產(chǎn)收益扶貧試點的指導(dǎo)意見》也明確要求完善收益保底機制，確定扶貧股保底分紅標準。

在額外的收益分配權(quán)方面，許多地方在實踐探索中，主要是根據(jù)項目運行效益情況來設(shè)計。例如，江西省給予贛州市的寧都縣、尋烏縣、石城縣和吉安市的井岡山市、吉安縣資金各1000萬元，推進資產(chǎn)收益扶貧；除約定的保底收益外，還根據(jù)資產(chǎn)收益扶貧項目收益情況進行額外的收益分配。其中，石城縣運營的光伏扶貧示范項目，將發(fā)電所得利潤的75%直接分紅給貧困戶[16]。再如，重慶市南川區(qū)河圖鎮(zhèn)長坪村村委會將21.6萬元扶貧資金折股注入畔園獼猴桃專業(yè)合作社，54位貧困人口獲得股權(quán)，在未產(chǎn)生利潤或利潤為100萬元以下的情況下，每年按入股扶貧資金的8%分紅；利潤為100萬元以上的，每年按利潤的5%分紅[17]。

(五)經(jīng)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或集體贖回退出扶貧股

從實踐來看，只有部分地方針對項目協(xié)議約定的存續(xù)期滿后的扶貧股處置問題進行了一些探索。結(jié)合農(nóng)村“三變”改革實踐來看，扶貧股的退出方式，主要包括符合條件退出、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓退出和集體贖回退出三種方式。其中，符合條件退出主要針對由集體擁有所有權(quán)、貧困戶持有有期限的扶貧股收益權(quán)的類型，但也可適用于由貧困戶完整擁有的扶貧股。該種退出方式的適用條件必須是貧困戶已達到脫貧標準，并已通過脫貧鞏固期。脫貧標準按照國家和地方規(guī)定執(zhí)行，脫貧鞏固期則一般規(guī)定為3～5年。上述標準和脫貧鞏固期主要經(jīng)集體決議方式確定，由事前協(xié)議方式予以落實。

內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，即已脫貧的貧困戶與其所在集體的其他集體成員之間進行的扶貧股的依法轉(zhuǎn)讓。其實質(zhì)是轉(zhuǎn)讓扶貧股的收益權(quán)，在轉(zhuǎn)讓完成后，扶貧股成為一般的集體股。例如，重慶市《農(nóng)業(yè)項目財政補助資金股權(quán)化改革方案》允許扶貧股在項目存續(xù)期內(nèi)在集體成員之間內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，存續(xù)期滿后則應(yīng)當予以平均量化到人(戶)[18]；對資產(chǎn)收益扶貧平臺項目的退出，參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)政策[15]。

集體贖回則是扶貧股所有者以一定價款收回(回購)貧困戶的扶貧股的一種扶貧股變動方式。其本質(zhì)上是以補償方式，取得扶貧股的收益權(quán)，進而使扶貧股權(quán)能完整。從實踐來看，扶貧股的集體贖回實際上是從集體股的集體贖回的層面來探索的。譬如，浙江省明確了集體股贖回的條件：一是贖回主體條件，即流動資金占總資產(chǎn)百分之十以上，且近三年經(jīng)營性收入年均增幅達百分之五以上的村集體經(jīng)濟組織；二是資金來源，即來自于本集體經(jīng)濟組織公積公益金；三是價格確定，以上年度末賬面凈資產(chǎn)為基礎(chǔ)來確定每股的贖回價格；四是程序要件，即集體成員大會或經(jīng)成員大會授權(quán)的成員代表大會應(yīng)到成員三分之二以上通過；五是贖回處理，即要么轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織成員，要么核減相應(yīng)的總股權(quán)數(shù)。

(六)以風險隔離為主的扶貧股風險防范

除強化風險防范意識外，許多地方在實踐探索中形成了一些有益的扶貧股風險防范措施：一是以扶貧股不參與經(jīng)營管理為“對價”，隔離經(jīng)營風險，保障扶貧股主體權(quán)利。二是通過強化監(jiān)督，建立資產(chǎn)收益扶貧相關(guān)風險評估機制，有效識別和防范風險。例如，山西省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展資產(chǎn)收益扶貧試點的指導(dǎo)意見》明確縣級主管部門的資金監(jiān)管職責，要求開展資金投入風險評估機制探索。三是引入公證、固定資產(chǎn)抵押擔保等方式，降低風險。例如，重慶市石柱縣石家鄉(xiāng)在資產(chǎn)收益扶貧項目的開展中，夢里荷塘鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展引導(dǎo)基金的借款方石龍山莊采取由石龍山莊提供固定資產(chǎn)抵押擔保并采取公證等方式，強化對投入的108萬元的政府引導(dǎo)基金的風險防范[19]，同時，重慶市在實踐中對接“商事制度改革”建立資產(chǎn)收益扶貧的負面清單制度；河北省積極引入相關(guān)保險制度，選擇合適保險產(chǎn)品降低風險。四是通過系統(tǒng)性的預(yù)案應(yīng)對風險。例如，重慶市規(guī)定企業(yè)自籌資金不得低于財政補助資金；如果是農(nóng)民合作社開展資產(chǎn)收益扶貧的，該合作社自籌資金不得低于50%[4]。江西省、安徽省要求制定風險防范措施和應(yīng)急預(yù)案，加強對扶貧項目公告公示、風險防控等工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。

三、扶貧股的發(fā)展困境

扶貧股作為一項中央引導(dǎo)下的地方實踐探索，既受制于地方實踐探索的差異性需求、地方資源稟賦差異、相關(guān)主體認知及實踐能力差異等因素，也面臨著既有農(nóng)村土地等自然資源管理制度、傳統(tǒng)股權(quán)乃至集體股相關(guān)理論和制度的約束。這些因素引致了扶貧股發(fā)展面臨的諸多困境。

(一)扶貧股的制度建設(shè)滯后

扶貧股是資產(chǎn)收益扶貧實踐探索的主要內(nèi)容，但其制度建設(shè)卻相對滯后于實踐發(fā)展。主要體現(xiàn)為：一是扶貧股缺少必要的立法回應(yīng)。扶貧股主要是以傳統(tǒng)股權(quán)理論和股權(quán)制度為基礎(chǔ)創(chuàng)新發(fā)展形成的，具有極為突出的特殊性。如何立足實踐，從制度角度有效回應(yīng)扶貧股的科學發(fā)展需要，是推進資產(chǎn)收益扶貧的重要基礎(chǔ)。當前，我國尚未建立起科學、完善的扶貧股制度，不利于有效解決扶貧股相關(guān)糾紛的有效化解，阻礙了資產(chǎn)收益扶貧的有序開展。二是關(guān)于扶貧股的類型、主體、內(nèi)容等方面的探索，各地實踐中存在一定的差異性。扶貧股作為一類特殊的股權(quán)，應(yīng)當在立法層面存在統(tǒng)一性的制度規(guī)定，但現(xiàn)有相關(guān)實踐探索卻存在一定的認知問題。例如，個別地方將扶貧股的所有權(quán)和收益權(quán)交給貧困戶，很多地方則規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會是扶貧股的持有者，貧困戶是扶貧股收益權(quán)的獲得者。再如，許多地方規(guī)定，扶貧股的持有者和收益權(quán)獲得者不參與資產(chǎn)收益平臺的經(jīng)營管理，這意味著扶貧股在參與權(quán)、表決權(quán)等方面有別于一般股權(quán)。三是扶貧股相關(guān)糾紛是否適用股權(quán)糾紛的解決規(guī)則，尚待明確。

(二)扶貧股效益的吸引力不夠

資產(chǎn)收益扶貧的效益在根本上由扶貧股的效益決定。從實踐來看，扶貧股推動了絕大多數(shù)地方的資產(chǎn)收益扶貧發(fā)展，為貧困人口、集體帶來了顯著收益，但仍然存在吸引力不夠的問題。主要原因在于：第一，盡管各地都將“財務(wù)管理健全、經(jīng)營狀況良好、經(jīng)濟實力較強”作為資產(chǎn)收益扶貧平臺和項目選擇的標準和依據(jù)，但實踐中存在的認知能力局限、認定與判斷不準等問題，影響到平臺和項目的最優(yōu)選擇。選擇的資產(chǎn)收益扶貧平臺和項目直接影響了扶貧股的效益。第二，資產(chǎn)收益扶貧所在地的經(jīng)濟環(huán)境等因素，在很大程度上影響了資產(chǎn)收益扶貧項目開展，進而影響到扶貧股效益的大小。第三，盡管各地為了保障扶貧股的權(quán)益堅持了“保底分紅”，但除個別地方明確了具體標準外，大都未確定“保底分紅”的標準、額度。扶貧出資的市場價值及其實現(xiàn)成本、扶貧股出資方的協(xié)商能力，在很大程度上決定了扶貧股的分紅水平。

(三)多元利益協(xié)調(diào)的力度不足

我國資產(chǎn)收益扶貧實踐仍然存在對扶貧股相關(guān)主體的利益協(xié)調(diào)力度不足的問題。扶貧股為資產(chǎn)收益扶貧的核心和關(guān)鍵，存在扶貧股出資方、扶貧股收益方、扶貧股平臺、扶貧股平臺的其他出資方等多元主體。在開展資產(chǎn)收益扶貧中維護好集體、貧困戶合法權(quán)益，同時協(xié)調(diào)好其他相關(guān)方的利益，是資產(chǎn)收益扶貧的根本保障。然而，我國尚未從立法上予以回應(yīng)，不利于防范風險和有效解決糾紛。同時，涉及以扶貧股出資方、扶貧股收益方為主的扶貧股收益分配規(guī)則、機制尚未建立起來。在扶貧股參與平臺收益分配方面，目前主要是在“保底分紅”等基本方案基礎(chǔ)上，由扶貧股出資方與平臺出資者之間協(xié)商確定，缺乏扶貧股參與平臺收益分配的制度或機制設(shè)計?，F(xiàn)行商事制度中商主體盈利狀況的不透明、股權(quán)分紅條件的不明確[20]，以及扶貧股出資的吸引力、市場價值實現(xiàn)成本以及平臺出資者的協(xié)商能力等因素，直接影響了扶貧股分紅的有效性。此外，扶貧股收益的分配主要由村民自治決定，但大都屬于多方商定后履行的程序事宜，貧困戶實質(zhì)參與度較低。

(四)長效的收益分享機制缺失

為實現(xiàn)扶貧股在精準扶貧中的應(yīng)有功能，地方實踐探索大都采取了收益保底機制，設(shè)計了優(yōu)先的收益分配權(quán)、保底的收益分配權(quán)、額外的收益分配權(quán)、普通的收益分配權(quán)等類型。長效的收益分享機制是扶貧股實現(xiàn)有效銜接精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點，尤其需要通過法治予以固化和保障。從長效性、公平性、穩(wěn)定性來看，扶貧股的長效的收益分享機制處于缺失現(xiàn)狀，相關(guān)實踐探索仍然不夠?，F(xiàn)行實踐大都強調(diào)通過“保底分紅”等方式傾斜保護扶貧股及其收益權(quán)擁有者的收益，但對于其他股權(quán)持有者利益的關(guān)注稍顯不足，存在影響其他出資方參與積極性的問題。盡管部分地方明確了扶貧股收益分配中集體與貧困戶的分配比例，但往往缺乏合理依據(jù)；有些地方根本就沒有涉及上述內(nèi)容。這在根本上反映出農(nóng)民集體、貧困人口、其他集體成員在扶貧股收益分配上的規(guī)則缺失。

(五)扶貧股參與平臺治理局限

關(guān)于扶貧股持有者或受益者是否應(yīng)當參與扶貧股平臺的治理，即使是個別實踐也存在一定的認識差異，甚至有些地方以不參與扶貧股平臺治理換取扶貧股“保底分紅”。例如，重慶市的《關(guān)于進一步推進資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》規(guī)定，“量化給貧困戶的產(chǎn)(股)權(quán)，貧困戶只享受收益分配權(quán)并實行動態(tài)管理。持股的集體經(jīng)濟組織及其成員，不參與項目的日常經(jīng)營管理?！焙颖笔〉摹蛾P(guān)于推進財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧健康發(fā)展的實施意見》規(guī)定，“建檔立卡貧困戶不承擔項目經(jīng)營風險，除由村集體經(jīng)濟組織作為實施主體的項目外，建檔立卡貧困村也不承擔項目經(jīng)營風險，可以不參與實施主體經(jīng)營管理和決策，但享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利?！笔聦嵣?，按照現(xiàn)代治理理論和治理要求，治理參與權(quán)不能完全等同于股權(quán)中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。不賦予扶貧股主體的股東經(jīng)營管理平臺的權(quán)利，不等于否定了扶貧股主體參與平臺及其資產(chǎn)收益扶貧項目的治理的權(quán)利。實踐中的認知和做法與實施鄉(xiāng)村振興、推進國家治理能力現(xiàn)代化要求之間存在一定差異。

四、扶貧股的制度規(guī)范

扶貧股發(fā)展所面臨的現(xiàn)實困境反映了扶貧股實踐存在著理論不足、制度滯后與機制缺失的問題。立足中國實踐，以集體股制度建設(shè)為主線，創(chuàng)新扶貧股相關(guān)理論，通過制度規(guī)范扶貧股的發(fā)展，方能有效應(yīng)對扶貧股的發(fā)展困境并深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。這就需要在宏觀層面協(xié)調(diào)好與自然資源資產(chǎn)制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)系，在中觀層面界定好與集體股、個人股、資本股、成員權(quán)的關(guān)系，在微觀層面從實體規(guī)則與程序規(guī)則的協(xié)同建設(shè)、集體權(quán)益與成員權(quán)益的均衡配置，以及自治、法治與德治相協(xié)調(diào)等方面，推進扶貧股的制度規(guī)范。

(一)將扶貧股定性為特殊的集體股

股權(quán)作為一項重要的法律制度，屬于上層建筑的范疇，功能性尤其是其主要功能是確定股權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容的主要依據(jù)。扶貧股以傳統(tǒng)的股權(quán)理論和股權(quán)制度為基礎(chǔ)，但存在許多有別于傳統(tǒng)股權(quán)的諸多特殊性，承載了精準扶貧、發(fā)展集體經(jīng)濟、實施鄉(xiāng)村振興等具有社會性、公共性的重要職能。同時，扶貧股屬于基本制度的范疇，按照《立法法》，應(yīng)當在法律層面建立科學的權(quán)利制度[21]。因此，不宜將扶貧股直接定性為股權(quán)，建議從股權(quán)理論的發(fā)展性角度，將之定性為集體股的一種特殊實踐形態(tài)，即實現(xiàn)特定功能的集體股。在立法表述上，鑒于立法的穩(wěn)定性以及扶貧股出資方和功能的集體性，建議將扶貧股作為一種特殊類型的集體股，但仍直接以集體股命名。

(二)明確扶貧股的特殊權(quán)利內(nèi)容

在法理上，法律制度功能是法律目標與法律價值的體現(xiàn)，直接決定了法律制度主要內(nèi)容的設(shè)計。扶貧股的制度功能應(yīng)當主要定位為發(fā)展集體經(jīng)濟與增強集體實力的經(jīng)濟功能、調(diào)節(jié)收入分配與增強集體公共產(chǎn)品供給的社會功能、增強集體凝聚力與實現(xiàn)共治共享共擔的政治功能。扶貧股的主要制度功能從根本上決定了扶貧股的內(nèi)容設(shè)計。同時，扶貧股作為一類新型的股權(quán)，兼具股權(quán)的一般屬性和較強的中國性特征。其主要內(nèi)容設(shè)計必然堅持類型化思路。

扶貧股作為一種特殊的集體股，具備一般股權(quán)應(yīng)當具備的權(quán)利內(nèi)容，主要包括投資收益、參與公司經(jīng)營管理、選擇管理者、出資轉(zhuǎn)讓、知情、剩余財產(chǎn)索取(分配)、優(yōu)先認股、訴訟等權(quán)利內(nèi)容[22]。上述權(quán)利，可由扶貧股權(quán)利主體按照《公司法》關(guān)于股權(quán)的一般法規(guī)定擁有和行使，無須單獨規(guī)定。但扶貧股負擔的重要制度功能則有賴于在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中專章設(shè)計集體股，明確集體股的特殊權(quán)利內(nèi)容，以便與《公司法》關(guān)于股權(quán)的規(guī)定之間形成特別法與一般法的關(guān)系。

結(jié)合實踐探索，在立法中規(guī)定的扶貧股的特殊權(quán)利內(nèi)容主要包括：一是法定優(yōu)先分紅權(quán)，即將實務(wù)中由契約約定的優(yōu)先分紅權(quán)上升至法律層面，以確保扶貧股的基本權(quán)益；同時，在法律層面明確扶貧股優(yōu)先分紅權(quán)的實現(xiàn)條件。二是扶貧股平臺的參與治理權(quán)，即在區(qū)別參與治理權(quán)與參與公司經(jīng)營管理的基礎(chǔ)上，引入扶貧股平臺重大事宜的事前協(xié)商機制，在監(jiān)事會等機構(gòu)之外賦予扶貧股權(quán)利主體對平臺的法定監(jiān)督建議權(quán)。三是法定的代表訴訟權(quán)，即基于維護平臺權(quán)益，針對公司類扶貧股平臺，擴大《公司法》第151條規(guī)定的股東代表訴訟的提起主體，將扶貧股持有者、扶貧股收益方予以納入；針對非公司類扶貧股平臺，則應(yīng)當在其對應(yīng)的平臺類立法中參考公司股東代表訴訟規(guī)則，制定集體股的代表訴訟制度。

(三)協(xié)調(diào)扶貧股配置的自治與法治

實現(xiàn)成員集體范圍內(nèi)社會分配功能是集體股的主要制度功能之一，決定了扶貧股在集體股中的配置和扶貧股在相關(guān)群體中的配置。在集體股配置中，扶貧股是集體股的重要類型，也是集體股實現(xiàn)集體范圍內(nèi)收入分配調(diào)節(jié)功能的重要方式。鑒于貧困人口基本生存權(quán)與基本發(fā)展權(quán)保障的根本性需求，需以對貧困人口的保障性為基點，在集體股的設(shè)計與配置中堅持扶貧股的優(yōu)先性。這在立法層面應(yīng)當處理好法治與自治的關(guān)系，即立法應(yīng)當堅持激勵性、引導(dǎo)性的思路，明確成員集體在集體范圍內(nèi)的收入調(diào)節(jié)功能，明確積極保障集體成員基本生存權(quán)和基本發(fā)展權(quán)的職責；有關(guān)如何實施尤其是集體股中扶貧股設(shè)置多少、配置給誰等，應(yīng)當主要交由集體成員自治。

扶貧股的權(quán)利配置還需要協(xié)調(diào)好扶貧股的所有權(quán)與收益權(quán)的關(guān)系。以實踐觀之，扶貧股的所有權(quán)與收益權(quán)分離，具有增強貧困主體參與減貧工作主動性、積極性和增強集體經(jīng)濟實力的雙重優(yōu)勢，是扶貧股權(quán)利配置的最優(yōu)選擇。在此框架內(nèi)，成員集體始終是扶貧股的出資方即所有者，在理論上和制度上擁有扶貧股的根本性權(quán)利。關(guān)于扶貧股收益權(quán)的配置期限，宜采取“是否脫貧+3至5年的脫貧鞏固期”的方式；關(guān)于扶貧股收益權(quán)的實現(xiàn)，貧困戶原則上應(yīng)當獲得扶貧股收益權(quán)的全部分紅，但也可基于集體功能實現(xiàn)需要而規(guī)定由集體獲得5%～10%的分紅。貧困戶的扶貧股收益權(quán)期限屆滿后，應(yīng)當將扶貧股收益權(quán)退還給成員集體，由成員集體再次分配給其他貧困人口或由成員集體直接持有。

(四)建立長效的收益公平分配機制

長效的收益公平分配與保障機制是扶貧股制度功能實現(xiàn)的關(guān)鍵，事關(guān)精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。扶貧股的長效的收益公平分享機制的建設(shè)是以扶貧股為抓手和依據(jù)，以公平性、可持續(xù)性為指向，應(yīng)當注重發(fā)揮政府和集體的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)作用，尤其要充分發(fā)揮成員集體的收入分配調(diào)節(jié)功能，協(xié)調(diào)相關(guān)主體的利益關(guān)系。該機制主要包括：

一是可持續(xù)的扶貧股出資機制?？沙掷m(xù)的扶貧出資是扶貧股制度功能實現(xiàn)的基本保障，也是實施精準扶貧戰(zhàn)略及其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的重要依賴。這就需要建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金可持續(xù)投入的相關(guān)機制，同時通過合股聯(lián)營等方式，將具備重要市場價值的資源和資產(chǎn)作為出資，適度探索其入股相關(guān)的機制。例如，在符合生態(tài)文明要求和“五大發(fā)展理念”的前提下，大力推進以古村落、古樹、自然文化遺產(chǎn)等特色資源的一定時期使用權(quán)作價入股的投入機制。

二是均衡扶貧股收益配置的可持續(xù)性與公平性。推進資產(chǎn)收益扶貧，既要尊重經(jīng)濟規(guī)律，也要體現(xiàn)公平公正。開展資產(chǎn)收益扶貧，要完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理方式，界定好集體股、農(nóng)民股、企業(yè)股等各類股份的權(quán)利和義務(wù)、收益和風險，保護好農(nóng)民及貧困戶的利益、集體經(jīng)濟組織和企業(yè)業(yè)主的合法權(quán)益。在股權(quán)收益的公平分配中，應(yīng)當重點協(xié)調(diào)好發(fā)展與公平的關(guān)系，均衡實現(xiàn)集體股、成員股、扶貧股在集體成員收益分配中的可持續(xù)性與公平性。

三是加強股份分紅管理，探索建立股權(quán)固定分紅、保底分紅、效益分紅等機制，健全農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制，健全收益分配機制，尤其要建立面向貧困戶和農(nóng)民集體的傾斜性股權(quán)配置和收益分配制度。一方面，需要構(gòu)建傾斜性保護高度貧困人口的資產(chǎn)收益權(quán)益配置機制，推動集體經(jīng)濟實力增長和貧困戶脫貧；另一方面，需以貧困對象的貧困程度差異和扶貧資產(chǎn)收益能力為基礎(chǔ)，建立健全收益保底機制和股權(quán)分紅制度，實現(xiàn)扶貧股收益的穩(wěn)定性和可增長性。

(五)完善扶貧股退出的方式與程序

扶貧股作為一種特殊的集體股，其退出方式的制度設(shè)計，應(yīng)當納入集體股的退出制度建設(shè)，在退出方式上包括符合條件退出、內(nèi)部轉(zhuǎn)讓退出、集體贖回退出等。在此框架內(nèi)，關(guān)于扶貧股退出的制度建設(shè)，主要包括：一是就貧困人口與其他集體成員之間直接轉(zhuǎn)讓的扶貧股或扶貧股收益權(quán)的比例，應(yīng)當由地方根據(jù)實際，在地方性立法中予以規(guī)定。轉(zhuǎn)讓完成后，作為購買方的集體成員獲得的扶貧股轉(zhuǎn)化為一般的個人股。二是關(guān)于集體贖回退出，建議各地根據(jù)實際，在地方立法中明確是否允許集體贖回。若允許集體贖回方式，則應(yīng)當僅適用于貧困戶擁有完整權(quán)利的扶貧股。

扶貧股的退出程序應(yīng)當由全國性立法設(shè)定。對此，可借鑒《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理暫行辦法》，首先，在符合退出情形的情況下，由持有扶貧股的貧困對象向扶貧股所有者(或?qū)?yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)提出書面申請；其次，扶貧股所有者(或?qū)?yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)對申請進行公示，并待公示無異議后，方可審核通過；然后，雙方按照補償標準，訂立扶貧股有償退出協(xié)議，并報所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府備案；最后，雙方憑經(jīng)備案的扶貧股有償退出協(xié)議，向扶貧股平臺辦理相應(yīng)的變更手續(xù)。

考慮到扶貧股相對于一般的集體股而言，具有特殊的導(dǎo)向和功能定位，因而需要在上述程序基礎(chǔ)上增加兩方面內(nèi)容：一方面，縣級相關(guān)主管部門應(yīng)當對扶貧股的退出進行有效監(jiān)管。在退出協(xié)議實施前，應(yīng)當報縣級相關(guān)主管部門備案。另一方面，關(guān)于退出協(xié)議的內(nèi)容，立法應(yīng)當加強對資源性資產(chǎn)作為出資所形成的扶貧股退出的制度設(shè)計，明確規(guī)定資源性資產(chǎn)所形成的扶貧股在退出時，原則上應(yīng)當退還資源性資產(chǎn)；無法退還或確實暫不具備退還條件的，應(yīng)當折算為相應(yīng)的貨幣。

(六)構(gòu)建系統(tǒng)性扶貧股風險防范方案

協(xié)調(diào)自治與強制的關(guān)系，是團體法的基礎(chǔ)命題，也是相關(guān)法律制度變遷的基本主線。扶貧股的制度規(guī)范，同樣應(yīng)當以扶貧股的性質(zhì)和功能為基礎(chǔ)，處理好自治與強制的關(guān)系。事實上，扶貧股仍然屬于民事權(quán)利的范疇，仍然應(yīng)當以自治為基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，強制性規(guī)范可用來促進和實現(xiàn)扶貧股的制度功能。集體股的強制性規(guī)范主要涉及扶貧股形成中的扶貧資源轉(zhuǎn)化、扶貧股的準入、扶貧股的主體、扶貧股的內(nèi)容、扶貧股的退出等方面。

參與扶貧股平臺的經(jīng)營管理，是降低扶貧股權(quán)利主體信息不對稱、有效防范平臺治理風險的重要方式之一。實踐中大都以扶貧股權(quán)利主體不參與平臺的經(jīng)營管理來相應(yīng)降低扶貧股承擔責任的風險，具有一定的合理性。但從許多地方的規(guī)定來看，扶貧股權(quán)利主體在平臺完結(jié)債權(quán)債務(wù)后，才擁有優(yōu)先的剩余財產(chǎn)索取權(quán)。可見，扶貧股僅僅是在剩余財產(chǎn)分配中享有相對于其他股東的優(yōu)先權(quán)利，同樣會承擔因經(jīng)營管理不善而引起的損失。為此，建議在立法層面同樣認可扶貧股權(quán)利主體參與平臺經(jīng)營管理的權(quán)利，而是否實際參與經(jīng)營管理，則交由扶貧股權(quán)利主體與其他出資方自主協(xié)商確定。

此外，對資產(chǎn)收益平臺的監(jiān)督權(quán)利不等于扶貧股權(quán)利主體參與扶貧股平臺經(jīng)營管理的權(quán)利。扶貧股權(quán)利主體有效參與資產(chǎn)收益平臺的監(jiān)督，既有賴于扶貧股擁有的監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，也需要結(jié)合新時代“三治”協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村治理體系相關(guān)要求，建立扶貧股權(quán)利主體行使監(jiān)督權(quán)的相關(guān)機制和制度規(guī)則。同時，還應(yīng)針對扶貧股相關(guān)糾紛，建立相應(yīng)的司法維權(quán)規(guī)則，賦予扶貧股出資方和收益方法定訴權(quán)，加強對扶貧股的權(quán)利保護。

五、結(jié)語

社會主義公有制的法律實現(xiàn)和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)代性，決定了扶貧股相關(guān)理論和制度規(guī)范所具備的較強時空性特征。扶貧股的理論創(chuàng)新和制度突破，應(yīng)當兼顧傳統(tǒng)股權(quán)理論與中國實踐需要。這就需要立足實踐，以集體股的建設(shè)為思路，深入探索和發(fā)展符合中國實際的扶貧股理論和制度規(guī)范。當然，扶貧股作為特殊的集體股，致力于減貧脫貧的時代使命，具有“二次分配”的社會分配功能。影響扶貧股科學發(fā)展的主要方面并非精準扶貧的期限性和階段性，而在于扶貧股作為集體股的科學性和現(xiàn)代性。

新型城鎮(zhèn)化是中國影響世界發(fā)展的重大課題[23]。在此背景下，扶貧股作為傳統(tǒng)股權(quán)和集體股的雙重特殊類別，具有穩(wěn)定性、靈活性、發(fā)展性、開放性等突出特點，既可以成為2020年以后減貧戰(zhàn)略有效抓手，也可以成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的制度依托。其理論創(chuàng)新應(yīng)當置于中國特色社會主義的語境、背景、環(huán)境之中，面向中國特色社會主義法治發(fā)展、中國減貧事業(yè)需要、解決“三農(nóng)”問題要求等多樣化、復(fù)雜化的理論與現(xiàn)實[24]，在理清扶貧股的法律屬性之基礎(chǔ)上，著重圍繞扶貧股主體、內(nèi)容、分配、退出、風險防范等主要方面進行制度設(shè)計，堅持法治、農(nóng)民主體性、整體性等價值[25]，通過可持續(xù)性減貧、鄉(xiāng)村振興等實踐，檢驗與完善扶貧股、集體股的理論與制度。