翁 士 洪

(華東師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部，上海 200062)

2016年2月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)和2015年12月中央城市工作會(huì)議都明確要求把公眾參與確定為城市規(guī)劃重大行政決策的法定程序，由此可見(jiàn)公眾參與的重要性必須得到實(shí)踐層面和法律層面的雙重保障，甚至應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾參與，以有效推動(dòng)城市治理轉(zhuǎn)型。隨后，上海、北京、深圳和廣州等特大城市相繼發(fā)布《上海市城市總體規(guī)劃(2016～2040年)》《北京城市總體規(guī)劃(2016～2035年)》《深圳市城市總體規(guī)劃(2016～2035年)》《廣州市城市總體規(guī)劃(2017～2035年)》，其中上海城市總體規(guī)劃最先獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院批復(fù)后更名為《上海市城市總體規(guī)劃(2017～2035年)》。然而現(xiàn)行法律制度在有關(guān)公眾如何參與、有何途徑和怎樣保障等方面的可有效操作執(zhí)行的規(guī)定并不多見(jiàn)，在參與程序、參與主體、參與方式和參與效果等方面都有待提升。那么，如何界定不同城市規(guī)劃中的公眾參與事項(xiàng)與功能、建立什么樣的方式和機(jī)制以及怎樣保證公眾參與程序有針對(duì)性和有實(shí)效等都是必須要回答的重要理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、理論基礎(chǔ)：公眾參與和城市規(guī)劃決策

(一)城市規(guī)劃決策中公眾參與的研究演進(jìn)

城市規(guī)劃決策中公眾參與是城市規(guī)劃、城市科學(xué)和公共管理等多個(gè)學(xué)科的重要交叉議題。在學(xué)術(shù)發(fā)展史上，自從保羅·達(dá)維多夫(Paul Davidoff)于1965年提出“倡導(dǎo)式規(guī)劃”[1]以來(lái)，西方興起以公眾參與為核心的城市規(guī)劃理念?！昂献魇揭?guī)劃”理論強(qiáng)調(diào)參與者表達(dá)各自利益并達(dá)成一致行動(dòng)[2]，目前在美國(guó)城市規(guī)劃決策中發(fā)揮重要作用[3-4]。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究雖起步較晚，但也積累了不少成果，截至2016年10月16日，在中國(guó)知網(wǎng)上以“城市規(guī)劃”和“參與”為關(guān)鍵詞，共檢索到核心期刊文獻(xiàn)313篇。國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究主要集中在以下三個(gè)方面：

1.公眾參與和城市規(guī)劃決策間關(guān)系研究

一些學(xué)者認(rèn)為公眾參與對(duì)于城市規(guī)劃決策來(lái)說(shuō)具有非常重要的作用[5-7]，如朱介鳴主張公眾參與是城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“包容性發(fā)展”的重要方式[8]，克拉克等則發(fā)現(xiàn)公眾參與的文化轉(zhuǎn)向正在演變?yōu)槌鞘邪l(fā)展新動(dòng)力來(lái)源[9]，還有研究表明在各種規(guī)劃決策中都有必要引入充分有效的公眾參與[10]。安斯汀(Sherry R.Arnstein)1969年提出的“公眾參與的階梯”[11]理論被視為城市規(guī)劃中公眾參與模式指標(biāo)性文獻(xiàn)。筆者前期相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)民參與對(duì)于城市規(guī)劃與政府決策影響很大[12-13]。

2.新媒體技術(shù)下城市規(guī)劃中公眾參與研究

新媒體時(shí)代城市規(guī)劃決策中公民參與技術(shù)革新發(fā)展快速，不但大數(shù)據(jù)、GIS等新技術(shù)應(yīng)用[14]需要引入智慧城市規(guī)劃[15]，而且更需要重視公眾參與，否則會(huì)帶來(lái)社會(huì)沖突[16]。

3.國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃決策中公眾參與的模式與經(jīng)驗(yàn)研究

研究發(fā)現(xiàn)，西方城市規(guī)劃已逐步從“為公眾規(guī)劃”轉(zhuǎn)變到“與公眾一起規(guī)劃”[17]，比如：美國(guó)在城市規(guī)劃體系劃分的十個(gè)階段中公眾參與分別扮演了不同角色[18-19]，英國(guó)的城市規(guī)劃尤其是倫敦城市規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)公眾參與城市規(guī)劃決策[20-21]，另外不少研究是介紹德國(guó)[22-23]、加拿大[24]和日本[25]等國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

也有學(xué)者對(duì)我國(guó)各地推行的改革實(shí)踐提出諸多對(duì)策建議,其中對(duì)杭州[26]、南京[27]和深圳[28]等地推進(jìn)城市規(guī)劃中公眾參與的實(shí)踐進(jìn)行了探索分析。

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)梳理可以看出，以往研究還存在以下不足：一是側(cè)重于對(duì)西方理論與實(shí)踐進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒，本土化研究不夠，尤其缺少實(shí)證研究；二是從宏觀層面研究城市規(guī)劃決策中公眾參與的理念、目標(biāo)，缺乏中觀和微觀層面具體細(xì)化的技術(shù)路線與制度設(shè)計(jì)研究；三是很少考慮城市發(fā)展的階段性和地域性特征，對(duì)策研究多數(shù)具體目標(biāo)不夠明確并且可操作性不夠強(qiáng)；四是個(gè)案介紹較多，缺少定量和比較研究，對(duì)實(shí)踐中的做法停留在靜態(tài)研究中，深度不夠。

(二)城市規(guī)劃決策中公眾參與的制度基礎(chǔ)

1.公眾參與和城市規(guī)劃決策間的關(guān)系

城市規(guī)劃決策為何需要公眾參與？近年來(lái)，桑內(nèi)特(Richard Sennett)等對(duì)1933年由法國(guó)知名建筑師勒·柯布西耶提出的關(guān)于城市規(guī)劃的文件《雅典憲章》所主張理性的城市規(guī)劃建設(shè)理念進(jìn)行了全面反思[29]。2016年10月17～23日，在厄瓜多爾城市基多舉行的第三屆聯(lián)合國(guó)人居大會(huì)上，桑內(nèi)特等提出了一份全新的城市發(fā)展綱領(lǐng)——《基多宣言》，該宣言指出有三股主要力量在塑造著今天的城市發(fā)展：氣候變化、大數(shù)據(jù)和非正規(guī)性(即城市棲居者工作和生活的臨時(shí)、偶然空間)，城市規(guī)劃者需要設(shè)計(jì)具有更強(qiáng)的靈活性和更多公眾參與的城市來(lái)應(yīng)對(duì)這三股力量[30]。由此可見(jiàn)，公眾參與已經(jīng)成為全球各大城市的基本理念。

雖然很多學(xué)者都認(rèn)識(shí)到公眾參與會(huì)對(duì)城市規(guī)劃決策及其實(shí)施有重要影響，但是很少有實(shí)證研究去進(jìn)行證明。針對(duì)公眾參與是如何或是否會(huì)影響城市規(guī)劃決策和實(shí)施的情況，就需要進(jìn)行分類分層分析。

2.城市規(guī)劃理念與制度框架

包容性發(fā)展已經(jīng)成為很多城市規(guī)劃決策者首要考慮的基本價(jià)值觀，那么隨之而來(lái)的是專業(yè)城市規(guī)劃和百姓利益訴求之間要如何有效對(duì)接的問(wèn)題。當(dāng)前，城市規(guī)劃的國(guó)際準(zhǔn)則中就涉及公眾參與，所以，我們可以按照“包容性發(fā)展-規(guī)劃編制-專家論證-公眾參與-風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估-政府決策-規(guī)劃實(shí)施-社會(huì)監(jiān)督”的決策理論邏輯主線，提煉出公眾參與的城市規(guī)劃制度框架。

二、城市規(guī)劃決策中公眾參與分類分層的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)

(一)城市規(guī)劃決策的分類分層

筆者以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)和《意見(jiàn)》等為基礎(chǔ)，研究中央城市規(guī)劃決策中公眾參與改革的具體要求，通過(guò)梳理這些規(guī)劃法制方面的要求，闡述不同規(guī)劃之間的法律關(guān)系，進(jìn)而可以描述不同層級(jí)規(guī)劃中對(duì)于公眾參與空間的設(shè)置。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。根據(jù)此法，許多特大城市制定相應(yīng)法規(guī)條例，比如2011年1月1日起施行的《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定了城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、區(qū)縣總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、新城新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃等不同層次的規(guī)劃編制實(shí)施機(jī)關(guān)和要求。

目前我國(guó)各大城市并無(wú)詳細(xì)、具體城市規(guī)劃層次分類，多數(shù)文獻(xiàn)和政府文件是以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的兩層結(jié)構(gòu)為框架。另外，由于目前全國(guó)重視區(qū)域協(xié)同發(fā)展與創(chuàng)新體系，所以必須將區(qū)域規(guī)劃納入進(jìn)來(lái)。筆者根據(jù)規(guī)劃層次(區(qū)域、市、區(qū)、縣)、側(cè)重點(diǎn)(中心城區(qū)、城郊)、是否特定區(qū)域(特定區(qū)域、非特定區(qū)域)和專業(yè)性(一般性規(guī)劃、專業(yè)性規(guī)劃)四個(gè)維度區(qū)分規(guī)劃類型。圖1為我國(guó)城市規(guī)劃決策的分類分層，由圖1可見(jiàn)，最高的規(guī)劃層次是區(qū)域規(guī)劃，主要指一定區(qū)域內(nèi)與國(guó)土開(kāi)發(fā)整治有關(guān)的建設(shè)布局總體規(guī)劃，比如長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃。第二層次是總體規(guī)劃，是指對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施。總體規(guī)劃是城市規(guī)劃編制工作的第一階段，含中心城區(qū)分區(qū)規(guī)劃和郊區(qū)區(qū)域區(qū)縣總體規(guī)劃。第三層次是單元規(guī)劃，單元規(guī)劃是總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃銜接的中間層次，特定區(qū)域單元規(guī)劃原本為總體規(guī)劃的一種，但因其層次較低，實(shí)與單元規(guī)劃層次相當(dāng)，故劃入同一層次。第四層次是詳細(xì)規(guī)劃，該層次是最低的規(guī)劃層次，通常分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃兩種，其中修建性詳細(xì)規(guī)劃是最微觀的規(guī)劃層次。

圖1 我國(guó)城市規(guī)劃決策的分類分層

(二)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)——公眾參與的成熟度測(cè)量

公眾參與所指的公眾一般為參與主體，參與主體(參與者)是指在城市規(guī)劃決策過(guò)程中參與規(guī)劃的主體。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)范中通常將參與主體限定為公眾、專家和利害關(guān)系人等，不過(guò)現(xiàn)有法律規(guī)范并未對(duì)公眾的范圍和數(shù)量作出進(jìn)一步的規(guī)定。比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條的規(guī)定中將公眾和專家區(qū)分開(kāi)來(lái)，但是，這個(gè)概念在法律上的含義不是單一的[30]，因?yàn)檫@里的專家和公眾都是外在于政府的，都是公眾的范疇。

有研究表明，當(dāng)前我國(guó)雖然已經(jīng)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》)等相關(guān)法律為此提供了制度保障，不過(guò)總體上根據(jù)參與程序相對(duì)原則，其可操作性還有待提高，同時(shí)這些參與程序反映出我國(guó)目前公眾參與的程度還不高，還是屬于象征性參與的層次，參與度有待提升[31]29。象征性參與是“公眾參與的階梯”中的中間層次，在此層面上，公眾雖然能夠參與到城市規(guī)劃的決策過(guò)程中，但仍是消極和被動(dòng)的[11]，作用不是很大也不直接，其主要方式就是提供信息、征詢意見(jiàn)，偶爾政府會(huì)與公眾之間有互動(dòng)，對(duì)公眾提出的某些要求作局部性的讓步，但是這種概念是定性而非定量的。按照此階梯可以看出，當(dāng)前我國(guó)公眾參與成熟度并不高，屬于中等水平，仍然存在較多需要提升和改進(jìn)的問(wèn)題，尤其離最高層次的實(shí)質(zhì)性參與也有較大發(fā)展空間。

三、國(guó)際比較：國(guó)外公眾參與城市規(guī)劃的主要做法和成效

1970年列斐伏爾在《城市革命》一書(shū)中最早提出了“全球城市”的概念：這是一個(gè)權(quán)力中心和決策中心，但它并不一定就是一個(gè)國(guó)家的首都，其是全球化時(shí)代資本主義生產(chǎn)方式在全球范圍內(nèi)擴(kuò)張的產(chǎn)物[32]17。絲奇雅·沙森的定義也很經(jīng)典：全球城市是金融服務(wù)的主要生產(chǎn)場(chǎng)所，也是一系列相關(guān)高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)——如法律、咨詢、會(huì)計(jì)、信息服務(wù)和廣告等行業(yè)——的大本營(yíng)[33]15。有關(guān)全球城市競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)告(或名單)，盡管不同的報(bào)告中排名略有差異，但基本上排在前幾位的都是紐約、倫敦和東京。考慮到地理位置分布以及城市規(guī)劃決策中公眾參與的實(shí)踐水平，筆者選取了紐約這個(gè)常年排名首位的全球城市進(jìn)行比較研究。

美國(guó)較早在城市規(guī)劃決策中引入公眾參與，具有豐富經(jīng)驗(yàn)，以美國(guó)最大的全球城市紐約為例，紐約城市規(guī)劃相關(guān)信息會(huì)通過(guò)紐約市開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)(data.cityofnewyork.us)公布，用戶可以通過(guò)“數(shù)據(jù)集一覽(dataset snapshots)”進(jìn)行查看，還可以根據(jù)不同的數(shù)據(jù)需求進(jìn)入相關(guān)主題進(jìn)行數(shù)據(jù)集的搜索，也可以進(jìn)行綜合檢索，不斷縮小檢索范圍，使得檢索結(jié)果更為精確。在紐約市開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)上，用戶無(wú)需注冊(cè)即可瀏覽、下載和使用相關(guān)資源和數(shù)據(jù)，還有形式豐富的互動(dòng)分享功能[34]。紐約在規(guī)劃的各階段都會(huì)引入公眾參與，參與的方式包括問(wèn)題研究會(huì)、情報(bào)通報(bào)會(huì)、鄰里會(huì)議、公眾聽(tīng)證會(huì)、公眾通報(bào)安排、特別小組、公眾雇員、公眾培訓(xùn)、巡防中心和熱線電話等。最近，美國(guó)學(xué)者研究表明，當(dāng)前在公共規(guī)劃項(xiàng)目中要實(shí)現(xiàn)參與式設(shè)計(jì)就需要大量復(fù)雜的數(shù)據(jù)，但是在一個(gè)以參與式設(shè)計(jì)形式進(jìn)行城市規(guī)劃的案例中,規(guī)劃者難以采用有效參與式方法來(lái)設(shè)計(jì),因?yàn)樗麄兒鲆暳嗽趨⑴c過(guò)程中收集公眾的隱性需求(tacitknowledge)。所以，結(jié)合常規(guī)大樣本的、均質(zhì)化的公眾參與式設(shè)計(jì)與發(fā)現(xiàn)并且滿足少數(shù)人群容易被隱蔽掉需求的傾聽(tīng)式機(jī)制，可能會(huì)增加以收集大數(shù)據(jù)和均質(zhì)化城市規(guī)劃的有效性。紐約等許多美國(guó)大城市在城市規(guī)劃和公眾參與方面已經(jīng)開(kāi)始從參與式設(shè)計(jì)到傾聽(tīng)式機(jī)制的轉(zhuǎn)變[35]。紐約城市規(guī)劃公眾參與效果明顯，增強(qiáng)了居民的認(rèn)同感、增進(jìn)了溝通理解、提高了科學(xué)性和合理性并且能夠共享規(guī)劃成果。

四、實(shí)證分析：城市規(guī)劃決策中公眾參與現(xiàn)存問(wèn)題和瓶頸

筆者與課題組成員在2017年1～3月通過(guò)召開(kāi)專家座談會(huì)，全面聽(tīng)取了上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局政策法規(guī)處、總體規(guī)劃管理處、詳細(xì)規(guī)劃管理處和公眾參與處等職能部門(mén)意見(jiàn)，同時(shí)還在上海展開(kāi)訪談、問(wèn)卷調(diào)研和收集資料，對(duì)《上海市城市總體規(guī)劃(2016～2040)》(草案)公示以來(lái)上海推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃決策的主要做法進(jìn)行了深入分析。在上海城市規(guī)劃決策中的公眾參與成熟度測(cè)量方面，主要包括以下內(nèi)容。

一是在城市規(guī)劃決策執(zhí)行的政府職能部門(mén)方面。根據(jù)在上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局總體規(guī)劃管理處、公眾參與處等職能部門(mén)開(kāi)展的訪談，相關(guān)職能部門(mén)認(rèn)為，在《上海市城市總體規(guī)劃(2016～2040)》(草案)公示期間，上海在推進(jìn)公眾參與城市規(guī)劃決策方面采取了很多新嘗試與好做法，包括通過(guò)專門(mén)網(wǎng)站和微信公眾號(hào)等進(jìn)行全過(guò)程的公告、在規(guī)劃展示館進(jìn)行了一個(gè)月的公示并將原本收費(fèi)的展示館特別免費(fèi)開(kāi)放以及給全市16個(gè)區(qū)各送一套展板并發(fā)放5000套規(guī)劃讀本資料給全市所有居民委員會(huì)。對(duì)于公示期間公眾的意見(jiàn)，每周會(huì)有一次收集與分析并且有日常輿情分析，較以前每月1次加強(qiáng)了頻次，公示期間公眾通過(guò)各種途徑反饋的意見(jiàn)有1800多條。目前存在的問(wèn)題是：在總體規(guī)劃決策過(guò)程中公眾參與的層面很高并且專業(yè)性很強(qiáng)、公眾參與較難深入、公眾如何獲得參與資料以及非主流媒體對(duì)于草案的解讀不準(zhǔn)確等。通過(guò)對(duì)公示期間公眾反饋的1800多條意見(jiàn)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，反饋的時(shí)間集中在第1～2周，后面2個(gè)星期基本沒(méi)有什么新話題并且意見(jiàn)也減少了。在總體規(guī)劃層面上很少有群體性反對(duì)意見(jiàn)，市民的意見(jiàn)很分散，主要關(guān)注人口控制、交通和公共設(shè)施等問(wèn)題。

在詳細(xì)規(guī)劃層面因?yàn)樯婕笆忻褡约旱那猩砝娑沂巧磉呏?，公眾參與度則高也更易參與。詳細(xì)規(guī)劃容易組織形成群體和形成反對(duì)意見(jiàn)等，這說(shuō)明在詳細(xì)規(guī)劃方面上海的公眾參與熱情高、能力一般并且成熟度尚可，此外，在總體規(guī)劃、單元規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃三類不同的規(guī)劃層次上渠道相似，沒(méi)有特定的銜接機(jī)制等。

二是在城市規(guī)劃決策的對(duì)象及公眾方面。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，上海目前公眾參與成熟度屬于正在培育、有待完善的M2期，即公眾參與意愿較強(qiáng)但參與能力較弱。

以上海市中心城區(qū)的H社區(qū)為例，此次問(wèn)卷調(diào)查針對(duì)的是H社區(qū)內(nèi)不同年齡階段、不同社會(huì)階層和不同居住年份的居民。H社區(qū)作為一個(gè)有十余年歷史的小區(qū)，現(xiàn)居住的居民人數(shù)并不多，人口結(jié)構(gòu)和小區(qū)綠地規(guī)劃等都較為典型并且有代表性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，H社區(qū)居住用戶為150戶，以戶為單位進(jìn)行全樣本的問(wèn)卷調(diào)查，實(shí)際共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷120份，發(fā)放問(wèn)卷覆蓋率達(dá)到80%?；厥沼行д{(diào)查問(wèn)卷數(shù)93份，有效回收率77.5%，其中男性占27.96%，女性占72.04%；學(xué)生占10.75%，準(zhǔn)備就業(yè)的人占4.30%，已就業(yè)的人占31.18%，家庭主婦/夫占7.53%，已退休的人占46.24%；群眾占43.01%，共青團(tuán)員占16.13%，中共黨員占34.41%，其他占6.45%；居住時(shí)間1年以內(nèi)的人占6.45%，2年以內(nèi)的人占9.68%，10年以內(nèi)的人占30.11%，10年以上的人占53.76%。調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)內(nèi)居民以已退休的老人且女性居多，其次是已就業(yè)的上班族，再次是正在讀書(shū)的學(xué)生，這與小區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況相對(duì)應(yīng)，因此，問(wèn)卷的調(diào)查人員組成具有一定的參考價(jià)值。H社區(qū)居戶多為本人居住或二手出租，大多數(shù)居戶的居住時(shí)間均為10年以上，這為調(diào)查H社區(qū)綠地規(guī)劃10年間的變遷歷史打下了基礎(chǔ)，知情者或經(jīng)歷者居多。

從公眾參與意愿基本情況來(lái)看，沒(méi)有人認(rèn)為完全沒(méi)有必要參與城市社區(qū)綠地規(guī)劃，對(duì)城市社區(qū)綠地規(guī)劃沒(méi)有興趣的人占7.53%，會(huì)關(guān)心城市社區(qū)綠地規(guī)劃但不會(huì)參與的人占29.03%，有興趣適當(dāng)參與城市社區(qū)綠地規(guī)劃的人占47.31%，會(huì)主動(dòng)參與城市社區(qū)綠地規(guī)劃的人占16.13%。從對(duì)未來(lái)綠地規(guī)劃公眾參與意愿差異性分析來(lái)看，不同性別、政治面貌的人公眾參與意愿差別不大，無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)差異。在決策者公開(kāi)城市社區(qū)綠地規(guī)劃公眾參與的前提下，H社區(qū)居民不分性別或政治面貌都愿意參與其中。有參與意愿但卻沒(méi)有參與渠道導(dǎo)致在社區(qū)內(nèi)的實(shí)際案例中前期缺少公眾參與，而后期卻只集中在少部分的居民中。

通過(guò)對(duì)城市規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容分析、政府職能部門(mén)的深入訪談和典型社區(qū)的問(wèn)卷調(diào)查等三方面的實(shí)證考察，當(dāng)前我國(guó)特大城市規(guī)劃決策中公眾參與實(shí)踐主要存在以下五個(gè)方面的問(wèn)題和瓶頸。

(一)公眾參與程序“合法律性”但“正當(dāng)性”不足

通過(guò)某控制性詳細(xì)規(guī)劃過(guò)程進(jìn)行的實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)盡管H社區(qū)所在城市早在2005年就逐步將公眾參與程序引入到城市規(guī)劃決策過(guò)程中，但是具有較大的偶然性并未成為一種制度，在2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，才初步形成以此法為基礎(chǔ)的公眾參與規(guī)則。從總體上來(lái)看，其公眾參與的運(yùn)行是建立在政府行為的“合法性”(legality)基礎(chǔ)之上的，而并非主要尋求政府行為在公眾中廣泛認(rèn)同或接受的“正當(dāng)性”或“合法律性”(legitimacy)。在哈貝馬斯的經(jīng)典定義中，正當(dāng)性在某種意義上是通過(guò)合法性得以實(shí)現(xiàn)的，即便如此，目前實(shí)施的這些公眾參與規(guī)則也難以完全滿足現(xiàn)有法律規(guī)范要求。比如說(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求城市規(guī)劃草案公告時(shí)間“不少于30天”，H社區(qū)所在城市總體規(guī)劃都將公告時(shí)間限定于30天[36-37]。顯然，這樣是為了滿足法律的最低要求，以防止在可能出現(xiàn)的訴訟中承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃修改過(guò)程的條款有一個(gè)重要疏漏，要求在決定“規(guī)劃是否修改”之前應(yīng)當(dāng)征求“規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見(jiàn)”，但實(shí)踐中規(guī)定聽(tīng)取“利害關(guān)系人的意見(jiàn)”則是在規(guī)劃修改方案制定以后，這樣的公眾參與程序設(shè)計(jì)并不符合法律規(guī)范的要求。

(二)公眾參與方式“有要求”但“無(wú)規(guī)定”

在參與方式上，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃中公眾參與的方式包括公告和意見(jiàn)征詢兩大類，而在目前總體規(guī)劃和各類詳細(xì)規(guī)劃決策過(guò)程中，主要采用的是公告、專家論證會(huì)和座談會(huì)，其他方式還有發(fā)放問(wèn)卷、接聽(tīng)電話、來(lái)信來(lái)訪和電子郵件等。不過(guò)，在公告類方式方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒(méi)有明確規(guī)定公告的方式也沒(méi)有規(guī)定要將公告郵寄給特定告知對(duì)象；在意見(jiàn)征詢類方式方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒(méi)有明確限定聽(tīng)證會(huì)等形式，不論是正式聽(tīng)證會(huì)還是非正式聽(tīng)證會(huì)，采用最多的是專家論證會(huì)，但即便在專家論證會(huì)上也缺少相互質(zhì)證的環(huán)節(jié)，對(duì)此現(xiàn)象，規(guī)劃部門(mén)的解釋是操作比較復(fù)雜的、公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)方式可能會(huì)引發(fā)更多的爭(zhēng)議和分歧，而且在法規(guī)上也不是必須的，所以也就沒(méi)有采用這種方式。

(三)公眾參與方式“似合理”但“實(shí)殘缺”

在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)范中，對(duì)公眾參與方式只有簡(jiǎn)明的要求，缺少公眾參與的過(guò)程、條件和工具等諸多細(xì)節(jié)，難以實(shí)踐操作。我國(guó)目前的公眾參與方式與美國(guó)相關(guān)方式進(jìn)行比較：首先，在公告類方式方面，美國(guó)在規(guī)劃程序中對(duì)于公告的發(fā)布有嚴(yán)格的程序規(guī)定，一般的法律要求將提議中的規(guī)劃以及聽(tīng)證會(huì)的信息在那些發(fā)行范圍超過(guò)規(guī)劃區(qū)域的報(bào)紙上公布[38]。另外，在美國(guó)公告的時(shí)間如果不符合法律的規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃本身違法。其次，在規(guī)劃編制階段，美國(guó)公眾可以通過(guò)公眾投票、技術(shù)援助、參與設(shè)計(jì)、公眾討論會(huì)和游戲與模擬等諸多方式進(jìn)行公眾參與，政府或企業(yè)要向公眾提供技術(shù)援助以幫助其學(xué)習(xí)使用設(shè)計(jì)工具、選擇方案甚至否定政府制定的城市規(guī)劃公共政策。最后，在意見(jiàn)征詢類方式方面，美國(guó)通常采用聽(tīng)證會(huì)的方式征求公眾意見(jiàn)，主要形式有非正式的公共聽(tīng)證與正式聽(tīng)證兩種，聽(tīng)證會(huì)的參與者之間有對(duì)抗和辯論的過(guò)程，不只是主持人聽(tīng)取各方意見(jiàn)，而且在美國(guó)城市規(guī)劃決策中公共聽(tīng)證會(huì)為所有人提供表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，不對(duì)參加者的數(shù)量進(jìn)行限制，只要履行事先登記的程序就可參與聽(tīng)證會(huì)[31]33。

(四)公眾參與主體“有限定”但“不全面”

在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)范中對(duì)公眾參與主體有明確的限定，即為公眾、專家和利害關(guān)系人等，但是對(duì)公眾的數(shù)量和范圍并未作出進(jìn)一步的規(guī)定。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見(jiàn)。此規(guī)定雖將公眾與專家區(qū)分開(kāi)來(lái)，但其實(shí)公眾和專家難以完全區(qū)分開(kāi)來(lái)，兩者之間也有交叉，而且專家本身也是公眾的一部分，所以為了區(qū)分清晰，學(xué)界通常主張公眾包括專家和大眾，專家是指尚未進(jìn)入政府部門(mén)的“對(duì)某一學(xué)問(wèn)有專門(mén)研究”或“擅長(zhǎng)某項(xiàng)技術(shù)的人”，大眾是指不行使國(guó)家職權(quán)或公權(quán)力且不以專家身份出現(xiàn)的主體，也就是人們?nèi)粘Ｋf(shuō)的普通市民。此外，若依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則較難確定利害關(guān)系人，對(duì)于如何確定哪些人是利害關(guān)系人則并無(wú)明確規(guī)定與說(shuō)明，導(dǎo)致在實(shí)施與執(zhí)行過(guò)程中難以把握與界定。其實(shí)，利害關(guān)系人參與的目的不僅是“基于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的表述”[39]，也可能是增加城市的公共性、促進(jìn)城市更加美好發(fā)展，包括心理、經(jīng)濟(jì)、文化與認(rèn)同等方面，所以在開(kāi)發(fā)計(jì)劃區(qū)域之外，對(duì)其可能造成影響的環(huán)保組織、企業(yè)及其他利益團(tuán)體等也應(yīng)納入公眾參與的利害關(guān)系人。

(五)公眾參與效果“有進(jìn)步”但“不明顯”

雖然當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)有諸多法律法規(guī)為公眾參與提供了制度保障，比如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第27條規(guī)定：省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃批準(zhǔn)前，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家和有關(guān)部門(mén)進(jìn)行審查。但是這些還是屬于象征性參與的層次，參與度有待提升[31]29，也就是說(shuō)總體上還處于“公眾參與的階梯”的中間層次，其有待提升至實(shí)質(zhì)性參與層次。

目前我國(guó)各特大城市都在實(shí)現(xiàn)城市精確、精細(xì)和精準(zhǔn)管理，城市管理將更加實(shí)效化，要建立面向基層基礎(chǔ)、面向管理對(duì)象和面向難題頑癥的管理系統(tǒng)，再造優(yōu)化城市管理流程，做到敏捷高效，這些說(shuō)明我國(guó)特大城市具備未來(lái)城市規(guī)劃決策中普遍引入公眾參與的廣泛認(rèn)同，這是很好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

針對(duì)這些問(wèn)題，運(yùn)用移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、社交媒體等信息技術(shù)手段，助推政府優(yōu)化城市規(guī)劃決策方式，為新常態(tài)下轉(zhuǎn)型發(fā)展作貢獻(xiàn)，這便是筆者重點(diǎn)要破解的難題與研究方向。

五、分類分層的城市規(guī)劃決策中公眾參與制度設(shè)計(jì)

城市長(zhǎng)期規(guī)劃需要良好的有關(guān)城市規(guī)劃決策公眾參與的制度設(shè)計(jì)，這是因?yàn)橛行Ч妳⑴c很好地體現(xiàn)了包容性發(fā)展理念，在利益的平衡和協(xié)商過(guò)程中，可吸引各方利益主體[40]參與到城市規(guī)劃的編制和決策中，以提升科學(xué)化的規(guī)劃水平，為此需要借鑒網(wǎng)絡(luò)化治理理念[41]，協(xié)調(diào)好大都市治理中的沖突、競(jìng)爭(zhēng)與合作[42]，以保障公共決策中公民參與[43]的有效運(yùn)行。另外，我們?cè)诮梃b西方國(guó)家城市規(guī)劃中公眾參與成熟經(jīng)驗(yàn)時(shí)也需要注意兩者在選舉的重要性、決策實(shí)施、參與的相關(guān)性以及公眾參與成熟度等方面的區(qū)別[44]，我們需要提出適合本國(guó)實(shí)際的城市規(guī)劃政策框架制度設(shè)計(jì)。

筆者主張城市規(guī)劃決策的內(nèi)容分層，從不同層次上將總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及其他各類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行準(zhǔn)確定位。將城市規(guī)劃中公眾對(duì)規(guī)劃的直接參與以法規(guī)形式固定下來(lái)，搭建起多元利益主體共同參與城市規(guī)劃決策的公眾參與平臺(tái)。

(一)公眾參與程序?qū)崿F(xiàn)更為充分的“正當(dāng)性”

嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)中規(guī)定的程序、信息透明公開(kāi)?！兑庖?jiàn)》規(guī)定：認(rèn)真落實(shí)城市總體規(guī)劃由本級(jí)政府編制、社會(huì)公眾參與、同級(jí)人大常委會(huì)審議、上級(jí)政府審批的有關(guān)規(guī)定；控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、實(shí)施以及對(duì)違規(guī)建設(shè)的處理結(jié)果都要向社會(huì)公開(kāi)；全面推行城市規(guī)劃委員會(huì)制度；健全國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃督察全覆蓋；完善社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮專家和公眾的力量，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督。各省市《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》更需要認(rèn)真執(zhí)行，尤其市和區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息公開(kāi)平臺(tái)，除依法不得公開(kāi)的內(nèi)容外，城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的政府信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，以便可以將現(xiàn)有法律法規(guī)落到實(shí)處。

要保障城市規(guī)劃決策中公共參與的運(yùn)行機(jī)制，這不僅基于“法律規(guī)范的要求”而且基于公眾中廣泛認(rèn)同或接受的“正當(dāng)性”建立起來(lái)的。比如，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中關(guān)于城市規(guī)劃報(bào)告公告時(shí)間“不少于30天”要求，各類規(guī)劃尤其總體規(guī)劃可將公告期限規(guī)定得更長(zhǎng)，比如“35天”，這樣便于更加廣泛的公眾參與。此外，在控制性詳細(xì)規(guī)劃修改過(guò)程中，要嚴(yán)格遵守《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，應(yīng)當(dāng)在決定“規(guī)劃是否修改”之前，征求“規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見(jiàn)”并在規(guī)劃修改方案制定以后也要聽(tīng)取其意見(jiàn)，這樣在政府申請(qǐng)前土地使用人和土地周邊的人等利害關(guān)系人可獲得更多的相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)更為實(shí)質(zhì)性的參與。

(二)公眾參與方式更加具體明確可行

在參與方式上要根據(jù)不同的參與事項(xiàng)、參與主體等來(lái)選擇合適的公眾參與方式。首先要引入并充分保障公眾咨詢委員會(huì)的制度與權(quán)利，其次在公告類方式方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要明確規(guī)定公告的方式并規(guī)定要將公告郵寄給特定告知對(duì)象。在意見(jiàn)征詢類方式方面，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要明確限定聽(tīng)證會(huì)等形式，明確規(guī)定需要采用聽(tīng)證會(huì)的方式征求公眾意見(jiàn)，包括咨詢型的公共聽(tīng)證和審判型的正式聽(tīng)證，聽(tīng)證會(huì)的參與者之間有對(duì)抗和辯論的過(guò)程，不只是主持人聽(tīng)取各方意見(jiàn)，專家論證會(huì)上要有相互質(zhì)證的環(huán)節(jié)。再次，在城市規(guī)劃決策中公共聽(tīng)證會(huì)盡量為所有人提供表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，原則上不對(duì)參加者的數(shù)量進(jìn)行限制，如果確實(shí)受到人員和場(chǎng)地等條件限制，可以分批次進(jìn)行，適當(dāng)限定利害關(guān)系人，規(guī)定只要履行事先登記的程序就可參與聽(tīng)證會(huì)。最后在規(guī)劃編制階段，公眾可以通過(guò)技術(shù)援助、參與設(shè)計(jì)、公眾討論會(huì)以及游戲與模擬等諸多方式進(jìn)行公眾參與，政府或企業(yè)要向公眾提供技術(shù)援助以幫助其學(xué)習(xí)使用設(shè)計(jì)工具、選擇方案甚至否定政府制定的城市規(guī)劃公共政策。

(三)公眾參與主體全面利益保障

修正各省市《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中有關(guān)公眾參與方式的條款，如修改為：城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施和修改應(yīng)當(dāng)充分征求專家、大眾和利害關(guān)系人等公眾的意見(jiàn)。利害關(guān)系人參與的目的不僅是維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也可能是增加城市的公共性，促進(jìn)城市更加美好的發(fā)展，包括心理、經(jīng)濟(jì)、文化與認(rèn)同等方面，所以在開(kāi)發(fā)計(jì)劃區(qū)域之外也擔(dān)心開(kāi)發(fā)計(jì)劃對(duì)其造成影響的環(huán)保組織、企業(yè)及其他利益團(tuán)體等也應(yīng)納入公眾參與的利害關(guān)系人。利害關(guān)系人應(yīng)該包括：規(guī)劃地塊內(nèi)的居民、社會(huì)組織和規(guī)劃區(qū)域相鄰地塊的居民、人大代表、政協(xié)代表、民意代表以及實(shí)施規(guī)劃的開(kāi)發(fā)商和規(guī)劃區(qū)域的管理企業(yè)等。此外，對(duì)于特殊的公眾參與方式(比如聽(tīng)證會(huì)等)，考慮到人員和場(chǎng)地限制可以適當(dāng)限定利害關(guān)系人的范圍。

(四)公眾參與效果與效力保障

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》沒(méi)有對(duì)公眾參與的回應(yīng)程序作出詳細(xì)規(guī)定，僅有相對(duì)原則的規(guī)定，可以參照《中華人民共和國(guó)行政許可法》在報(bào)送審批材料時(shí)應(yīng)當(dāng)將公眾意見(jiàn)的收集和采納情況報(bào)送審批機(jī)關(guān)，要對(duì)公告期間公眾提出的意見(jiàn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)回應(yīng)并公布回應(yīng)內(nèi)容。要讓公眾能夠參與到城市規(guī)劃的過(guò)程中，不僅聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，還要讓公眾的意見(jiàn)能夠?qū)σ?guī)劃決策產(chǎn)生直接作用，政府要與公眾之間有互動(dòng)，對(duì)公眾提出的要求作出積極回應(yīng)。各省市《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中規(guī)劃行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與有關(guān)行政管理部門(mén)之間的信息共享，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的效能。

如此，在城市規(guī)劃的各個(gè)層次上都可以有效引入相應(yīng)的公眾參與方式，總體規(guī)劃能夠得到動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估和及時(shí)維護(hù)，專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃可以有序進(jìn)行，城市規(guī)劃全過(guò)程都能實(shí)現(xiàn)有序、有效的公眾參與。