胡欣

當前，各地公辦學校普遍面臨缺乏編制的制度困局，迫切需要地方政府深化教育系統(tǒng)用人機制改革，積極開展試點，探索教師聘用的新機制。2017年貴陽市觀山湖區(qū)政府直面教育系統(tǒng)編制不足的現實困境，對全區(qū)公辦學校教師聘用制度進行改革，取得初步成效。本文通過對觀山湖區(qū)“雙軌制”教師招聘的實施背景及其制度創(chuàng)新進行考察，以期在當前我國統(tǒng)籌推進教育系統(tǒng)用人機制改革的進程中提供可資借鑒的經驗和啟示。

觀山湖區(qū)教師聘用制度改革背景

觀山湖區(qū)隸屬于貴州省貴陽市，是2012年新成立的建制區(qū)，成立之時便面臨實際在編人數超過編制總量的情況。與緊缺的編制形成強大反差的情況是，該區(qū)正以極快的速度發(fā)展。截至2018年底，在校學生數從4.9萬增長到8萬余人，教師需求量巨大。為了滿足人民群眾的教育需求，該區(qū)近幾年均以每年3—12所的速度新建學校，但是，由于無法補充在編教師，只能采用臨時聘用教師的方式暫時緩解學校的用人需求。然而，這些臨時代課教師流動性很強，其職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)發(fā)展都引發(fā)社會憂慮。由此，從當地人民的教育期待與政府的教育責任來講，大力探索教師聘用制度改革乃是必然選擇。

觀山湖區(qū)委、區(qū)政府經過對區(qū)內教育情況進行多次摸底和調研，提出“不看編制，要看機制”的思路，探索實施教育系統(tǒng)教師“雙軌”制。所謂“雙軌”制，是指編內聘用和編外購買服務相結合的教師聘用制度，即將教師隊伍分為兩個平行系列，其中一軌是指編內聘用的教師，另一軌是指通過購買服務招聘的教師，稱其為“雙軌制”教師，屬于非在編人員。

為了提高區(qū)內教育資源配置的效率和公平性，觀山湖區(qū)教育局每年年初根據全區(qū)經濟社會和人口發(fā)展情況，制定教師的編制規(guī)劃。首先由各學校向區(qū)教育局提出用人需求計劃，區(qū)教育局進行審核后報區(qū)編委辦，區(qū)編委辦對教師缺口情況審核通過后，再由區(qū)教育局上報區(qū)政府審批。最后，區(qū)教育局按照區(qū)政府的審批結果向貴陽觀山湖投資（集團）教育產業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱“區(qū)教投公司”）提出用人需求，通過購買服務方式解決。

觀山湖區(qū)教師聘用制度實踐探索

建立新型編外教師管理體制

一是管理機制：明晰責任主體。從用工主體來講，按照“誰用工，誰負責”的原則，由用人學校具體負責“雙軌制”教師的管理與考核評價工作。學校對 “雙軌制”教師與在編教師進行統(tǒng)一管理，一視同仁。從招聘和簽約主體來看，由區(qū)教投公司與“雙軌制”教師簽訂聘用合同，“雙軌制”教師屬于區(qū)教投公司的聘用人員。區(qū)教投公司依據用工學校的管理考核意見，負責審核并發(fā)放“雙軌制”教師的工資、工會費等。“雙軌制”教師的五險一金及其他福利繳納、勞動關系以及人事檔案管理等工作也由區(qū)教投公司負責。從出資和監(jiān)管主體來說，區(qū)政府對各部門在“雙軌制”教師聘用過程中的權責進行了明晰的界定。區(qū)教育局負責落實全區(qū)學校發(fā)展規(guī)劃和生源情況，確保“雙軌制”教師需求數量的準確性;區(qū)人力資源和社會保障局為區(qū)教投公司辦理勞務派遣資質提供支持和幫助;區(qū)財政局按照預算要求，確保涉及“雙軌制”教師的相關費用足額撥付。

二是準入機制：保障師資隊伍質量。為了保障師資隊伍質量，“雙軌制”教師的報考資格和招聘環(huán)節(jié)均參照區(qū)內在編教師的準入標準和要求擬定。所有報考“雙軌制”教師的人員必須經過報名、資格初審、資格復審、筆試、面試、體檢、考核及公示等環(huán)節(jié)。筆試為閉卷考試，面試在筆試結束后進行，中小學、幼兒園教學人員崗位按面試人數與崗位招聘計劃數之比不超過5：1、不低于3：1確定面試人數。最后，對擬聘用人員進行公示。

三是激勵機制：確保教師隊伍穩(wěn)定。“雙軌制”教師的職稱評聘、培訓、晉升、表彰、假期、激勵機制等福利待遇和權益均與在編教師相同。對符合高層次人才條件，獲得各級名教師、骨干教師等稱號的“雙軌制”教師予以一定獎勵。另外，區(qū)教投公司還實行“優(yōu)秀教師登記”制度，表現特別優(yōu)秀、在同一學校任教兩年及以上的“雙軌制”教師，可結合實際參與所在學校中層及以上干部的競聘。

四是懲戒機制：加強教師隊伍建設。如果“雙軌制”教師出現違法違紀、違反師風師德等不再適合繼續(xù)任教的情況，學?？梢韵騾^(qū)教育局和區(qū)教投公司提出書面退回建議。經區(qū)教育局和區(qū)教投公司查實后，由區(qū)教投公司按程序辦理召回手續(xù)。區(qū)教投公司實行“黑名單”制度，信用不良、素質不佳的“雙軌制”教師將被列入黑名單，并建立相應數據庫對黑名單成員進行篩查，不再錄用。

落實薪酬標準，做好資金保障

“雙軌制”教師的薪酬標準參照編制內同級別職稱人員工資福利待遇進行核算。區(qū)教育局合理測算“雙軌制”教師的工資福利待遇、工會費、福利費、培訓費用以及向區(qū)教投公司購買服務的費用，納入部門預算。由區(qū)教育局、區(qū)人力資源和社會保障局、區(qū)財政局等部門配合共同做好“雙軌制”教師工資福利與待遇的發(fā)放和繳納工作。所有涉及經費均由區(qū)財政局撥至區(qū)教育局，再由區(qū)教育局撥付至區(qū)教投公司或者學校。

“雙軌制”教師聘用制度改革的啟示與借鑒

轉變政府職能，突破學校編制掣肘的困局

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，要以體制機制改革為重點，鼓勵地方和學校大膽探索和試驗。當下各地教育系統(tǒng)普遍存在的教師編制不足的現實困境，迫切需要各地政府勇于改革和創(chuàng)新，轉變政府職能范式?？梢詫⒄ㄎ粸樯鐣卜盏某鲑Y者和監(jiān)督者，按照一定的程序和方式，通過委托和購買服務，構建一個多方主體（政府、學校與社會力量）共同參與的教育服務供給方式，推動由管理型政府向服務型政府轉變，從而突破地方公辦學校編制掣肘的困局，拓寬教育系統(tǒng)用人渠道，進而釋放教育活力、讓教育實現更多可能。

明確監(jiān)管主體，構建開放有序的教育服務供給

各地普遍存在編外教師流動性強、流出率高，難以有效組織和監(jiān)管，甚至“多方簽約，權責不明”的狀況。因此，如何規(guī)范與完善編外教師的管理制度是一個不容回避的問題。對于編外教師的招聘和管理，需要分別對用工和管理主體、招聘和簽約主體、出資和監(jiān)督主體等多方的責任做出詳細的界定和要求。這種監(jiān)管方式有利于構建更加開放、有活力、良性有序的教育服務供給方式。

保障編外教師權益，提高編外教師職業(yè)認同感

教師編制是教師身份的象征與標志，是教師依法獲取基本工資、績效工資、津補貼、社會保險和福利等合法權益與待遇的基本保障。由于沒有編制，編外教師普遍存在權利缺失、待遇低下、工作不穩(wěn)定等問題。因此，各地政府需要秉持“一視同仁”的指導原則，對編外教師參照學校在編人員進行統(tǒng)一管理，保證其進修培訓、假期、工會福利、表彰、評優(yōu)評先等均與在編教師享有同等待遇。另外，職稱制度作為激勵教師積極性和創(chuàng)造力的重要指揮棒，與教師的專業(yè)發(fā)展、職業(yè)成就等切身利益密切相關。但是當前編外代課教師鮮少被納入職稱評定范圍。為此，各地應出臺相應政策確保編外教師享有職稱評聘的權利，從制度上保障編外教師教學水平的提高和職業(yè)發(fā)展權利。最后，從工資待遇來講，與在編教師相比，編外代課教師的工資待遇較低，使得這些教師的付出與回報嚴重失衡。對此，各地政府需要明確編外教師的薪酬參照同級別職稱在編人員執(zhí)行，確保編外教師的各項福利待遇。

綜上，關于編外教師的評聘與管理等問題，迫切需要地方政府深化教育系統(tǒng)用人機制改革，積極開展試點，探索教師聘用的新機制。通過以編外教師為保障對象設計一系列的制度安排，保障編外教師的合法權益，提高編外教師的工作積極性和職業(yè)認同感，進而有效破解編外教師的身份焦慮及其從“入”到“出”全過程激勵乏力等問題。

（作者單位：首都師范大學教育學院）

責任編輯：周麗