摘 要：我國“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制目前存在的主要問題包括：項目制機制難以滿足居民公共體育服務的多元需求;法治機制在公共體育服務治理中處于“嵌入不能”的狀態(tài);非正式制度機制尚未在公共體育服務治理中得到有效利用;志愿服務機制尚未在公共體育服務治理中得到充分激活。在優(yōu)化“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制上，一是要完善公共體育服務治理項目制機制的調研、論證、追蹤、反饋等程序，促進項目制機制與居民自治的互動;二是理順社區(qū)各主體間的法治關系，使法治機制切實嵌入公共體育服務治理中;三是引導社區(qū)重視民俗體育活動開展與民俗體育社團培育，使非正式制度機制深度融入公共體育服務治理中;四是制定《社區(qū)體育志愿者發(fā)展計劃》等發(fā)展規(guī)劃，充分激活公共體育服務治理志愿服務機制。

關鍵詞：“村改居”社區(qū);公共體育服務;治理機制;問題;對策

中圖分類號：G80-051 ? 文獻標識碼：A ?文章編號：1006-2076（2020）04-0047-06

Abstract：The main problems existing in governance mechanism of public sports service in Chinese village to community include project system mechanism is difficult to meet diversified needs of residents' public sports service; legal mechanism is in the state of embedding cannot in governance of public sports service; informal institutional mechanism has not been effectively used in governance of public sports service; voluntary service mechanism has not been fully activated in public sports service governance. In order to optimize governance mechanism of public sports service in village to community， the first is to improve investigation， demonstration， tracking， feedback and other procedures of public sports service governance project mechanism， so as to promote interaction between project system mechanism and residents' autonomy; the second is to straighten out legal relationship among main bodies of community， so that legal mechanism can be effectively embedded in public sports service governance; the third is to guide community to attach importance to development of folk sports activities and cultivation of folk sports associations， so that informal system mechanism can be deeply integrated into governance of public sports services; the fourth is to formulate development plan of community sports volunteers to fully activate voluntary mechanism of public sports service governance.

Key words：village-to-community; public sports service; governance mechanism; problems; countermeasures

社區(qū)治理是我國推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的基礎。對此，黨的十九大強調：要推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動[1]。“村改居”社區(qū)是在我國城鎮(zhèn)化推進過程中，將城鎮(zhèn)周邊的農村人口成建制地由農村戶籍轉變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，原農村建制的村民委員會改為城鎮(zhèn)建制的居民委員會所形成的過渡性社區(qū)類型[2]?！按甯木印鄙鐓^(qū)“亦城亦村”的雙重性特質使得其公共體育服務治理相較于普通城鎮(zhèn)社區(qū)的公共體育服務治理要更為復雜。在此背景下，結合我國東部、中部與西部的區(qū)域地理劃分，本研究分別對山東省棗莊市S社區(qū)、浙江省嘉興市L社區(qū)、上海市青浦區(qū)H社區(qū)、安徽省合肥市T社區(qū)、山西省太原市J社區(qū)、陜西省西安市N社區(qū)、重慶市南川區(qū)D社區(qū)等7個“村改居”社區(qū)進行了實地調研，著重對“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制進行了分析，提出了旨在優(yōu)化“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制的對策建議。

1 “村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制的問題分析

機制是指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式[3]。治理機制是指在治理體系中各主體之間相互作用的過程和方式[4]。對于公共體育服務治理而言，治理機制更多地指向操作層面，其具體是指各個治理主體基于相互關系以及相互作用，為了實現(xiàn)公共體育服務供給的目標所采取的行動策略。當然，不同的治理主體，其為了實現(xiàn)公共體育服務供給的目標所采取的行動策略也有差異，甚至同一個治理主體也會采取不同的行動策略。目前，“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制主要包括項目制機制、法治機制、非正式制度機制以及志愿服務機制等。

1.1 難以滿足居民多元需求的項目制機制

項目制是伴隨著上個世紀90年代的分稅制改革所產生的，即在財權上移的背景下，財政轉移支付通過項目的形式在行政層級的體制之外得以靈活處理，這些財政轉移支付大部分通過專項支付或項目資金自上而下地進行轉移與流動，地方政府則需要根據(jù)項目的申請方式來拿到財政轉移支付，近年來隨著項目資金的規(guī)模增大，多數(shù)公共服務資金已專項化和項目化[5]?！叭窠∩砉こ獭薄把┨抗こ獭薄叭吂こ獭薄傲吂こ獭钡软椖拷ㄔO，可謂是我國公共體育服務治理項目制運行的典型表現(xiàn)。這些項目建設對于構建覆蓋面更廣的公共體育服務體系起到了重要作用。具體到“村改居”社區(qū)的公共體育服務治理上，在實地調研的“村改居”社區(qū)中大都擁有通過項目制建設的體育場地設施，也有部分社區(qū)擁有通過項目制提供的體育健身指導服務以及體育健身賽事服務。這說明項目制在改善“村改居”社區(qū)公共體育服務供給上確實起到了一定的作用，而且一定程度上避免了專項公共體育服務經費被地方政府變相轉移的可能。

然而，項目制在“村改居”社區(qū)公共體育服務治理中也存在一些現(xiàn)實問題。一是項目制強調項目的標準化設計與經費的?？顚Ｓ?，具體到公共體育服務治理上，表現(xiàn)為標準化的體育健身器材與體育健身指導服務。然而，這種“一刀切”式的項目建設往往忽略了不同區(qū)域、性別、年齡人群的體育健身需求差異，導致體育健身器材的使用率相對偏低，難以滿足居民的多元化需求。二是項目制帶有運動式治理的特點，即注重短期績效而非長久發(fā)展，而且項目制得以推進的前提是政府及其職能部門有這方面的治理意愿與財政經費，如果治理意愿出現(xiàn)弱化或財政經費出現(xiàn)短缺，都會導致項目建設的擱淺或者是后續(xù)項目建設的滯后，這也是導致項目制缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性的重要原因。比如，在“村改居”社區(qū)全民健身路徑建設上，存在“一次性消費”的傾向，即往往短期內安置一些體育健身器材或建設一些體育場地，而后續(xù)的體育健身器材或體育場地的維護卻沒有跟進，致使一些體育健身器材或場地因缺乏維護而難以使用。三是項目制在整體運行上是基于“一竿子插到底”的治理邏輯，標準化的公共體育服務供給項目到達“村改居”社區(qū)時，留給社區(qū)黨組織和居委會根據(jù)社區(qū)實際進行調整的空間有限，只能被動接受。在實地調研中也發(fā)現(xiàn)，有些“村改居”社區(qū)為了配合政府推進全民健身路徑建設，會把一些體育健身器材安置在社區(qū)比較偏僻的角落，導致一些居民甚至不知道體育健身器材安置在哪里，即使知道也不愿繞遠去使用。

1.2 “嵌入不能”的法治機制

在我國體育治理上經歷了從人治向法治轉變的過程。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》雖有涉及體育發(fā)展的描述，但描述較為宏觀，難以起到實際的法治保障作用。改革開放后，隨著我國法治建設的加強以及融入國際體育大環(huán)境發(fā)展的需要，體育法治建設的步伐逐步加快。比如，1995年頒布的《中華人民共和國體育法》，這是我國歷史上首部針對體育發(fā)展的專門性法律，其對體育法治化建設起到了較大的促進作用。隨后，又相繼頒布了《公共文化體育設施條例》《彩票管理條例》《全民健身條例》等行政法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計：我國目前的體育法律法規(guī)體系包括1部《中華人民共和國體育法》、7部行政法規(guī)、32部部門規(guī)章、200多件規(guī)范性文件以及近270多件地方性法規(guī)和政府規(guī)章[6]。這些法律法規(guī)的制定較好地保障了公民體育權利、促進了體育事業(yè)的有序發(fā)展。

然而，具體到“村改居”社區(qū)公共體育服務治理上，仍存在“法治懸浮”的問題，即法律法規(guī)在社區(qū)公共體育服務治理上面臨著“嵌入不能”的困境[7]。比如，黨的十八屆四中全會提出：加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯[8]。公民體育權利在本質上屬于發(fā)展權的一部分，對于公民體育權利的確認與保障已寫進了許多國家的憲法或體育法中。據(jù)統(tǒng)計，全球有41個國家的成文憲法明確了公民體育權利[9]。到目前為止，不管是《中華人民共和國憲法》還是《中華人民共和國體育法》尚沒有直接規(guī)定公民體育權利的條款，這其實也是導致“村改居”社區(qū)居民體育權利得不到較好保障的一個重要原因[10]。再比如，我國目前很多體育法律法規(guī)的內容往往是宣示性、原則性條款，缺乏相應的獎懲措施與執(zhí)行程序說明，導致體育法律法規(guī)的操作性不強，難以為“村改居”社區(qū)公共體育服務治理提供堅實、可操作的法治保障。典型的就是公共體育場館的對外開放問題上，雖然《中國人民共和國體育法》《全民健身條例》等法律法規(guī)中有涉及公共體育場館對外開放的條款，但由于條款的表述較為寬泛，缺乏對公共體育場館開放時間、方式與補貼辦法的具體要求，致使其約束性不足，很難落實[11]。此外，由于“村改居”社區(qū)“兩委”成員多由原村“兩委”成員組成，其整體的法治意識相對淡薄，更多地采用人治方式應對社區(qū)治理過程中遇到的問題，在“依法治社”方面未能很好地樹立法治權威，這也是導致“村改居”社區(qū)公共體育服務治理“法治懸浮”的重要因素。

1.3 未被有效利用的非正式制度機制

非正式制度的概念是由道格拉斯·諾斯提出的，其是指人們在長期交往過程中無意識形成的行為規(guī)則，包括風俗習慣、文化傳統(tǒng)、道德觀念等[12]。與非正式制度相對應的正式制度是指人們?yōu)榱颂囟康亩幸庾R地建立起來并被正式確認的各種制度的總稱，其主要依靠權力機構來實施，包括法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等[13]。根據(jù)新制度主義的觀點，非正式制度是制度得以產生、變遷的關鍵因素，人們的日常行為主要受非正式制度影響;非正式制度只有與正式制度相融合才能發(fā)揮出積極作用，正式制度也只有和非正式制度相融合才能順利推進[12]?！耙喑且啻濉钡碾p重性是理解“村改居”社區(qū)治理的前提。源自農村的風俗習慣、文化傳統(tǒng)、道德觀念等非正式制度對于“村改居”社區(qū)有效治理有著積極作用。比如，農村是一個熟人社會，在農民的日常生活中形成了相對穩(wěn)定的互惠關系網(wǎng)絡，這種互惠關系網(wǎng)絡在農村公共服務、環(huán)境改造等方面發(fā)揮著重要作用[14]。在“村改居”實踐中，大部分以行政村集體拆遷安置進行。所以，在“村改居”社區(qū)中，原村民之間業(yè)已形成的互惠關系網(wǎng)絡得以相對完整地保留，這其實為“村改居”社區(qū)治理提供了居民共同行動的基礎。而且，得益于熟人社會所產生的信任基礎，至少在原村民之間形成了較強的認同感，再加上存在原村集體經濟組織這一紐帶，也容易維持原村民之間的信任及其對“村改居”社區(qū)的歸屬感，有助于社區(qū)共同體的構建。此外，雖然在“村改居”后，原村建制被撤銷，但作為非正式制度的村規(guī)民約仍具有很強的生命力，在原村民的日常行為中發(fā)揮著重要約束力，有助于“村改居”社區(qū)形成良好的社會秩序。

2 優(yōu)化“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制對策

2.1 完善項目制機制，提升其公共體育服務供給的精細化水平

在完善“村改居”社區(qū)公共體育服務治理項目制機制上，建議：一是在通過項目制進行“村改居”社區(qū)公共體育服務供給前，應做好項目實施前的調研與訪談工作，了解居民切實的公共體育服務需求，以使公共體育服務供給契合居民的需求。二是要考慮到“村改居”社區(qū)不同人群的公共體育服務需求，面向婦女、兒童、老年人、殘疾人等特殊群體提供符合其身心發(fā)展需求的公共體育服務供給，提升項目制供給的精細化水平，避免項目制供給“一刀切”的問題。三是健全項目制的追蹤與反饋程序，根據(jù)追蹤與反饋結果及時調整項目制供給的實施方案，進而避免出現(xiàn)“一次性消費”的形式主義傾向。四是在實施項目制供給過程中，要重視制度嵌入，積極發(fā)揮社區(qū)黨組織、居委會、服務站、體育社會組織、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等多元主體的作用，吸引其參與項目制供給中來，打造政府項目制供給與居民自治良性互動的格局。

2.2 夯實法治機制，提升其對公共體育服務治理的保障水平

在夯實“村改居”社區(qū)公共體育服務治理法治機制上，建議：一是在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國體育法》的修訂中，對公民體育權利進行清晰的確認，以更好地保障公民體育權利。二是在制度設計與語言選擇上要強化體育法律法規(guī)的強制性特質，明確對侵犯公民體育權利行為的處罰措施，以提升體育法律法規(guī)的可操作性[20]。三是理順社區(qū)各治理主體間的法治關系，明確社區(qū)黨組織是公共體育服務法治化治理的領導核心，在公共體育服務法治化治理中發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調各方的作用;社區(qū)居委會、業(yè)主委員會等自治組織是公共體育服務法治化治理的主要執(zhí)行者;體育社會組織、市場組織是公共體育服務法治化治理的重要參與者;居民是公共體育服務法治化治理的主人翁以及依靠主體[21]。四是增強社區(qū)“兩委”成員的法治意識，一方面可以招聘具有法律專業(yè)背景的人才充實到社區(qū)“兩委”成員中;另一方面可以通過加強社區(qū)體育法治宣傳、加強體育法律法規(guī)知識培訓等措施，提升社區(qū)“兩委”成員的體育法治意識，使其能夠在公共體育服務治理過程中做到依法行事。

2.3 有效利用非正式制度機制，使其在公共體育服務治理上發(fā)揮重要作用

在有效利用“村改居”社區(qū)公共體育服務治理非正式制度機制上，建議：一是重視非正式制度在“村改居”社區(qū)治理上的積極作用，引導社區(qū)制定符合國家大政方針以及地方風土人情的社區(qū)公約，形成街道辦事處黨委把關定向，社區(qū)黨組織、居委會組織居民協(xié)商制定社區(qū)公約的機制，以更好地發(fā)揮社區(qū)公約在促進居民對包括體育在內的公共服務進行自治的重要作用。二是可以借鑒浙江省嘉興市L社區(qū)建立百姓議事會、鄉(xiāng)賢理事會、社區(qū)老娘舅、法律服務團、道德評審團以及百事服務團等自治組織以助推自治、法治、德治相融合的經驗，使非正式制度機制能夠更深度、有效地嵌入到“村改居”社區(qū)包括體育在內的公共服務治理中。三是在“村改居”社區(qū)公共體育服務的項目制供給中，可以設立一定比例的民俗體育振興項目，引導社區(qū)重視民俗體育活動的開展以及民俗體育社團的培育。四是充分發(fā)揮“村改居”社區(qū)原村鄉(xiāng)賢或長老在民俗體育活動中的發(fā)起與倡導作用，通過經費補貼、場地支持、榮譽肯定等形式鼓勵其牽頭成立民俗體育活動社團，同時街道辦事處、社區(qū)黨組織與居委會也應搭建民俗體育活動社團的推廣平臺，利用節(jié)慶時機讓民俗體育活動社團能夠展示風采，并通過新聞報道、宣傳欄展示等形式擴大其在居民中的影響力，并重視民俗體育活動社團骨干力量的培養(yǎng)，提升其可持續(xù)發(fā)展能力。

2.4 激活志愿服務機制，強化其在公共體育服務治理上的居民自治作用發(fā)揮

在充分激活“村改居”社區(qū)公共體育服務治理志愿服務機制上，建議：一是積極制定《社區(qū)體育志愿者發(fā)展計劃》《社區(qū)體育志愿服務計劃》等發(fā)展規(guī)劃，以從宏觀層面激活“村改居”社區(qū)公共體育服務治理志愿服務機制。二是政府體育部門要積極與中央文明辦、民政部門等進行協(xié)商，將公益社會體育指導員納入到我國志愿服務體系中來，并引導中國社會體育指導員協(xié)會加強與中國志愿服務聯(lián)合會的溝通與合作。三是由于“村改居”社區(qū)經常參與體育活動組織或體育健身指導的居民志愿者很多達不到社會體育指導員的基本標準，可以設立社會體育指導員的一個初級稱號，并加強培訓，逐步使這些居民志愿者獲得社會體育指導資格。四是可以借鑒陜西省西安市N社區(qū)實行志愿者獎勵制度，定期評選最美志愿者，并在社區(qū)宣傳欄上對志愿者活動以及最美志愿者進行宣傳的做法，加強對志愿服務的激勵與宣傳，進而使志愿服務機制在“村改居”社區(qū)公共體育服務治理中發(fā)揮更大作用。

3 結語

強化“村改居”社區(qū)公共體育服務治理，不僅有助于“村改居”社區(qū)居民養(yǎng)成健康生活方式，還有助于提升其文化適應能力，對于“健康中國”戰(zhàn)略以及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進實施具有重要的現(xiàn)實價值。目前，“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制存在的主要問題包括，項目制機制由于多采用“一刀切”式供給，難以滿足居民公共體育服務的多元需求;法治機制受體育法律法規(guī)約束性與操作性不強等因素影響，在公共體育服務治理中處于“嵌入不能”的狀態(tài);非正式制度機制受原村鄉(xiāng)賢權威被削弱等因素影響，尚未在公共體育服務治理中得到有效利用;志愿服務機制受社會體育指導員人均數(shù)量少等因素影響，尚未在公共體育服務治理中得到充分激活。在優(yōu)化“村改居”社區(qū)公共體育服務治理機制上，一是要完善公共體育服務治理項目制機制的調研、論證、追蹤、反饋等程序，促進項目制供給與居民自治的互動;二是提升體育法律法規(guī)體系的可操作性，理順社區(qū)各主體間的法治關系，使法治機制切實嵌入公共體育服務治理中;三是引導社區(qū)重視民俗體育活動開展與民俗體育社團培育，使非正式制度機制深度融入公共體育服務治理中;四是制定《社區(qū)體育志愿者發(fā)展計劃》《社區(qū)體育志愿服務計劃》等發(fā)展規(guī)劃，充分激活公共體育服務治理的志愿服務機制。

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