盧長娥 羅生全

[摘 要] 教育資源均衡配置是完善學前教育公共服務(wù)體系，深化學前教育改革的重要舉措。運用熵權(quán)法構(gòu)建學前教育資源配置水平評價模型，對各省區(qū)學前教育的師資力量、經(jīng)費投入、辦園條件和空間布局進行評價。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我國學前教育資源配置極不均衡，省際之間差異顯著。據(jù)此提出政策建議：健全管理體制，優(yōu)化經(jīng)費投入結(jié)構(gòu);強化幼兒教師基礎(chǔ)作用，加強教師隊伍建設(shè);優(yōu)化空間布局，方便幼兒就近入園。

[關(guān)鍵詞] 學前教育;資源配置;均衡性;熵權(quán)法;區(qū)域差異

[中圖分類號]G619.2 ? ?[文獻標志碼]A

黨的十九大報告指出，構(gòu)建公平、合理、高質(zhì)量的學前教育公共服務(wù)體系，是實現(xiàn)幼有所育的重大決策保證。公益性和普惠性是學前教育的社會定位與基本發(fā)展原則，而教育資源配置均衡化是追求教育普惠性，實現(xiàn)教育公益性的基礎(chǔ)和前提。中共中央國務(wù)院2018年頒布的《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出：目前學前教育仍是整個教育體系的短板，發(fā)展不平衡不充分問題十分突出，包括教師隊伍建設(shè)滯后，經(jīng)費投入機制不健全，空間布局與辦園結(jié)構(gòu)不合理等，要分類解決不同區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展中存在的問題。[1]本研究利用政府權(quán)威部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在準確把握學前教育資源當前實際配置狀況的基礎(chǔ)上，從教育資源區(qū)域均衡的角度進行了探討與分析。首先，利用熵權(quán)法構(gòu)建評價學前資源配置均衡性的指標體系及其模型，并在此基礎(chǔ)上，對全國各省區(qū)學前資源配置的差異程度進行了分析;其次，使用系統(tǒng)層次聚類法對各省區(qū)學前資源配置水平進行區(qū)域劃分，并利用排序差值法判別非均衡區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，為各區(qū)域?qū)W前教育資源配置的均衡發(fā)展提供數(shù)據(jù)支持和建議。

本文中使用的全國各省區(qū)直轄市專任幼兒教師數(shù)、專任幼兒教師學歷、職稱情況、幼兒園辦園條件及在園幼兒數(shù)等數(shù)據(jù)來自于2018年《中國教育統(tǒng)計年鑒》;各省區(qū)學前教育的生均經(jīng)費、生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自于2018年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》;全國各省區(qū)人口數(shù)量、面積等統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站2018年發(fā)布的《全國人口變動抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》。

一、學前教育資源均衡性配置評價指標設(shè)計

（一） 研究指標的選取

通過對已有的教育資源配置相關(guān)文獻的梳理，結(jié)合學前教育活動自身的特點，本著客觀性和可比性的原則，本研究分別從各省區(qū)學前教育的師資力量、經(jīng)費投入、辦園條件和空間布局四個約束層選擇了12個資源配置指標;[2]23指標中的“高學歷”教師為具備本科及以上學歷的專任教師，“高級職稱”教師是指具有小教高級、中教中級和中教高級職稱的專任教師，輔以幼兒園教職工數(shù)來計算比例;指標中涉及“幼兒數(shù)”是指在園幼兒數(shù)。見表1。

（二） 指標權(quán)重的計算

學前教育資源配置均衡性的綜合評價，是科學配置資源的基礎(chǔ)性工作。傳統(tǒng)的以定性為主的教育資源評價指標賦權(quán)方法，其權(quán)重主要依據(jù)相關(guān)專家對指標重要程度來確定，不可避免帶有明顯的主觀性;而AHP即層次分析法通過定性指標模糊量化的方法，既可以利用相關(guān)專家的主觀判斷與經(jīng)驗對多目標決策問題建立層次結(jié)構(gòu)模型，又能使用線性代數(shù)理論與方法對指標量化處理，實現(xiàn)定性與定量方法的有機結(jié)合;但其所建立的層次結(jié)構(gòu)模型主要依賴相關(guān)專家的知識與經(jīng)驗，而且指標一致性檢驗的要求，限制了參與評價的專家數(shù)量，難以有效消除專家個人主觀因素的影響。本研究所使用的熵權(quán)法是由信息論引入的一種客觀的指標權(quán)重確定方法，基本思路是根據(jù)指標變異性的大小來計算其熵權(quán)，熵權(quán)的大小與指標值的變異程度、提供的信息量及在綜合評價中所起的作用成反比。熵權(quán)法相對于定性為主的指標權(quán)重賦值方法，客觀性更強，精度較高，對計算出的結(jié)果能夠較好的解釋。熵權(quán)法進行綜合評價的基本步驟為：

二、學前教育資源配置均衡性評價結(jié)果

將各省區(qū)直轄市的學前教育資源配置均衡性評價的各項指標值代入模型，形成2018年各省區(qū)的學前教育資源配置均衡性總評價值，見表2。

從表2中可以看出，全國學前教育資源配置極不均衡，無論是教育資源的總配置水平，還是各分項指標各省區(qū)直轄市之間配置水平差異顯著。

從資源配置的總體來看，資源配置水平排序最高的是上海、北京和天津，而排序最末的是湖南和廣西。其中上海（0.721）的總評估值排名第一，不但遠高于北京（0.6677），更大幅領(lǐng)先于其它地區(qū)，是資源配置排序倒數(shù)第一廣西（0.1211）的將近6倍。從師資力量方面看，上海、北京、天津和內(nèi)蒙古四個省市最強，評估值均超過0.56，遠遠高于全國均值（0.3531）;但該項評估值排序靠后的廣西和湖南不足0.1。

從經(jīng)費投入方面看，各區(qū)域間的經(jīng)費投入差距最為顯著。其中北京、西藏和上海三地投入水平最高，評估值均超過0.68，河南和廣西投入水平最不理想，而且達到該項指標全國均值（0.2143）的只有9個省區(qū)，占比29%，說明大部分省區(qū)學前教育經(jīng)費投入相對較低，不同省區(qū)經(jīng)費投入水平兩極分化嚴重。例如，2018年北京市生均學前教育經(jīng)費為41 513.8元，不僅遠遠高于全國平均水平的9 740.75元，更是排名最后河南4 655.35元的將近9倍。

從辦園條件方面看，江蘇、內(nèi)蒙古和山東條件最好，評估值均高于0.74;廣西和云南評估值均低于0.23，相對來說辦園條件較差。

從空間布局方面看，上海和遼寧布局最合理，相對于其他分項配置水平還較好，評估值均高于0.52;除去新疆、西藏、內(nèi)蒙古和青海等地廣人稀受地理環(huán)境限制了幼兒園布局密度外，各省區(qū)直轄市每千名幼兒擁有班級數(shù)各區(qū)域配置水平也差異顯著。

三、學前教育資源配置水平區(qū)域劃分

運用SPSS統(tǒng)計軟件，以總評估值為變量，運用層次聚類分析中的Q型聚類法，依據(jù)評估值之間的親疏程度，將最相似的對象結(jié)合在一起，以逐次聚合的方式將各地區(qū)的評估值分類。評估值之間的親疏程度測量方法，一是通過測量評估值之間的距離，采用歐氏距離平方;二是評估值與小類、小類與小類之間的親疏程度，采用類間平均鏈鎖法（Between-groups linkage），將全國31個省區(qū)直轄市分層聚類劃分為4類地區(qū)。

將評估值之間距離的平均值最小的地區(qū)歸為第Ⅰ類，包括上海、北京和天津。作為全國社會、政治、經(jīng)濟與文化中心的三大直轄市，三地的師資力量水平為全國最高（0.5747-0.8053），同時經(jīng)費投入（0.5297-1）和辦園條件（0.5847-0.7352）也位居全國前列，其中北京的經(jīng)費投入無論生均教育經(jīng)費還是生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費都位列全國各省區(qū)市第一，遠高于其他地區(qū)經(jīng)費投入水平;但三地幼兒園空間布局水平（0.2582-0.6683）差異較大，北京和天津在幼兒園空間布局方面還有較大的調(diào)整空間?？傮w而言，三大直轄市的學前教育資源配置水平屬于最高區(qū)域。

內(nèi)蒙古、西藏、江蘇、浙江、吉林、遼寧、黑龍江、陜西和山東是處于第Ⅱ類的省級行政區(qū)劃單位，該類所屬地區(qū)師資力量的評估值在0.3594-0.5637之間，經(jīng)費投入評估值在0.0478-0.7682之間，辦園條件評估值在0.4614-0.8596之間，空間布局評估值在0.0931-0.5236之間，總評估值在0.3914-0.5246之間，表明這些省區(qū)學前教育資源較為豐富，其中師資力量和辦園條件排名靠前，屬于學前教育資源配置水平較高區(qū)域。

新疆、甘肅、河北、青海、寧夏、山西、廣東、江西、貴州和海南等10個省區(qū)歸于第Ⅲ類，該類所屬地區(qū)師資力量的評估值在0.1648-0.4869之間，經(jīng)費投入評估值在0.0332-0.3577之間 ，辦園條件評估值在0.3483-0.6048之間，空間布局評估值在0.1274-0.409之間，總評估值在0.2934-0.3538之間，而且各約束層的評估值大多在全國均值附近波動，代表了學前教育資源配置的一般水平。

福建、湖北、河南、云南、四川、重慶、安徽、湖南和廣西等9個行政單位處于第Ⅳ類，這些省區(qū)的各約束層指標評估值排名大多靠后，沒有達到全國平均值，屬于學前教育資源配置較低水平區(qū)域。

四、學前教育資源區(qū)域內(nèi)配置的均衡性分析

教育資源區(qū)域內(nèi)配置的均衡性是一個相對的概念，是指區(qū)域內(nèi)各個資源配置的指標相對于區(qū)域整體配置的水平，可以采用排序差值法來判斷分析，即對比各省區(qū)直轄市的各分項指標排序與總配置水平排序差值的絕對值，求出最大值作為判斷學前教育資源區(qū)域內(nèi)配置均衡性的依據(jù)。具體判斷標準如表3 ：

依據(jù)區(qū)域內(nèi)均衡性的判斷標準，2018年全國各行政區(qū)劃單位在師資力量、經(jīng)費投入、辦園條件和空間布局四個約束層的資源配置均衡狀況，如表4所示。

從表4中可以看出，區(qū)域內(nèi)學前教育資源配置均衡性差異較大，資源配置極不均衡的省區(qū)直轄市有16個，占比達到51.6%;四類地區(qū)在教育資源配置的不同約束層均有相對薄弱環(huán)節(jié)，如表5所示。大多數(shù)教育資源配置極不均衡狀態(tài)主要是由經(jīng)費投入和空間布局不合理造成的，其中有8個省區(qū)直轄市主要是由于幼兒園的空間布局，而海南、山東、西藏、云南、河南和廣西較為特殊，其教育資源配置不均衡是由幾個分項指標排序偏低的疊加效應(yīng)。

五、政策建議

當前各省區(qū)學前教育在師資力量、經(jīng)費投入、辦園條件和空間布局等方面資源配置還不均衡，為逐步縮小各地區(qū)教育資源配置差異，促進學前教育的均衡發(fā)展，提出以下政策建議。

（一）優(yōu)化教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，健全教育管理體制

當前，我國基礎(chǔ)教育實行的是“國務(wù)院領(lǐng)導、省級統(tǒng)籌、以縣為主、地方事權(quán)的分級管理體制”。在這種管理體制下，省級政府統(tǒng)籌指導學前教育工作，縣級政府負責本縣域?qū)W前教育的發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)費投入。因此，保障學前教育發(fā)展的責任主體是縣級地方政府。這種“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的體制決定了各地學前教育經(jīng)費投入的水平在很大程度上取決于地方財政狀況，進而導致教育資源配置的差異。從各地來看，經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后，縣級財政困難是造成教育資源配置失衡的主要原因，需要中央財政繼續(xù)加大對經(jīng)濟落后地區(qū)學前教育轉(zhuǎn)移支付力度，發(fā)揮中央專項資金的引領(lǐng)作用。研究表明，學前教育資源配置水平最高的上海、北京和天津也是學前生均教育經(jīng)費最高的地區(qū)，三地2018年學前生均教育經(jīng)費支出均遠超全國平均水平。而西北的西藏、青海、新疆與寧夏等少數(shù)民族地區(qū)，原有學前教育基礎(chǔ)較差，近幾年中央加大了財政支持力度，使其生均教育經(jīng)費投入水平也居于全國前列，這種超過地方經(jīng)濟發(fā)展水平的高投入，雖可短時間內(nèi)提升學前教育資源的均衡水平，但也存在經(jīng)費投入的可持續(xù)性問題。2018年的數(shù)據(jù)也顯示，河南、廣西、山東和河北等省區(qū)學前教育經(jīng)費支出整體水平尚可，但都作為人口大省，生均學前教育經(jīng)費投入都處于低水平，一方面需要這些地區(qū)不斷優(yōu)化學前教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，加大投資力度;另一方面，要結(jié)合各地社會發(fā)展水平與人民群眾經(jīng)濟負擔能力，合理確定幼兒教育經(jīng)費的分擔比例，健全辦學成本分擔機制，保障幼兒園可持續(xù)發(fā)展。

（二）強化幼兒教師基礎(chǔ)作用，加強教師隊伍建設(shè)

建設(shè)一支數(shù)量充足、素質(zhì)高的幼兒教育隊伍，是辦好學前教育的基本保障。學前教育不同地區(qū)師資力量配置的差異主要體現(xiàn)在幼兒教師的數(shù)量與質(zhì)量兩個方面。從數(shù)量方面來看，生師比是在園幼兒數(shù)與獲得幼兒教師資格證的專任教師比例，它在一定程度上體現(xiàn)了幼兒園人力資源利用效率，也反映了幼兒園的辦學效益和教育質(zhì)量。統(tǒng)計表明，2018年幼兒園生師比最低的是北京（11.75∶1），最高的是廣西（25.99∶1），二者差異明顯。2013年教育部頒布的相關(guān)標準規(guī)定，10∶1-17.5∶1 之間是幼兒園合理的生師比。[3]55生師比只要在這個范圍都符合教育部規(guī)定。全國共有12個省區(qū)幼兒園生師比符合標準，大部分省區(qū)還需要補充合格的專任幼兒教師。

從質(zhì)量方面來看，師資作為學前教育公共服務(wù)的關(guān)鍵資源，[4]17其質(zhì)量主要表現(xiàn)為：一是高學歷教師的比例。統(tǒng)計表明，2018年具有本科以上學歷的專任教師比例最高的是上海（76.4%）、天津（60.16%）和江蘇（49.48%），占比最低的是江西（11.34%）、湖南（12.51%）和廣東（14.75%），二者之間差異明顯。已有研究表明，高學歷教師往往科研能力強，容易獲得認可與重視;學情把握無明顯優(yōu)勢，但專業(yè)發(fā)展后勁十足;自我反思意識較強，職業(yè)生涯發(fā)展目標明確。[5]83二是高職稱教師的比例。數(shù)據(jù)顯示，2018年具有高職稱專任教師比例最高的是天津（28.73%）和上海（26.86%），占比最低的是海南（3.44%）、湖南（4.3%）和廣東（4.5%），二者之間差異明顯;主要表現(xiàn)為不同地區(qū)幼兒教師職稱結(jié)構(gòu)不均衡且高級崗位比例過低，國務(wù)院人力資源和社會保障部2010年頒布執(zhí)行的有關(guān)事業(yè)單位崗位設(shè)置辦法中規(guī)定，事業(yè)單位高級、中級、初級專業(yè)技術(shù)崗位控制比例為1∶4∶5，[6]數(shù)據(jù)顯示，全國有15省區(qū)市高職稱教師比例低于10%崗位設(shè)置的要求。職稱具有區(qū)分教師專業(yè)能力、提供持續(xù)的職業(yè)發(fā)展動力、決定工資待遇增長等功能，在教師隊伍建設(shè)實踐中，發(fā)揮關(guān)鍵作用。[7]70導致學前高職稱教師比例過低既有前期教育主管部門對幼兒教師隊伍建設(shè)的忽視，也有職稱管理制度方面的原因，現(xiàn)行中小學教師職稱評聘標準與任職條件中沒有將幼兒教師的單獨列出，而是混編在中小教師中，[8]在職稱評聘過程中往往不能準確、客觀地體現(xiàn)幼兒教師專業(yè)的特殊性，保證高職稱幼兒教師的比例。

（三）優(yōu)化空間布局，方便幼兒就近入園

科學合理的空間布局是辦學效率與教育公平的統(tǒng)一，它有助于實現(xiàn)學前教育資源均衡分配。空間公正理論的提出者——美國學者理查德·里可認為，空間公正就是每一個人都應(yīng)獲取相同的設(shè)施服務(wù)和質(zhì)量，包括公共服務(wù)設(shè)施的可達性公正、利用公正等。[9]145本研究主要使用空間可達性指標作為考察幼兒使用學前教育資源的便利程度，評價某個地區(qū)幼兒園布局是否合理的重要元素，主要指標有：一是每百平方千米幼兒園數(shù)，由于地理環(huán)境是人口分布密度主要影響因素，指標比較時要充分考慮各區(qū)域的地理條件。統(tǒng)計表明，每百平方千米幼兒園數(shù)最多地區(qū)的是上海（9 033.1），北京（2 714.93），河南（2 544.46），最低的除去西藏、青海、新疆和內(nèi)蒙古外就是黑龍江（118.24），甘肅（218.34）和吉林（242.96），各地區(qū)之間差異明顯。二是每千名幼兒擁有班級數(shù)，經(jīng)過計算，2018年全國每千名幼兒平均擁有33.5個班級數(shù)，已能滿足幼兒入園的要求，但其中遼寧每千名幼兒平均擁有51.65個班級數(shù)是山東（19.01）的2.7倍差異顯著。這就要求各級政府要明確職責切實履行主體責任，依據(jù)本地新生人口出生狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，以公益性和普惠性為衡量標準，擴大公辦資源，加大普惠性幼兒園的建設(shè)力度，構(gòu)建起能基本滿足人民群眾學前教育需求的公共服務(wù)體系。

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[責任編輯]甄 欣

Abstract：The balanced allocation of education resources is important measure to improve public service system and deepen preschool educational reform.Based on valuation model，which is used for entropy weight method，this paper valuation teacher's professionalism，fund investment，conditions of running kindergarten and spatial distribution to study resources allocation level.The results show that resource allocation is unbalanced in the preschool.There was significant difference on the provincial.Put forward the related policy suggestions include：amplifying financial management system to optimize investment structures，enhance the preschool education teachers thought strengthening basic role of preschool education，and optimize the spatial distribution to enter the nearby kindergarten.

Keywords：preschool education;resource allocation;proportionality;entropy weight method;regional difference