田晨

管辦評分離視野下的政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系

田晨

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 外國語學(xué)院，河南 鄭州 450046）

推進教育管辦評分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型協(xié)同關(guān)系，是促進教育發(fā)展的有效路徑。近年來，管辦評分離的實踐尚缺乏具體政策的支撐。推進教育治理體系現(xiàn)代化，當(dāng)前應(yīng)加大政府簡政放權(quán)力度，激活學(xué)校自主辦學(xué)活力，健全社會評估監(jiān)測機制，明確界定管、辦、評各方的職責(zé)與功能。

教育管辦評分離；“政府、學(xué)校、社會”關(guān)系；協(xié)同治理

教育管辦評分離改革目前雖然取得了一定成效，但仍存在政府的權(quán)力和職責(zé)定位不清晰、學(xué)校的辦學(xué)和治校活力不充足、社會的參與和督導(dǎo)不深入等問題?！督逃筷P(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》指出：“必須深入推進管辦評分離，厘清政府、學(xué)校、社會之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建三者之間良性互動機制，促進政府職能轉(zhuǎn)變?！盵1]可見，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型教育治理關(guān)系，應(yīng)以管、辦、評主體的權(quán)責(zé)定位為突破口，統(tǒng)籌規(guī)劃，聯(lián)動發(fā)展。

一、管辦評分離的發(fā)展歷程

改革開放以來，我國教育管理體制在實踐中摸索前行，力求處理好政府、學(xué)校、社會之間的關(guān)系。自1985年起，隨著教育管理體制改革政策的出臺，我國教育發(fā)展步入新的里程。縱觀整個過程，每一次改革都緊跟時代發(fā)展需要，都著力于突破教育發(fā)展瓶頸，具體可劃分為以下幾個階段[2–3]：

第一階段，主要是管理體制的改革，以1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的頒布為標志。該文件指出，基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方；中等教育著眼于補齊教育事業(yè)的短板弱項，相對注重人事制度的改革；高等教育實行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級辦學(xué)的體制，改變政府對高等學(xué)?！敖y(tǒng)得過死”的現(xiàn)狀。這一改革方案明晰了中央與地方的權(quán)力和責(zé)任，其目的是在有限的財力和物力條件下有效促進教育事業(yè)的發(fā)展。

第二階段，把管理和辦學(xué)體制改革作為重中之重。中共中央、國務(wù)院于1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，確立了以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的改革任務(wù)。該綱要提出，中等及以下教育由地方政府統(tǒng)籌管理，繼續(xù)完善分級辦學(xué)體制；職業(yè)技術(shù)教育依靠行業(yè)、企事業(yè)單位和社會力量，以自辦、聯(lián)辦或合辦的形式發(fā)展職業(yè)技術(shù)學(xué)校；高等教育的改革深化建立在政事分開的原則之上，逐步形成中央政府統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展大局、省級政府領(lǐng)導(dǎo)地方教育、社會各界共同參與辦學(xué)的布局。教育部于1998年頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》提出要把社會力量辦學(xué)活動納入法制軌道，把自主招生歸入高等教育機構(gòu)權(quán)限。

第三階段，將管理、辦學(xué)和評價體制作為改革的重心。教育部《2003―2007年教育振興行動計劃》提出，要“以提高高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量為目的，進一步深化高等學(xué)校的培養(yǎng)模式、課程體系、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法改革”，要“健全高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量保障體系，建立高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評估和咨詢機構(gòu)，實行以五年為一周期的全國高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量評估制度”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》首次明確了“管辦評分離”政策，提出不僅要明確政府管理權(quán)限、學(xué)校辦學(xué)權(quán)利及責(zé)任，還要形成與社會資源共享的長效合作機制，大力推行專門組織或中介機構(gòu)開展的專業(yè)評估。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要深入推進“管辦評分離”，積極擴展省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、社會組織教學(xué)督導(dǎo)工作。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室于2014年發(fā)布的《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》，對深化教育督導(dǎo)改革的總體思路和目標進行了解讀，提出要“形成督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)體系”?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，要基本實現(xiàn)管辦評分離，形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的格局。

二、管辦評分離的內(nèi)在邏輯

實現(xiàn)教育管辦評分離，絕不是將政府、學(xué)校與社會隔離開來，而是明晰三者之間的權(quán)責(zé)邊界，使之相互制約、相互協(xié)調(diào)。實現(xiàn)教育管辦評分離，必須明確管理、辦學(xué)、評價主體的角色分工。

其一，政府是教育管理的主體。由全能型政府演進為“以人為本”的服務(wù)型政府，是現(xiàn)代政府建設(shè)的基本目標與思路。落實管辦評分離的基礎(chǔ)要點是政府在教育中發(fā)揮宏觀管理職能，一改原先微觀層面的“放不開”，取而代之的是宏觀層面的“管得好”，放管適度。在教育管理上，政府不應(yīng)大包大攬，而應(yīng)將權(quán)力重心下移，把辦學(xué)自主權(quán)交給學(xué)校，將部分權(quán)力讓渡給第三方，充分發(fā)揮社會的監(jiān)督功能。

其二，學(xué)校是辦學(xué)的主體。落實管辦評分離的核心訴求是學(xué)校全方位依法辦學(xué)。一方面，政府要完善法規(guī)，強化監(jiān)管，將用人權(quán)、財權(quán)等交給學(xué)校，去除辦學(xué)行政化。學(xué)校并非行政機構(gòu)的延伸部門，其辦學(xué)目標應(yīng)建立在學(xué)生個性培養(yǎng)的基礎(chǔ)之上。只有讓學(xué)校根據(jù)自身情況制定章程，突出辦學(xué)特色，才能擺脫“千校一面”的窘境。其次，學(xué)校要消除對政府的依賴心理，扭轉(zhuǎn)“以管代辦”的被動管理模式，加強內(nèi)部層級管理，提升自我約束、自主管理、自主發(fā)展的內(nèi)控水平。

其三，社會是教育評價的主體。落實管辦評分離的目標導(dǎo)向是社會的廣泛參與，即“教育質(zhì)量要接受社會評價，教育成果要接受社會檢驗，教育決策要接受社會監(jiān)督”[4]。政府通過購買服務(wù)等方式委托專門的組織或機構(gòu)進行教育評價，有利于保證評價的科學(xué)性、規(guī)范性和獨立性。

三、管辦評分離改革面臨的現(xiàn)實問題

目前，關(guān)于政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與評估，陸續(xù)出臺的政策大體上具有宏觀性，尚缺乏細節(jié)性的指導(dǎo)文件。此外，凡涉及政府管理、學(xué)校辦學(xué)、社會評價的改革性政策均可歸入管辦評分離改革，這容易造成管辦評概念泛化，政策之間相互干擾、相互矛盾。

目前的教育管辦評分離改革還面臨保障機制缺失的問題：

一是激勵機制缺失。管辦評分離改革遵循的是“地方探索——中央肯定——推行試點”的思路，而地方的改革探索基本上是自發(fā)行為，這極易陷入自我變革動力不足的困境，實踐中也難免出現(xiàn)畏首畏尾的現(xiàn)象。對于政府部門來說，改革是對傳統(tǒng)管理方式的巨大挑戰(zhàn)，因此面對管辦評分離缺乏推進的積極性；對于學(xué)校來說，缺少創(chuàng)新原動力會導(dǎo)致改革步履維艱，以致“高調(diào)開場，低調(diào)收場”；對于社會而言，非營利性質(zhì)的教育評價決定了其動力不足，無法形成強大的監(jiān)督力量。

二是責(zé)任機制缺失。目前，由于尚未建立清晰的權(quán)利清單、責(zé)任清單等制度，也沒有系統(tǒng)性的政策統(tǒng)領(lǐng)改革方向，地方在進行實踐探索時缺乏頂層制度的支撐。不僅如此，相關(guān)法律法規(guī)的更新或修訂進展滯后，沒能明確立法、執(zhí)法和監(jiān)督各方的責(zé)任權(quán)利，使得各方的權(quán)責(zé)界限模糊，學(xué)校的職責(zé)與義務(wù)范疇不明朗，社會督導(dǎo)的空間界定不清楚，政府行使有限權(quán)力卻肩負著無限的責(zé)任[5]。

四、教育管辦評分離視域下政府、學(xué)校、社會之間的關(guān)系

（一）政府與學(xué)校間的關(guān)系

政府與學(xué)校之間是一種行政法律關(guān)系，雙方關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)體現(xiàn)在一套完整的規(guī)則體系中，其中既有規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)的調(diào)整性規(guī)則，也有關(guān)于因違反規(guī)定而引發(fā)懲戒機制的制裁性規(guī)則[6]。政府應(yīng)該有權(quán)力統(tǒng)籌規(guī)劃教育工作，借助宏觀調(diào)控手段對學(xué)校的辦學(xué)活動進行正確的引導(dǎo)與有效的監(jiān)督，學(xué)校則有義務(wù)配合政府達成教育的公共管理目標，并接受政府對辦學(xué)質(zhì)量實施的監(jiān)督；學(xué)校應(yīng)該有權(quán)力實行自主辦學(xué)及自主管理，在專業(yè)設(shè)置、招生考試、人才培養(yǎng)、經(jīng)費使用、人事管理、對外合作等方面依法享有自主權(quán)，政府則有義務(wù)解除對具體教育管理事務(wù)的慣性制約，以法律、財政撥款、人力資源、信息服務(wù)等保障措施為學(xué)校提供必要的扶持。在建立新型“政校關(guān)系”的過程中，限制政府的權(quán)力并不意味著政府可以撒手不管或推卸應(yīng)有的責(zé)任，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)也不意味著學(xué)校可以無視法律法規(guī)。這就要求劃清二者的權(quán)力界限，學(xué)校要依據(jù)教育政策和教育規(guī)律辦學(xué)，而政府應(yīng)成為“有限政府”基礎(chǔ)上的“責(zé)任政府”，即職能、權(quán)力是有限的，但要在教育方面承擔(dān)相應(yīng)的“政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任”[7]。

（二）學(xué)校與社會間的關(guān)系

學(xué)校與社會之間是一種共生關(guān)系。一方面，社會為學(xué)校提供辦學(xué)環(huán)境和發(fā)展資源，對學(xué)校發(fā)展起著至關(guān)重要的保障作用；另一方面，學(xué)校具有回饋社會、滿足社會需求的責(zé)任和功能，主要體現(xiàn)在向社會輸送人才資源等方面。簡言之，社會支持辦學(xué)，學(xué)?；仞伾鐣?。社會不僅要給予學(xué)校資源支持，還應(yīng)參與對學(xué)校的評價，甚至在學(xué)校的一些決策中發(fā)揮作用?，F(xiàn)階段，國內(nèi)部分院校轉(zhuǎn)變辦學(xué)理念，將一些利益相關(guān)者納入董事會、理事會，旨在充分發(fā)揮社會力量在學(xué)校治理中的作用。學(xué)校的發(fā)展不能脫離社會，但也要遵循自身規(guī)律，學(xué)校與社會要緊密聯(lián)系，但也要保持相對距離[8–9]。

（三）政府與社會間的關(guān)系

政府與社會之間可視為一種合作伙伴關(guān)系。社會組織憑借豐富的信息資源優(yōu)勢，具有提供公共服務(wù)的能力。當(dāng)政府無法滿足公眾對公共產(chǎn)品的實際需求時，為避免出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象，尋求社會力量支持是重要且必要的。政府與社會之間的新型關(guān)系，應(yīng)是在滿足民生需要與加強社會建設(shè)的共同目標下，改變政府單一“作戰(zhàn)”模式，讓社會組織分擔(dān)部分公共服務(wù)管理事務(wù)。在這種合作體系中，政府作為服務(wù)的購買者，可通過公開競標、委托管理、項目申報等方式向社會組織提出公共服務(wù)要求，也為社會組織的發(fā)展提供資金籌措渠道；社會組織作為服務(wù)的提供者，可憑借其專業(yè)能力和資質(zhì)承接并協(xié)助政府完成公共服務(wù)任務(wù)，使公共服務(wù)供給有數(shù)量上的增加和質(zhì)量上的提高。當(dāng)然，社會組織的強大并不是要削弱政府，政府與社會之間的合作應(yīng)對雙方產(chǎn)生正向影響，即具有合作共贏、合作共強的特征[10–12]。

需要說明的是，教育作為公共服務(wù)產(chǎn)品，同樣存在供給是否滿足需求的問題。在教育管理語境下，社會組織特指教育中介組織，既有由政府提供財政支持或業(yè)務(wù)委托的專業(yè)組織，也有由參與辦學(xué)人員組成的學(xué)術(shù)組織，還有獨立于政府與學(xué)校之外的民間組織[13]。既然被稱為中介組織，說明它在政府和學(xué)校這兩個主體間起著居間聯(lián)系作用，當(dāng)二者之間產(chǎn)生矛盾沖突時，教育中介組織能為問題的解決扮演緩沖角色。教育中介組織“既可以代表學(xué)校向政府施加壓力，從而影響政府的政策，又可以擔(dān)負執(zhí)行政府決策的責(zé)任，幫助學(xué)校完成政府下達的任務(wù)”[14]?？梢?，“政社關(guān)系”的良性發(fā)展是加快實現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化的必然選擇。

五、管辦評協(xié)同聯(lián)動的路徑選擇

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計，助推政府轉(zhuǎn)型升級

實現(xiàn)管辦評分離，前提是政府明確自己在公共事務(wù)中的角色定位，把該管的管好，把不該管、管不好的堅決交給學(xué)?；蛏鐣M織，同時通過有效的監(jiān)管行為督促學(xué)校和社會組織履行職責(zé)。堅持依法行政，要求各級政府行使行政權(quán)力時必須有法可依、于法有據(jù)，既要從制度建設(shè)上建立健全教育行政執(zhí)法體系，保障教育法律法規(guī)科學(xué)有效，也要不斷提升自身的管理能力和服務(wù)水平，使之滿足多元化教育的要求。約束政府行為的有力辦法是將政府的職責(zé)權(quán)限通過目錄清單的形式向公眾公開，為社會參與監(jiān)督搭建平臺，以便促進政府自身能力建設(shè)，使政府職能逐步向服務(wù)型方向轉(zhuǎn)變。政府要勇于自我革新，從根本上革除“全能主義”思維，致力于宏觀指導(dǎo)、間接管理，將更多的精力投入到政策法規(guī)建設(shè)、標準體系建設(shè)、資源配置、信息服務(wù)上，并前瞻性地謀劃全局，為教育的決策、執(zhí)行、督導(dǎo)提出戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意見。

（二）實現(xiàn)政校分開，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力

教育去行政化，當(dāng)務(wù)之急是要重新審視政府與學(xué)校之間的關(guān)系，減少對學(xué)校的行政干擾，使學(xué)?；貧w教育本位，按教育規(guī)律辦學(xué)。學(xué)校要摒棄過分依賴政府的心理，合理地利用政府下放的權(quán)力，科學(xué)地優(yōu)化教學(xué)、科研、人事、財務(wù)、后勤等方面的制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，匯集教育合力，充分激發(fā)學(xué)校的發(fā)展?jié)摿Α＿@一進程的加快以探索校長職級制改革為先決條件，應(yīng)從教育體制改革著手，重點完善關(guān)于校長的選拔任用、職級結(jié)構(gòu)、薪酬待遇、評定考核等方面的制度建設(shè)。取消校長的行政職務(wù)級別，凸顯校長的專業(yè)化屬性，有助于實現(xiàn)教育家辦學(xué)，讓學(xué)校在改革的陽光下?lián)碛懈嘧灾靼l(fā)展的空間。

（三）健全評價體系，加強教育質(zhì)量監(jiān)控

社會組織是專業(yè)性、技術(shù)性要求極高的第三方，如何將其專業(yè)性功能發(fā)揮到極致是目前亟待解決的問題。政府應(yīng)引入市場機制，擴大評估需求面，加大對第三方服務(wù)的購買力度，將更多的評估項目全權(quán)交由社會專業(yè)機構(gòu)，做到社會評價常態(tài)化。在評估項目的委托管理上，政府應(yīng)依據(jù)法律政策建立嚴格的受委托機構(gòu)準入機制，做到只有通過審查的機構(gòu)才能承接業(yè)務(wù)[15]，以保證社會評價的規(guī)范化。為確保教育評價的質(zhì)量，不讓評價流于形式，政府應(yīng)為受委托評價機構(gòu)提供獨立開展工作的機會，同時，評價機構(gòu)要向委托方公布評價的實施方案、運作模式、業(yè)務(wù)流程，并及時反饋評價數(shù)據(jù)結(jié)果，接受廣泛的監(jiān)督和質(zhì)詢。教育評價的最終目的在于發(fā)揮其導(dǎo)向和激勵作用，因此，評價的標準不宜過于趨同，而應(yīng)依托現(xiàn)代化的評價方法和評價技術(shù)，保證每一細節(jié)評價結(jié)果的真實性和可靠性。

（四）構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮三方合力效應(yīng)

當(dāng)然，管辦評分離并不是讓任何一方完全跳出關(guān)聯(lián)圈，而是三類主體扮演好各自的角色，互動協(xié)同，聯(lián)合發(fā)力，有效促進教育的發(fā)展。為充分發(fā)揮管辦評三方的合力效應(yīng)，避免因管辦評分離而出現(xiàn)權(quán)力真空、職能死角和責(zé)任盲區(qū)，必須構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機制。第一，要增強決策的透明度，強化各方的責(zé)任意識，協(xié)調(diào)各主體的人力資源，讓政府宏觀管理者、學(xué)校教育工作者、社會組織專業(yè)評估者的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。第二，為了達到資源利用最大化，應(yīng)充分整合信息資源，建設(shè)信息統(tǒng)一發(fā)布平臺，將政務(wù)、校務(wù)等信息及時向公眾公開，并針對不同群體設(shè)置不同的查閱權(quán)限，使信息的傳遞更加快速高效。除了將執(zhí)行情況、管理行為、服務(wù)過程向社會公開，三方主體也要共享評價驗收的結(jié)果，形成暢通的信息流動渠道及信息反饋機制，并引導(dǎo)公眾輿論正確把握整體發(fā)展態(tài)勢[16]。

[1] 教育部關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見[EB/OL]．(2015-?05-06)[2020-05-12]．http://www.moe.gov.cn/?srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html．

[2] 高兵，楊小敏，雷虹．管辦評分離的本質(zhì)探析與實現(xiàn)路徑[J]．教育評論，2015(3)：7–9．

[3] 王璐，王世赟．厘清“管、辦、評”職責(zé)，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型教育治理關(guān)系[J]．教育測量與評價，2018(5)：11–19．

[4] 何秀超．教育督導(dǎo)推進教育“管辦評”分離的思考[J]．教育研究，2019(2)：124–130．

[5] 孫遠太．管辦評分離背景下基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機制研究[J]．教學(xué)與管理，2017(27)：27–29．

[6] 褚宏啟．政府與學(xué)校的關(guān)系重構(gòu)[J]．教育科學(xué)研究，2005(1)：41–45．

[7] 蒲蕊，柳燕．教育管辦評分離中政府、學(xué)校和社會的角色[J]．教育科學(xué)研究，2016(12)：44–48．

[8] 繆文卿．論大學(xué)組織生成及其與社會的關(guān)系[J]．教育研究，2015(11)：64–68．

[9] 祁占勇．落實與擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的三維坐標：高校與政府、社會關(guān)系的重塑及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善[J]．高等教育研究，2013(5)：26–31．

[10] 范國睿．政府·社會·學(xué)校：基于校本管理理念的現(xiàn)代學(xué)校制度設(shè)計[J]．教育發(fā)展研究，2005(1)：12–17．

[11] 張文禮．合作共強：公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系的中國經(jīng)驗[J]．中國行政管理，2013(6)：7–11．

[12] 張再生，王鑫．轉(zhuǎn)型期社會組織與政府的關(guān)系及其參與社會管理的機制研究[J]．公共管理與政策評論，2012(2)：29–35．

[13] 范國睿．教育管辦評分離改革：理論假設(shè)與實踐路徑[J]．教育科學(xué)研究，2017(5)：5–21．

[14] 于海峰，曹海軍，孫艷．中國語境下非政府性教育中介組織研究[J]．清華大學(xué)教育研究，2011(4)：73–78．

[15] 包金玲．教育管辦評分離改革的現(xiàn)狀分析及改進策略：基于全國地市教育局長專題調(diào)研基礎(chǔ)上的分析[J]．現(xiàn)代教育管理，2018(11)：33–38．

[16] 周海濤．高等教育“管辦評分離”的緣由與路徑[J]．國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2014(3)：3–8．

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1006–5261(2020)05–0148–05

2020-06-03

2017年河南省高等教育教學(xué)改革研究與實踐項目（2017SJGLX402）

田晨（1990―），女，河南鄭州人，助教，碩士。

〔責(zé)任編輯 張繼金〕