劉 錦 何迎敏

生活垃圾分類，關乎人民群眾的美好生活、中華民族的永續(xù)發(fā)展，是全面建成小康社會能否得到人民認可的一個關鍵。如今，盡管大街小巷寫著“可回收”“不可回收”等標識的垃圾桶隨處可見，可現(xiàn)實生活中垃圾分類難、資源回收利用率低的問題卻依然存在。據(jù)統(tǒng)計，我國的居民對于生活垃圾分類知曉度高達90%及以上，然而，會參與并能較為準確進行垃圾分類的人卻占比較低，能夠養(yǎng)成分類習慣并長期堅持的人則更是少之又少[1]。垃圾分類就是新時尚，但20 余年的宣傳、引導乃至物質(zhì)誘導，諸種措施的嘗試都效果不彰，垃圾分類工作應如何推進，如何培養(yǎng)居民垃圾分類的習慣及如何構(gòu)建垃圾分類的長效機制？上述問題嚴重困擾著我國城鄉(xiāng)的社會管理者?；诖?，在更大范圍推行垃圾強制分類前，我們有必要對先行城市的實踐探索進行深入研究。本文旨在研究垃圾分類的強制性政策工具，以廣州城市生活垃圾分類為例，系統(tǒng)觀察、分析政府部門如何探索、實踐及運用具體的強制性政策，推動廣州生活垃圾分類的工作，分析研究垃圾分類強制性政策工具的實施效果及其優(yōu)化路徑。

一、垃圾分類的強制性政策工具

政策工具（Public Policy Instrument），亦稱為政府工具（Government Tools）或治理工具（Governance Tools）。早在 20 世紀 50 年代初，達爾和林德布洛姆在其撰寫的文章《論現(xiàn)代國家采取的政治——經(jīng)濟技術》便提出政府工具的基本原理。但真正意義上的研究熱潮，始于20 世紀80 年代。其時，學者們認為不僅政府管理的范疇和規(guī)模變革需要引起關注，用以解決公共問題的手段和方法，即管理工具也發(fā)生了顯著變化，胡德的《政府治理工具》是這個時期最具代表性的。學者們對政策工具的研究，首先出現(xiàn)在經(jīng)濟和環(huán)境政策領域，而后逐步擴大到其他公共政策領域。但到目前為止，學界對政策工具暫無統(tǒng)一定義，對政府工具、政策工具、治理工具這三個概念的應用，尚無過多區(qū)分,具體選用哪個概念，也憑學者個人偏好。本研究采用政策工具這一概念。

強制性政策工具（后面簡稱“強制性工具”），是指強制或直接作用于目標個人的工具手段，后者在反應時只有很小或幾乎沒有自由裁量的余地[2]。在現(xiàn)行生活垃圾分類政策實施過程中，強制性工具被廣泛采用，擔任主導性角色，這包括了政府通過立法或制定行政部門的規(guī)章、制度來確定垃圾分類的目標、標準，并以行政命令的方式要求市民、機關事業(yè)單位或企業(yè)遵守，對違反相應標準或要求的市民、機關事業(yè)單位或企業(yè)進行處罰的具體規(guī)章制度和調(diào)節(jié)機制。這些工具通過法律法規(guī)對責任進行清晰界定，施以監(jiān)督管理，對違反規(guī)定的行為進行制裁或處罰，使政策目標得以有效落實。

垃圾分類，涉及垃圾源頭分類、分類收運和分類處理三大環(huán)節(jié)，其中最難的是如何實現(xiàn)源頭分類。源頭分類，不僅需要資金、土地和技術等的保障，更關鍵的是涉及改變市民的生活習慣和垃圾排放習慣，難度非常大。如何推進垃圾源頭分類減量，廣州重點采用了制定垃圾分類管理的地方法規(guī)、建立垃圾分類管理人制度等具體手段。這幾種具體政策方式，很好地體現(xiàn)作為整體強制性工具的實施效果和實施過程。本文接下來就垃圾分類管理條例、垃圾分類管理人制度等幾種具體手段加以分析。

二、強制性工具的實施及效果

（一）事前規(guī)制：生活垃圾分類管理法規(guī)的實施及效果

1.垃圾分類法規(guī)體系的建立

為切實推進生活垃圾分類工作，廣州市通過完善政策法規(guī)體系的頂層設計，逐步建立起具有廣州市特色的垃圾分類法規(guī)體系。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)如《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989年）、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（1992 年）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年）和《城市生活垃圾管理辦法》（2007 年）等對城市生活垃圾管理進行了規(guī)定。2004 年，廣州市環(huán)保局制定發(fā)行了“城市生活垃圾分類及評價標準”。廣州市將生活垃圾分為可回收物、大件垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾和其它垃圾等五大類。2011 年，廣州市政府第13 屆130 次常務會議討論通過《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，并于2011 年4 月1 日起施行，成為全國首部針對生活垃圾分類的規(guī)范性文件。隨后，廣州市政府及相關職能部門先后制定出臺一系列規(guī)范性文件和配套文件，以制度法規(guī)做出行為指引和約束，倒逼市民自覺自律。

《廣州市生活垃圾分類管理條例》于2018年7 月公布施行，預示著生活垃圾分類實踐又向前邁進了一步，垃圾分類從地方規(guī)范性文件上升為地方法規(guī)，更具效力、更具權(quán)威性。該《條例》共有七章64 條，劃定了各部門及單位的職責分工，規(guī)范了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置等4 個環(huán)節(jié)，并提出分類的促進措施，并對不分類的行為進行監(jiān)督管理。2015 年《規(guī)定》以及中央《垃圾強制分類制度》和《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》等上位法制定的詳細罰則，為廣州市生活垃圾分類提供了更強力的依據(jù)和手段，不參與垃圾分類的單位及個人，可被定義為“違法”，依據(jù)《條例》予以個人二百元以下、單位五千元以上五萬元以下的處罰。

2.生活垃圾分類管理法規(guī)的實施效果

首先，垃圾分類地方性法規(guī)雖已出臺，但因缺乏有效執(zhí)行達不到實際效果。根據(jù)基層部門反饋，區(qū)一級城市管理綜合執(zhí)法范圍共有10 方面376 項執(zhí)法事項，比2002 年的176 項增加了近一倍，執(zhí)法權(quán)限范圍也越趨廣泛，但基層執(zhí)法人員嚴重不足，垃圾分類執(zhí)法并未能完全落實專員制度，查處案件的質(zhì)量不高，對相關法律法規(guī)也不夠熟悉，日常檢查效率不高。其次，缺乏有效執(zhí)行垃圾分類的政策扶持和配套措施，嚴重影響法規(guī)的實施效果。一是《廣州市生活垃圾分類管理條例》的頒布，標志著廣州生活垃圾分類管理的基本制度初步形成，但條例規(guī)定了一系列需要由政府或者相關部門制定的規(guī)范性配套文件，其中的相當數(shù)量至今仍未制定，并且也沒有制定的時間表。二是廣州市初步建立了“1＋3＋12”（1 個條例、3 個經(jīng)濟激勵配套政策、12個工作指引）的垃圾分類制度體系，但是已有的配套文件大多數(shù)是在條例制定一年甚至近兩年后才制定，嚴重滯后于實踐需要。另，如針對機團單位、學校、酒店、賓館、農(nóng)村等領域制定的12項工作指引都只是“鼓勵”而不是“要求”其成員進行垃圾分類，明顯不符合全市全面推行生活垃圾強制分類目標要求。更重要的是，垃圾分類后因缺乏配套的分類收運、分類處置，環(huán)衛(wèi)部門收運垃圾時又將分類好的垃圾混為一體集中運輸，嚴重打擊了市民的積極性，導致垃圾分類很難推行，甚至倒退，最終導致相關法律法規(guī)很難執(zhí)行。

（二）事中管制：生活垃圾分類管理責任人制度的實施及效果

1.生活垃圾分類管理人制度的建立

市民、機關團體、企事業(yè)單位等是垃圾分類的行為主體，在享有排放權(quán)力的同時，也存有承擔源頭減量、分類儲存、分類投放和繳納排放費等責任與義務。根據(jù)社區(qū)或小區(qū)的居住特點，結(jié)合垃圾終端處理的要求，廣州市持續(xù)探索合適的分類投放模式，如中低層、無物業(yè)管理的居民區(qū)實行定時定點投放，狹窄的內(nèi)街巷采取垃圾不落地、直收直運的方式，大型物業(yè)小區(qū)實行廚余垃圾專袋投放，甚至引入智能分類、積分兌換項目，激勵居民參與垃圾分類，改變垃圾投放習慣。

2014 年 7 月 6 日，廣州市固廢辦公布《關于街道和社區(qū)居委落實垃圾分類相關規(guī)定措施的指導意見》，要求2014 年底30%的社區(qū)人口實現(xiàn)“定時定點”垃圾投放模式，每1500 戶設置一個回收站點，2016 年底全面實現(xiàn)垃圾“干濕分類”收運。2014 年7 月29 日，廣州市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十次會議召開。時任市長陳建華在會議上表示，推廣“定時定點+誤時定點”垃圾分類投放模式。同年7 月，廣州市城管委和廣州市國土房管局聯(lián)合下發(fā)《關于規(guī)范物業(yè)管理小區(qū)垃圾分類投放和作業(yè)流程的指導意見》，文件規(guī)定，廣州有物業(yè)管理的小區(qū)，將循序漸進推廣“定時定點+誤時投放”的垃圾分類投放模式。至2019 年底，全市城區(qū)的生活居住小區(qū)，已全部實現(xiàn)樓道撤桶、定點投放。

為明確主體職責，發(fā)揮居委會、村委會的組織作用，廣州市將垃圾分類納入社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和文明城市創(chuàng)建的重要項目，推動社區(qū)自治和網(wǎng)格化管理，建立生活垃圾分類管理人制度。

早在2011年4月1日起施行的《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》中，就有規(guī)定“社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)應當督促和動員單位、個人積極參加城市生活垃圾分類工作”。2015年5月25日，廣州市政府第14屆165常務會議審議通過的《廣州市生活垃圾分類管理規(guī)定》，明確廣州市實行“生活垃圾分類管理責任人制度”。包括物業(yè)公司、機團單位、經(jīng)營管理單位等對管轄范圍的生活垃圾分類負責，無法認定責任人的，由所在地政府負責。

廣州市實行生活垃圾分類管理人制度，其經(jīng)驗做法隨后也被廣東省采納并推行。2015年9 月25 日，廣東省人大常委會會議審議通過《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》，其第九條規(guī)定“生活垃圾分類管理實行管理責任人制度”。2018 年施行的《廣州市生活垃圾分類管理條例》，保留了這一項制度。自此，以法律的形式正式確立了生活垃圾分類管理人制度。垃圾分類管理人有責任建立責任區(qū)內(nèi)的垃圾分類管理制度，包括投放的形式、時間、地點等，并根據(jù)確定的形式規(guī)范配置分類收集容器，宣傳指導投放人正確分類投放。

2.生活垃圾分類管理人制度的實施效果

生活垃圾分類管理人制度的建立，旨在明確各方職責，動員多方參與。實踐發(fā)現(xiàn)，機關事業(yè)單位在落實管理職責時比較到位，如市委辦公廳建立了垃圾分類的領導機制，規(guī)范配備收集容器，還建立了監(jiān)督員制度，由保潔人員和飯?zhí)霉ぷ魅藛T檢查單位職工有否準確投放，檢查結(jié)果作為員工的考核依據(jù)之一；市人民檢察院同樣完善了部門為第一責任人的制度安排，教育員工養(yǎng)成分類投放的習慣[3]。機關單位能貫徹落實責任人制度，除了法律規(guī)定的職責，一個重要的原因還在于垃圾分類開展成效已被納入市直機關單位的績效考核，政府對機關內(nèi)部工作人員還是有更強的約束力。

但在其他區(qū)域，如企業(yè)、物業(yè)，政府對其垃圾分類行為仍缺乏有效的抓手。盡管《條例》規(guī)定未按要求配置分類容器、混合收集運輸生活垃圾的行為，執(zhí)法機關可予以處罰，物業(yè)公司違反相關規(guī)定的，還將納入企業(yè)信用管理平臺，影響其后續(xù)業(yè)務發(fā)展。但物管公司往往以缺乏資金、業(yè)主不配合、不想增加與業(yè)主的矛盾等說辭推脫責任，屬地政府也為了以后工作能方便開展，而盡量不給物管公司開罰單，“若一上來就罰他2 萬，他更不愿意支持配合我們工作了”，基層工作人員普遍反映。由于管理責任人的職責落實不到位，當前垃圾分類的大部分工作及經(jīng)費投入仍由政府承擔，尤其是城管部門和街道的環(huán)衛(wèi)部門。

（三）事后監(jiān)管：生活垃圾分類監(jiān)督管理制度的實施及效果

1.生活垃圾分類監(jiān)督管理制度的建立

為深入推進垃圾分類，監(jiān)督、促進各級政府、職能部門做好生活垃圾分類宣傳發(fā)動、組織實施工作，倡導、鼓勵社會各界、市民開展生活垃圾分類，早在2011 年1 月印發(fā)施行的《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》，即作了明確規(guī)定，對垃圾分類工作要進行監(jiān)督、考核及獎罰。當年9 月，出臺《廣州市城市生活垃圾分類評價及獎勵辦法(試行)》對垃圾分類依照分級負責的體制，實行層級評價及獎勵機制。評價方式方法，主要是采用檢查評價、定量評價和民意測評等方法，確定評估對象推廣城市生活垃圾分類的進度、程度，或者狀態(tài)、實效。2012 年12 月26 日，廣州市召開“廣州市生活垃圾分類處理全面實施動員電視電話會”。時任市長陳建華要求，到2013 年年底，全市80%的社區(qū)生活垃圾分類工作要達到合格標準并接受驗收。為摸清并客觀評價當前街道全面開展生活垃圾分類的情況，廣州市固廢辦出臺《社區(qū)生活垃圾驗收評價方法》《廣州市街道生活垃圾分類全面推開考核方案》等考核政策。

2015 年5 月，廣州市政府在修訂印發(fā)《廣州市生活垃圾分類管理規(guī)定》時，另立專章即第七章“監(jiān)督考核制度”，明確垃圾分類工作的監(jiān)督管理制度。隨后相繼印發(fā)《開展生活垃圾強制分類督導工作方案》《生活垃圾分類專項執(zhí)法督查督辦工作方案》等，督促垃圾分類管理責任人落實分類職責。2018 年起實施的《條例》，其第五章“監(jiān)督管理”更是用法律對各級政府、相關行政主管部門、垃圾分類管理責任人的管理和監(jiān)督作了詳細明確的規(guī)定。不僅政府職能部門可以對各類管理責任人進行監(jiān)管，政府本身也要被約束。其條例第五十二條就規(guī)定建立垃圾分類的社會監(jiān)督員制度，由居民代表、人大代表、政協(xié)委員、第三方機構(gòu)代表等組成的監(jiān)督員，有權(quán)了解生活垃圾收集、處理的各個環(huán)節(jié)，并提出意見和建議。

2.生活垃圾分類監(jiān)督管理制度的實施效果

廣州市的地方立法以及構(gòu)建的垃圾分類管理責任人制度和監(jiān)督管理制度，其實施主要還是集中在公共機構(gòu)，對普通市民個人和家庭依然“以鼓勵為主”。2017 年，作為實施《條例》前的發(fā)動階段，廣州市選定首批3258 家生活垃圾強制分類單位以及100 個生活小區(qū)作為首批強制分類試點，并在過去的半年時間里，對這些單位和小區(qū)進行驗收執(zhí)法。截至2018 年5 月，全市共開出違反垃圾分類規(guī)定的整改通知書不及800 宗，累計罰款 3 萬余元。2018 年《條例》正式實施后，一年來全市城管執(zhí)法部門共開展執(zhí)法檢查18904次，罰款金額約8.7萬元[4]。

從執(zhí)法情況看，未按要求配備分類設施、分類投放不準確、不配合開展垃圾分類工作，成為主要處罰事項；而物管、酒店、餐飲、機團單位等作為“垃圾分類責任人”，成為主要的被執(zhí)法對象。針對個人的處罰，由于執(zhí)法對象分散、取證難度大、執(zhí)法力量不足等多方面原因，開出罰單寥寥可數(shù)，居民參與垃圾分類仍然沒有成為“必修課”。而前述的垃圾分類社會督導員制度，則還沒有落實。

三、強制性工具實施效果有限的原因分析

垃圾分類強制性工具實施低效的原因是多方面的，既要考慮到工具本身的特點及應用條件，具體政策目標的確定和目標的一致、可達，也會影響基層對政策工具的反應和使用效果。

（一）強制性工具自身的局限性

雖然廣州市制定出臺了垃圾分類地方性法規(guī)——《廣州市生活垃圾分類管理條例》，但該《條例》多為綱領性、原則性、指導性的規(guī)定，罰則較為粗放，部分條款沒有相應罰則，尤其是對生活垃圾分類管理責任人不履行責任、未在責任區(qū)域內(nèi)開展垃圾分類的，《條例》并未明確相應的法律責任，這意味著，物業(yè)小區(qū)或經(jīng)營、辦公場所不按規(guī)定設置分類收集容器、不實施垃圾分類，依據(jù)該法規(guī)是沒有處罰依據(jù)的，只有當這些單位交付的生活垃圾不符合分類標準時，城管執(zhí)法部門才能依據(jù)《條例》第五十六條予以處罰（注：《條例》第五十六條：“產(chǎn)生生活垃圾的單位違反本條例第十三條第三款規(guī)定，未按規(guī)定投放生活垃圾，交付收集單位的生活垃圾不符合分類標準的，由城市管理綜合執(zhí)法機關責令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款，并在市政府電子政務信息平臺公布處罰結(jié)果?！保??；蛘撸罁?jù)上位法《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》第五十二條進行查處（注：第五十二條：“違反本條例第十條規(guī)定，生活垃圾分類管理責任人未履行工作責任的，由市、縣（區(qū)）人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處一千元以上一萬元以下的罰款?！保?。

（二）政策目標的設定影響工具實施效果

垃圾分類的政策目標是地方政府部門期望通過政策實施達到的預期效果。政策目標為政府工具的選擇設定了方向，為評價政府工具的有效性提供了標準。政策目標的不同，以及各政策目標預期達到的先后順序不同，對工具類型或具體政策手段的選擇都會產(chǎn)生重要影響。

但在現(xiàn)實中，地方政府在對垃圾分類政策工具進行優(yōu)化時所直接面對的情況是，垃圾分類的政策目標是不確定的、多元的，有時并不合理。如廣州市制定的居民生活垃圾分類知曉率等政策目標：2012 年，市固廢辦的文件要求，該年底居民垃圾分類知曉率達到100%、轄內(nèi)80%的社區(qū)開展實質(zhì)性生活垃圾分類[5]；而推進垃圾分類7 年后，2019 年印發(fā)的《三年行動計劃》提出：廣州市居民垃圾分類知曉率，2019年要力爭達到85%以上，2020 年要力爭達到95%以上，2021年要力爭達到98%以上[6]。另還有如示范、樣板區(qū)（街/鎮(zhèn)）的反復創(chuàng)建：2015 年，廣州市固體廢棄物處理工作辦公室關于印發(fā)《廣州市創(chuàng)建垃圾分類示范街（鎮(zhèn)）工作方案》的通知，提出2015-2017 年廣州市各區(qū)所有（鎮(zhèn)）街創(chuàng)建垃圾分類示范（鎮(zhèn)）街的目標，2015 年全部達到垃圾分類達標以上示范街（鎮(zhèn)）標準；2016 年60%以上街（鎮(zhèn)）達到良好以上標準（其中20%達優(yōu)秀）；2017 年100%街（鎮(zhèn)）達到良好以上標準（其中30%達優(yōu)秀）[7]。2019 年，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局印發(fā)《關于組織開展廣州市2019 年創(chuàng)建生活垃圾分類示范片區(qū)和示范村工作的函》，要求“越秀、海珠、荔灣、天河、黃埔、番禺區(qū)6個行政區(qū)開展生活垃圾分類示范區(qū)創(chuàng)建工作，其余5 個行政區(qū)選取22 個街道開展示范街創(chuàng)建”[8]。這些具體目標的前后不連貫，造成了政策工具的無效，政府看似做了很多工作，都只停留在面上功夫，完成上級下達的指標任務。

（三）政策工具執(zhí)行主體存在不足

首先，分類工作的問責難以實現(xiàn)。生活垃圾分類管理人制度的建立，旨在明確各方職責，動員多方參與。前文述及，機關事業(yè)單位在落實管理職責時比較到位，但在其他區(qū)域，如企業(yè)、物業(yè)，政府對其垃圾分類行為仍缺乏有效的抓手。除了前述的《條例》缺乏相應的罰則，屬地的執(zhí)法部門也存在不敢罰、不愿罰。其次，垃圾分類的監(jiān)管缺失，主要是執(zhí)法不足。根據(jù)官方通報，2019 年廣州市全年開出垃圾分類的罰單300 多宗，罰款總金額74 萬多元，而全市已知的居住小區(qū)8369 個、強制分類單位5908 家，僅以這兩類執(zhí)法對象計算，執(zhí)法處罰率也只有2.86%。在基層調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，很多受訪者反映廣州市現(xiàn)在垃圾分類的執(zhí)法力度是不足的；廣州市人大常委會的專項檢查報告，對比北京、上海、杭州等主要城市，廣州的垃圾分類執(zhí)法查處力度仍有較大差距：其中日均行政處罰北京49 宗、上海 25 宗、杭州 51 宗、廣州 2.6 宗(注：廣州的執(zhí)法數(shù)據(jù)為 2018 年 7 月—2020 年 7 月)。另一方面，在2019 年300 多宗罰單里，對個人的處罰不足10%，其中還有部分是對個體經(jīng)營者不按規(guī)定排放垃圾的處罰，真正對居民不按要求分類投放垃圾的處罰案例少之又少。執(zhí)法人員認為，在垃圾分類還未成為大多數(shù)人的習慣時，“法不責眾”，所以還是以教育、勸告為主；但這也造就了法規(guī)的權(quán)威性和強制力不足。

當前，廣州市的垃圾分類主要還是高度依賴政府的強制力推行，而且其作用最突出的也是政府部門自身，即下級部門、街道、社區(qū)等基層組織，通過考核、監(jiān)督、問責等工具倒逼責任落實；而法律的強制性尤其是執(zhí)法力度嚴重不足，導致其他相關主體的責任明顯缺失。

四、垃圾分類強制性工具的優(yōu)化路徑

我國自開展垃圾分類工作以來，主要采取“以倡導為主”方式，廣州也不例外，這嚴重影響垃圾分類實施效果。2010 年以來，廣州圍繞體制、經(jīng)濟激勵方法及垃圾分類收運等進行創(chuàng)新，先后在街道層面進行了很多試點，如體制方面試點過企業(yè)主導模式和政府主導模式、收運方面試點過垃圾不落地和定時定點收運、試點過垃圾按袋收費和垃圾換物換積分等等，探索引導市民垃圾分類的最佳方案。試點雖然達到某種成效或目的，但這些試點東一榔頭西一棒子，總體上不如預期，還給市民一種試點短命現(xiàn)象。2016 年6 月，國家發(fā)改委等提出“垃圾強制分類”概念，要求通過政策強制的手段，以被動促主動，促進居民養(yǎng)成分類習慣。2017 年3 月出臺《生活垃圾分類制度實施方案》，進一步明確進行“強制分類”，這也意味著今后的政策執(zhí)行中，將采取更嚴的強制措施和制裁措施。

（一）合理制定垃圾分類的政策目標

明確的垃圾分類政策目標是強制性工具有效實施的前提條件，地方政府及相關部門要把確定合理的垃圾分類政策目標，包括具體手段的具體目標（具體目標的準確合理設計是總目標有效實現(xiàn)的前提），當成對強制性工具進行優(yōu)化提升的首要考慮因素。

通過前文對強制性工具的實施及成效的分析梳理可以發(fā)現(xiàn)，強制性工具尤其是檢查監(jiān)督、考核問責等手段越來越“得到重用”，即上級政府通過設定創(chuàng)建考核目標，推動下一級政府組織開展垃圾分類。為完成創(chuàng)建任務或?qū)崿F(xiàn)考核目標，基層政府不得不直接參與推進轄內(nèi)的垃圾分類，甚至幫小區(qū)做好宣傳欄、配好分類收集設施，而作為管理責任人的物業(yè)公司只是作為“看客”，在迎檢當天露個臉，并未真正參與到垃圾分類中；基層政府也因為疲于應付各類創(chuàng)建檢查，工作浮于表面、流于形式。政府推行垃圾分類的力度是強化了，尤其在監(jiān)督考核方面，做得不好的區(qū)、街、社區(qū)，都將面臨上級約談，一定程度上促進了工作的開展。但也因為考核太多、檢查太多，很大一部分時間花在“迎檢”上，例如今年新制定的考核標準，臺賬資料的分數(shù)占了1/3，平時成績只占1/6，基層單位不得不安排更多的人手和精力整理臺賬，卻沒時間到現(xiàn)場指導社區(qū)工作。

（二）嚴格實施垃圾分類的法律法規(guī)

垃圾分類強制性工具的有效實施必須有相關法律法規(guī)作為保障。法律法規(guī)的規(guī)定及保障，能讓人們清楚地知道應該做什么該如何去做，并能預見到違規(guī)的后果。因此，首先，應積極修訂完善相關法律法規(guī)，如：在生活垃圾分類標準、回收及資源化利用上，要研究制定循環(huán)經(jīng)濟的相關法規(guī)，將“污染者付費”原則貫徹生活垃圾分類的全鏈條中各環(huán)節(jié)，并嚴格落實違約責任的追究機制，提高執(zhí)行效率。其次，嚴格貫徹落實相關法律法規(guī)，相關部門或街區(qū)可結(jié)合地方實際制定細則。如廣州的《廣州市城市生活垃圾分類管理條例》，該條例明確規(guī)定了相關部門垃圾分類應當干什么、應當怎么干。相關部門應當大力宣傳條例、深刻學習條例、認真執(zhí)行條例，對照條例要求，履行工作職責；同時要對照條例，盡快出臺垃圾處理收費制度、垃圾源頭減量和分類獎勵辦法、餐廚垃圾就近就地自行處置辦法等配套制度；協(xié)調(diào)市發(fā)展改革、工業(yè)與信息化、財政、農(nóng)業(yè)、商務、市場監(jiān)管、旅游、供銷總社等相關部門各司其職，制定有利于垃圾源頭減量的政策措施、具體行動計劃；不符合條例規(guī)定和精神的工作指引等規(guī)范性文件應當及時修訂；加強對違法行為執(zhí)法，嚴格追究法律責任，更要加強執(zhí)法監(jiān)督，重點整治不作為不執(zhí)法的瀆職行為。建立垃圾源頭減量和分類的鼓勵引導機制，對成績突出的單位、個人和生活垃圾分類管理責任人給予獎勵。

（三）加強全面持續(xù)監(jiān)督的能力建設

垃圾分類政策在貫徹落實過程中，遇到最實際困難之一，就是缺少有效的監(jiān)督和制約。對于政府及相關部門的垃圾分類管理工作，人大常委會負有工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的法定職責。各級人大常委會可以采用聽取專項匯報、審議專項工作報告、開展專項視察等方式開展工作監(jiān)督。針對垃圾分類相關法規(guī)條例執(zhí)行情況，人大常委會可以適時啟動執(zhí)法檢查，發(fā)揮“法律巡視”的作用；也可以適時啟動立法后評估，發(fā)揮“法律體檢”作用。把各單位垃圾分類管理職責的情況納入管理績效考評指標并定期公布考評結(jié)果。垃圾分類納入文明城市創(chuàng)建常態(tài)化考評并定期通報。相關部門應當開展生活垃圾組成、性質(zhì)、產(chǎn)量等的常規(guī)性調(diào)查和定期評估，并向社會公布調(diào)查結(jié)果和評估報告；應當對生活垃圾分類管理責任人、從事生活垃圾分類服務單位的開展監(jiān)督檢查并向社會公開檢查情況、查處結(jié)果。同時，加大暗檢的力度，從垃圾分類投放收運的關鍵節(jié)點上尋求突破。各級各職能部門及第三方評估檢查時，要以暗檢手段來加強督促檢查。暗檢雖然對檢查人員帶來了更大的難度和要求，但是暗檢能檢查到更真實的分類投放收運情況，讓被檢單位來不及作假。