丁力瑋 王一濤

(1.三亞學(xué)院 校長(zhǎng)辦公室，海南 三亞 572022； 2.蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021)

2016年11月，全國(guó)人大通過《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，正式確立了民辦學(xué)校實(shí)行分類管理的法律框架。隨后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，省級(jí)政府支持民辦教育的政策也密集出臺(tái)。截至2020年4月，全國(guó)共有31個(gè)省(市、區(qū))發(fā)布促進(jìn)本省民辦教育發(fā)展的實(shí)施方案及其配套文件，標(biāo)志著我國(guó)民辦高校分類管理政策體系基本建構(gòu)完成。當(dāng)前，新法發(fā)布已過3年之久，但民辦高校分類管理推進(jìn)并不順利，鼓勵(lì)現(xiàn)有高校加快分類登記的政策執(zhí)行效果不理想。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，截至2019年10月，全國(guó)只有上海5所民辦高校提交選擇營(yíng)利性高校的書面材料，絕大多數(shù)民辦高校仍處于觀望狀態(tài)。為什么新法新政難以執(zhí)行，為什么絕大多數(shù)民辦高校不愿意盡快作出選擇，影響省級(jí)民辦高等教育新政執(zhí)行的關(guān)鍵因素是什么？本文以海南民辦高等教育新政執(zhí)行為例進(jìn)行研究，試圖一窺其中緣由。

一、海南民辦高等教育分類管理政策執(zhí)行現(xiàn)狀

2018年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，賦予海南建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的新使命。2019年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018—2022年)》，明確將海南作為全國(guó)教育改革開放“四點(diǎn)一線一面”的戰(zhàn)略支點(diǎn)之一，打造成為新時(shí)代教育全面深化改革開放的新標(biāo)桿，全面加速海南教育改革開放。2019年6月，教育部和海南省人民政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持海南深化教育改革開放實(shí)施方案》，明確支持海南建設(shè)國(guó)際教育創(chuàng)新島，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)各類教育發(fā)展。國(guó)家對(duì)海南教育前所未有的重視和支持，讓海南躍升為全國(guó)教育現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局的重要一環(huán)。截至2019年底，海南已有8所民辦高校，其中本科3所、?？?所，占全省高?？倲?shù)的40%；在校生7萬人，占全省大學(xué)生總數(shù)的35%，高出全國(guó)平均水平12%；平均在校生規(guī)模達(dá)到8 700人，高出全國(guó)平均水平10%，民辦高等教育已成為海南高等教育的重要組成部分。

海南民辦高等教育新政的有效實(shí)施，能夠給全國(guó)省級(jí)民辦教育新政執(zhí)行帶來示范效應(yīng)。與其他省級(jí)民辦教育政策相比，海南民辦高等教育政策執(zhí)行有其特點(diǎn)，既有借國(guó)家建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港重大戰(zhàn)略布局的東風(fēng)，獲得更大的推力與行動(dòng)勢(shì)能的有利條件，也存在省級(jí)政府整合協(xié)同功能不足、跨部門協(xié)同困難突出和政策執(zhí)行主客體之間配合度低等問題。因此，在我國(guó)省級(jí)民辦高等教育政策執(zhí)行推動(dòng)整體乏力的背景下，以海南為例，通過案例分析、問題剖析，找出省級(jí)民辦高等教育政策執(zhí)行困境的原因，討論改進(jìn)的方向和途徑，對(duì)推動(dòng)省級(jí)民辦高等教育政策落地具有積極意義。

二、海南民辦高等教育分類管理政策執(zhí)行面臨的困境

海南民辦高等教育分類管理政策在執(zhí)行過程中存在三大困境，包括民辦高校公共政策嵌入度較低、政策執(zhí)行主客體持觀望態(tài)度以及省級(jí)各行政部門難以協(xié)同。

(一)民辦高校公共政策嵌入度較低

教育政策執(zhí)行是各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)及其行政人員、學(xué)校管理人員依據(jù)政策目標(biāo)，將教育政策在教育實(shí)踐活動(dòng)中加以貫徹、落實(shí)和推行，以實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)的一種活動(dòng)(1)孫綿濤：《關(guān)于國(guó)家教育政策體系的探討》，《教育研究》2001年第3期，第8-10頁。。教育政策目標(biāo)涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)和學(xué)校等多個(gè)利益主體，教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)同時(shí)受到執(zhí)行主體、執(zhí)行客體和執(zhí)行環(huán)境等多重因素的影響。樸貞子等(2010)認(rèn)為，政策執(zhí)行是政策實(shí)現(xiàn)過程的重要實(shí)踐環(huán)節(jié)，是解決政策問題、達(dá)成政策目標(biāo)的唯一途徑(2)樸貞子、金炯烈、李洪霞：《政策執(zhí)行論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第2頁。。公共政策是國(guó)家意志的體現(xiàn)，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化進(jìn)步，對(duì)社會(huì)進(jìn)行權(quán)威性價(jià)值分配。一般認(rèn)為，政府作為政策執(zhí)行主體，掌握國(guó)家教育資源及其配置權(quán)，在教育政策執(zhí)行過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

公共政策嵌入度是指社會(huì)組織在政府政策制定和實(shí)施過程中的嵌入程度，它體現(xiàn)了社會(huì)組織被政府所接納和重視的程度，嵌入度高的組織會(huì)成為政策制定和實(shí)施過程中首要的考慮對(duì)象，而嵌入度低的組織則會(huì)被有意或無意忽視。與公辦高校不同，民辦高校是改革開放后在體制外新出現(xiàn)的組織，雖然《教育法》第十四條規(guī)定“高等教育由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”，但在現(xiàn)實(shí)管理體制中，公辦高校的主管部門是省級(jí)人民政府，民辦高校主管部門是省級(jí)人民政府的教育行政部門。這從每年教育部網(wǎng)站發(fā)布的《全國(guó)普通高等學(xué)校名單》中有明顯體現(xiàn)，凡在備注中標(biāo)明了民辦性質(zhì)的高校，無論是本科還是?？?，主管部門均為該省教育行政部門，而公辦高校主管單位則是省級(jí)人民政府。如此一來，公辦高校特別是省屬院校(正廳級(jí))，實(shí)際上與政府各行政部門因行政級(jí)別相同而“平起平坐”地嵌入政府序列中，受到的政府資源流動(dòng)阻力更?。欢褶k高校因主管單位是省級(jí)教育行政部門，在民辦高等教育政策執(zhí)行過程中難以平等地嵌入整體政府的序列中，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)政府主導(dǎo)作用弱化、跨部門協(xié)同效果不理想等問題。

(二)政策執(zhí)行主客體持觀望態(tài)度

2018年2月，海南省人民政府發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《海南實(shí)施意見》)及相關(guān)配套文件，在落實(shí)國(guó)家政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南民辦教育發(fā)展的實(shí)際情況和具體問題，制定了更具海南特色的省級(jí)民辦教育政策。與其他省級(jí)民辦教育政策相比，海南民辦教育政策創(chuàng)新程度較高(3)王慧英、黃元維：《地方民辦教育分類管理新政：現(xiàn)狀、難點(diǎn)議題與治理策略——基于25個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)民辦教育新政實(shí)施意見的文本分析》，《現(xiàn)代教育管理》2019年第3期，第56-61頁。，其借力國(guó)家建設(shè)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港的重大戰(zhàn)略布局，在教育改革領(lǐng)域獲得更多專屬政策，進(jìn)而聚集起更大的行動(dòng)勢(shì)能。

然而，《海南實(shí)施意見》已經(jīng)出臺(tái)2年多，具體實(shí)施方案仍未制定。涉及的行政部門態(tài)度消極，采取觀望態(tài)度，相關(guān)部門工作人員對(duì)分類管理政策的理解存在偏差(4)楊程：《民辦教育分類管理政策執(zhí)行的制約因素與破解路徑——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第121-127頁。。從學(xué)校角度看又有另一番認(rèn)識(shí)，如《海南省民辦學(xué)校分類登記暫行辦法》第三十四條規(guī)定：“已有民辦高校在分類登記之前，繼續(xù)按非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理，并享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策?！奔热话凑辗菭I(yíng)利性民辦高校進(jìn)行管理，政府理應(yīng)盡快制定和實(shí)施民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)、財(cái)務(wù)清算與稅費(fèi)繳納、終止辦學(xué)清償?shù)染唧w扶持方案，兌現(xiàn)各項(xiàng)扶持政策，特別是選擇非營(yíng)利的民辦高校，能夠獲得更大的支持，以便加快開展分類登記。但是，省級(jí)新政中對(duì)民辦教育原則性的支持意見，并沒有真正分解到具體部門。在政策不明朗的大環(huán)境下，絕大多數(shù)民辦高校在過渡期內(nèi)選擇繼續(xù)觀望的策略。政策主客體同時(shí)處于觀望的狀態(tài)，不利于國(guó)家鼓勵(lì)加快分類登記和實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利導(dǎo)向政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)省級(jí)各行政部門難以協(xié)同

促進(jìn)民辦高校分類管理需加快各項(xiàng)扶持政策的執(zhí)行與落地，讓民辦高校實(shí)實(shí)在在地享受到分類管理政策帶來的優(yōu)惠?！逗Ｄ蠈?shí)施意見》由該省教育行政部門牽頭制定，在附件中明確了相關(guān)部門的任務(wù)分工，63項(xiàng)分解任務(wù)涉及22個(gè)省級(jí)政府部門。除教育行政主管部門外，承擔(dān)任務(wù)牽頭負(fù)責(zé)部門較多的是財(cái)政部門(8項(xiàng))、人力資源和社會(huì)保障部門(4項(xiàng))、物價(jià)部門(3項(xiàng))以及發(fā)改部門(2項(xiàng))，同時(shí)作為非牽頭部門但參與任務(wù)次數(shù)較多的還有民政部門(16次)、工商部門(14次)、稅務(wù)和公安部門(各5次)、國(guó)土和住建部門(各3次)。可見，制約民辦高校發(fā)展的關(guān)鍵政策如財(cái)政補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、稅費(fèi)減免、收費(fèi)市場(chǎng)調(diào)節(jié)、土地出讓和購買服務(wù)等“硬政策”，大大超出教育行政部門的權(quán)限范圍，有些政策諸如稅收等甚至連省級(jí)政府出面協(xié)調(diào)都難以實(shí)施，如資產(chǎn)過戶費(fèi)涉及增值稅、土增稅、契稅等，必須依靠國(guó)家層面協(xié)調(diào)相關(guān)部門才能解決。

如果省級(jí)“硬權(quán)力部門”沒有積極履行牽頭或配合職責(zé)的意識(shí)，民辦教育政策很難得到有效執(zhí)行?！逗Ｄ蠈?shí)施意見》發(fā)布后，各部門對(duì)于已經(jīng)明確了任務(wù)分工的省政府文件缺乏主體責(zé)任意識(shí)，沒有啟動(dòng)具體政策的制定，在執(zhí)法過程中仍然按照縱向部門政策法規(guī)行事，導(dǎo)致一邊是省級(jí)教育行政部門在民辦高校中大力宣傳新法新政的各項(xiàng)扶持政策，另一邊是民辦高校依據(jù)新法新政向政府部門尋求政策支持時(shí)，遭遇相關(guān)部門只認(rèn)本部門已有政策、不執(zhí)行省級(jí)民辦教育新政的尷尬。比如，稅務(wù)部門向民辦高校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)征收企業(yè)所得稅；民辦高校人才引進(jìn)只能享受本省同級(jí)別公辦高校同類引進(jìn)人才50%的補(bǔ)貼；民辦高校被相關(guān)部門要求繳納高額城市基礎(chǔ)設(shè)施配套資金，而公辦高校免費(fèi)；“民辦非企業(yè)”的身份導(dǎo)致民辦高校在當(dāng)?shù)剀囕v限購等政策中受到與公辦高校差別化的對(duì)待，省級(jí)政府組織省內(nèi)單位進(jìn)京招聘高層次人才時(shí)把民辦高校劃到企業(yè)組，民辦高校按照省級(jí)民辦教育新政申請(qǐng)的財(cái)政扶持得不到支持等。政策執(zhí)行偏差嚴(yán)重影響了民辦高校的發(fā)展，也降低了舉辦者對(duì)分類管理政策的認(rèn)可度。

綜上所述，民辦教育政策執(zhí)行過程中的嵌入度較低，從表面上看，省級(jí)政府制定了民辦高校分類管理的政策并明確了各個(gè)部門的分工，但整體推動(dòng)力量不足，相關(guān)部門“各執(zhí)各的法”。省級(jí)政府文件對(duì)相關(guān)行政部門的政策執(zhí)行明顯缺乏約束力，其他省級(jí)政府行政部門缺乏改革動(dòng)力和參與積極性，而省級(jí)教育行政部門作為平級(jí)單位難以協(xié)商、推動(dòng)或?qū)φ邎?zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督。正如王烽(2017)所言：“地方教育改革的成功經(jīng)驗(yàn)，主管教育的政府負(fù)責(zé)人有實(shí)權(quán)或者有實(shí)權(quán)的政府負(fù)責(zé)人重視教育，教育行政部門負(fù)責(zé)人有思想、有能力、會(huì)游說，是最重要的兩個(gè)先決條件，民辦教育分類管理改革也是如此?！?5)王烽：《影響民辦教育“新政”實(shí)施效果的關(guān)鍵因素》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第48-51頁。

三、省級(jí)民辦高等教育政策執(zhí)行陷入困境的原因

目前，學(xué)者對(duì)我國(guó)民辦高校分類管理政策推進(jìn)緩慢的原因主要從理論分析和實(shí)證研究?jī)蓷l路徑展開，其中理論研究主要集中在以執(zhí)行主體為關(guān)鍵因素的組織行為決策視角(6)閻鳳橋：《民辦教育政策推進(jìn)為何緩慢？——基于組織行為決策視角的考察》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2017年第6期，第11-17頁。，以執(zhí)行主客體及環(huán)境互動(dòng)為關(guān)鍵因素的政策執(zhí)行視角(7)楊程：《民辦教育分類管理政策執(zhí)行的制約因素與破解路徑——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第121-127頁。，圍繞社會(huì)需求的政策執(zhí)行整體性治理視角(8)孫科技：《教育政策執(zhí)行碎片化及其防治策略：一個(gè)整體性治理的視角》，《教育發(fā)展研究》2018年第1期，第33-38頁。，以及政策執(zhí)行主客體之間的博弈視角(9)姚昊、葉忠：《委托代理理論視角下的民辦學(xué)校分類管理》，《教學(xué)與管理》2019年第12期，第38-41頁。；實(shí)證研究主要包括制度文本分析(10)方建鋒：《推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理中面臨的瓶頸問題分析》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第2期，第43-48頁。和實(shí)地訪談歸因(11)袁利平、陳川南：《民辦教育分類管理政策執(zhí)行影響因素實(shí)證分析——基于陜西省的調(diào)查》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第12期，第36-41頁。。不同的研究路徑，為我國(guó)民辦高校分類管理政策推進(jìn)緩慢原因提供了較為全面的解釋。本文認(rèn)為，省級(jí)民辦高等教育政策執(zhí)行困境的根源在于如下三個(gè)方面。

(一)政府層面統(tǒng)籌推動(dòng)不足，協(xié)調(diào)機(jī)制難以發(fā)揮作用

我國(guó)政府采用“職責(zé)同構(gòu)、上下一致”的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，從中央到地方“條條專制”的現(xiàn)狀，一定程度阻礙了地方政府部門的有效橫向協(xié)調(diào)與整合，這在干部人事、財(cái)政稅收、項(xiàng)目審批和金融信貸等方面的資源權(quán)力自上而下垂直分配的管控上更為明顯，省、市兩級(jí)政府政策施展空間有限，造成同級(jí)地方政府難以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部門，削弱了地方政府的功能，不利于一級(jí)政府整體功能的全面實(shí)施，不利于政府的改革和發(fā)展(12)謝慶奎：《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2000年第1期，第26-34頁。。事實(shí)上，為了落實(shí)國(guó)家民辦教育分類管理政策，省級(jí)教育行政部門在制定民辦教育新政過程中已竭盡全力，希望借國(guó)家推動(dòng)之勢(shì)，將部門已有的和想要達(dá)成的政策融入其中，并通過省級(jí)政府的名義下發(fā)，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)各級(jí)各類民辦教育發(fā)展的目的。但政府層面統(tǒng)籌推進(jìn)的乏力，尤其是財(cái)政、發(fā)改、稅務(wù)、人社、土地和規(guī)劃等“硬權(quán)力部門”參與不積極，關(guān)鍵政策認(rèn)同不夠，支持政策抽象表述，導(dǎo)致政策執(zhí)行不具備操作性。閻鳳橋(2017)就指出：“我國(guó)民辦教育政策的制定、執(zhí)行涉及多個(gè)利益團(tuán)體和多個(gè)政府部門，特別是在缺少統(tǒng)一權(quán)威的情況下，政府的組織統(tǒng)一性常常被‘有組織無政府’屬性所替代。既有規(guī)則就像是一個(gè)巨大的網(wǎng)絡(luò)，具有很大慣性。當(dāng)新政策的推力小于舊政策的阻力時(shí)，新政策就會(huì)變得難以推行?！?13)閻鳳橋：《民辦教育政策推進(jìn)為何緩慢？——基于組織行為決策視角的考察》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2017年第6期，第11-17頁。

(二)政府部門各行其是，民辦高等教育政策執(zhí)行碎片化

教育政策特別是高等教育政策執(zhí)行表現(xiàn)出極高的對(duì)外依存度。一方面，教育政策的執(zhí)行往往與教育系統(tǒng)之外的單位、個(gè)人及資源密切聯(lián)系，它依賴于外界提供的資金、信息、人力和權(quán)力等資源(14)李福華、王穎、和緒亮：《高等教育政策分析》，人民出版社2018年版，第75頁。。另一方面，政府部門之間掌控資源的數(shù)量和影響力不同，“硬資源”分別被發(fā)改、財(cái)政和稅務(wù)等部門控制，影響力小的部門協(xié)調(diào)影響力大的部門難度較大。傅廣宛等(2009)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，影響力較強(qiáng)的部門是發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、人事及公安部門，最主要的因素是這些部門控制了人事、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目等資源(15)傅廣宛、傅雨飛：《我國(guó)政府部門影響力：比較與成因——基于不同省級(jí)區(qū)劃類型公務(wù)員的實(shí)證調(diào)查》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期，第1-5頁。。部門之間的影響力差距過大，使政府難以形成合力來有效落實(shí)教育政策、解決教育問題。政府部門在政策執(zhí)行中更重視本部門工作過程的依法行政，忽視民辦高等教育公共政策執(zhí)行整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，把手段當(dāng)目的，致使民辦高等教育政策執(zhí)行碎片化。

(三)民辦高等教育政策執(zhí)行缺少新政推力，陷入執(zhí)行僵局

新政的推力起著關(guān)鍵性的作用。教育政策本質(zhì)上是一種政治行為和過程，反映國(guó)家意志和利益，同時(shí)教育政策必須解決社會(huì)問題，在制定和執(zhí)行中必然涉及多個(gè)利益群體，因此具有多重屬性和多個(gè)目標(biāo)，需要從國(guó)家、地方兩個(gè)層面明確目標(biāo)和責(zé)任分工，系統(tǒng)推進(jìn)解決。作為國(guó)家教育領(lǐng)域改革的重大問題，促進(jìn)民辦教育發(fā)展涉及國(guó)家教育發(fā)展全局，復(fù)雜性程度較高，僅僅依靠政府各部門間的橫向協(xié)同是無法推動(dòng)并解決的。目前國(guó)務(wù)院層面協(xié)調(diào)民辦教育政策執(zhí)行的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是教育部牽頭的部際聯(lián)席會(huì)議。教育部辦公廳印發(fā)的《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2019年工作要點(diǎn)》第二條指出：“完善各項(xiàng)扶持政策。會(huì)同相關(guān)成員單位堅(jiān)持分類施策，釋放改革紅利，落實(shí)對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、用地支持等方面的政策。”但實(shí)際上這些政策均沒有落地。中央政府層面難以形成共識(shí)，相關(guān)部門各行其是，省級(jí)政府很難實(shí)施民辦教育新政(16)朱春奎、毛萬磊：《議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、部際聯(lián)席會(huì)議和部門協(xié)議：中國(guó)政府部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《行政論壇》2015年第6期，第39-44頁。。比如，海南省教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員由副省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，教育廳、財(cái)政廳、人社廳的廳長(zhǎng)及發(fā)改委副主任擔(dān)任副組長(zhǎng)，地稅、資規(guī)、民政、工商等18個(gè)部門的副職領(lǐng)導(dǎo)任成員，職能范圍基本涵蓋了分類管理政策執(zhí)行部門。領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全省民辦教育改革發(fā)展的責(zé)任明確，但至今未能實(shí)施可操作的支持民辦高等教育發(fā)展的政策。與此同時(shí)，政府、人大、政協(xié)也難以建立起有效的監(jiān)督和考核機(jī)制來督促政策的執(zhí)行，民辦教育分類管理政策執(zhí)行陷入僵局在所難免?？梢?，必須把分散在黨委、政府、人大、政協(xié)和司法等各系統(tǒng)的相關(guān)職能整合起來，在更高層面上集中發(fā)力，才能真正推動(dòng)民辦高等教育政策的執(zhí)行。

四、推動(dòng)省級(jí)民辦高等教育新政執(zhí)行的對(duì)策

我國(guó)公共政策執(zhí)行處于一個(gè)“以黨領(lǐng)政”、黨和國(guó)家相互“嵌入”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)，在公共政策執(zhí)行中形成了中國(guó)特色的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”的特點(diǎn)(17)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期，第61-79頁。。在現(xiàn)有的國(guó)體、政體和政治文化條件下，要深化教育改革，協(xié)調(diào)解決教育工作中的重大問題，實(shí)施“高位推動(dòng)”是更現(xiàn)實(shí)有效的治理方式。2018年3月，黨的十九屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，體現(xiàn)了黨對(duì)涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。教育事業(yè)關(guān)乎全局，在本次機(jī)構(gòu)改革中，組建的中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從最高層面對(duì)深化教育改革、審議教育重大政策和體制改革方案、協(xié)調(diào)解決教育工作重大問題，形成了體制支持和保障，打通了各部門之間的壁壘，協(xié)調(diào)部門之間的意見，更容易形成集體決策和更加聚焦的目標(biāo)，壓實(shí)責(zé)任，也加強(qiáng)了黨委對(duì)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，形成了強(qiáng)大的政策推力。同時(shí)，我國(guó)省級(jí)以下地方機(jī)構(gòu)改革在2019年3月前完成，省、市兩級(jí)組建了相應(yīng)的黨委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

截至2020年6月，我國(guó)有民辦普通高校756所(18)教育部：《各級(jí)各類民辦學(xué)校校數(shù)、教職工、專任教師情況》，2020-06-11,http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2019/qg/202006/t20200611_464802.html。，接近全國(guó)高?？倲?shù)的30%，成為高等教育的生力軍。民辦教育分類管理作為我國(guó)教育領(lǐng)域的重要政策，體現(xiàn)出政策的多重屬性、多重邏輯和多方利益訴求，政策執(zhí)行過程涉及面之廣、影響力之大、參與部門之多，是改革開放以來民辦教育發(fā)展歷史上的重大公共政策，體現(xiàn)了國(guó)家引導(dǎo)非營(yíng)利性辦學(xué)、堅(jiān)持教育公益屬性的導(dǎo)向，必須依靠“高位推動(dòng)”形成更強(qiáng)的頂層推力，方能順利實(shí)施。在新中國(guó)成立以來的重大公共政策執(zhí)行中，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終發(fā)揮著決定性的作用。要推動(dòng)民辦高等教育政策真正落地，必須把民辦高等教育發(fā)展納入國(guó)家、省、市三級(jí)黨委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的議事范圍，其他教育議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要與黨中央和省委決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立調(diào)整積極銜接好。在國(guó)家層面，把推進(jìn)民辦教育分類管理政策納入中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組深化教育改革、辦好人民滿意教育的工作范圍；在省級(jí)層面，把落實(shí)民辦教育分類管理政策執(zhí)行納入省委以及民辦高校所在地級(jí)市的市委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)范圍，中央和地方分層次集中發(fā)力，依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)核心達(dá)成共識(shí)、形成合力，為民辦教育分類管理政策的執(zhí)行提供最有力的支撐，徹底解決長(zhǎng)期以來困擾民辦教育發(fā)展的問題，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

推動(dòng)省級(jí)民辦教育新政執(zhí)行中具體機(jī)制建構(gòu)與路徑優(yōu)化，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)民辦教育發(fā)展具有重要意義。首先，要將支持民辦高等教育分類管理等重大事項(xiàng)納入省級(jí)教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的議事范圍，協(xié)調(diào)各方力量解決民辦高校的發(fā)展問題。其次，要把重點(diǎn)支持的民辦高校納入省級(jí)教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃，為其后續(xù)發(fā)展和尋求具體支持提供有力的政策依據(jù)。最后，促進(jìn)民辦高校與所在地級(jí)市政府建立“市校聯(lián)系工作機(jī)制”，對(duì)重點(diǎn)支持的民辦高校，地方政府應(yīng)選派副秘書長(zhǎng)或更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)作為聯(lián)絡(luò)人，與學(xué)校、省教育廳發(fā)展規(guī)劃處保持溝通，共同推動(dòng)政策落實(shí)。