曾棟梁 曾雪蓮

（北部灣大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣西欽州 535000）

對(duì)行政如何理解是公共行政管理理論與實(shí)踐的邏輯起點(diǎn)，也是當(dāng)代公共治理尋找善治的核心問題之一。從行政學(xué)這門學(xué)科創(chuàng)立以來，對(duì)行政的理解便基于行政實(shí)踐的需要，不斷豐富和完善。而在中國(guó)當(dāng)代，如何從行政學(xué)理論的視角理解去行政化，不僅是理論問題，也是實(shí)踐問題。

一、行政與政治的二分：行政學(xué)開創(chuàng)的理論基石

1887年伍德羅·威爾遜在美國(guó)《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了行政學(xué)的開山之作——《行政學(xué)之研究》，宣告了行政學(xué)這門學(xué)科的誕生。雖然在威爾遜之前，也有學(xué)者對(duì)行政進(jìn)行了行政學(xué)視角的研究，如1845年法國(guó)科學(xué)家M·A·安培“建立管理國(guó)家之科學(xué)”的設(shè)想；1865至1868德國(guó)學(xué)者斯坦因《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（這里的行政學(xué)實(shí)質(zhì)上指的是行政法）。但這些研究，一直是基于政治學(xué)的范圍之中，因此難以成為一門獨(dú)立的學(xué)科。因此，后人在對(duì)《行政學(xué)之研究》的這篇文章進(jìn)行總結(jié)時(shí)，極其肯定了這一系列的行政學(xué)思想。①但從根本上來說，作為行政學(xué)的創(chuàng)始人，威爾遜最大的貢獻(xiàn)就在于在理論上提出了行政應(yīng)當(dāng)從政治中分離出來，并將之區(qū)別于政治。比如，威爾遜開門見山地指出：“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。”[1]“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘摹矫娴膰?guó)家活動(dòng)，而‘在另一方面’，‘行政管理’則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)’。”[2]這就從研究或?qū)嵺`范疇這個(gè)角度指出了行政管理運(yùn)行的適用范圍、運(yùn)行方式和影響對(duì)象等。在實(shí)踐上，政治與行政二分無法追溯其歷史的起點(diǎn)。但在理論上，則是由威爾遜作出了重大貢獻(xiàn)，上述思想，也就是政治與行政在理論上二分的開端。威爾遜正是通過政治與行政的二分論證，才進(jìn)一步論證了行政作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域的理論可能性和實(shí)踐上的必要性。既然行政是一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，那么成為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科便成為一個(gè)理所當(dāng)然的事情。由此可以看出，政治與行政二分是威爾遜倡導(dǎo)建立行政學(xué)科的基石。

威爾遜完成了他的歷史使命，但是，他對(duì)行政的分析主要是通過將其與政治和憲政制度等進(jìn)行比較而揭示的。因?yàn)樗麅H僅指出了行政的范疇，即哪些活動(dòng)是屬于行政，而沒有回答行政的本質(zhì)屬性或行政最本質(zhì)的特征，未能從邏輯上給出“行政”的內(nèi)涵。而這一問題在古德諾那里得到了解決。美國(guó)學(xué)者古德諾繼承和發(fā)揚(yáng)了威爾遜的觀點(diǎn)，1900年出版發(fā)表《政治與行政》一書，他對(duì)傳統(tǒng)的政治學(xué)領(lǐng)域的立法、行政、司法三分進(jìn)行了揚(yáng)棄，直接對(duì)威爾遜政治——行政二分法作了進(jìn)一步的內(nèi)涵闡釋，進(jìn)一步明確指出政治與行政的區(qū)分。在該書中，古德諾舍棄了的的政治學(xué)傳統(tǒng)，認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能，即國(guó)家意志的表達(dá)職能和國(guó)家意志的執(zhí)行職能。”[3]“政府的這兩種職能可以分別稱作‘政治’與‘行政’?！盵4]他這種創(chuàng)造性的主張對(duì)后來行政學(xué)的獨(dú)立研究有著很大的貢獻(xiàn)，因?yàn)樗用鞔_了行政的內(nèi)涵，這種論斷第一次在真正意義上觸摸到了行政的核心或靈魂。自此，行政學(xué)作為一個(gè)新的、獨(dú)立的研究領(lǐng)域得以確立。

二、行政的運(yùn)行：過程、組織、科學(xué)或技術(shù)

古德諾在回答行政是什么的問題上，作了高度的抽象，即“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行?！边@種對(duì)政治和行政的二分的解釋，其背后是西方國(guó)家政治行政的實(shí)踐基礎(chǔ)的支持，即西方政治上的多黨制和行政體系中的公務(wù)員制度（文官制度），這種背景是是政治與行政二分的政治前提。但高度抽象的問題和答案將不得不變回具體的問題和答案。這樣，對(duì)行政的理解變成了在政治與行政二分的框架下，從什么角度來回答的問題。

從19世紀(jì)末到20世紀(jì)30年代，大約有40的時(shí)間，行政的理論解釋走向了更加深入的具體實(shí)踐層面的研究。這一時(shí)期的代表就是德國(guó)韋伯的官僚制理論和美國(guó)泰羅的科學(xué)管理理論、法國(guó)法約爾一般行政管理理論等。德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯（Max Weber）從組織運(yùn)行的角度論證了官僚制的存在及其合理性。他對(duì)公共行政的體系進(jìn)行了明確的形式合理性設(shè)計(jì)，認(rèn)為行政組織應(yīng)當(dāng)以合理合法權(quán)力為基礎(chǔ)，并指出了行政組織的基本特征，如等級(jí)層級(jí)、專業(yè)分工、規(guī)則所限、非人格化等。他認(rèn)為，組織應(yīng)該非個(gè)人化，管理要靠規(guī)則，管理者的權(quán)力應(yīng)該基于在組織中的地位、專業(yè)水平以及規(guī)章制度，這樣才能有效地維系組織的連續(xù)和目標(biāo)的達(dá)成。

美國(guó)學(xué)者泰羅的科學(xué)管理理論，雖然當(dāng)時(shí)褒貶不一，但是他對(duì)行政學(xué)的推動(dòng)也是非常重要的。后來的行政學(xué)家以效率為出發(fā)點(diǎn)，通過運(yùn)用科學(xué)管理的“職位分類”“工作分析”和“業(yè)績(jī)考評(píng)”等行政方式，加強(qiáng)行政管理的事務(wù)性研究。而這種傾向和政治行政二分的理論是對(duì)應(yīng)的，因?yàn)樾姓粚Ｗ⒂谑聞?wù)性的執(zhí)行，則效率自然是其必然的訴求。

法國(guó)學(xué)者法約爾的一般管理理論是西方古典管理思想的重要代表，他對(duì)管理5要素（計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制）以及14項(xiàng)管理原則的提出，使得行政本身的內(nèi)容更加豐富，也是以后各種管理理論和管理實(shí)踐的重要依據(jù)。如古利克(L.Gulick)從工作著眼，認(rèn)為“行政就是POSDCORB，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算七種職能。”[5]這其實(shí)就是法約爾思想的繼續(xù)。

總的來說，這些學(xué)者對(duì)行政從技術(shù)化、組織化、科學(xué)化、過程化等進(jìn)行了理論化和系統(tǒng)化的研究，從而更加豐富了“行政”本身的內(nèi)涵。但這些研究還是基于西方國(guó)家的“三權(quán)分立”的政治架構(gòu)，認(rèn)為只有政府行政部門所管轄的事務(wù)才是行政，并基于此來確立行政的基本內(nèi)涵，因此，他們這些思想還是政治行政二分的延續(xù)。如魏勞畢(W.F.Willoughby)的定義是“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)?！盵6]并且，還有將行政非政治化的傾向，并簡(jiǎn)單從管理功能的角度進(jìn)行分析，使政府行政和其它管理行政并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。當(dāng)然，這種現(xiàn)象存在有其合理之處，即西方現(xiàn)代文官制度本身的存在，但是完全將行政管理和政治管理進(jìn)行切分，某種程度來看只能說是一種學(xué)術(shù)研究的需要，并不符合西方國(guó)家行政管理發(fā)展的事實(shí)邏輯。

三、政治與行政二分的爭(zhēng)議：公共政策興起的挑戰(zhàn)

從行政實(shí)踐的事實(shí)出發(fā)，其非常難以厘清“行政”和“政治”兩者之間的實(shí)質(zhì)性范圍和區(qū)別，因此行政學(xué)一直在“管理科學(xué)”和“政治科學(xué)”之間定位不清，也涉及到行政管理的基本問題的研究，即“效率”的實(shí)證取向還是“公平”的價(jià)值取向？這種取向也表現(xiàn)在一些學(xué)者之間的學(xué)術(shù)分歧之上。如20世紀(jì)40年代末，著名的管理決策專家赫伯特·西蒙(H.Simon)出版《行政行為》一書，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究。稍后，另一位重要的行政學(xué)者懷特·沃爾多(D.Waldo)出版了《行政國(guó)家》一書，并且沃爾多還批評(píng)西蒙試圖建立一個(gè)價(jià)值中立的一般行政學(xué)的努力。在沃爾多看來，公共行政學(xué)應(yīng)該關(guān)注規(guī)范問題和價(jià)值問題，不能像西蒙那樣用邏輯實(shí)證的方法去建立經(jīng)驗(yàn)理論。西蒙對(duì)此進(jìn)行了反駁，他指出了沃爾多的政治理論立場(chǎng)。這種立場(chǎng)的對(duì)立，其背后的實(shí)質(zhì)是“政治與行政二分”這一基本理論預(yù)設(shè)的爭(zhēng)論。

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)60年代后，隨著公共政策研究的興起，政治與行政二分原則被更多人所置疑。公共政策科學(xué)體現(xiàn)了追求社會(huì)公平、民主參與和公共責(zé)任等鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，從單純、抽象的技術(shù)方法研究和應(yīng)用，進(jìn)入到價(jià)值、規(guī)范和實(shí)證研究相統(tǒng)一的新階段。這種應(yīng)用研究論證了行政的政治功能和特征，也從現(xiàn)實(shí)層面懷疑了威爾遜、古德諾根據(jù)政治與行政二分的原則把政策的制定與政策的執(zhí)行所做的嚴(yán)格區(qū)分。

而20世紀(jì)70年代新公共管理理論和公共選擇理論的興起，則進(jìn)一步改變了人們對(duì)行政這一概念的認(rèn)知。公共選擇理論的創(chuàng)始人布坎南從“有限理性”的“經(jīng)濟(jì)人”假說出發(fā)，來研究和刻畫公共行政主體的行為和市場(chǎng)制度中的人類行為，通過政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的重新界定，進(jìn)而重新認(rèn)識(shí)行政（政府）的角色和作用。新公共管理理論的核心觀點(diǎn)“是要將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)組織的運(yùn)作中來，即實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化”，即更加強(qiáng)調(diào)非政府組織在行政管理中的重要作用，希望通過減少政府的職能、引入企業(yè)管理的一些方式來參與公共物品及服務(wù)體系的提供。這些理論無疑對(duì)行政的理解有了更深的認(rèn)識(shí)。如果說傳統(tǒng)的行政主要局限于政治與行政二分的角色分析，那么這些理論的發(fā)展，則展示了政府（行政）與市場(chǎng)之間的關(guān)系的調(diào)整與職能劃分。

四、去行政化：從政治行政二分的行政管理走向協(xié)商民主的公共治理

從中國(guó)的實(shí)踐來看，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。從行政管理到公共治理，其本身意味著內(nèi)涵性質(zhì)的重大區(qū)別。首先，治理更加強(qiáng)調(diào)公共性，所謂的公共就是“公有的，公用的，公眾的，共同的”，《禮記·禮運(yùn)》所言，“大道之行也，天下為公”，即為此意。如果說傳統(tǒng)的行政管理一般是單一主體的話，那么公共治理更加強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)的多元主體。即傳統(tǒng)行政主體是單一的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是社會(huì)機(jī)構(gòu)，也可以是公共機(jī)構(gòu)，甚至可以是獨(dú)立的個(gè)體。其次，治理既然是多元主體的共同參與，則其必然要求多元主體之間的對(duì)話協(xié)商，它的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共事務(wù)的協(xié)同善治。例如，第三方治理、非營(yíng)利性組織、社會(huì)資本等治理方法或主體的提出，極大地?cái)U(kuò)展了公共行政的分析視角和范圍。它把有效的行政看成是多方主體的合作過程，并且認(rèn)為除了政府政黨之外，其它諸如公民社會(huì)也可以在公共事務(wù)的治理過程中發(fā)揮主體作用。第三，如果從中國(guó)的行政實(shí)踐來看，尤其是治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，意味著傳統(tǒng)的政治行政二分更加難適應(yīng)新時(shí)代行政管理的要求。這意味傳統(tǒng)行政只將國(guó)家意志的執(zhí)行作為其研究范疇，本身受到了解構(gòu)。因?yàn)楫?dāng)代中國(guó)是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府和政黨之間，并不具備明顯的界限，政府某種程度上也承擔(dān)有全能政府的角色。所以對(duì)行政的分析，必然要置于治理的分析視角之下，運(yùn)用到制度分析、政治分析、經(jīng)濟(jì)分析、社會(huì)分析和文化分析的許多方法論。進(jìn)而言之，治理和善治理論打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的行政與政治二分法的傳統(tǒng)思維方式，即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國(guó)家與公民社會(huì)等，而且它也兼顧到“管理科學(xué)”和“政治科學(xué)”的工具理性和價(jià)值理性的整合，主張“合法性”和“合理性”的融合。

總而言之，行政學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了諸多理論的階段。但是對(duì)行政的理解，基本上首先還是要回答的第一個(gè)問題就是政治與行政的范疇問題，接著便需要在此基礎(chǔ)上回答行政組織如何運(yùn)行、行政權(quán)力如何行使、行政決策如何實(shí)現(xiàn)等具體問題。而最新的治理理論的提出，雖然看似“去行政化”，但只能說是行政理論的新思想和新觀點(diǎn)的涌現(xiàn)，是一種行政思想對(duì)另外一種行政思想的升華，是對(duì)行政理解更深層次的體會(huì)，也是當(dāng)代行政實(shí)踐的最新要求，它并不意味行政理論的徹底消亡。因此，在當(dāng)代研究去行政化的問題，其實(shí)更多的是研究行政到什么程度的問題，它包括它的范圍是什么，它的權(quán)力邊界是什么，它的組織結(jié)構(gòu)如何設(shè)計(jì)等問題，而這個(gè)問題其實(shí)都是威爾遜和馬克斯·韋伯等學(xué)者所確立的基本理論原則的延續(xù)，而其它一些思想如公共政策理論、科學(xué)管理思想、行為科學(xué)理論、決策理論等，依然會(huì)在行政的研究和實(shí)踐中得以體現(xiàn)和實(shí)踐。

注釋：

①丁煌在《威爾遜的行政學(xué)思想》一文中，指出了威爾遜的一系列行政學(xué)思想，包括行政學(xué)研究的必要性、行政學(xué)的目標(biāo)和任務(wù)、行政的實(shí)質(zhì)、行政學(xué)研究的歷史淵源、行政學(xué)研究方法論、人事行政思想、行政監(jiān)督思想。