揭 昊

（廣州市社會科學(xué)院 廣州城市戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州 510410)

0 引言

中歐班列自開行以來，在推動與“一帶一路”沿線國家“五通”，特別是設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通上發(fā)揮了重要作用，實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。截至2019 年10 月底，中歐班列累計開行突破2 萬列，國內(nèi)有超過60 個城市開行班列，連接歐洲16個國家和52 個境外城市。依托新亞歐大陸橋和西伯利亞大陸橋，布局形成“三通道”和“五口岸”。隨著“一帶一路”倡議的逐步推進(jìn)，以及各個城市開行中歐班列的積極探索和實踐，推動了中歐班列統(tǒng)一品牌的建立。

在關(guān)于中歐班列的研究中，王德占[1]基于我國集裝箱鐵路國際聯(lián)運現(xiàn)狀提出發(fā)展策略；張俊霞[2]從企業(yè)成本、外貿(mào)指標(biāo)、貿(mào)易方式、鐵路口岸等方面分析中歐班列帶來的影響；王姣娥等[3]利用距離－經(jīng)濟(jì)成本分析法劃分中歐班列主要出境口岸的經(jīng)濟(jì)腹地范圍；陸夢秋等[4]引入時間成本刻畫中國大陸至歐洲的陸海運輸空間格局；馬斌[5]提出，進(jìn)入中歐班列規(guī)?；B(tài)化開行新階段，市場定位不清、協(xié)調(diào)機(jī)制低效和地方無序競爭等已成為制約中歐班列高質(zhì)量發(fā)展的重要因素；鄧翔等[6]剖析內(nèi)陸省市中歐班列融入“一帶一路”的戰(zhàn)略路徑；賀丹等[7]分析沿海城市開行中歐班列的地理優(yōu)勢。由于認(rèn)識偏差，沿海區(qū)域開行中歐班列力度不夠[8]，特別是針對廣東省開行中歐班列的研究偏少[9-10]。

十九大報告指出“形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局”，這賦予廣東省高質(zhì)量開行中歐班列的時代內(nèi)涵。為此，探討廣東省開行中歐班列功能定位，從市場失靈與政府角色等角度分析班列運營面臨的制約因素，從而分析中歐班列高質(zhì)量發(fā)展方向。

1 廣東省開行中歐班列現(xiàn)狀

廣東省東莞、廣州、深圳3 個城市分別于2015 年12 月、2016 年8 月、2017 年5 月 始 發(fā) 中歐班列，但總體開行情況和往返均衡率落后于先發(fā)的中西部省市，也落后于后至的沿海省市，不利于廣東省構(gòu)建全面開放新格局。根據(jù)國家信息中心2018 年發(fā)布的報告，廣東省對“一帶一路”建設(shè)的參與度連續(xù)3 年列各省市第一，而在二級指標(biāo)“經(jīng)貿(mào)合作”上只排名第五[11]。

從中歐班列開行數(shù)量和質(zhì)量看，廣東省仍然有較大差距。2018 年，廣州大朗至莫斯科沃爾西諾開行65 列，截至2019 年9 月底累計開行162 列，貨物價值9.45 億美元，實現(xiàn)一周開行2 列；東莞石龍至漢堡2018 年開行58 列，2019 年1—11 月開行88 列，實現(xiàn)一周開行2 ～ 4 列，發(fā)運量占廣東中歐班列發(fā)運總量的60%以上。東莞曾于2017 年嘗試運行的回程班列因成本問題暫停，直到2019年8 月才重新開通，導(dǎo)致廣東中歐班列運輸鏈條不完整，難以降低運輸成本，也不利于拓展境外目標(biāo)市場。2018 年，全國共開行中歐班列6 300 列，同比增長72%，數(shù)量超出之前3 年總和。同期，成都(1 591 列)、重慶(1 442 列)、西安(1 235 列)、鄭州(752 列)、武漢(417 列)的中歐班列運行均取得跨越式發(fā)展，沿海的浙江、江蘇、山東、遼寧的開行情況也優(yōu)于廣東。

從集貨網(wǎng)絡(luò)看，廣東省屬于被覆蓋、被輻射范圍，其他省市紛紛在廣東省設(shè)立攬貨點，提供“門到門”的運輸服務(wù)。珠三角特別是廣州作為國家布局的集港口型、空港型、生產(chǎn)服務(wù)型和商貿(mào)服務(wù)型多種功能于一身的物流樞紐，未能發(fā)揮華南鐵路樞紐和綜合交通樞紐的輻射作用，僅依靠省內(nèi)網(wǎng)點，吸引不到外地貨物前來發(fā)運，在低運價的吸引下大批貨物也流失到其他省份出口。同時，集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展不足，國家已公布3 批共計70 項國家多式聯(lián)運示范工程項目，但只有中外運(廣東)“東盟—廣東—歐洲”公鐵海河多式聯(lián)運、鹽田港亞太—泛珠三角—歐洲國際集裝箱多式聯(lián)運、順豐鐵聯(lián)多式聯(lián)運平臺示范工程和粵港澳大灣區(qū)“7+5”多層節(jié)點網(wǎng)絡(luò)多式聯(lián)運示范工程這4 個廣東省項目入選。

從發(fā)展趨勢看，廣東省中歐班列發(fā)展面臨國家政策和對手競爭的雙重挑戰(zhàn)。《中歐班列建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020 年)》提出的班列年開行5 000列的目標(biāo)已提前達(dá)到，中歐班列已從只追求開行數(shù)量的“導(dǎo)入期”，轉(zhuǎn)向更重視貨值和重箱率、滿載率、返程率的“提質(zhì)增效期”。一方面，由于開行數(shù)量偏低，廣東省中歐班列在鐵路部門“量價聯(lián)動”機(jī)制下處于不利競爭位置，邊境口岸提供的通關(guān)服務(wù)也有差異，加之國家明確了財政補(bǔ)貼的退坡機(jī)制，要逐步實現(xiàn)市場化運營，帶來新的挑戰(zhàn)。另一方面，建設(shè)中歐班列集結(jié)中心有利于貨物在班列上的均衡高效配置，但也可能使廣東省各發(fā)運城市從規(guī)劃中的樞紐節(jié)點變成事實上的支點。

2 廣東省開行中歐班列制約因素分析

中歐班列暫不能完全按市場化機(jī)制運作[12]，其發(fā)展和提升需要政府積極引導(dǎo)和規(guī)范。廣東省開行中歐班列過早強(qiáng)調(diào)市場化運作，不同于內(nèi)陸省市的傾力支持發(fā)展，逐漸走出大相徑庭的發(fā)展態(tài)勢。表面上看是競爭對手實施高額補(bǔ)貼、低價異地攬貨帶來的沖擊，實質(zhì)上是由于對中歐班列對提升營商環(huán)境的重要性認(rèn)識不夠，推動中歐班列發(fā)展的體制機(jī)制不夠完善。

（1）整體規(guī)劃滯后，協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。雖然推動開行中歐班列被列入廣東省內(nèi)出臺的多份重要政策文件，但缺乏指導(dǎo)全省中歐班列發(fā)展的整體規(guī)劃，未明晰發(fā)展總體思路和各部門具體工作內(nèi)容。缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，商務(wù)(口岸)、發(fā)改、財政、交通、海關(guān)等部門對開行中歐班列高度關(guān)注、全力支持，但由于缺乏分工協(xié)作機(jī)制，尚未形成工作合力。中歐班列相關(guān)工作由省口岸辦牽頭推進(jìn)，但其職能主要是負(fù)責(zé)口岸建設(shè)和對外開放規(guī)劃并組織實施。其他省市多把牽頭部門設(shè)為交通運輸(物流)主管部門，如江蘇省中歐班列發(fā)展聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省交通運輸廳，重慶市經(jīng)信委(物流辦)牽頭常態(tài)開行“鐵海聯(lián)運”等國際物流通道。

（2）政府引導(dǎo)不足，平臺亟待升級。中歐班列運營一般由地方政府組建班列運營公司負(fù)責(zé)組織貨源，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司統(tǒng)一運輸協(xié)調(diào)，中鐵集裝箱運輸有限責(zé)任公司作為指定服務(wù)平臺承運貨物，可見運營公司是班列成功開行的關(guān)鍵點。廣東省并未成立專業(yè)、專門的平臺運營公司，都是依托現(xiàn)有企業(yè)，缺乏本地國有資本的介入?，F(xiàn)有運營企業(yè)為民企或央企，雖深耕國際物流領(lǐng)域，但其運營的中歐班列更追求個體經(jīng)濟(jì)效益，不能充分貫徹政府構(gòu)建全面開放新格局的戰(zhàn)略意圖。國內(nèi)中歐班列開行比較成功的省市，基本都是本地國企背景的平臺運營公司，如鄭州、武漢等。而最初由民企或者外地企業(yè)主導(dǎo)的平臺運營公司，隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)已不能適應(yīng)發(fā)展需要，當(dāng)?shù)卣娂娏斫M公司加強(qiáng)服務(wù)力度。2016 年4 月，中歐班列(成都)由成都亞歐班列物流有限公司(中外合資)改由成都國際鐵路班列有限公司(國企)管理運營。中歐班列(義烏)的發(fā)展模式也從完全市場化轉(zhuǎn)向政府引領(lǐng)，2014 年通過地方國企改制設(shè)立承擔(dān)物流專業(yè)化職能的專業(yè)公司[13]。

（3）參與主體眾多，資源配置低效。廣東省開行中歐班列采取多片區(qū)、多樞紐設(shè)置，并且隸屬于不同投資或運營主體，使得鐵路、水運、公路、航空運輸方式資源互為制約。東莞石龍和廣州大朗(大田)先后開行中歐班列和啟動周邊配套鐵路物流園區(qū)建設(shè)，兩地成為廣東省參與“一帶一路”倡議的“雙子星”，而與其他省市從成本和效率考慮，采取資源傾斜、單核突進(jìn)的發(fā)展策略有很大的不同。從地理位置看，東莞石龍和廣州大朗兩地相距幾十公里，處于同一鐵路干線上；從發(fā)展定位看，都發(fā)展國際鐵路經(jīng)濟(jì)，打造多式聯(lián)運的綜合交通樞紐；從服務(wù)對象看，都以珠三角制造業(yè)和“一帶一路”沿線市場為目標(biāo)；從開行數(shù)量看，2018 年兩地開出的中歐班列都不超過百列，相互競爭造成貨物分流，難以集箱成列；從參與主體看，廣東省廣物控股集團(tuán)有限公司以屬下白云物流基地為基礎(chǔ)，建設(shè)廣東省國際鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，依托第三方物流運營廣州大朗始發(fā)的中歐班列；廣東(石龍)鐵路國際物流基地及中歐班列開行由中外運物流華南有限公司主導(dǎo)，但涉及東莞、廣州、惠州，同時還需要鐵路部門的支持。

（4）園區(qū)發(fā)展緩慢，難以形成支撐。依托中歐班列發(fā)展鐵路經(jīng)濟(jì)，既需要大發(fā)展空間，也需要大格局、高標(biāo)準(zhǔn)謀劃，無論是成都國際鐵路港還是西安國際港務(wù)區(qū)都已形成良好示范。廣東省圍繞中歐班列的配套園區(qū)建設(shè)起步時間并不晚，但其規(guī)劃面積、功能設(shè)置和建設(shè)進(jìn)度有待加強(qiáng)。缺乏配套的綜合保稅區(qū)、保稅物流中心等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，倉儲物流條件不足導(dǎo)致紅酒、啤酒、奶粉、牛肉等特色產(chǎn)品無法在本地進(jìn)口清關(guān)。其中，廣東(石龍)鐵路國際物流基地總規(guī)劃面積2.41 km2，最早可追溯到2009 年中國外運長航集團(tuán)有限公司與石龍鎮(zhèn)政府簽訂的合作協(xié)議，包括鐵路集裝箱貨運站、多式聯(lián)運區(qū)、行政功能區(qū)以及產(chǎn)業(yè)物流園區(qū)等4 部分，至今尚未整體建成。廣東省國際鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)起步區(qū)項目也在推進(jìn)中，主要發(fā)展倉儲物流，預(yù)留商業(yè)金融業(yè)功能區(qū)不多，并未涵蓋依托大田集裝箱中心站建設(shè)的大田鐵路經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但2 個毗鄰的產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能定位極為相似。

3 廣東省開行中歐班列對策分析

（1）加強(qiáng)政府統(tǒng)籌。成立廣東省推進(jìn)中歐班列工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照國家《中歐班列建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020 年)》以及有關(guān)文件精神，明確發(fā)展定位，出臺中歐班列建設(shè)發(fā)展實施方案，務(wù)求做到與“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)等高端平臺建設(shè)緊密結(jié)合。按照“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、各方參與”的原則組建中歐班列運營公司，引入屬地國企參與組建廣東國際鐵路班列有限公司，作為中歐、中亞班列等國際班列的運營實施主體，負(fù)責(zé)有關(guān)配套產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資、建設(shè)、經(jīng)營。提高準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)省級層面對開行城市和線路的統(tǒng)籌，推動?xùn)|莞－石龍、廣州－大朗整體聯(lián)動發(fā)展，提高在鐵路部門“量價聯(lián)動”機(jī)制下的統(tǒng)一議價能力，爭取形成干線—樞紐站、支線—攬貨站的發(fā)展布局，研究依托大田集裝箱中心站建設(shè)中歐班列集結(jié)中心。強(qiáng)化財政支持，減輕運營企業(yè)資金周轉(zhuǎn)壓力，開行回程班列并形成常態(tài)化運作。

（2）加快業(yè)務(wù)創(chuàng)新。中歐班列依賴補(bǔ)貼與海運直接競爭的局面是不可持續(xù)的，應(yīng)發(fā)掘和培育市場需求，特別是海運貨物中對時效要求高的、空運貨物中價格較敏感的，盡快形成自身核心競爭力。結(jié)合鐵路產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，支持申請建設(shè)水果、肉類、糧食、汽車、藥品、木材等進(jìn)境指定口岸，擴(kuò)大可貿(mào)易商品范圍，發(fā)掘在跨境電商、國際郵包、冷鏈運輸?shù)阮I(lǐng)域的潛力。深入研究中歐班列快件運輸機(jī)制建設(shè)，擴(kuò)大中歐班列運郵業(yè)務(wù)，申請將廣州納入運郵試點城市。開行跨境電商專列，完善物流、檢測檢驗、金融服務(wù)等全方位的跨境電商發(fā)展生態(tài)體系。開展跨境直采直銷，探索智能倉儲配送、生鮮冷鏈倉儲配送等業(yè)務(wù)功能。根據(jù)企業(yè)需求，開發(fā)東盟班列、過境班列、行郵班列、散拼班列等特色產(chǎn)品，開行企業(yè)定制班列。

（3）增強(qiáng)輻射帶動。深化粵港澳大灣區(qū)各大港口與內(nèi)陸鐵路貨場在航線網(wǎng)絡(luò)布局、貨物中轉(zhuǎn)、口岸通關(guān)、信息共享、航運服務(wù)等領(lǐng)域合作，構(gòu)建集裝箱海鐵聯(lián)運樞紐，拓展至西歐、中南亞、中南半島的國際貨運班列。創(chuàng)新通關(guān)模式，建立與香港機(jī)場?？?、鐵空聯(lián)運通道，打通與粵港澳大灣區(qū)機(jī)場群和港口群快捷便利的聯(lián)系通道，協(xié)同海港、空港、鐵路站場加快建設(shè)物流體系。積極融入西部陸海新通道建設(shè)，發(fā)揮廣東省連接“一帶”和“一路”的紐帶作用，打造西部內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)廣東省出海的雙向物流通道。加快布局海外營銷服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，綜合考慮貨物流向，在德國漢堡或杜伊斯堡設(shè)立分公司，充分利用當(dāng)?shù)匚锪髻Y源建設(shè)境外集結(jié)中心，在馬拉舍維奇、莫斯科等班列沿線城市及米蘭、鹿特丹設(shè)立集采分撥點，在沿途城市和沿線國家建立較為完備的貨物集散渠道，形成多點集疏格局。另一方面，改善中歐班列回程貨物主要由進(jìn)口商和貨代公司集攬的現(xiàn)狀，積極與沿線各國行業(yè)協(xié)會商會、貿(mào)易促進(jìn)機(jī)構(gòu)合作，同時吸引跨國物流企業(yè)融入中歐班列物流體系，發(fā)揮德國聯(lián)邦鐵路公司、俄羅斯鐵路物流股份公司及其子公司俄羅斯遠(yuǎn)東路橋公司等境外平臺公司熟悉物流市場和商品信息的優(yōu)勢，共同參與回程貨源組織。

（4）完善基礎(chǔ)設(shè)施。加速南沙疏港鐵路、大田鐵路集裝箱中心站及其配套站場、中俄貿(mào)易產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，利用白坭河、珠江西航道、白云國際機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動，強(qiáng)化南沙港海鐵、江海聯(lián)運樞紐功能，以建設(shè)具備國際中轉(zhuǎn)港功能的多式聯(lián)運樞紐平臺。統(tǒng)籌規(guī)劃廣東省國際鐵路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)與大田鐵路經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)廣州國際陸港，建設(shè)鐵路專用線和優(yōu)化鐵路場站設(shè)置，完善臨港倉儲物流、保稅加工、展示交易等產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，與珠三角主要海港實現(xiàn)物流、信息等資源無縫對接。推動多式聯(lián)運服務(wù)與裝備標(biāo)準(zhǔn)化，推廣集裝箱、托盤等標(biāo)準(zhǔn)化運載單元。申請設(shè)立廣州鐵路保稅物流中心(B 型)、多式聯(lián)運海關(guān)監(jiān)管中心，發(fā)揮鐵路口岸和碼頭口岸功能優(yōu)勢，整合珠江—西江流域的碼頭、駁船服務(wù)體系，發(fā)展多式聯(lián)運業(yè)務(wù)，實現(xiàn)各種運輸方式在口岸作業(yè)區(qū)協(xié)同運作。

（5）強(qiáng)化服務(wù)支持。開發(fā)基于國家版“單一窗口”的廣東省鐵路口岸綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)班列、場站、海關(guān)等信息互聯(lián)互通，推動與沿線國家鐵路、關(guān)檢等信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換與共享。破解現(xiàn)有各線路獨立運作造成的低效和資源浪費，搭建班列信息及貨物大數(shù)據(jù)分析平臺，整合政府部門、行業(yè)、企業(yè)資源，匯總物流、信息流、資金流，科學(xué)調(diào)度貨物，并為班列公司、鐵路運營商、特定客戶提供數(shù)據(jù)服務(wù)。加大智慧物流建設(shè)投入，提供全程可視供應(yīng)鏈管理服務(wù)。積極參與鐵路國際聯(lián)運提單相關(guān)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任條款和制度辦法的制訂，充分發(fā)揮非海運提運單的物權(quán)憑證功能，創(chuàng)新基于多式聯(lián)運提單的金融產(chǎn)品，服務(wù)“一帶一路”資金融通。

4 結(jié)束語

市場化程度高、經(jīng)濟(jì)開放度高一直是廣東省的特色和優(yōu)勢，但開行中歐班列不暢是其過早強(qiáng)調(diào)市場化運作、推動發(fā)展的體制機(jī)制不夠完善的結(jié)果。中歐班列所承載的國際陸路運輸與粵港澳大灣區(qū)港口群的發(fā)達(dá)海運網(wǎng)絡(luò)，通過多式聯(lián)運方式完美銜接，將力促廣東省與中東歐、西亞的經(jīng)貿(mào)合作，同步提升對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的實質(zhì)參與。廣東省高質(zhì)量開行中歐班列，應(yīng)立足形成全面開放新格局要求，梳理分析中歐班列發(fā)展的新趨勢及在廣東省出現(xiàn)的新問題，進(jìn)一步明晰政府在提供公共產(chǎn)品中的角色定位，構(gòu)建中歐班列運行新機(jī)制和相關(guān)制度安排。