張慶竹，任晨曦，張 鑫

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250100）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資項(xiàng)目管理日趨規(guī)范，前期工作作為水利工程建設(shè)有序開(kāi)展的前提，其作用也越來(lái)越凸顯。研究表明，細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那捌诠ぷ鲗?duì)整個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量和安全起到高達(dá)75%～85%的影響作用。而立項(xiàng)作為前期工作決定性部分，包括項(xiàng)目初期規(guī)劃確定、項(xiàng)目建議書(shū)審批和可行性研究報(bào)告審批，其重要性不言而喻。

1 項(xiàng)目立項(xiàng)存在的問(wèn)題

1.1 對(duì)立項(xiàng)重要性認(rèn)識(shí)不足

立項(xiàng)工作處于水利工程建設(shè)的初始階段，對(duì)項(xiàng)目的可行性、必要性和科學(xué)性進(jìn)行綜合論證和判斷，決策的正確與否將直接影響整個(gè)工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。然而很多單位在項(xiàng)目前期只片面追求項(xiàng)目通過(guò)評(píng)審、獲得批復(fù)，而非綜合考慮后期工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和效益，忽略可行性研究報(bào)告編制和前期要件辦理質(zhì)量，盲目壓縮前期時(shí)間，簡(jiǎn)化立項(xiàng)任務(wù)。對(duì)立項(xiàng)工作的認(rèn)知不足，輕則導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲達(dá)不到立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，或初步設(shè)計(jì)階段報(bào)告在工程規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、總體布局等方面發(fā)生較大變動(dòng)，概算投資超過(guò)估算投資10%，重新編制和報(bào)批可行性研究報(bào)告；重則導(dǎo)致后期工程投資難以申請(qǐng)、建設(shè)頻繁碰壁，甚至末期發(fā)現(xiàn)報(bào)大建小、實(shí)際投入不斷膨脹、工程質(zhì)量較低難以竣工驗(yàn)收等情況。

1.2 對(duì)要件復(fù)雜性預(yù)估不足

政府投資水利基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)涉及領(lǐng)域廣泛，要件辦理過(guò)程復(fù)雜，且根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，辦理要求各有不同。如涉及征地移民的項(xiàng)目，需編制移民安置規(guī)劃及大綱，地方人民政府出具禁建令；涉及通航項(xiàng)目需辦理航道通航條件影響評(píng)價(jià)；無(wú)新增建設(shè)用地、不改變?cè)型恋匦再|(zhì)的項(xiàng)目，不需辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，僅由同級(jí)國(guó)土資源部門(mén)出具相關(guān)用地審查意見(jiàn)或工程建設(shè)范圍內(nèi)的土地使用證即可等。同時(shí)前置要件縱橫聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)，縱向聯(lián)系如用地預(yù)審和選址意見(jiàn)書(shū)需自然資源部門(mén)逐級(jí)審批，出具初審意見(jiàn)；橫向聯(lián)系如禁建令是開(kāi)展移民安置規(guī)劃及大綱調(diào)查和文本編制的重要前提，征地、移民是社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要內(nèi)容等。面對(duì)種類(lèi)繁雜的前期要件，很多建設(shè)單位并沒(méi)有在立項(xiàng)前進(jìn)行梳理，從而錯(cuò)誤制定工作計(jì)劃，顛倒辦理要件順序，報(bào)批要件材料準(zhǔn)備不齊全，耽誤立項(xiàng)進(jìn)度。

1.3 管理經(jīng)驗(yàn)和立項(xiàng)知識(shí)儲(chǔ)備不足

部分建設(shè)單位接觸項(xiàng)目較少，立項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)缺乏，各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員配備不足，對(duì)工程盲目樂(lè)觀，無(wú)法預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、彌補(bǔ)缺陷，導(dǎo)致前期決策失誤。接觸項(xiàng)目較多的建設(shè)單位則容易產(chǎn)生麻痹思想，依賴(lài)經(jīng)驗(yàn)辦理立項(xiàng)前工作，然而近年來(lái)各審批部門(mén)積極推動(dòng)行政審批制度改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，前置要件相關(guān)政策要求不斷發(fā)生變化。以近5年為例，2015年發(fā)改部門(mén)精簡(jiǎn)重大水利建設(shè)項(xiàng)目審批程序，2016年國(guó)土部門(mén)修改建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法，2017年發(fā)改部門(mén)下放政府出資水利項(xiàng)目審批事項(xiàng)、印發(fā)不單獨(dú)進(jìn)行節(jié)能審查的行業(yè)目錄，2019年自然資源部門(mén)推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和規(guī)劃選址實(shí)行“多審合一”。建設(shè)單位若缺乏對(duì)最新政策的把握力度，憑借經(jīng)驗(yàn)辦理審批流程，到頭來(lái)很可能竹籃打水一場(chǎng)空。

2 推動(dòng)優(yōu)質(zhì)立項(xiàng)對(duì)策

2.1 重視立項(xiàng)工作，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)

建設(shè)單位要提高對(duì)前期立項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)，充分利用政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，提前查看立項(xiàng)審批相關(guān)辦事指南，熟悉政策法規(guī)、申請(qǐng)材料、辦理流程和受理?xiàng)l件等，按照平臺(tái)提供的咨詢(xún)方式，于項(xiàng)目規(guī)劃初期至窗口或通過(guò)電話(huà)主動(dòng)聯(lián)系各相關(guān)部門(mén)，簡(jiǎn)要介紹項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)、規(guī)模、內(nèi)容等基本情況，摸清立項(xiàng)細(xì)節(jié)，涉及新增建設(shè)用地的申請(qǐng)列入相關(guān)土地利用總體規(guī)劃。辦理立項(xiàng)過(guò)程中，建設(shè)單位要保持與各部門(mén)的溝通配合，安排專(zhuān)人追蹤立項(xiàng)審批的運(yùn)轉(zhuǎn)，積極協(xié)調(diào)出現(xiàn)的問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)工程前期立項(xiàng)工作。

2.2 深入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，落實(shí)踏勘摸排

勘測(cè)是決定水利建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量的首要環(huán)節(jié)。建設(shè)單位應(yīng)擇優(yōu)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位對(duì)工程進(jìn)行科學(xué)周密的勘察，為后續(xù)設(shè)計(jì)和施工提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)依據(jù)?？睖y(cè)單位要組織人員搜集工程的相關(guān)資料，同時(shí)深入現(xiàn)場(chǎng)詳細(xì)查勘項(xiàng)目擬建地及周邊區(qū)域的自然環(huán)境、水文狀況、地貌條件和地質(zhì)結(jié)構(gòu)等，廣泛調(diào)查經(jīng)濟(jì)、人文、社會(huì)、資源等各方面情況，評(píng)價(jià)區(qū)域構(gòu)造穩(wěn)定性，確定地震基本烈度，預(yù)測(cè)存在的潛在問(wèn)題，并提出處理意見(jiàn)和建議。

2.3 優(yōu)化設(shè)計(jì)深度，做好方案比選

設(shè)計(jì)單位要結(jié)合國(guó)家和地方中長(zhǎng)期規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及相關(guān)政策，根據(jù)實(shí)地勘察的數(shù)據(jù)資料，遵循編制規(guī)程、規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、技術(shù)和進(jìn)度等多個(gè)角度對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全面分析論證。在報(bào)告編制和圖紙繪制過(guò)程中，既要聽(tīng)取建設(shè)單位的需求，又要秉持獨(dú)立客觀的專(zhuān)業(yè)態(tài)度，充分考慮項(xiàng)目實(shí)施的可行性、風(fēng)險(xiǎn)性、效益性，科學(xué)公正地對(duì)多個(gè)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行技術(shù)論證，比選確定最優(yōu)方案。

2.4 完善工作方案，科學(xué)推進(jìn)立項(xiàng)

建設(shè)單位要根據(jù)工程特點(diǎn)理清立項(xiàng)所需各要件之間的作用關(guān)系，制定合理的工作方案，科學(xué)推進(jìn)前期要件辦理。應(yīng)預(yù)判立項(xiàng)推進(jìn)過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，細(xì)化責(zé)任分工，量化工作目標(biāo)，強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)控制，對(duì)項(xiàng)目前期實(shí)行精細(xì)化管理。建立健全行之有效的定期匯報(bào)、調(diào)度督導(dǎo)、例會(huì)研判、責(zé)任落實(shí)等機(jī)制，編制前期管理制度，細(xì)化措施，確保前期工作每個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任有人負(fù)、落實(shí)有人抓。要安排專(zhuān)職檔案人員對(duì)立項(xiàng)過(guò)程中重大事項(xiàng)做好記錄、建立臺(tái)賬，配備必要的檔案裝具和設(shè)備，將具有價(jià)值的資料妥善保存、分類(lèi)歸檔，為立項(xiàng)辦理提供服務(wù)，為工程驗(yàn)收做好準(zhǔn)備。

2.5 提前統(tǒng)籌規(guī)劃，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

為健康有效推進(jìn)工程進(jìn)度，建設(shè)單位要采用科學(xué)的辦法對(duì)項(xiàng)目提前規(guī)劃，整體籌謀。推薦在項(xiàng)目前期對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行控制和管理，前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，維護(hù)經(jīng)濟(jì)紀(jì)律，提高經(jīng)濟(jì)效益。建設(shè)單位要在立項(xiàng)前通過(guò)控制和管理造價(jià)科學(xué)配置人力、物力、財(cái)力，制定工程進(jìn)度安排，同時(shí)組織成立項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)部門(mén)，將項(xiàng)目中潛在的風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽。要在可研階段對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程造價(jià)進(jìn)行模擬和預(yù)判，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行深度分?jǐn)偧?xì)化，不斷優(yōu)化可行性研究報(bào)告，進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)評(píng)估，將經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制在立項(xiàng)前，為項(xiàng)目投資決策提供依據(jù)，優(yōu)化建設(shè)期間資金使用效率。

2.6 積累知識(shí)儲(chǔ)備，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制

前期工作相關(guān)人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)政策法規(guī)，熟練掌握立項(xiàng)流程。建設(shè)單位要杜絕經(jīng)驗(yàn)主義，于立項(xiàng)工作開(kāi)始前邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)要件辦理人員進(jìn)行培訓(xùn)，組織經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、政策集中學(xué)習(xí)，幫助相關(guān)人員提高對(duì)各部門(mén)審批政策的把握能力。對(duì)于經(jīng)驗(yàn)較少、短時(shí)間內(nèi)無(wú)法配置專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)單位，可創(chuàng)新工作方法，根據(jù)政策合理合規(guī)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，委托中介機(jī)構(gòu)提供全過(guò)程造價(jià)咨詢(xún)、跟蹤審計(jì)、工程咨詢(xún)等服務(wù)，在專(zhuān)業(yè)力量和良好管理經(jīng)驗(yàn)的幫助下提高立項(xiàng)水平。

總之，水利基本建設(shè)項(xiàng)目是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素，必須不斷強(qiáng)化立項(xiàng)水平，為打造經(jīng)得住考驗(yàn)、真正造福于民的百年水利工程奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。