王超杰， 王承武

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 烏魯木齊 830052)

易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的突出問(wèn)題，由地方政府引導(dǎo)并組織實(shí)施，采取群眾自愿的原則，將不適宜人類(lèi)生存居住地區(qū)的貧困人口集中統(tǒng)一安置到基礎(chǔ)設(shè)施條件較為完善、生態(tài)環(huán)境較為適宜的地方[1]，并采取產(chǎn)業(yè)扶持以及就業(yè)技能培訓(xùn)等手段，調(diào)整其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、拓展其增收渠道，增強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力，幫助其穩(wěn)定脫貧，確保其“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”。青河縣是新疆五個(gè)率先摘帽貧困縣之一，為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，遵循“群眾自愿、保障基本、精確瞄準(zhǔn)、因地制宜、實(shí)事求是”的原則，緊盯居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口，將易地扶貧搬遷作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的“頭號(hào)工程”來(lái)實(shí)施。

1 文獻(xiàn)回顧

脫貧攻堅(jiān)工作啟動(dòng)以來(lái)，易地扶貧搬遷作為其政策組成的重要部分，受到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，取得了許多卓有成效的研究成果。在對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理之后發(fā)現(xiàn)對(duì)易地扶貧搬遷的研究主要包括政策、安置模式以及效益評(píng)價(jià)三個(gè)方面。在政策實(shí)際推進(jìn)中，施政理念的不一導(dǎo)致了地方政府對(duì)易地扶貧搬遷有不同的政策安排，而不同的政策安排導(dǎo)致了民眾對(duì)于易地扶貧搬遷政策的反應(yīng)不一[2]，由此有學(xué)者提出要構(gòu)建整合的政策實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)，改變貧困群體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化資本構(gòu)成，在新的易地扶貧搬遷聚居地重新整合，實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)[3]，要提高基層政策理解能力和執(zhí)行能力，建立相關(guān)的政策跟蹤反饋機(jī)制，優(yōu)化扶貧政策實(shí)踐環(huán)境，努力提高貧困戶(hù)脫貧意愿、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力[4]。在安置模式上，大部分學(xué)者認(rèn)同復(fù)合式安置方式，認(rèn)為復(fù)合式安置方式可以規(guī)避單一安置方式的風(fēng)險(xiǎn)，一方面不同地區(qū)應(yīng)選擇適合其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、提高后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，降低搬遷后返貧風(fēng)險(xiǎn)[5]；另一方面易地扶貧搬遷項(xiàng)目中，政府的角色應(yīng)該從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)型[6]，加強(qiáng)易地扶貧搬遷戶(hù)的參與，如在住房和道路建設(shè)等環(huán)節(jié)通過(guò)以工代賑的方式促進(jìn)剩余勞動(dòng)力再就業(yè)，增加護(hù)林員、護(hù)邊員以及社區(qū)工作人員等公益性崗位提高剩余勞動(dòng)力就業(yè)水平，穩(wěn)定易地扶貧搬遷戶(hù)的工資性收入，提升搬遷后困難群眾的生活水平[7]。在效益評(píng)價(jià)方面，易地扶貧搬遷對(duì)農(nóng)戶(hù)生計(jì)資本的提升起正向作用[8]，并且能夠降低農(nóng)戶(hù)的貧困脆弱性[9]，很大程度上提高了易地扶貧搬遷戶(hù)的生活質(zhì)量，對(duì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)等方面也起到了積極顯著的作用[10]。這說(shuō)明了易地扶貧搬遷作為精準(zhǔn)扶貧的一種手段，能夠有效解決因自然條件不利帶來(lái)的貧困。

總的看來(lái)，雖然對(duì)易地扶貧搬遷的研究較多，但可以看出已有研究大多只涉及易地扶貧搬遷的政策、易地扶貧搬遷的安置模式以及易地扶貧搬遷的效益評(píng)價(jià)三個(gè)方面，專(zhuān)門(mén)針對(duì)邊境貧困縣易地扶貧搬遷問(wèn)題的相關(guān)研究很少。隨著我國(guó)易地扶貧搬遷工程的展開(kāi)，邊疆地區(qū)貧困戶(hù)能否順利實(shí)現(xiàn)脫貧可持續(xù)性，甚至影響到全面建設(shè)小康社會(huì)的成色和社會(huì)主義現(xiàn)代化的質(zhì)量。本文根據(jù)實(shí)地調(diào)研，針對(duì)邊境貧困縣易地扶貧搬遷工作的開(kāi)展發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，查找原因，提出有針對(duì)性的解決措施，找到推進(jìn)易地扶貧搬遷工作的策略。

2 青河縣概況及易地扶貧搬遷實(shí)施情況

青河縣隸屬新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)，與蒙古國(guó)接壤，高山高寒，四季變化不明顯，空氣干燥，冬季漫長(zhǎng)而寒冷，風(fēng)勢(shì)較大，夏季涼爽。域內(nèi)農(nóng)村人口和少數(shù)民族人口占比重大，截至2018年底，全縣農(nóng)村人口46 441人，占總?cè)丝诘?6.63%，哈薩克族人口48 359人，占總?cè)丝诘?6.67%，其他少數(shù)民族人口3 307人，占總?cè)丝诘?.24%。全縣轄4鄉(xiāng)3鎮(zhèn)，52個(gè)行政村，其中22個(gè)為貧困村。

青河縣易地扶貧搬遷計(jì)劃實(shí)施1 258戶(hù)4 357人，實(shí)際實(shí)施1 227戶(hù)4 709人。在易地扶貧搬遷戶(hù)安置方式上，全縣采取了移民新村安置和依托城鎮(zhèn)安置相結(jié)合的方式。通過(guò)新建移民村共安置1 106戶(hù)4 358人，其中阿魏灌區(qū)新村安置852戶(hù)3 424人，住房面積70 340平方米，8個(gè)新村安置254戶(hù)931人(分別為阿尕什敖包鄉(xiāng)阿克加爾村安置44戶(hù)162人、薩爾托海鄉(xiāng)薩爾哈仁村安置49戶(hù)182人、查干郭勒鄉(xiāng)克孜勒薩依村安置10戶(hù)37人、查干郭勒鄉(xiāng)薩爾布拉克村安置14戶(hù)41人、查干郭勒鄉(xiāng)博塔莫因村安置57戶(hù)218人、查干郭勒鄉(xiāng)加勒特爾塔斯村安置54戶(hù)192人、塔克什肯鎮(zhèn)五隊(duì)安置11戶(hù)42人、塔克什肯鎮(zhèn)三隊(duì)安置15戶(hù)60人)，住房面積19 100平方米；依托城鎮(zhèn)安置121戶(hù)351人，其中青河鎮(zhèn)安置111戶(hù)334人，住房面積10 650平方米，塔克什肯鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)安置10戶(hù)17人，住房面積550平方米。

青河縣共實(shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目40項(xiàng)，總投資49 908萬(wàn)元，其中：住房及配套水、電、路、供熱、供氣、排水等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目22項(xiàng)，總投資36 940萬(wàn)元；配套建設(shè)學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院(所)、活動(dòng)室、惠農(nóng)超市、通信、廣播電視、文化社區(qū)、客運(yùn)站、派出所等公共服務(wù)設(shè)施工程17項(xiàng)，總投資9 968萬(wàn)元；庭院經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)發(fā)展工程1項(xiàng)，總投資3 000萬(wàn)元。

3 青河縣易地扶貧搬遷存在問(wèn)題

3.1 政策規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需要存在矛盾

為了不讓貧困戶(hù)因建房而舉債，中央政府明確規(guī)定“十三五”易地扶貧搬遷建檔立卡搬遷人口人均住房建設(shè)面積不超過(guò)25平方米[11]。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，青河縣嚴(yán)守該條政策紅線，但對(duì)村干部以及農(nóng)戶(hù)訪談中發(fā)現(xiàn)：易地扶貧搬遷戶(hù)中存在單人單戶(hù)的情況，按政策要求只能分到25平方米以下的住房，而在實(shí)際建設(shè)中，開(kāi)發(fā)商對(duì)于搬遷房戶(hù)型有著統(tǒng)一規(guī)劃，戶(hù)型固定，雖然政策允許集中建設(shè)公寓等方式解決單人單戶(hù)的問(wèn)題[12]，但是實(shí)際操作中由于單人單戶(hù)的比例太小，單獨(dú)建造25平方米以下住房亦不現(xiàn)實(shí)；還有一部分農(nóng)牧民因?yàn)榧彝ト丝谳^多，認(rèn)為搬遷安置房面積過(guò)小，不符合自己的家庭生活實(shí)際，而搬遷房戶(hù)型固定，單獨(dú)建造大面積住房亦不現(xiàn)實(shí)，想要自己出資購(gòu)買(mǎi)多套住房，又受制于政策紅線，也不能自購(gòu)搬遷房，因此出現(xiàn)政策規(guī)定與農(nóng)牧民實(shí)際需要存在矛盾的現(xiàn)象。

3.2 搬遷計(jì)劃與實(shí)際需要存在矛盾

易地扶貧搬遷針對(duì)的是“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困戶(hù)和非建檔戶(hù)，在對(duì)青河縣發(fā)改委相關(guān)人員的訪談中發(fā)現(xiàn)，對(duì)易地扶貧搬遷戶(hù)的確定主要按照“貧困戶(hù)申請(qǐng)、村民代表大會(huì)評(píng)議、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審查、扶貧辦核查”的精準(zhǔn)識(shí)別程序，也就是扶貧辦提供的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行易地扶貧規(guī)劃搬遷，雖然也有定期核查的工作開(kāi)展，但是易地扶貧搬遷戶(hù)家庭的人員變動(dòng)數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，比如家中有人懷孕、婚姻狀況發(fā)生改變但戶(hù)籍未變更以及實(shí)際共同生活但不在同一戶(hù)籍的情況。這些情況的發(fā)生導(dǎo)致群眾偶有議論并引發(fā)不滿(mǎn)情緒，也影響到了易地扶貧搬遷工作的正常開(kāi)展。

3.3 后續(xù)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需求存在矛盾

在實(shí)地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，青河縣的易地扶貧搬遷大部分是以游牧為主的哈薩克族，易地扶貧搬遷安置點(diǎn)的選擇大多靠近城鎮(zhèn)及旅游景區(qū)，雖然搬遷安置點(diǎn)的生產(chǎn)生活水平和教育醫(yī)療水平遠(yuǎn)高于原住地，但是還有少部分農(nóng)牧民一時(shí)難以適應(yīng)搬遷后的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀。雖然青河縣出臺(tái)了易地搬遷戶(hù)享受人均不足10畝地補(bǔ)足10畝地的特殊優(yōu)惠政策，但是搬遷后農(nóng)牧民的長(zhǎng)期就業(yè)問(wèn)題還有待解決。在易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，青河縣投入了一定資金發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)以及生產(chǎn)工程，在安置點(diǎn)規(guī)劃扶貧產(chǎn)業(yè)和企業(yè)以及推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)增加搬遷后的農(nóng)牧民收益，但是受地理環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，安置點(diǎn)的扶貧相關(guān)產(chǎn)業(yè)主要是短平快類(lèi)型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及傳統(tǒng)低質(zhì)農(nóng)業(yè)，雖然目前看來(lái)對(duì)于農(nóng)牧民增收有著一定幫助，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能做到長(zhǎng)短結(jié)合，難以保障搬遷戶(hù)的持續(xù)性收益。還有部分產(chǎn)業(yè)尚在醞釀階段，與易地扶貧搬遷的工程存在脫節(jié)，這也勢(shì)必影響搬遷戶(hù)的脫貧質(zhì)量，距離“能致富”還有很長(zhǎng)一段路要走。另外，站在安置點(diǎn)企業(yè)的角度，雖然他們也愿意為搬遷戶(hù)提供就業(yè)崗位，但是一方面搬遷農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期從事放牧、農(nóng)耕等相對(duì)自由的生產(chǎn)方式，難以適應(yīng)現(xiàn)代工廠的管理制度，導(dǎo)致用人單位增加管理成本；另一方面，由于政府就業(yè)培訓(xùn)對(duì)農(nóng)牧民們的針對(duì)性不強(qiáng)，農(nóng)牧民自身又缺乏必備的工作技能，導(dǎo)致用人單位邊培訓(xùn)邊生產(chǎn)或先培訓(xùn)才能生產(chǎn)的困境，也增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本。

4 青河縣易地扶貧搬遷成因分析

4.1 政策的短板

青河縣易地扶貧搬遷政策的制定多數(shù)都是按照上級(jí)政府部門(mén)實(shí)行，能夠結(jié)合本縣實(shí)際制定的詳細(xì)細(xì)則不多，一方面受上級(jí)政策的限制，在政策的制定過(guò)程中沒(méi)有采取“自下而上”的策略，沒(méi)有充分聽(tīng)取待搬遷戶(hù)的意見(jiàn)和建議，導(dǎo)致某些制定的政策在自治區(qū)、地區(qū)兩級(jí)尚屬合理，但是到縣這一級(jí)適應(yīng)不了實(shí)際情況，而下級(jí)地方政府又必須執(zhí)行上級(jí)政府的政策規(guī)定，這就造成了現(xiàn)有政策與搬遷戶(hù)實(shí)際需求之間的矛盾，比如要嚴(yán)格執(zhí)行建檔立卡搬遷戶(hù)人均住房建設(shè)面積不超過(guò)25平方米的規(guī)定，允許集中建設(shè)公寓的方式解決單人單戶(hù)的住房面積偏小問(wèn)題[12]，但是到縣級(jí)政府執(zhí)行的時(shí)候，很可能出現(xiàn)單人單戶(hù)的情況不多，集中建造公寓成本偏高等問(wèn)題；另一方面則受到縣本級(jí)的影響，在上級(jí)部門(mén)文件下發(fā)后，一般都熱衷于抓緊時(shí)間分解安排任務(wù)，所謂“貫徹落實(shí)不過(guò)夜”，但是對(duì)政策的學(xué)習(xí)理解不夠深入，對(duì)政策落實(shí)到政策受眾時(shí)可能出現(xiàn)的問(wèn)題預(yù)想不夠，導(dǎo)致群眾不滿(mǎn)意的現(xiàn)象發(fā)生。

4.2 執(zhí)行的慣例

政策執(zhí)行人員的數(shù)量短缺、對(duì)政策了解程度不深以及政策宣傳存在不足都導(dǎo)致了政策執(zhí)行與政策制定初衷存在偏差。首先是政策執(zhí)行人員的數(shù)量短缺，通過(guò)對(duì)青河縣相關(guān)行業(yè)部門(mén)的訪談，發(fā)現(xiàn)推動(dòng)易地扶貧搬遷工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員不足，一名工作人員要同時(shí)負(fù)擔(dān)互不交叉的多項(xiàng)工作，在處理一些突發(fā)情況時(shí)不能及時(shí)有效解決，工作推進(jìn)存在阻礙；再者是政策執(zhí)行人員對(duì)政策了解程度不深，通過(guò)訪談了解到，扶貧搬遷相關(guān)工作人員政策培訓(xùn)不足導(dǎo)致其對(duì)政策把控不力，在工作中處理問(wèn)題不夠科學(xué)高效；最后是政策宣傳存在不足，對(duì)易地扶貧搬遷政策的宣傳主要靠第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)，在走訪宣傳的過(guò)程中，由于受眾的文化程度不一導(dǎo)致宣傳效果有差異，而包戶(hù)干部又來(lái)源于各行業(yè)部門(mén)，對(duì)政策了解不夠，宣傳也就不夠得力。

4.3 監(jiān)督的乏力

合理的監(jiān)督考核機(jī)制，可以調(diào)動(dòng)政策執(zhí)行人員的工作積極性，推進(jìn)工作進(jìn)度。一方面，在考核管理中，現(xiàn)有的考核制度缺乏對(duì)村級(jí)執(zhí)行主體的量化考核，而在實(shí)際搬遷工作中，各方面都離不開(kāi)村級(jí)主體的全力配合；另一方面，搬遷戶(hù)反饋?zhàn)陨韱?wèn)題的渠道匱乏，在遇到相關(guān)問(wèn)題的時(shí)候多數(shù)還是向第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)以及包戶(hù)干部反映問(wèn)題，但是這些人員由于對(duì)政策把控不夠，也只能向有問(wèn)題的農(nóng)戶(hù)含糊的解釋?zhuān)⒉荒軓氐捉鉀Q易地搬遷戶(hù)的問(wèn)題，這就造成了搬遷戶(hù)對(duì)工作不認(rèn)可、參與不積極。另外對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)多數(shù)政策的制定都是圍繞“搬得出”這一個(gè)方面，對(duì)于“穩(wěn)得住”、“能發(fā)展”和“可致富”制定的政策規(guī)劃不多，資金投入也更缺乏，這主要是因?yàn)榘徇w的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搬遷的人口以及入住率等都很好量化，也容易出成績(jī)，而后續(xù)發(fā)展過(guò)程量化困難，要做出成績(jī)也需要一定的時(shí)間成本。

5 青河縣易地扶貧搬遷推進(jìn)策略

5.1 完善政策體系

首先，是針對(duì)易地扶貧搬遷目標(biāo)群體的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)識(shí)別，要建立統(tǒng)一的易地扶貧搬遷管理信息平臺(tái)，將扶貧辦、發(fā)改委以及相關(guān)行業(yè)部門(mén)信息實(shí)現(xiàn)對(duì)接，在基層工作人員做好精準(zhǔn)識(shí)別工作的基礎(chǔ)上掌握建檔立卡貧困戶(hù)的信息動(dòng)態(tài)管理，將符合易地扶貧搬遷條件的貧困戶(hù)及時(shí)納入，不符合條件的及時(shí)剔除，簡(jiǎn)化工作流程，提高工作效率。其次，要保證搬遷戶(hù)的后續(xù)發(fā)展，就要因地制宜的建立后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃，制定好到戶(hù)到人的脫貧措施，調(diào)動(dòng)搬遷戶(hù)的勞動(dòng)積極性，確保有穩(wěn)定的就業(yè)崗位、充足的生產(chǎn)資料以及良好的產(chǎn)業(yè)扶持。在就業(yè)方面，要在尊重個(gè)人意愿的前提下提供相應(yīng)就業(yè)培訓(xùn)，有針對(duì)性的提供就業(yè)崗位，產(chǎn)業(yè)扶持方面，要加大資金扶持和技術(shù)扶持力度，從根本上解決易地扶貧搬遷戶(hù)的貧困問(wèn)題，確保穩(wěn)定有質(zhì)量的如期脫貧。

5.2 提高執(zhí)行能力

在建立完善好政策體系后，首要的就是提高政策執(zhí)行人員執(zhí)行能力。一方面，要提高認(rèn)識(shí)，針對(duì)易地扶貧搬遷這項(xiàng)工作本身任務(wù)數(shù)量多、工作繁瑣的特點(diǎn)，抽調(diào)各相關(guān)行業(yè)部門(mén)精干力量組成易地扶貧搬遷辦公室，為工作開(kāi)展打下良好的人員基礎(chǔ)；另一方面，要落實(shí)部門(mén)工作人員待遇以及晉升問(wèn)題，解決人員的后顧之憂。另外，要切實(shí)加強(qiáng)針對(duì)易地扶貧搬遷工作人員的政策培訓(xùn)，做到相關(guān)工作人員對(duì)政策能夠理得清、說(shuō)得明，尤其要注意針對(duì)第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)等基層人員的政策培訓(xùn)，并就群眾反映多、反應(yīng)大的問(wèn)題集中重點(diǎn)培訓(xùn)，靈活培訓(xùn)的方式方法，提高人員的宣講能力。只有這樣，才能解決易地搬遷戶(hù)的問(wèn)題，推進(jìn)工作的順利開(kāi)展。

5.3 加強(qiáng)監(jiān)督考核

完善政策體系是基礎(chǔ)，提高執(zhí)行能力是關(guān)鍵，加強(qiáng)監(jiān)督考核是保障。要建立易地扶貧搬遷工作考核機(jī)制，堅(jiān)持推進(jìn)易地扶貧搬遷工作的目標(biāo)，對(duì)政策落實(shí)情況和人員執(zhí)行情況進(jìn)行考核，調(diào)整現(xiàn)有考核指標(biāo)要素，將“搬得出”、“穩(wěn)得住”、“能致富”作為考核目標(biāo)。特別地，要加強(qiáng)村級(jí)執(zhí)行主體的考核，摸清政策執(zhí)行的實(shí)際情況。除此之外，將高校或?qū)＜业谌皆u(píng)估引入到考核機(jī)制中來(lái)，通過(guò)主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)人、基層工作者以及易地扶貧搬遷戶(hù)座談和問(wèn)卷調(diào)查等方式，讓第三方力量參與進(jìn)來(lái)，對(duì)易地扶貧搬遷政策制定、執(zhí)行和效果進(jìn)行監(jiān)督考核評(píng)估，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋到工作部門(mén)，以此推進(jìn)易地扶貧搬遷工作的有效進(jìn)行。