“2020年9月20-24日，中央第六生態(tài)環(huán)境保護督察組下沉山西霍東礦區(qū)開展現(xiàn)場督察。督察發(fā)現(xiàn)，國家能源局審核把關(guān)不嚴，山西霍東礦區(qū)總體規(guī)劃中缺乏對泉域保護的要求，礦區(qū)部分煤礦違規(guī)超采甚至無證開采巖溶地下水。”生態(tài)環(huán)境部近日通報的一則警示案例，點名批評國家能源局及多家煤礦，引發(fā)行業(yè)關(guān)注。

通報顯示，霍東礦區(qū)屬于《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的限制開發(fā)區(qū)域，水環(huán)境敏感。但該礦區(qū)涉及的26 家煤礦中，有22 家均存在開采巖溶水行為。其中，6家煤礦在無取水許可的情況下，2018年以來非法開采巖溶水超60萬m3；16家煤礦雖有取水許可，但其中11家存在超采行為，占比近七成。究其原因，督察組將根源指向礦區(qū)總體規(guī)劃。

規(guī)劃作為基本依據(jù)，非但未能發(fā)揮指導作用，反而因不科學、不合理，埋下嚴重隱患。據(jù)了解，在國內(nèi)煤礦開發(fā)領(lǐng)域，上述情況并非個案，且煤炭礦區(qū)規(guī)劃現(xiàn)存的問題遠不止于此。

◆“直接而罕見地將板子打在國家能源局身上，足見規(guī)劃問題的嚴重性”

霍東礦區(qū)總規(guī)劃面積約4110km2、煤炭資源總量366 億t，既是全國14 個大型煤炭基地——晉中基地的重要組成，也是《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》劃定的國家規(guī)劃礦區(qū)之一，被列入重點監(jiān)管區(qū)域。

除身份重要外，霍東礦區(qū)還是生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域。據(jù)悉，霍泉是山西19 個巖溶大泉之一，肩負當?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉、飲用水源等重任，埋深大于500m 的地下巖溶水是其主要補給水源。早在1998 年，《山西省泉域水資源保護條例》就已明確，泉域重點保護區(qū)內(nèi)禁止打井，重點保護區(qū)以外范圍應(yīng)控制巖溶地下水開采，對取水實行總量控制。

據(jù)了解，霍東礦區(qū)與霍泉泉域的重疊區(qū)域內(nèi)共有26 家煤礦，除3 家未生產(chǎn)、1 家未開采巖溶水外，其余22 家均存在開采行為。督察發(fā)現(xiàn)，6 家煤礦在未取得取水許可的情況下，2018年以來非法開采巖溶水超60萬m3。

其中，僅冀中能源邢礦集團下屬的老母坡煤業(yè)一家，非法開采量就達25萬m3。16家已有取水許可的煤礦中，11家存在超采行為，2018年以來超采量近100萬m3。其中，長治沁新煤礦僅2018年就超采12.5 萬m3，是許可取水量的2.7 倍。由于煤礦地下水過度開采，在一定程度上加劇了水質(zhì)及水位的下降趨勢，對霍泉出水量造成不利影響。

對此，督察組將原因歸結(jié)于礦區(qū)總體規(guī)劃不到位，并重點指出國家能源局把關(guān)不嚴?！盎魱|礦區(qū)與霍泉泉域重疊區(qū)域達360km2。2015年，地方上報的礦區(qū)總體規(guī)劃未提及霍泉泉域保護。當年，國家能源局在批復時沒有提出異議。2016 年12 月，礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)境影響報告書的審查意見指出這一問題后，國家能源局未跟進指導，有關(guān)地方未及時督促落實《山西省泉域水資源保護條例》相關(guān)要求?！?/p>

“此前，中央環(huán)保督察更多的是涉及地方及企業(yè)，此次則是直接而罕見地將板子打在國家能源局身上，足見規(guī)劃問題的嚴重性?！敝袊禾拷ㄔO(shè)協(xié)會副理事長兼秘書長徐亮表示，礦區(qū)總體規(guī)劃是規(guī)范煤炭開發(fā)秩序的指導性文件，對于保護和合理開采利用資源具有重要意義。“規(guī)劃不到位，相當于第一步就出現(xiàn)問題，由此產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)影響最大。”

◆“全國至少1/4 的現(xiàn)存礦區(qū)壓著生態(tài)紅線，沒有主動避讓或者打擦邊球”

根據(jù)《煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），“經(jīng)批準的礦區(qū)總體規(guī)劃，是煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、煤礦建設(shè)項目開展前期準備工作和辦理核準的基本依據(jù)”，其重要性不言而喻。但據(jù)多位人士證實，除了此次通報反映的“把關(guān)不嚴”問題，礦區(qū)規(guī)劃還存在一系列環(huán)境管理隱患。

徐亮稱，煤炭開發(fā)易對土壤及植被、地表及地下水、大氣環(huán)境等造成影響，進而帶來礦區(qū)生態(tài)平衡及穩(wěn)定性問題。在規(guī)劃階段明確生態(tài)環(huán)境修復與治理，直接關(guān)系到礦區(qū)的發(fā)展布局及開發(fā)強度，旨在杜絕煤炭開采破壞環(huán)境的現(xiàn)象?！半m然目前環(huán)?！弊印鄣煤艽?，但各地在規(guī)劃編制，尤其是在環(huán)境管理中，卻存在寬嚴、尺度不一等情況，建設(shè)項目環(huán)評‘未批先建’不在少數(shù)?！?/p>

另有熟悉情況的人士表示，按照要求，需對煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃開展環(huán)評工作，并在規(guī)劃審批前，向國家能源局提交環(huán)評報告書。然而，規(guī)劃審批部門長期未將環(huán)評作為審批決策的依據(jù)之一?！袄?，有的項目直到動工建設(shè)時才補做規(guī)劃環(huán)評，有的項目沒有依法開展規(guī)劃環(huán)評就批準實施，這都使得環(huán)境管理十分被動?！?/p>

“我們在給礦區(qū)規(guī)劃做環(huán)評時，最大感受就是責任主體的‘三線一單’（即生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）意識淡薄，從規(guī)劃一開始就未將生態(tài)環(huán)保優(yōu)先真正落到實處?！眹页鞘协h(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登坦言，“目前，全國至少1/4 的現(xiàn)存礦區(qū)壓著生態(tài)紅線，沒有主動避讓或者打擦邊球。有的煤礦為了滿足開發(fā)條件，甚至在規(guī)劃階段反過來倒逼地方政府調(diào)整紅線?！?/p>

◆“無論是主管部門還是礦區(qū)責任主體，都沒有將總體規(guī)劃作為建設(shè)開發(fā)的依據(jù)”

“我們常說規(guī)劃先行，但現(xiàn)有《規(guī)定》發(fā)布已近10 年，無論是主管部門還是礦區(qū)責任主體，都沒有將總體規(guī)劃作為建設(shè)開發(fā)的依據(jù)。實際上，礦區(qū)規(guī)劃更多作為框架性、方向性指引，既沒有相應(yīng)的配套政策，也不具備強制執(zhí)行力?！毙炝吝M一步稱，盡快完善規(guī)劃編制、審批、實施等工作，尤其是補齊環(huán)境管理短板，必要且迫切。

徐亮稱，以礦區(qū)為單位，一般應(yīng)由1～2 個責任主體進行開發(fā)。但目前，大部分礦區(qū)未能明確開發(fā)主體，導致規(guī)劃方案缺乏落實主體、難以有效實施。“建議在政策層面，首先明確礦區(qū)總體規(guī)劃的強制性。一旦確定，必須按照要求逐級上報、備案并明確開發(fā)主體的環(huán)保責任，開采生產(chǎn)嚴格遵循規(guī)劃，主管部門嚴格細化監(jiān)督?！?/p>

同時，礦區(qū)規(guī)劃也需要“分類”。徐亮表示，由于礦區(qū)總體規(guī)劃項目繁多、內(nèi)容豐富，不宜全部交由某一個部門進行管理?！袄?，在國家能源局牽頭下，可按照專業(yè)劃分到不同部門實施監(jiān)管，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，各司其職、提升效率，避免粗放管理?！?/p>

中國礦業(yè)大學教授常江也稱，不同煤炭礦區(qū)的資源稟賦、自然條件等各有不同，對生態(tài)環(huán)境的要求及開采影響也存在巨大差異。對此，建議推進分區(qū)管理，加強礦區(qū)規(guī)劃環(huán)境管理的差別化指導?！耙?guī)劃不僅僅是某一個礦區(qū)的事情，也不可能按照一套模式執(zhí)行。根據(jù)產(chǎn)業(yè)準入、環(huán)境承載能力、生態(tài)修復要求等現(xiàn)實條件，責任主體、行業(yè)主管部門及地方政府應(yīng)打破條塊、利益分割，共同推進礦區(qū)規(guī)劃及其環(huán)境保護的精細化管理?！?/p>

上述業(yè)內(nèi)人士還提出，鑒于煤、電、焦、化一體化是今后相當長一段時間內(nèi)礦區(qū)的發(fā)展方向，建議考慮編制包括煤炭開發(fā)及下游煤電、煤化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的綜合性規(guī)劃，加強規(guī)劃銜接，預防長期性、累積性不良環(huán)境影響。