李春誠

香港作為遠東的航運中心，是全球供應鏈上的主要樞紐港。香港海事處作為港務管理當局，主要職能是保障港口運作和水域安全，管理香港船舶注冊，以及把控香港注冊船舶的品質(zhì)。成熟的法制體系、良好的營商環(huán)境、方便的融資平臺和薈萃多元文化，這些因素結(jié)合起來，造就了香港的航運中心地位。研究分析中國香港海事處船旗國質(zhì)量管理制度變更及影響，對完善中國內(nèi)地的船旗國質(zhì)量管理具有借鑒意義。需要說明的是，針對中國香港而言，本文標題及本文中所有有關(guān)船旗國的概念并不是一個主權(quán)國家的概念，而是中華人民共和國香港特別行政區(qū)海事處所履行的對其特定的船旗國履約責任和義務。

一、香港海事處船旗國質(zhì)量管理制度及其變更

深厚的海運背景，促進了香港船舶注冊業(yè)務的迅速發(fā)展。截至2020年2月29日，香港注冊船只共有2 589艘，合計127 817 329總噸。中國香港船舶注冊獨立于內(nèi)地的船舶注冊，由香港特別行政區(qū)（香港特區(qū)）自行管理，所有海運政策和行政決定均由香港特區(qū)制定。

（一）香港海事處船旗國質(zhì)量管理制度

香港船旗注冊船隊規(guī)模龐大，在港口國監(jiān)督（PSC）檢查方面整體上保持著高于世界平均水平的優(yōu)異表現(xiàn)。然而，仍有部分香港船只被滯留，或在PSC檢查中被發(fā)現(xiàn)有較為嚴重的缺陷。大多數(shù)船舶管理公司把管理工作做得很好，但確實仍有部分船舶管理質(zhì)量相對落后。大部分缺陷主要源于船舶系統(tǒng)性維護保養(yǎng)的缺失，原因卻又因管理公司不同而略有不同。船旗國監(jiān)督是主管機關(guān)對所屬船旗的船舶實施的檢查，是船舶安全的一道防線。如何保證入籍船舶的安全管理制度得到落實、船舶設備得到有效維護，是每個船旗國政府監(jiān)督的核心。

為確保香港船旗的船舶均完全符合其適用的國際公約和本地法規(guī)，香港海事處于1999年推行船旗國質(zhì)量管理（FSQC）系統(tǒng)。FSQC的工作由一套電腦管理軟件支持，以監(jiān)察香港注冊船舶的質(zhì)量。通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫貯存船舶資料，包括港口國監(jiān)督檢查的檢查記錄和滯留記錄、認可組織的檢查和審核記錄、FSQC船舶檢查情況以及公司審核資料等。香港船舶注冊記錄冊內(nèi)每艘船舶的資料都會被充分分析，以評估船舶是否符合適用的法規(guī)。

為確保擬加入香港船旗的船舶注冊登記時符合國際海事組織當時已公布的所有安全和防污染標準的要求，香港海事處在2004年年中推出注冊前質(zhì)量管理（PRQC）系統(tǒng)。海事處收到船舶注冊申請后，會根據(jù)船齡、船型、該船接受港口國監(jiān)督檢查后被滯留的次數(shù)和所發(fā)現(xiàn)的缺陷數(shù)目、其時懸掛的船旗、其時所屬的船級社、該船的意外事故記錄等來評估該船狀況，以決定是否對該船進行PRQC檢查。

（二）香港海事處船旗國質(zhì)量管理制度變更

2013年11月，香港海事處發(fā)文對PRQC、FSQC系統(tǒng)的功能進行了詳細的界定。2020年3月9日起對兩個系統(tǒng)進行了重大的更新，實施新的船旗國質(zhì)量管理系統(tǒng)。對海事處職能進行重新劃分，使其專注于船舶的維護保養(yǎng)及管理問題，至于技術(shù)檢驗及甄別缺陷等技術(shù)性事務會由已授權(quán)認可組織執(zhí)行。

二、香港海事處船旗國質(zhì)量管理制度變更分析

（一）新老FSQC系統(tǒng)主要功能區(qū)別

有別于以往主要以海事處驗船師定期進行船舶檢查的管理模式，新制度側(cè)重于確保船舶管理人履行應有責任，以及督促認可組織和認可保安組織對香港船舶進行有效的檢驗和審核。通過審閱檢驗和審核報告、參與公司符合證明（Document of Compliance，簡稱DOC）審核和船舶安全管理證書（Safety Management Certificate，簡稱SMC）及／或國際船舶和港口設施保安（International Ship and Port Facility Security Code，簡稱ISPS）審核，以及評估香港船旗注冊船舶的港口國監(jiān)督檢查記錄等措施，海事處持續(xù)監(jiān)控認可組織和認可保安組織的工作。對于香港船舶的管理公司監(jiān)管，海事處通過參與認可組織的DOC審核和認可保安組織的ISPS審核、參考港口國監(jiān)督的檢查報告，以及FSQC檢查來確保該管理公司的安全管理水平。

（二）香港海事處職能劃分的變化

新的質(zhì)量管理系統(tǒng)側(cè)重于預防性措施，鼓勵船舶管理公司深挖船舶質(zhì)量下降的根本原因，制定解決方案來提高船隊質(zhì)量。香港海事處的工作重點落在審核、復查及督導方面，船舶的詳細檢查交由認可組織進行。新的安排提高了質(zhì)量管理效率，降低了驗船成本，使海事處和船舶管理公司的工作更加靈活，提高了船舶的安全和質(zhì)量管理水平。

FSQC登船審核的核心是評估船舶安全管理體系的實施情況。如不按照ISM原則進行缺陷糾正將被視為出現(xiàn)SMC維護管理體系失效的跡象。FSQC審核審查船舶管理人對缺陷的根本原因分析，評估相應的糾正措施是否適當。如果需要對船舶狀況開展深度檢查，香港海事處會要求由認可組織來實施此類檢查。對于某些頻繁?？繃栏駡?zhí)行PSC檢查港口的船舶，經(jīng)船舶管理公司同意，也可安排模擬PSC檢查，以便協(xié)助船舶和船員為即將到來的PSC檢查做好準備。

鑒于新的質(zhì)量管理系統(tǒng)中將詳細檢查的內(nèi)容交予認可組織來開展，在新的管理系統(tǒng)中亦取消了中國香港適用的國際法規(guī)通常關(guān)注檢查項目清單，此清單列舉了可能引起滯留的檢查項目。

（三）PRQC系統(tǒng)風險評估要素的變化

鑒于新的船舶質(zhì)量管理系統(tǒng)中職責的劃分，對于準備注冊中國香港船旗的船舶，新的注冊前管理系統(tǒng)中著重加強了對擬入旗船舶檢驗記錄的審核，將須登船進行PRQC評估的事宜，由公司委托認可組織進行實施，具體檢驗范圍由海事處厘定，檢驗結(jié)果須交予海事處以決定是否接受該船舶的注冊。

根據(jù)注冊前質(zhì)量管理（PRQC）系統(tǒng)，對擬在中國香港注冊的船舶，香港海事處在收到船舶注冊申請后，對該船舶做出質(zhì)量評估，主要考慮以下因素：船齡、船型、PSC滯留次數(shù)、PSC缺陷數(shù)目、現(xiàn)有船旗、現(xiàn)有船級社、船舶檢驗記錄和事故記錄。通過審核船舶的資料來決定是否需要登船進行PRQC評估檢驗。

（四）新增港口國監(jiān)督檢查被滯留船舶的質(zhì)量管理審核要求

對于因PSC檢查被滯留的香港籍船舶，要求船東須委托認可組織確認所有已糾正的PSC檢查缺陷并協(xié)助解除船舶滯留問題，認可組織還須在船舶開航前開展指定深度檢查。如果該船沒有足夠停泊時間，船舶管理公司應提供認可組織書面同意證明，向海事處申請推遲深度檢查至其他港口，但不得遲于滯留之日起1個月。此后，在深度檢查完成后6個月內(nèi)，海事處將進行FSQC登船審核。

（五）新增深度檢查的定義

在出現(xiàn)以下兩種情況的時候，依海事處要求，認可組織對船舶實施深度檢查：

（1）在先前PSC檢查或FSQC審核中發(fā)現(xiàn)缺陷的范圍內(nèi)進行相應法定年度檢驗或附加審核。例如，艙蓋泄漏會導致年度載重線檢驗，逾期未付船員工資將導致MLC附加審核。

（2）海事處可指定額外檢查項目，如東京諒解備忘錄組織和巴黎諒解備忘錄組織適用的集中大檢查活動（Concentrated Inspection Campaign，簡稱CIC）要求的項目。

（六）收費項目的取消

在舊的FSQC系統(tǒng)中，有些檢查項目是可能要收費的。

（1）香港海事處為每艘船舶完成FSQC檢查后，均會與有關(guān)船公司、認可組織和認可保安組織詳細跟進。如在檢查過程中發(fā)現(xiàn)船舶管理方面存在缺陷，海事處會進行額外的DOC及／或SMC審核，以處理相關(guān)問題，有時更會要求有關(guān)認可組織和船公司管理高層聯(lián)合開展審核。所有初次的FSQC船舶檢查和公司審核均不收費，但若相同問題再次出現(xiàn)，海事處會向有關(guān)船公司收費。

（2）若香港注冊船舶在接受港口國監(jiān)督檢查后因有嚴重缺陷而被扣留，又或船舶發(fā)生嚴重意外，海事處處長可要求船東或船舶經(jīng)理人付費專門進行FSQC檢查及／或公司審核，以協(xié)助有關(guān)船公司及其船隊提升質(zhì)量水平。若上述嚴重缺陷或意外是由于船舶管理制度欠妥所致，海事處可能也會審核有關(guān)船公司的安全管理制度，以核實制度是否符合《國際安全管理規(guī)則》的規(guī)定。

在新的FSQC系統(tǒng)中，海事處對進行FSQC登船審核和PRQC文件評估將不收取任何費用。如涉及認可組織/船級社，費用應由船舶管理公司/船東與其直接結(jié)算。

在老的FSQC系統(tǒng)中，收費項目具有一定的懲罰性，對于安全管理制度存在較大的問題導致PSC滯留或者意外事故，或者在FSQC檢查中存在問題重復出現(xiàn)，將收取費用作為對船舶管理公司管理不善的處罰型手段。但是在新的FSQC系統(tǒng)中，將船舶的詳細檢查交由認可組織來實施，亦取消了海事處對船舶的收費。

三、香港海事處船旗國質(zhì)量管理制度變更的影響

新的FSQC系統(tǒng)管理制度有了較大的變更，通過職責重新調(diào)整，海事處的職能由綜合監(jiān)管與現(xiàn)場執(zhí)法相結(jié)合轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碇贫葘徍?、事后監(jiān)控。

此舉一方面加強了海事主管機關(guān)的管理職能，海事處專職于船舶審核、復查與督導，可以集中更多的人力資源來對船舶的體系運行情況、維護保養(yǎng)情況進行審核，將工作重心放在船舶注冊前的審核與注冊后的船舶維護保養(yǎng)及公司的體系管理上，將船舶具體的船舶設備的詳細檢查交予認可組織來實施開展，緩解了香港海事處人手短缺的問題。

另一方面，香港海事處通過認可組織對被滯留船舶開展深度檢查，加大對低標準船舶或者被滯留船舶的檢查力度，落實船旗國監(jiān)督的責任。在深度檢查完成后6個月內(nèi)，海事處將進行FSQC登船審核，以提高香港船旗注冊船舶的整體安全水平。

四、對中國內(nèi)地海事局船旗國監(jiān)督的借鑒意義

對比中國內(nèi)地海事局現(xiàn)行的船旗國監(jiān)督檢查制度，香港海事處的職責更接近于船舶安全管理體系審核，具體的船旗國監(jiān)督檢查由認可組織負責，香港海事處通過對認可組織提交的檢驗記錄進行復查和督導來保證現(xiàn)場監(jiān)督檢查的質(zhì)量。香港海事處船旗國質(zhì)量管理制度對中國內(nèi)地海事局船旗國監(jiān)督的借鑒意義有以下幾點：

（一）擬懸掛本國船旗的國際航行船舶的準入制度

對于擬選掛本國船旗的國際航行船舶，應建立準入制度，如香港通過注冊前質(zhì)量管理（PRQC）系統(tǒng)，對擬入籍的船舶進行全面的質(zhì)量分析，對于擬懸掛該船旗的船舶設定準入門檻，對于低標準的船舶，禁止懸掛本國船旗，此舉可有效提高該船旗國船舶的整體質(zhì)量，有助于提高船旗國在世界各大備忘錄組織的檢查指標及聲譽。

（二）對本船旗國船舶國外被滯留的深度檢查

對于船舶在國外港口被滯留的情況，香港船旗國要求船舶公司須委托認可組織協(xié)助對缺陷進行整改。此舉一方面可以保證認可組織對所入級的船舶滯留的技術(shù)支持，盡快幫助船舶解除港口國的滯留，另一方面要求認可組織對被滯留的船舶開展詳細檢查以加強被滯留船舶的安全管理。在深度檢查后6個月內(nèi)，船旗國進行登船審核，詳細深入地檢查及審核來提高被滯留船舶的管理水平，有效督促了船舶管理人對低標準船舶的管理投入，保障了入籍船舶的整體質(zhì)量。

（三）強化了認可組織對船舶的管理

香港海事處通過職能劃分，將船舶的詳細檢查、技術(shù)檢驗和缺陷甄別交由認可組織來實施，此舉有效加強了認可組織對船舶監(jiān)督檢查的參與度。海事處側(cè)重于對船舶安全管理體系的審核及對認可組織的復核，明確了責任與分工，減輕了海事處對船舶安全監(jiān)管的壓力，通過對認可組織的監(jiān)控來提高船舶整體安全水平。

香港海事處新的船舶監(jiān)督制度，將海事處的監(jiān)管重心傾斜到對船舶安全管理制度的審核及船舶維護保養(yǎng)的監(jiān)控，結(jié)合香港海事處人員配置，保障了懸掛香港船旗船舶的安全水平。對于各大船旗國而言，此管理制度有較好的借鑒意義。