高慶詠 趙玲

〔內(nèi)容提要〕當(dāng)前，如何合理利用有限的土地資源，使其利用效率最大化已經(jīng)成為十分重要的問題。本文以琿春市為例，在土地資源可持續(xù)利用的理論基礎(chǔ)上，結(jié)合該地區(qū)2014—2017年土地資源的利用情況，分析影響其土地資源利用的制約因素，并有針對(duì)性地提出相關(guān)建議與措施。

〔關(guān)鍵詞〕土地利用 可持續(xù) 琿春市

城市土地的可持續(xù)利用具有更多的特征和價(jià)值。綜合規(guī)劃建設(shè)用地，合理調(diào)整耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，改善城鄉(xiāng)用地，規(guī)劃未利用地，促進(jìn)集約用地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城市土地管理目標(biāo)將對(duì)地區(qū)的城市發(fā)展和可持續(xù)利用土地提供幫助。黨的十八大報(bào)告指出，在促進(jìn)土地資源生產(chǎn)效益提高的同時(shí)，要推進(jìn)和深化土地資源方面的改革，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。近些年來，國(guó)內(nèi)的眾多學(xué)者對(duì)土地的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了研究，根據(jù)區(qū)域資源的實(shí)際情況，更多是對(duì)類型不同的區(qū)域進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，并分析其空間差異以及土地資源的動(dòng)態(tài)仿真研究。

一、研究區(qū)域概況

琿春市作為吉林省開發(fā)開放的前沿和長(zhǎng)吉圖開發(fā)區(qū)的橋頭堡，是國(guó)家規(guī)定的冰上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的重要節(jié)點(diǎn)城市。2014年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值147.6億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)7.5%?，q春市轄區(qū)土地總面積514128.55hm2，細(xì)分如下。

1.農(nóng)用地。該地區(qū)農(nóng)用地面積為483493.37hm2，占土地總面積的94.04%。其中，林地面積為440639.53hm2，占農(nóng)用地總面積的91.14%；耕地占農(nóng)用地總面積的7.23%；牧草地、其他農(nóng)用地、園地分別占農(nóng)用地的0.35%、0.81%、0.46%。

2.建設(shè)用地。該地區(qū)建設(shè)用地面積為12904.57hm2，占土地總面積的2.51%。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地9142.89hm2，占建設(shè)用地總面積的70.85%；交通水利用地、其他建設(shè)用地分別占建設(shè)用地總面積的26.52%和2.63%。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)用地為2939.03hm2，村莊用地為5077.78hm2，共占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的87.68%，而采礦用地（1126.08hm2）僅占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的12.32%。琿春市建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有不平衡性，村莊用地面積比例高。

3.其他土地。其他土地面積為17730.61hm2，占土地總面積的3.45%。

二、琿春市土地可持續(xù)發(fā)展制約因素分析

1.建設(shè)用地的擴(kuò)大導(dǎo)致農(nóng)用地面積的減少。根據(jù)琿春市2014—2017年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)的比較得知，該市建設(shè)用地從12310.38hm2增加至12904.57hm2，四年累計(jì)建設(shè)用地面積增加594.19hm2?，q春市建設(shè)發(fā)展過程中，占用較多農(nóng)用地，特別是耕地，加劇了耕地保護(hù)的壓力，并使得生態(tài)環(huán)境狀況不斷惡化（見圖1）。與建設(shè)用地的擴(kuò)大相對(duì)，這四年琿春市農(nóng)用地面積卻一直在減少，從484018.46hm2減少至483493.37hm2，四年累計(jì)減少525.09hm2?，q春市新增建設(shè)用地增長(zhǎng)速度過快，新增建設(shè)占用耕地，導(dǎo)致耕地減少。

2.其他土地面積較大，但開發(fā)難度較大。2017年底，琿春市其他土地面積為17730.61hm2，主要用地類型是設(shè)施農(nóng)用地、沼澤地、沙地和裸地，而未加利用的宜林、宜農(nóng)、宜草、可開墾、荒蕪的土地面積數(shù)量有限。受自然條件限制，琿春市地形為盆地，東、南、北三面環(huán)山，占全市總面積的80%以上，后備資源分布較為零星、分散，地形坡度相對(duì)較大，因此土地開發(fā)利用難度較大，琿春市能夠開發(fā)的后備土地資源逐年減少。

3.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定，但局部依然需要高度重視。由于全市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件有限，以及大水漫灌、農(nóng)藥化肥過度使用等情況層出不窮。大量使用農(nóng)藥化肥不僅會(huì)對(duì)土壤造成嚴(yán)重污染，還會(huì)對(duì)水體造成污染，大水漫灌導(dǎo)致土地鹽堿化，破壞土地的生產(chǎn)能力，再加上周圍縣市工業(yè)污染的影響，琿春市的空氣質(zhì)量有所下降。

4.建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。從當(dāng)前存在的結(jié)構(gòu)看，雖然城市和城鎮(zhèn)的土地使用率每年在增長(zhǎng)，但是城市地區(qū)在總面積中所占的比例較小，而用于農(nóng)村建設(shè)的土地面積較大，但是農(nóng)村人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)為負(fù)增長(zhǎng)。另外，住房基數(shù)超過標(biāo)準(zhǔn)和其他限制因素，不利于城市化建設(shè)和建立城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)。

5.建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平有待提高。在土地利用規(guī)劃實(shí)施的過程中，琿春市建設(shè)用地使用效率偏低，地形的限制因素使得琿春市管轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民點(diǎn)分布十分零散，而且多年以來許多農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)，債務(wù)、債券的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，加之資金籌措難、農(nóng)民意愿和生活習(xí)慣的影響，“建新易、拆舊難”的問題依舊存在，規(guī)劃實(shí)施期間農(nóng)村建設(shè)用地騰退實(shí)施緩慢。

三、解決琿春市土地利用問題的建議

1.建立健全土地規(guī)劃配套制度。對(duì)土地資源規(guī)劃是規(guī)范政府行為和管理市場(chǎng)參與者的指南?，q春市土地資源勘查、開發(fā)和管理必須嚴(yán)格遵守當(dāng)時(shí)正在實(shí)施的土地利用規(guī)劃，規(guī)劃中禁止開發(fā)的土地一律禁止以任何理由進(jìn)行開發(fā)。

2.加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化法制建設(shè)和執(zhí)法檢查監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)空間規(guī)劃和資源規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督和管理，建立和完善規(guī)劃管理體系。市國(guó)土資源廳通過規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)土地利用空間規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)測(cè)和管理，充分利用和保護(hù)土地資源。

3.改善土地利用和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的創(chuàng)新體系，將產(chǎn)權(quán)和研發(fā)有機(jī)結(jié)合，集中社會(huì)骨干技術(shù)力量，加強(qiáng)小規(guī)模地面技術(shù)服務(wù)，切實(shí)提高土地開發(fā)技術(shù)水平。完善多元化技術(shù)投資體系和主體業(yè)務(wù)，建立鼓勵(lì)參與技術(shù)和收入分配的機(jī)制。

4.嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模。按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一貫要求，提高對(duì)建設(shè)用地審批門檻，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總數(shù)，有效利用已開始建設(shè)的土地進(jìn)行建設(shè)。提高城市土地利用率，提高土地節(jié)約集約利用水平，降低琿春市土地供需矛盾，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)造可持續(xù)的城鄉(xiāng)環(huán)境。

5.有效保障基礎(chǔ)設(shè)施用地。統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化各類基礎(chǔ)設(shè)施用地配置，圍繞長(zhǎng)吉圖先導(dǎo)區(qū)，著重確?；A(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)，如交通、水利、港口、區(qū)域間通信線路、環(huán)境監(jiān)測(cè)等配套基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)旅游城市。

（作者單位：吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)）