許巖松

一、前言

黨的十九屆四中全會(huì)以來，“治理”成為全國海事系統(tǒng)的關(guān)鍵詞。交通運(yùn)輸部海事局2020年的工作報(bào)告中將“全面推進(jìn)海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為海事工作的總體要求之一，廣東海事局則以“奮力推進(jìn)海事治理體系治理能力現(xiàn)代化”作為工作報(bào)告標(biāo)題部署工作任務(wù)。基層海事處作為海事系統(tǒng)負(fù)責(zé)轄區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管、直接面對(duì)行政相對(duì)人的一線單位，提升基層海事處治理能力，是推進(jìn)整個(gè)海事系統(tǒng)的治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。但海事處要提升治理能力，必須先清楚什么是“治理”、現(xiàn)行做法與“治理”之間的差距，以及提升治理能力的途徑等。本文擬從治理的內(nèi)涵開始，分析目前基層海事處存在的不足，借鑒公安系統(tǒng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，結(jié)合海事處工作實(shí)際，對(duì)實(shí)現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行探索，并提出相關(guān)建議。

二、何謂“治理”

在公共管理領(lǐng)域，治理的概念是上世紀(jì)90年代在全球范圍逐步興起的[1]。全球治理委員會(huì)于1995年對(duì)治理作出如下界定：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。它包括有權(quán)迫使人們服從正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。格里·斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁。治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。”[2]

從上述定義可以看出，治理有別于傳統(tǒng)意義的政府管制。一方面，管制行政的權(quán)威主要來自政府，而治理行政雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并不為政府所壟斷。治理是國家與公民的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作。另一方面，權(quán)力運(yùn)行的向度發(fā)生變化。管制行政的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，通過命令、制定和實(shí)施政策，對(duì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。而治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，政府、非政府組織以及各種私人機(jī)構(gòu)主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，通過共同目標(biāo)處理公共事務(wù)，所以其權(quán)力向度是多元的，并非純粹自上而下[3]。

黨的十九屆四中全會(huì)更準(zhǔn)確地把握了治理的內(nèi)涵，并集中體現(xiàn)在社會(huì)治理方面。全會(huì)提出，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。全會(huì)提出的“共建共治共享”體現(xiàn)治理的上下互動(dòng)的特征，“政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”則體現(xiàn)治理的合作特征，黨委領(lǐng)導(dǎo)、法治保障、科技支撐則體現(xiàn)了治理的系統(tǒng)性、綜合性。

海事監(jiān)管工作雖說不能和社會(huì)治理畫等號(hào)，但也具有保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全的功能，也需要和社會(huì)中的一部分（航運(yùn)界）共同維護(hù)水上交通安全，保持水域清潔，其功能、特征和社會(huì)治理類似。因此，海事監(jiān)管工作無疑可以借鑒或運(yùn)用社會(huì)治理的原則和方法以實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

三、目前基層海事處與治理現(xiàn)代化目標(biāo)的差距

近年來，交通運(yùn)輸部海事局在規(guī)范基層海事處依法行政方面做了大量工作，先后出臺(tái)了《海事現(xiàn)場執(zhí)法工作規(guī)范》《海事行政檢查規(guī)定》《海事行政執(zhí)法全過程記錄管理辦法》《海事行政執(zhí)法結(jié)果信息公開管理辦法》等，極大地促進(jìn)了基層海事處的規(guī)范化管理，海事系統(tǒng)正規(guī)化建設(shè)初見成效。各直屬海事局也非常重視基層海事處的建設(shè)，如廣東海事局在多年前就積極推進(jìn)“五精海事處”建設(shè)，在“隊(duì)伍精干、業(yè)務(wù)精湛、管理精細(xì)、裝備精良、文化精美”等方面取得了長足的進(jìn)步?；鶎雍Ｊ绿庪m在正規(guī)化、專業(yè)化等方面進(jìn)步明顯，但大部分與治理現(xiàn)代化目標(biāo)仍存在較大差距。

1.工作理念的差距

目前，大部分基層海事處執(zhí)法人員已經(jīng)樹立了依法行政的理念，“法無授權(quán)不可為”的概念已經(jīng)深入人心，正當(dāng)程序原則已經(jīng)成為執(zhí)法人員的行動(dòng)指南。在“東方之星”客船翻沉事故后，“盡職履責(zé)”也成了執(zhí)法人員的口頭禪。為消除轄區(qū)事故隱患，一些執(zhí)法人員甚至提出“最嚴(yán)格的監(jiān)管就是最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。

這些理念對(duì)規(guī)范海事執(zhí)法行為、查處海事違法行為、促進(jìn)轄區(qū)水上交通安全形勢穩(wěn)定起到了積極作用。但法律法規(guī)通常是規(guī)范人們行為的最低要求，要真正實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全，需要的不僅僅是水上交通從業(yè)人員不違法，還有積極落實(shí)安全主體責(zé)任，主動(dòng)采取措施促進(jìn)航運(yùn)安全。如何促進(jìn)航運(yùn)企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任？嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰倒逼企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任是目前基層海事處的重要抓手，也是基層海事處行之有效的經(jīng)驗(yàn)。部分航運(yùn)企業(yè)為了追求低成本、高效益，不惜采取超載、超航區(qū)、配員不足等違法行為，基層海事處的嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰對(duì)這些公司無疑起到了震懾作用。但還有部分航運(yùn)企業(yè)并無違法行為，但其安全狀況也不盡人意。究其原因，這些企業(yè)并不認(rèn)為安全比效益重要，只是為了避免海事機(jī)構(gòu)重點(diǎn)盯防而盡量不違反法律法規(guī)。海事執(zhí)法人員去檢查，基本都符合要求，即便有缺陷，也會(huì)按照海事執(zhí)法人員的要求糾正。海事執(zhí)法人員也滿足于這些企業(yè)沒有違法行為，從而將監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)向那些經(jīng)常違法的船舶及企業(yè)。因此，按目前監(jiān)管思路，基層海事處再努力，最好的結(jié)果也僅僅是讓所有的航運(yùn)企業(yè)不違法，將安全標(biāo)準(zhǔn)置于底線水平，離高水平的治理當(dāng)然尚有很大差距。

反思基層海事處目前的監(jiān)管理念，實(shí)際上仍有改進(jìn)空間。如“最嚴(yán)格的監(jiān)管就是最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”“法無授權(quán)不可為”，這些理念實(shí)際并不完善，主要缺陷是將監(jiān)管等同于服務(wù)，未區(qū)分管制及服務(wù)行為。姜明安在《行政法與行政訴訟法》一書中指出：“我們?cè)趯?shí)踐中處理服務(wù)與規(guī)制的關(guān)系時(shí)，要特別防止兩種偏向：其一，將規(guī)制與服務(wù)截然區(qū)分；其二，將規(guī)制等同于服務(wù)，認(rèn)為規(guī)制即服務(wù)，加強(qiáng)規(guī)制就是加強(qiáng)服務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府，必須對(duì)政府的規(guī)制職能與服務(wù)職能加以區(qū)分，強(qiáng)調(diào)減少規(guī)制，增加服務(wù)，在實(shí)施規(guī)制時(shí)強(qiáng)調(diào)服務(wù)的宗旨，并輔以相應(yīng)的服務(wù)措施?！薄胺ㄖ螌?duì)服務(wù)職能的法定要求顯然不應(yīng)像對(duì)規(guī)制職能一樣嚴(yán)格，任何規(guī)制行為都必須有行為法依據(jù)，但部分服務(wù)行為（如行政救助、向相對(duì)人提供市場信息）可以沒有行為法的依據(jù)?！睂?duì)于“盡職履責(zé)”理念，按計(jì)劃依法履行海事監(jiān)管職責(zé)是否就是盡職？姜明安指出：“政府的機(jī)構(gòu)、編制、職能及行駛職能的權(quán)力、手段是有限的，政府為人民服務(wù)是無限的，因?yàn)楣竦奈镔|(zhì)和精神需求的增長是無止境、無限的，服務(wù)型政府就是要通過政策和善治，不斷去滿足公民的需要。”因此，對(duì)于海事服務(wù)職能，并不能滿足于法律規(guī)定的職責(zé)。

那么，要達(dá)到治理能力現(xiàn)代化，基層海事處執(zhí)法人員應(yīng)樹立哪些理念呢？本文認(rèn)為至少應(yīng)樹立以下三個(gè)理念：一是以人民為中心的理念，要求以追求人民的最大福祉為宗旨，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)；二是服務(wù)的理念，以向人民、社會(huì)提供服務(wù)（公共物品）為基本內(nèi)容；三是共建共治共享的理念，形成社會(huì)協(xié)同、公眾參與共同追求水上交通安全的局面。

2.工作方法的差距

基層海事處在長期的安全監(jiān)管實(shí)踐中摸索出許多有效的工作方法，對(duì)穩(wěn)定轄區(qū)安全形勢起到了重要作用。如在查處船舶超載違法行為時(shí)，某海事處摸清了轄區(qū)超載船舶主要利用夜間漲潮時(shí)段乘潮進(jìn)港的活動(dòng)規(guī)律，定下了“夜間突擊、流域協(xié)作、打時(shí)間差、連續(xù)打擊”的行動(dòng)策略，保持轄區(qū)在較長一段時(shí)間內(nèi)嚴(yán)打超載船舶的高壓態(tài)勢，令超載船舶無所遁形。在查處船舶非法載運(yùn)海砂工作中，某海事處采取“七個(gè)強(qiáng)化，一個(gè)嚴(yán)肅”措施，即強(qiáng)化信息核查、強(qiáng)化軌跡核查、強(qiáng)化單據(jù)核查、強(qiáng)化現(xiàn)場核查、強(qiáng)化夜間核查、強(qiáng)化守候核查、強(qiáng)化通報(bào)核查，發(fā)現(xiàn)違法行為嚴(yán)肅處理，始終保持對(duì)載運(yùn)海砂船舶監(jiān)管的高壓態(tài)勢。在查處快艇非法載客工作中，某海事處采取“管、堵、宣、查、疏”工作方法，即推動(dòng)地方政府牽頭“管”、督促屬地管理岸上“堵”、促成相關(guān)單位聯(lián)合“宣”、協(xié)同兄弟單位水面“查”、推動(dòng)濱海旅游促進(jìn)“疏”的方法制止快艇非法載客。在查處“三無”船舶工作中，某海事處形成“違法行為必處罰，無證駕駛必移送，‘三無’船、跨航區(qū)航行內(nèi)河船必強(qiáng)制”的“三必”執(zhí)法新常態(tài)，極大地震懾了“三無”船舶。

但這些工作方法能否徹底消除安全隱患，確保轄區(qū)水上交通安全呢？如查處超載船舶的工作，某海事處的夜間執(zhí)法能否保持常態(tài)？若保持常態(tài)，白天海事處工作如何安排？基層海事處如何安排人手本就緊缺、定崗定編的執(zhí)法人員？若不保持常態(tài)，而超載船也有AIS系統(tǒng)，可以根據(jù)海事巡邏船的動(dòng)態(tài)采取行動(dòng)，在無夜間執(zhí)法的時(shí)段冒險(xiǎn)航行。對(duì)于海砂監(jiān)管工作夜間核查能否保持常態(tài)也是一樣存在疑問。對(duì)非法載客以及“三無”船的監(jiān)管，目前還未有海事處宣稱通過嚴(yán)格監(jiān)管完全消除了這類違法行為。

我們?cè)诳隙ㄉ鲜鰢?yán)格監(jiān)管的工作方法基礎(chǔ)上，是否還有其他更好的方法呢？“治理”這一理念則為我們提倡了新的工作思路，提供了更多的方法，如公民參與、公民合作以及說服、指導(dǎo)、協(xié)商等基本方法。

3.工作效果的差距

隨著海事系統(tǒng)信息化手段的提高，VTS、AIS、CCTV、智慧海事、海事之眼等的運(yùn)用，基層海事處執(zhí)法效率不斷提升，如廣東海事局2019年全年實(shí)施行政處罰2.1萬宗，同比2018年增加37.6%；2018年行政處罰總量較2017年同比上升38.10%，而2017年較2016年同比上升了5.48%。當(dāng)然，處罰數(shù)量的逐年上升還和基層海事處主動(dòng)作為、加大執(zhí)法力度以及上級(jí)密集開展的專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)有關(guān)。

但看到成績的同時(shí)，也要反思一個(gè)問題，即基層海事處這么多年來持續(xù)加大執(zhí)法力度，為什么查處的違法行為尚在持續(xù)上升？以交警查酒駕為例，若交警的查處力度大，應(yīng)該是剛開始查處的比較多，過一段時(shí)間酒駕行為得到整治后應(yīng)越來越少才符合正常的執(zhí)法規(guī)律?；鶎雍Ｊ绿幵讲樵蕉嗟默F(xiàn)象可能由以下幾種情況導(dǎo)致：第一種情況是基層海事處對(duì)違法行為的整治一直處于開始階段，可能再過一段時(shí)間違法行為將變少；第二種情況是海事處對(duì)違法行為的查處未起到處罰應(yīng)有的作用，違法者并不因此減少違法行為；第三種情況是海事處像割韭菜一樣，哪種違法行為多就集中力量查處哪種，而放松了其他違法行為的查處，導(dǎo)致抑制了這種違法行為，其他的違法行為又上升。無論哪種情況，基層海事處都付出很大努力，但效果并不理想。究其原因，在于基層海事處和航運(yùn)企業(yè)并未形成合力，海事處在全力檢查，部分航運(yùn)企業(yè)卻疲于應(yīng)付，未主動(dòng)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

要使工作效果更好，航運(yùn)企業(yè)必須主動(dòng)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任?；鶎雍Ｊ绿幫ㄟ^檢查、處罰倒逼企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任可以取得一定效果，但若結(jié)合“治理”的合作、互動(dòng)、參與方式，則更易被航運(yùn)企業(yè)理解，從而自覺落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。

四、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”借鑒

目前，基層海事處離治理能力現(xiàn)代化尚有不少差距，如何縮小差距向治理能力現(xiàn)代化邁進(jìn)呢？掌握治理的理念、方法雖然有助于實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，但目前治理的理念、方法過于原則，運(yùn)用起來并不容易。十九屆四中全會(huì)為我們指明了方向，即堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以達(dá)到治理能力現(xiàn)代化。

1.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的起源及發(fā)展

20 世紀(jì) 60 年代中華人民共和國成立不久，社會(huì)主義建設(shè)正面臨極為復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢。黨把對(duì)農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)主義教育作為一項(xiàng)重要工作，決定發(fā)動(dòng)一次以社會(huì)主義教育為主要形式的覆蓋全國城鄉(xiāng)范圍的運(yùn)動(dòng)，活動(dòng)目標(biāo)是要把絕大多數(shù)“四類分子”改造成社會(huì)主義新人。1963 年 6月，位于浙江諸暨的楓橋地區(qū)作為浙江省社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)的試點(diǎn)，通過以擺事實(shí)、講道理為主的做法，創(chuàng)造出了“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠和發(fā)動(dòng)群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的成功做法，把絕大多數(shù)“四類分子”改造成為社會(huì)主義新人。對(duì)此，毛澤東同志做出“要各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做”的重要批示。自此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”開始在全國政法戰(zhàn)線樹立旗幟，在全國推廣開來。[4]

隨著時(shí)代的發(fā)展變化，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”也經(jīng)歷了不斷豐富和完善的過程，其影響力不斷擴(kuò)大。從60年代經(jīng)驗(yàn)誕生，在“文革”中首創(chuàng)并提出“三個(gè)區(qū)別”，到改革開放初期給四類分子摘帽提出“兩個(gè)沒有”；自 80 年代首創(chuàng)“綜合治理”，到 2003年“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的做法推向全國，再到新時(shí)代成為完善社會(huì)治理體系、提升社會(huì)治理能力的樣板?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”從最初在社會(huì)治安領(lǐng)域發(fā)揮重要作用逐步擴(kuò)展到政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域。[5]

2.新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的運(yùn)用

因“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最初從社會(huì)治安領(lǐng)域起源，各地基層公安機(jī)關(guān)很早就開始摸索、實(shí)踐，已經(jīng)取得了豐碩成果。如浙江省諸暨市公安局在創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”活動(dòng)中認(rèn)為：堅(jiān)持以人民為中心，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價(jià)值取向；“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)質(zhì)和功用就是抓早抓小、化解矛盾，這是防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的良策，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本要求；基層公安機(jī)關(guān)創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”，就是要通過警力下沉、警務(wù)前移，落實(shí)到基層、融入到群眾，實(shí)地了解群眾的所需所想，自覺從群眾利益出發(fā)開展工作，使工作成效更多更直接地惠及百姓，就是要深入推進(jìn)平安建設(shè)，持續(xù)健全完善社會(huì)治安防控體系，依法嚴(yán)厲打擊侵犯人民群眾合法權(quán)益的各類違法犯罪活動(dòng)，努力提供高質(zhì)量平安服務(wù)保障，不斷提升人民群眾安全感、滿意度。諸暨市公安局總結(jié)如下經(jīng)驗(yàn)：一是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，傳承紅色基因。二是堅(jiān)持預(yù)防在先，化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。三是堅(jiān)持重心下移，筑牢平安基石。在全市未設(shè)派出所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和治安復(fù)雜區(qū)域建立警務(wù)工作站，開展24 小時(shí)亮燈工程，把警力延伸到最基層。同時(shí)，開展“進(jìn)百企聯(lián)千村訪萬戶”大走訪活動(dòng)，發(fā)動(dòng)全警下基層，延伸治安觸角。開展培育百個(gè)平安類社會(huì)組織、物建千名平安專業(yè)人員、建立萬人義警隊(duì)伍“百千萬”工程。四是堅(jiān)持貼心服務(wù)，踐行為民宗旨。五是堅(jiān)持剛?cè)岵?jì)，提升執(zhí)法公信。[6]

金華市公安局在創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”打造平安共同體過程中，總結(jié)出以下經(jīng)驗(yàn)：一是堅(jiān)持紅色領(lǐng)航，以“黨建 + ”引領(lǐng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新航向。探索出“黨建 + 群防群治”，打造共治共管的治安“綜合體”；“黨建 + 重點(diǎn)人員管理”，打造基層穩(wěn)控的“橋頭堡”；“黨建 + 矛盾調(diào)處”，打造就地化解的“穩(wěn)壓器”；“黨建 + 技防建設(shè)”，打造 24 小時(shí)不眨眼的“監(jiān)控網(wǎng)”；“黨建 + 服務(wù)群眾”，打造老百姓家門口的“派出所”。二是堅(jiān)持底線思維，以“風(fēng)險(xiǎn)清單”引領(lǐng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解。三是堅(jiān)持基層善治，以“無案村”增強(qiáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新肌體。整合民警、警務(wù)聯(lián)動(dòng)員、網(wǎng)格員、社會(huì)力量等四支隊(duì)伍服務(wù)“無案村”創(chuàng)建。組織開展進(jìn)村入戶“訪民情”，征集點(diǎn)子“集民意”，爭當(dāng)“首席安全官”單位場所“大清查”。四是堅(jiān)持科技驅(qū)動(dòng)，以“大智移云物”煥發(fā)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新活力。緊扣“云上公安、智能防控”大數(shù)據(jù)警務(wù)戰(zhàn)略，最大限度地推動(dòng)科技元素與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的有機(jī)融合、無縫對(duì)接。[7]

3.新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的借鑒

他山之石，可以攻玉。公安系統(tǒng)雖然與海事系統(tǒng)工作職能不同，但海事系統(tǒng)素有“水上交警”之稱，其維護(hù)水上交通秩序、保障水上交通安全的職能與公安交警保障道路交通安全的職能類似，因此，海事系統(tǒng)更適合借鑒、轉(zhuǎn)化公安系統(tǒng)的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。綜合公安系統(tǒng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的運(yùn)用成果，本文認(rèn)為海事機(jī)構(gòu)可以借鑒以下做法。

一是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，紅色領(lǐng)航。黨建多年的寶貴經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)良傳統(tǒng)是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)質(zhì)，如以人民為中心、密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)等。因此，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)就是將黨多年的治理經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用在社會(huì)治理中。

二是堅(jiān)持相信和依靠群眾，與群眾互動(dòng)、合作。如諸暨市公安局開展培育百個(gè)平安類社會(huì)組織、物建千名平安專業(yè)人員、建立萬人義警隊(duì)伍“百千萬”工程。金華市公安局探索出“黨建 +群防群治”，打造共治共管的治安“綜合體”，組織開展進(jìn)村入戶“訪民情”、征集點(diǎn)子“集民意”、爭當(dāng)“首席安全官”、開展單位場所“大清查”等。

三是堅(jiān)持預(yù)防為主，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。如諸暨市公安局不斷提高基層派出所防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，金華市公安局則以“風(fēng)險(xiǎn)清單”引領(lǐng)重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解。

四是堅(jiān)持依法治理，提升執(zhí)法公信力。增強(qiáng)執(zhí)法人員法治意識(shí)，提高依法行政水平，對(duì)違法行為依法嚴(yán)厲查處，保持高壓震懾態(tài)勢。

五是堅(jiān)持聚焦基層，綜合治理。如諸暨市公安局堅(jiān)持重心下移，筑牢平安基石；金華市公安局則以基層善治開展綜合治理。

六是堅(jiān)持服務(wù)群眾，踐行為民宗旨。堅(jiān)持以人民為中心的根本立場，不斷提高服務(wù)群眾的能力和水平。

七是堅(jiān)持科技驅(qū)動(dòng)，提高信息化水平。如諸暨市公安局實(shí)施智慧警務(wù)，金華市公安局則推出大數(shù)據(jù)警務(wù)戰(zhàn)略。

五、實(shí)現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化的建議

借鑒“楓橋式公安派出所”經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合基層海事處工作實(shí)際，本文認(rèn)為可以從以下方面提升基層海事處治理能力，逐步實(shí)現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化。

1.轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)從“管制”到“治理”理念的過渡

基層海事處在長期的監(jiān)管實(shí)踐中，已經(jīng)摸索出一套成熟的監(jiān)管措施，這些措施確保了水上交通安全形勢的穩(wěn)定。但近年來全國各地發(fā)生的重大事故表明，水上交通安全形勢離人民對(duì)美好生活的向往尚有一定的差距。海事部門在監(jiān)管工作中投入大量人力、物力，采取了各種措施，運(yùn)用了各種先進(jìn)設(shè)備，有些海事處甚至實(shí)施“5+2”“白+黑”工作法，但重大水上交通事故仍時(shí)有發(fā)生。這說明海事監(jiān)管工作已經(jīng)到了瓶頸期，要突破瓶頸，就必須轉(zhuǎn)變思路，監(jiān)管理念從以往的管制型向治理型轉(zhuǎn)變。改變以往單向度的行政執(zhí)法，樹立“共建共治共享”的治理理念，形成行政相對(duì)人參與、主動(dòng)承擔(dān)安全主體責(zé)任的局面。

2.發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，樹立以人民為中心意識(shí)

黨建內(nèi)涵很廣，可以在各個(gè)方面發(fā)揮作用。如可以發(fā)揮黨員責(zé)任意識(shí)，劃定黨員責(zé)任區(qū)，讓黨員在網(wǎng)格化管理中負(fù)責(zé)一個(gè)網(wǎng)格的安全或一個(gè)航運(yùn)企業(yè)的安全指導(dǎo)、協(xié)商等；可以發(fā)揮黨建共建的功能，和航運(yùn)企業(yè)、港航單位共建，共同研究改進(jìn)水上交通安全對(duì)策，促進(jìn)水上交通安全；可以發(fā)揮黨建宣傳作用，組織黨員對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行安全宣講；可以發(fā)揮黨建的批評(píng)與自我批評(píng)作用，收集行政相對(duì)人改進(jìn)工作的意見；可以發(fā)揮黨建的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)群眾對(duì)黨員進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)基層海事處依法行政、高效廉潔。

3.改變工作方式，善于走群眾路線、做群眾工作

改變以往單一的檢查、巡查、審核等自上而下的工作方式，堅(jiān)持走群眾路線，深入群眾，依靠群眾，服務(wù)群眾，影響群眾，提高群眾的安全意識(shí)及守法意識(shí)，自覺履行安全主體責(zé)任。

如建立轄區(qū)水上交通安全微信群，將惡劣天氣、水文等信息與從業(yè)人員共享，提醒從業(yè)人員做好安全措施；將水上交通事故典型案例推送在微信群，警示從業(yè)人員吸取事故教訓(xùn)，提高安全技能，避免類似事故發(fā)生；將交通管制、航行警告等信息及時(shí)發(fā)布在群中，指導(dǎo)從業(yè)人員安全航行、正確避讓；發(fā)布最新的安全法規(guī)信息，提高從業(yè)人員的守法意識(shí)；收集從業(yè)人員有關(guān)安全航行的建議、投訴，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排除事故隱患，確保航行安全等。

推動(dòng)建立群眾性組織，如成立社會(huì)監(jiān)督員隊(duì)伍，讓海事監(jiān)管多一支民間監(jiān)管力量；成立志愿者救助隊(duì)伍，培育海上應(yīng)急救助隊(duì)伍。

培育水上從業(yè)人員協(xié)會(huì)、組織，發(fā)揮協(xié)會(huì)培訓(xùn)、自律作用，實(shí)現(xiàn)水上安全自治，如鼓勵(lì)成立游艇俱樂部，由俱樂部對(duì)游艇定期安全檢查，對(duì)游艇駕駛員進(jìn)行培訓(xùn)等；成立帆船協(xié)會(huì)，提高帆船從業(yè)人員航行技能以及安全意識(shí)。

執(zhí)法過程中也可考慮讓從業(yè)人員參與，如對(duì)公司安全審核過程中，可以邀請(qǐng)其他公司安全管理人員觀摩、學(xué)習(xí)。安全檢查過程中，也可聽取船方的意見，共同消除事故隱患。執(zhí)法過程外，可以采取走訪、座談的形式，聽取相對(duì)人的意見，同時(shí)針對(duì)相對(duì)人的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行安全提醒。

出臺(tái)監(jiān)管或服務(wù)措施前，應(yīng)主動(dòng)征求相對(duì)人意見，讓相對(duì)人充分參與，使措施更加合法、合理，做到執(zhí)法為民。

4.做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，消除事故隱患，提高應(yīng)急處置能力

要實(shí)現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的“矛盾不上交”，就要扎實(shí)地做好隱患排查工作。應(yīng)定期對(duì)轄區(qū)水上交通安全情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)各類安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)、分類管理，對(duì)高等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先調(diào)用監(jiān)管資源進(jìn)行防范、消除，同時(shí)經(jīng)常性對(duì)轄區(qū)各類事故的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行演練，提高自身應(yīng)急處置能力，做到不發(fā)生或少發(fā)生事故，一旦發(fā)生事故能將損失降到最低。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)應(yīng)緊密依靠群眾，依靠當(dāng)?shù)氐母酆狡髽I(yè)，共同發(fā)現(xiàn)存在安全風(fēng)險(xiǎn)的薄弱環(huán)節(jié)，如對(duì)港口危險(xiǎn)品船風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，危險(xiǎn)品碼頭經(jīng)營人、船公司、引航員實(shí)際上比一般海事執(zhí)法人員更有發(fā)言權(quán)，更清楚什么環(huán)節(jié)、什么部位、什么程序存在安全隱患；在應(yīng)急演練時(shí)，也應(yīng)該將港航企業(yè)納入演習(xí)范圍，共同提高應(yīng)急處置能力。

5.堅(jiān)持依法治理，提高執(zhí)法公信力

治理并非放松監(jiān)管。對(duì)一些嚴(yán)重的違法行為，如超載、超航區(qū)等違法行為，應(yīng)利用CCTV、AIS等電子監(jiān)控設(shè)備，提高違法行為的發(fā)現(xiàn)率，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)格查處，提高相對(duì)人違法成本，提高執(zhí)法威懾力，遏制違法行為發(fā)生；可以充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督員作用，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)違法行為，形成共管共治局面，讓違法行為無處藏身。當(dāng)然，對(duì)于一些違法行為，在嚴(yán)格查處的同時(shí)，要做到疏堵結(jié)合，如海島的非法載客行為，應(yīng)配合當(dāng)?shù)卣嘤?guī)的旅游觀光企業(yè)，滿足市場需求，從而間接地堵住非法載客渠道，達(dá)到依法治理的效果。

在堅(jiān)持依法治理的同時(shí)，一方面應(yīng)著重培養(yǎng)基層海事處執(zhí)法人員法治意識(shí)，提高其依法行政能力，對(duì)于管制行政行為，要做到“法無授權(quán)不可為”，防止濫用職權(quán)；另一方面應(yīng)采取多種形式，加大對(duì)行政相對(duì)人的法治宣傳，讓行政相對(duì)人自覺守法。

6.善用綜合治理，形成海事治理合力

對(duì)于職責(zé)交叉的海事監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)善用綜合治理方法。如內(nèi)河住家船、“三無”船舶的治理，海事部門單打獨(dú)斗較難取得理想效果，可以利用實(shí)施“河長制”的契機(jī)，發(fā)揮地方政府治理優(yōu)勢，借助公安、漁政、交通、水利、城管部門的力量，達(dá)到徹底治理的目的。

對(duì)于屢禁不止的違法行為，可以運(yùn)用信用管理手段，降低違法者的信用等級(jí)，讓其在申請(qǐng)銀行貸款、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)方面處處受限，其船舶在水域航行時(shí)處處被查，促使違法者自覺糾正違法行為，養(yǎng)成遵紀(jì)守法意識(shí)，達(dá)到綜合治理的目的。

對(duì)于低標(biāo)準(zhǔn)船，可以公布低標(biāo)準(zhǔn)船違法信息，與貨主、碼頭、航運(yùn)市場形成合力，共同淘汰該類船舶。

7.主動(dòng)作為，提升海事服務(wù)質(zhì)量

基層海事處在提供服務(wù)方面應(yīng)主動(dòng)作為，方便群眾，以最大限度提高群眾滿意度為目標(biāo)。積極實(shí)施各地推行的“一網(wǎng)辦理”“并聯(lián)辦理”，讓相對(duì)人少跑路，跑少路，減輕相對(duì)人負(fù)擔(dān)。對(duì)于誠信公司或安全管理較好的公司，應(yīng)開通綠色通道，讓其辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)更加便捷。

基層海事處應(yīng)重視做好安全信息服務(wù)，將惡劣天氣信息及時(shí)發(fā)送給從業(yè)人員，提醒其做好相關(guān)防范工作；對(duì)于首次進(jìn)入轄區(qū)的船舶，主動(dòng)提供橋梁高度、水深、航道以及事故多發(fā)點(diǎn)、漁船密集點(diǎn)等信息，提醒其安全航行、注意避讓；及時(shí)發(fā)布航行通警告、交通管制信息，讓船舶提前防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

基層海事處應(yīng)提供良好的通航環(huán)境服務(wù)。一是要通過VTS服務(wù)，合理安排船舶進(jìn)出港，控制交通流密度，提醒船舶注意避開危險(xiǎn)。二是要加強(qiáng)巡航巡查，檢查航標(biāo)是否正常，發(fā)現(xiàn)并消除礙航物，制止船舶航行違章行為，為船舶提供良好的航行環(huán)境和秩序。對(duì)于高速客船航路，要檢查是否有漁網(wǎng)、漂浮物等，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要及時(shí)通報(bào)公司、船舶，并予以清除。三是要定期對(duì)通航環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，努力改善通航環(huán)境，減少事故發(fā)生。

在開展各類海事執(zhí)法行動(dòng)的同時(shí)，也要做好相關(guān)服務(wù)，如在安全檢查發(fā)現(xiàn)缺陷后，要幫助船舶一起解決問題，研究解決方案，方便船舶就近修理；在水上交通事故調(diào)查過程中，應(yīng)認(rèn)真查找事故真正原因，和當(dāng)事人探討形成管用、可行的安全管理建議，防止類似事故再次發(fā)生。

8.加強(qiáng)科技投入，提高信息化水平

目前，海事信息化建設(shè)取得長足進(jìn)步，VTS、AIS、CCTV、智慧海事等將海事監(jiān)管能力提高到新的水平，但相比公安交警，海事信息化水平仍有待提升。海事信息化建設(shè)應(yīng)該從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是提高監(jiān)管監(jiān)控水平，建設(shè)類似道路交通的監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)能自動(dòng)監(jiān)控，讓違法者無所遁形，提高違章行為的查處率，也提高駕駛?cè)藛T遵守航行規(guī)則的自覺性。二是提高服務(wù)質(zhì)量，真正做到“一網(wǎng)辦理”“全城通辦”，盡可能方便群眾，服務(wù)群眾。

六、結(jié)束語

海事治理才剛起步，離治理體系和治理能力現(xiàn)代化尚有較大差距。如何縮小差距，逐步實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是目前擺在海事系統(tǒng)面前的重要課題。方向不對(duì)則容易南轅北轍，差距越來越大；方法不對(duì)則只能望洋興嘆，一直在路上。本文借鑒公安系統(tǒng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)實(shí)現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行探索，希望能對(duì)海事治理工作有所促進(jìn)。