杜志章

基層社會(huì)治理是國(guó)家治理的基本單元，也是人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵領(lǐng)域。

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》）指出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這是“十四五”時(shí)期加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的行動(dòng)指南。

一、基層社會(huì)治理的成就及所存在的弱項(xiàng)

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段，在社會(huì)建設(shè)和民生領(lǐng)域取得了巨大成就，《建議》指出，“人民生活水平顯著提高，高等教育進(jìn)入普及化階段，城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過(guò)六千萬(wàn)人，建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋超過(guò)十三億人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋近十億人，新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果”。中國(guó)人民的獲得感、安全感和幸福感得到了顯著提升。在中共中央舉行的黨的十九屆五中全會(huì)精神新聞發(fā)布會(huì)上，中央政策研究室主任江金權(quán)指出，“美國(guó)知名公關(guān)公司日前發(fā)布信任度調(diào)查顯示，中國(guó)民眾對(duì)本國(guó)政府信任度達(dá)95%，在受訪(fǎng)國(guó)家中排名第一”。人民群眾對(duì)黨和政府的信任源于黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)效和人民群眾得到的實(shí)惠，這也從側(cè)面證明了中國(guó)社會(huì)建設(shè)和民生發(fā)展所取得的巨大成就。然而，我們又不得不看到，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，“民生保障存在短板，社會(huì)治理還有弱項(xiàng)”。社會(huì)治理的弱項(xiàng)體現(xiàn)在基層社會(huì)治理中，主要有：

第一，基層社會(huì)治理體系有待進(jìn)一步完善，基層社會(huì)治理能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。基層黨建有待加強(qiáng)，一些地方特別是農(nóng)村基層黨組織不夠完善，黨員數(shù)量少、水平低，黨組織的堡壘作用和黨員的先鋒模范作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮?；鶎由鐣?huì)治理的事項(xiàng)清單、參與基層社會(huì)治理各主體的責(zé)任清單、群眾參與基層社會(huì)治理的任務(wù)及流程有待進(jìn)一步明確。群眾參與基層社會(huì)治理的相關(guān)法律和制度亟須進(jìn)一步完善，“多個(gè)治理主體協(xié)同、多種治理方式融合”的局面尚未全面形成?；鶎由鐣?huì)治理手段還有待改進(jìn)，大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)在基層社會(huì)治理中的科技支撐作用尚未充分發(fā)揮。

第二，社會(huì)組織發(fā)育不充分，基層自治組織存在“行政化”和“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)組織發(fā)育不充分，數(shù)量較少、類(lèi)型單一、影響力小。在基層治理中發(fā)揮主要作用的城市社區(qū)和鄉(xiāng)村的村民委員會(huì)等自治組織，作為國(guó)家治理的遠(yuǎn)端末梢，承擔(dān)著大量的黨務(wù)和行政性事務(wù)，可謂“上面千條線(xiàn)，下面一根針”。此外，諸多社會(huì)組織和基層自治組織，由于工作的程式化或長(zhǎng)期從事相同且繁瑣的工作，失去了創(chuàng)新和發(fā)展動(dòng)力，從而出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

第三，群眾參與基層社會(huì)治理的意識(shí)不強(qiáng)、能力不足、渠道不通，基層社會(huì)治理中的“自治”水平有待進(jìn)一步提升?；鶎由鐣?huì)治理關(guān)系到每一個(gè)公民的利益和安全，要求公民積極參與。然而，由于群眾對(duì)“什么是參與”“為什么要參與”“怎樣參與”等問(wèn)題不夠清楚，因而參與意識(shí)不強(qiáng)、參與動(dòng)力不足。又由于基層社會(huì)治理中的選舉、決策、管理、監(jiān)督等事項(xiàng)都需要有一定的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，這不是所有群眾都具備的，因而部分群眾參與能力不強(qiáng)，這也限制了他們的參與積極性。再者，部分群眾認(rèn)為參與或不參與都對(duì)自己的利益影響不大，并且認(rèn)為自己雖不參與但一定有其他人參與，他人的參與也能夠代表或維護(hù)自己的利益，這就是群眾參與的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。這樣的消極參與或被動(dòng)參與致使群眾參與效果不佳，不僅沒(méi)有充分發(fā)揮群眾參與的主體性，而且也沒(méi)有充分體現(xiàn)群眾參與的民主權(quán)利。

二、加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的措施

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用”，“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出了“十四五”時(shí)期加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的建議：

第一，完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。基層社會(huì)治理體系是指與基層社會(huì)治理相關(guān)的法律和制度體系。完善基層社會(huì)治理體系，就是要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。首先，加強(qiáng)基層黨建，發(fā)揮黨建在基層社會(huì)治理中的引領(lǐng)作用。健全基層黨組織，積極發(fā)展新黨員、壯大黨員隊(duì)伍;加強(qiáng)基層黨員干部理論學(xué)習(xí)和教育培訓(xùn);調(diào)動(dòng)黨員干部的積極性，發(fā)揮黨員干部在基層社會(huì)治理中的模范帶頭作用。其次，健全基層社會(huì)治理的相關(guān)法律。以法律和制度的形式規(guī)定公民參與社會(huì)治理的內(nèi)容、形式、流程及規(guī)范等，使群眾參與基層社會(huì)治理做到“有法可依、有章可循”;以法律和制度的形式劃清基層黨組織、政府部門(mén)、社會(huì)組織、公民個(gè)人參與基層社會(huì)治理的權(quán)、責(zé)、利邊界，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的基層社會(huì)治理體系;以法律來(lái)保障群眾權(quán)利，嚴(yán)格堅(jiān)持公平公正公開(kāi)的原則，及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，提升政府的公信力，維護(hù)法律的權(quán)威性，形成良好的法治氛圍，培養(yǎng)群眾依法參與的意識(shí)。再次，完善基層社會(huì)治理相關(guān)制度。建立黨組織、政府部門(mén)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位、群眾個(gè)人等多主體“協(xié)同共治”的基層社會(huì)治理機(jī)制，促進(jìn)政治、法治、自治、德治、智治“五治融合”，從而形成“多個(gè)主體良性互動(dòng)、多種途徑形成合力”的基層社會(huì)治理新格局。

第二，發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用。群團(tuán)組織和社會(huì)組織是連接國(guó)家與社會(huì)的紐帶，是群眾參與基層社會(huì)治理的重要平臺(tái)，應(yīng)充分發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在保障群眾權(quán)益、集中群眾力量、擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求、調(diào)解社會(huì)矛盾、維護(hù)公共利益、建設(shè)公共空間、推動(dòng)共同發(fā)展等方面的重要作用。首先，大力培育和發(fā)展基層群團(tuán)組織和社會(huì)組織。按照自治、法治、德治“三治融合”的原則，以群眾需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)基層社會(huì)組織健康發(fā)展，并為其提供政策支持和資金支持，為其代表群眾參與社會(huì)治理提供必要的平臺(tái)和物質(zhì)保障。其次，搭建群眾參與基層社會(huì)治理的制度化公共平臺(tái)。如困難群眾幫扶中心、心理援助中心、法律咨詢(xún)中心、文體活動(dòng)中心、便民服務(wù)中心、民事調(diào)解中心、緊急救援中心、志愿活動(dòng)中心等，讓群眾明確參與任務(wù)和參與途徑。然后，建立暢通的群眾表達(dá)訴求的渠道。重視群眾訴求并及時(shí)回應(yīng)，樹(shù)立政府的公信力和維護(hù)法律的權(quán)威性，從而避免群眾表達(dá)訴求“信訪(fǎng)不信法、信鬧不信法”的現(xiàn)象。再次，加強(qiáng)群眾參與基層社會(huì)治理相關(guān)的法規(guī)宣傳和能力培訓(xùn)。讓群眾理解“什么是參與”“為什么要參與”“怎樣參與”等問(wèn)題，激發(fā)群眾參與的主動(dòng)性和積極性，增強(qiáng)群眾參與的能力，從而避免“搭便車(chē)”現(xiàn)象，提升群眾參與基層社會(huì)治理的效能。最后，還必須保障社區(qū)、村民委員會(huì)等基層自治組織的獨(dú)立性和自治權(quán)，避免“過(guò)度行政化”而制約群眾參與的權(quán)利。

第三，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)。社會(huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層，因此社會(huì)治理的重心必須向基層下移。首先，加強(qiáng)基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)，健全基層黨組織、發(fā)展基層自治組織（社區(qū)、居委會(huì)、村民委員會(huì)、群團(tuán)組織和其他社會(huì)組織）。對(duì)此，省委書(shū)記應(yīng)勇在省委全面深化改革委員會(huì)召開(kāi)第七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要建好用好城市社區(qū)黨組織書(shū)記、社區(qū)工作者、志愿者“三支隊(duì)伍”，選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織書(shū)記，建立社會(huì)化、職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍，不斷健全志愿服務(wù)體系;要用好街道“大工委”及聯(lián)席會(huì)議制度、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部常態(tài)化下沉社區(qū)制度，健全完善“街道吹哨、部門(mén)報(bào)到”“社區(qū)吹哨、黨員報(bào)到”機(jī)制;要突出基層黨組織政治功能，建立社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)企業(yè)“三駕馬車(chē)”自治共治、共建共享的社區(qū)治理機(jī)制。其次，規(guī)范基層社會(huì)治理的任務(wù)及流程，建立基層社會(huì)治理任務(wù)清單制度、過(guò)程監(jiān)管制度和績(jī)效考評(píng)制度，使各類(lèi)主體都明白“做什么”和“怎么做”，各司其職、各盡其責(zé)，從而提升基層社會(huì)治理效益。再次，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)。通過(guò)網(wǎng)格化管理，用空間的“確定性”來(lái)把握基層社會(huì)治理事項(xiàng)及過(guò)程的“不確定性”，維持基層社會(huì)治理的基本秩序，既而增強(qiáng)人民群眾的安全感;通過(guò)精細(xì)化服務(wù)，提高群眾辦事的便利化水平，提升公共服務(wù)水平，從而增強(qiáng)人民群眾的獲得感;通過(guò)信息化支撐，提高辦事效率、增強(qiáng)可靠性，從而提高基層社會(huì)治理的智能化水平;通過(guò)開(kāi)放共享，打造共建共治共享的基層社會(huì)治理共同體。

（作者系華中科技大學(xué)華中智庫(kù)副院長(zhǎng)、國(guó)家治理研究院副院長(zhǎng)、馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）