王倩楠

內(nèi)容提要：世界銀行開發(fā)的PEFA 框架是財政管理能力的重要“體檢”系統(tǒng)，目前已在151 個國家和地區(qū)得到應(yīng)用。從一些國家和地區(qū)的應(yīng)用情況來看，效果比較明顯。例如，PEFA 評估成功診斷出巴西財政管理系統(tǒng)的可預(yù)測性不足；PEFA 評估有效提升了印度財政戰(zhàn)略管理能力；PEFA 評估為南非豪登省政府提供了提升財政能力的系統(tǒng)性解決方案。當(dāng)前，為了提升我國財政管理能力，也有必要合理運(yùn)用PEFA 工具，基于國情對PEFA 進(jìn)行改造，使之在不降低對財政管理能力評估能力的同時更加適應(yīng)中國國情，使PEFA“中國化”。

一、PEFA 評估及其應(yīng)用概況

PEFA 是世界銀行開發(fā)的一套財政管理能力評估系統(tǒng)，通過對財政管理系統(tǒng)的管理能力進(jìn)行評價反作用于財政管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政管理能力提高。PEFA 是一種標(biāo)準(zhǔn)和參考工具，為利用定量的衡量績效的指標(biāo)來評估和報告財政管理的優(yōu)缺點構(gòu)建了框架，其設(shè)計思路是運(yùn)用一種可在連續(xù)性評估中復(fù)制的方法，提供特定時間點的財政管理績效情況，并概述其隨時間推移發(fā)生的變化。PEFA通過提供一系列關(guān)于財政管理制度、體系和流程的指標(biāo)來衡量和監(jiān)測績效，幫助政府實現(xiàn)財政管理實踐的可持續(xù)改進(jìn)。

截至2019 年8 月31 日，世界銀行已經(jīng)對151 個國家和地區(qū)的財政管理情況進(jìn)行了PEFA 評估（含計劃評估）。其中，26 份評估尚處于計劃評估階段，已完成評估595 份，其中評估結(jié)束后完成的評估報告有533 份，另外62 份評估報告仍停留在報告草案狀態(tài)。最早進(jìn)行PEFA 評估的國家是阿富汗和贊比亞，“金磚國家”俄羅斯、巴西、印度和南非均至少開展過一次PEFA 評估。

按時間順序，PEFA 可分為PEFA2011 框架、測試版PEFA 框架和PEFA2016 框架三個版本，測試版PEFA 框架是為從PEFA2011 改進(jìn)到PEFA2016 過程中間發(fā)展的版本。測試版PEFA 框架分別被格林納達(dá)和巴布亞新幾內(nèi)亞獨立國于2015 年、突尼斯于2016 年應(yīng)用于中央政府財政管理評估；巴西圣卡塔琳娜州和摩洛哥卡薩布蘭卡分別在2015 年和2016 年應(yīng)用測試版PEFA 框架進(jìn)行地方政府財政管理評估。PEFA2011 版本被應(yīng)用于494 份財政管理評估中，其中中央政府財政管理評估288 份，地方政府財政管理評估206 份。2016 年P(guān)EFA 框架重大升級后，應(yīng)用PEFA2016 框架開展的財政管理評估共119 份，其中中央政府財政管理評估73 份，地方政府財政管理評估46 份。

應(yīng)用PEFA 開展的中央政府財政管理評估共有364 份，地方政府財政管理評估257 份（見表1）。最初集中于中央政府層面財政管理評估的PEFA，在后續(xù)發(fā)展中也被廣泛地應(yīng)用于地方政府財政管理評估。在26 份計劃評估中，2019 年的3 個計劃開展財政管理評估的地方政府未注明適用的PEFA 版本。

表1 不同版本PEFA 框架在不同層級政府評估中的應(yīng)用情況

二、PEFA 評估在相關(guān)國家的應(yīng)用效果

（一）PEFA 評估成功診斷出巴西財政管理系統(tǒng)的可預(yù)測性不足

巴西進(jìn)行PEFA 評估時應(yīng)用的是PEFA2011 框架，包括28 個指標(biāo)、69 個維度，涵蓋了一個開放有序的財政管理系統(tǒng)的六個關(guān)鍵要素：（1）預(yù)算的可信度：預(yù)算是現(xiàn)實的，并按計劃執(zhí)行。（2）預(yù)算的全面性和透明度：預(yù)算和財政風(fēng)險監(jiān)督是全面的，財政和預(yù)算信息可供公眾使用。（3）基于政策的預(yù)算編制：預(yù)算是在適當(dāng)考慮政府政策的情況下編制的。（4）預(yù)算執(zhí)行的可預(yù)測性和可控性：預(yù)算以有序和可預(yù)測的方式執(zhí)行，并設(shè)置對公共資金使用行使控制權(quán)和管理權(quán)的安排。（5）會計核算和報告：編制、維護(hù)和傳播足夠的會計記錄和信息，以滿足決策控制、管理和報告的目的。（6）外部審查和審計：對公共財政審計和行政部門的審計后續(xù)行動進(jìn)行安排。

為聚焦重點，PEFA 工作組結(jié)合巴西的實際情況進(jìn)行定制評估，以反映政府的改革重點和主要財政工作，旨在對特定領(lǐng)域進(jìn)行深入評估和研究?？紤]到《財政責(zé)任法》對預(yù)算透明度和全面性要求較高，聯(lián)邦政府財政管理系統(tǒng)在預(yù)算透明度和全面性方面有望取得很好的評估成績，在某些其他方面可能還需要得到加強(qiáng)。PEFA 工作組與巴西聯(lián)邦政府方面經(jīng)過討論后確定，重點關(guān)注年度預(yù)算流程的信譽(yù)和預(yù)算可預(yù)測性相關(guān)領(lǐng)域。

稅收政策的可信度在一定程度上為獲取稅收收入提供保障，稅收政策的可信度較差會影響稅收收入的征繳，從根本上削弱財政管理系統(tǒng)防范風(fēng)險的能力；預(yù)算的可預(yù)測性保證財政管理系統(tǒng)在預(yù)算偏離目標(biāo)時及時監(jiān)控、識別風(fēng)險，如果預(yù)算的可預(yù)測性較差，財政管理系統(tǒng)及時識別、監(jiān)控預(yù)算偏離目標(biāo)等風(fēng)險的能力就會被削弱。

根據(jù)中央計劃部和財政部等關(guān)鍵部門提供的信息，PEFA 評估對各指標(biāo)進(jìn)行評分和解釋，評估結(jié)果顯示巴西財政管理領(lǐng)域存在的主要問題可能是：預(yù)算收入的可預(yù)測性較低，稅收政策的可信度較差；預(yù)算計劃和管理過程中，存在支出承諾不斷增長和年度預(yù)算大額調(diào)整現(xiàn)象，如何管理支出承諾增長和年度預(yù)算大額調(diào)整是個大問題；現(xiàn)金管理水平影響支出管理的可預(yù)測性，在當(dāng)前的現(xiàn)金管理系統(tǒng)中，財政部由于不確定實際現(xiàn)金付款的時間，可能會難以為長期項目安排付款的優(yōu)先次序。其中，稅收政策的可信度較差，直接影響可用的財政資源總量，從根本上削弱財政管理系統(tǒng)防范風(fēng)險的能力；預(yù)算收入預(yù)測性低導(dǎo)致可用財政資源預(yù)測性低，削弱財政管理系統(tǒng)控制由預(yù)算執(zhí)行得不到保障以及資產(chǎn)負(fù)債管理不力帶來風(fēng)險的能力；年度預(yù)算存在大額調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中的可控性降低，影響財政管理系統(tǒng)對預(yù)算執(zhí)行偏離計劃、預(yù)算偏離政策目標(biāo)等風(fēng)險的監(jiān)控；現(xiàn)金管理水平影響支出管理的可預(yù)測性，支出管理的可預(yù)測性可以保證在支出發(fā)生偏離計劃時及時監(jiān)控，及時識別風(fēng)險，而現(xiàn)金管理水平影響了支出管理的可預(yù)測性，削弱了財政管理系統(tǒng)及時識別、監(jiān)控風(fēng)險的能力。

針對評估發(fā)現(xiàn)的問題，PEFA 評估報告提出了相應(yīng)措施規(guī)范財政行為，以提高財政管理系統(tǒng)及時、準(zhǔn)確地識別和防范風(fēng)險的能力，提高財政管理能力：（1）要從技術(shù)角度和達(dá)成政策共識方面，提高預(yù)算收入預(yù)測和稅收政策的可信度，提高財政管理系統(tǒng)防范由財政資源總量不足、預(yù)算執(zhí)行得不到保障以及資產(chǎn)負(fù)債管理不力帶來的風(fēng)險。（2）在預(yù)算計劃和預(yù)算管理方面，加強(qiáng)對不斷增長的支出承諾和高額的年度預(yù)算調(diào)整的管理，加強(qiáng)財政管理系統(tǒng)對預(yù)算執(zhí)行偏離計劃、預(yù)算偏離政策目標(biāo)等風(fēng)險的監(jiān)控。（3）在不沖擊《財政責(zé)任法》前提下，PEFA 工作組將考慮各種機(jī)制，以支持項目管理者在現(xiàn)金管理中具有更大的可預(yù)測性和確定性，保證財政管理系統(tǒng)在支出發(fā)生偏離計劃時及時監(jiān)控和識別風(fēng)險。

（二）PEFA 評估有效提升了印度財政戰(zhàn)略管理能力

印度聯(lián)邦政府借助PEFA2011 框架對財政管理系統(tǒng)進(jìn)行評估，有效的財政管理系統(tǒng)的三個主要目標(biāo)是總體性財政紀(jì)律、戰(zhàn)略性資源配置和有效的公共服務(wù)提供。PEFA 評估發(fā)現(xiàn)，在許多領(lǐng)域，印度政府已經(jīng)努力采取措施完善財政管理系統(tǒng)，包括制定相關(guān)法律和確立相關(guān)體制機(jī)制，但在實踐中尚存許多不足。PEFA 評估通過對印度聯(lián)邦政府財政管理情況進(jìn)行“體檢”診斷，發(fā)現(xiàn)其存在以下問題。

總體財政紀(jì)律方面，印度沒有建立有效的財政紀(jì)律。評估發(fā)現(xiàn)，缺少長期支出計劃，缺乏可靠的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測作為預(yù)算依據(jù)，在制定用來指導(dǎo)下一年度支出承諾的支出計劃時缺乏長期視角；總體上缺乏有效的財政風(fēng)險評估，年度預(yù)算支出模式不平衡，預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的計劃管理，在財政年度結(jié)束時才出錢；缺乏硬預(yù)算約束，內(nèi)部控制和內(nèi)部審計系統(tǒng)薄弱是財政管理系統(tǒng)的重要弱點，這些問題限制了總體性的財政紀(jì)律。盡管印度已經(jīng)制定了外部審計工作機(jī)制，有助于立法機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)實施控制，但審計報告的審查過程比較薄弱，不利于外部審計有效性的發(fā)揮。

戰(zhàn)略性資源配置方面，由于缺乏完善的部門戰(zhàn)略，戰(zhàn)略性資源配置不足。完善的部門戰(zhàn)略應(yīng)以政府目標(biāo)為基礎(chǔ)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)制定計劃并進(jìn)行成本核算，使資源配置與部門戰(zhàn)略中規(guī)定的優(yōu)先次序相一致。印度“十一五”計劃在總體上保證了戰(zhàn)略性的資源配置，但只是為各部門提供了一個概念性框架，在資源的調(diào)動、分配以及組織結(jié)構(gòu)等方面“十一五”計劃和預(yù)算之間存在分歧。

公共服務(wù)提供方面，在印度聯(lián)邦安排中，地方政府在提供公共服務(wù)方面負(fù)有廣泛的責(zé)任，但是聯(lián)邦政府可以通過制定專門的中央計劃干預(yù)地方政府，以改善公共服務(wù)的提供。聯(lián)邦政府通過有效監(jiān)控對服務(wù)提供政府的轉(zhuǎn)移支付、通過政策措施提供指導(dǎo)和對公共服務(wù)性能進(jìn)行評估，發(fā)揮其在促進(jìn)有效公共服務(wù)提供中的作用。由于公共服務(wù)主要由地方政府負(fù)責(zé)，在對聯(lián)邦政府進(jìn)行評估時，幾乎沒有機(jī)會評估公共服務(wù)提供方面的情況；有關(guān)實際的公共服務(wù)提供和財政資源可用性的信息，主要是向公共服務(wù)的直接提供部門即地方政府提供，這些信息在聯(lián)邦一級十分有限，因此聯(lián)邦政府很難針對其制定整體性的計劃。

印度聯(lián)邦政府通過開展PEFA 評估，確定財政管理改革的重點。PEFA 評估報告為印度聯(lián)邦政府后續(xù)制定和實施財政管理改革戰(zhàn)略提供參考，PEFA 評估后，印度聯(lián)邦政府開始注重改善財政管理系統(tǒng)和流程，包括預(yù)算規(guī)劃、預(yù)算流程、資源管理、內(nèi)部控制和審計、會計和報告以及外部審計。聯(lián)邦政府任命研究小組，對財政管理系統(tǒng)的各個方面進(jìn)行研究并提出改革措施。

（三）PEFA 評估為南非豪登省政府提供了提升財政能力的系統(tǒng)性解決方案

南非財政部數(shù)據(jù)顯示，豪登省預(yù)算規(guī)模在南非九省中排第二，占預(yù)算總額的19%。在教育、衛(wèi)生、社會發(fā)展、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長方面的預(yù)算支出，豪登省也位列第二。鑒于豪登省的重要地位，豪登省PEFA 評估不僅會建立財政管理績效基準(zhǔn)，用于制定、打包和實施有意義的政府改革，而且還將協(xié)助國庫制定財政、部門和減貧政策，并根據(jù)通過該省PEFA 評估確認(rèn)的結(jié)果，深化財政分權(quán)。

PEFA 評估結(jié)果顯示，豪登省財政管理領(lǐng)域存在的主要問題可能是：收入預(yù)測能力不足在一定程度上削弱預(yù)算可信度且存在財政收入低估現(xiàn)象；預(yù)算文件無法從豪登省各個部門的網(wǎng)站上輕松訪問，財政透明度不高；財務(wù)報告存在明顯問題，其財務(wù)報告由于重大錯誤陳述而進(jìn)行過修訂，而且還存在大量賒賬交易；某些部門存在不嚴(yán)格遵守法律法規(guī)、執(zhí)行控制不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}；政府采購違規(guī)行為多次出現(xiàn)，在采購合同管理方面比較薄弱，存在合同管理不善和缺乏清晰可執(zhí)行的合同程序等問題，缺乏獨立的采購申訴處理機(jī)制，依賴于透明度較低的解決機(jī)制，在處理受害的弱勢競標(biāo)者投訴方面效果有限。其中，收入預(yù)測能力低導(dǎo)致可用財政資源預(yù)測性低，削弱財政管理系統(tǒng)控制由預(yù)算執(zhí)行得不到保障以及資產(chǎn)負(fù)債管理不力帶來風(fēng)險的能力；財政透明度有助于財政管理系統(tǒng)接受外部監(jiān)督，規(guī)避不透明操作蘊(yùn)含的風(fēng)險，財政透明度不高削弱了財政管理系統(tǒng)及時識別、監(jiān)控風(fēng)險的能力；完整的會計核算和報告體系，可以對預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)負(fù)債管理進(jìn)行監(jiān)督，財務(wù)報告存在明顯問題，削弱財政管理系統(tǒng)防范財務(wù)數(shù)據(jù)造假等風(fēng)險的能力；政府采購違規(guī)不僅造成財政資源的浪費(fèi)、預(yù)算執(zhí)行與目標(biāo)的偏離和政府資產(chǎn)管理的有效性，還會損傷政府的公信力，從根本上削弱財政管理系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險的能力。

評估結(jié)束后，PEFA 提出相應(yīng)措施規(guī)范財政行為，以提高財政管理系統(tǒng)及時、準(zhǔn)確識別和防范風(fēng)險的能力，豪登省政府意識到評估報告中揭露的財政管理系統(tǒng)主要問題，已與審計和監(jiān)督機(jī)構(gòu)一起采取措施解決其中的許多問題，尤其已經(jīng)按照國家財政部制定的改革議程、指南和標(biāo)準(zhǔn)，對財政計劃和預(yù)算、省級會計系統(tǒng)、部門會計系統(tǒng)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，以加強(qiáng)財政管理系統(tǒng)建設(shè)。

三、幾點啟示

PEFA 通過標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)和支柱設(shè)計，確定了一套“不錯”的財政行為規(guī)范，基于引導(dǎo)財政行為設(shè)計指標(biāo)體系對財政管理系統(tǒng)的關(guān)鍵要素進(jìn)行評估、對內(nèi)部控制框架的有效性進(jìn)行評估，系統(tǒng)評估現(xiàn)有財政管理系統(tǒng)控制總體風(fēng)險的能力，評估財政管理系統(tǒng)對實現(xiàn)財政管理目標(biāo)的支持力度；通過系統(tǒng)評估財政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險的能力，充分揭示政府財政管理系統(tǒng)在控制財政風(fēng)險方面的薄弱環(huán)節(jié)，最后在評估報告中為進(jìn)一步提升財政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險的能力提供指引；通過引導(dǎo)財政管理系統(tǒng)風(fēng)險控制能力的提升，促進(jìn)被評估政府提高財政管理能力、促成財政管理目標(biāo)達(dá)成。在具體指標(biāo)體系設(shè)置上，PEFA 框架體現(xiàn)了精細(xì)化管理的思想。

（一）PEFA 是一套不錯的財政管理能力“體檢”工具

實踐證實，PEFA 有助于促進(jìn)被評估政府提高財政管理能力。從金磚國家開展PEFA 評估的實踐中，可以發(fā)現(xiàn)無論是中央政府還是地方政府開展PEFA 評估，均可在一定程度上有助于改進(jìn)財政管理。實踐證實PEFA 評估指標(biāo)抓住了政府財政管理的核心要素，PEFA 評估可以對中央政府和地方政府的財政管理系統(tǒng)進(jìn)行很好的“體檢”，系統(tǒng)評估財政管理系統(tǒng)識別、監(jiān)控風(fēng)險的能力，評估財政管理系統(tǒng)對實現(xiàn)財政管理目標(biāo)的支持力度；通過系統(tǒng)評估財政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險的能力，充分揭示政府財政管理系統(tǒng)在控制財政風(fēng)險方面的薄弱環(huán)節(jié)，最后在評估報告中通過引導(dǎo)行為，為進(jìn)一步提升財政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險的能力提供指引，有望幫助決策者確定后續(xù)的改革工作方向，通過引導(dǎo)財政管理系統(tǒng)風(fēng)險控制能力的提升，促進(jìn)被評估政府提高財政管理能力、促成財政管理目標(biāo)達(dá)成。

（二）基于“引導(dǎo)行為—規(guī)避風(fēng)險—達(dá)成目標(biāo)”思路合理應(yīng)用PEFA

管理的實質(zhì)是“引導(dǎo)行為—規(guī)避風(fēng)險—達(dá)成管理目標(biāo)”的過程，通過一系列制度安排來引導(dǎo)和規(guī)范行為，引導(dǎo)和規(guī)范行為可以規(guī)避管理過程中的風(fēng)險，控制管理過程中的風(fēng)險有助于最終實現(xiàn)管理目標(biāo)；也就是說在管理活動中，想要達(dá)成管理目標(biāo)，必須要做到規(guī)避風(fēng)險，而想要規(guī)避風(fēng)險，必須做到引導(dǎo)和規(guī)范行為。

PEFA 可對中央和地方政府的財政管理系統(tǒng)識別、監(jiān)控風(fēng)險的能力進(jìn)行不錯的“體檢”，評估財政管理系統(tǒng)識別、監(jiān)控風(fēng)險的能力。例如，巴西聯(lián)邦政府開展PEFA 評估時，重點關(guān)注年度預(yù)算流程的信譽(yù)和預(yù)算可預(yù)測性相關(guān)領(lǐng)域，評估財政管理系統(tǒng)識別、監(jiān)控風(fēng)險的能力，發(fā)現(xiàn)可預(yù)測性不足削弱了財政管理系統(tǒng)的風(fēng)險控制能力。

（三）合理運(yùn)用PEFA 工具，提高我國財政管理能力

我國與巴西、俄羅斯、印度和南非同屬金磚國家，發(fā)展階段相近，他們的實踐證明，開展PEFA評估確實可以對中央政府和地方政府的財政管理系統(tǒng)進(jìn)行不錯的“體檢”，通過“體檢”確實可以發(fā)現(xiàn)財政管理系統(tǒng)在控制風(fēng)險方面存在的問題，這有望幫助決策者確定后續(xù)的改革工作方向；PEFA 評估報告可以通過引導(dǎo)行為促進(jìn)其完善財政管理系統(tǒng)，提高財政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險的能力，提高財政管理系統(tǒng)支持財政管理目標(biāo)實現(xiàn)的程度。我國的財政管理系統(tǒng)也可以嘗試應(yīng)用PEFA 進(jìn)行這樣的“體檢”，通過“體檢”發(fā)現(xiàn)財政管理系統(tǒng)在控制風(fēng)險方面存在的問題，采取措施完善財政管理系統(tǒng)，提高財政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險的能力，提高財政管理支持財政管理目標(biāo)實現(xiàn)的程度。

借鑒PEFA 開展財政管理能力評估、完善地方財政管理能力建設(shè)可考慮以下思路推進(jìn)。一是可以在2014 年財政部發(fā)布的《地方財政管理績效綜合評價方案》（以下簡稱《方案》）基礎(chǔ)上，借鑒PEFA 的理念和體系對《方案》進(jìn)行完善，探索在《方案》基礎(chǔ)上增加對預(yù)算的預(yù)測功能、預(yù)算與地方宏觀政策的匹配性、完整的政府會計報告體系和對外部審查和審計等相關(guān)內(nèi)容的評價，通過引導(dǎo)行為不斷提高財政管理系統(tǒng)控制風(fēng)險的能力，關(guān)于具體的指標(biāo)設(shè)計等細(xì)節(jié)問題，仍需進(jìn)一步研究。二是在具備一定基礎(chǔ)的地方政府試點開展PEFA 評估，在實地應(yīng)用中，探索應(yīng)用PEFA 需要具備哪些條件和基礎(chǔ)、應(yīng)用過程中需要格外關(guān)注哪些注意事項；并在試點評估中不斷結(jié)合國情對PEFA 進(jìn)行改造，使之在不降低對財政管理能力評估性能的同時更加適應(yīng)中國國情，使PEFA“中國化”。