王 麗

(云南師范大學 馬克思主義學院，云南 昆明 650500)

美國政治學教授斯蒂芬·斯科夫羅內克(Stephen Skowronek)指出：早期的美國是“由法院和政黨組成的政府”。(1)Stephen Skowronek， Building a New American State： The Expansion of National Administrative Capacities，1877—1920， Cambridge： Cambridge University Press，1982， pp.24-31.這一結論得到很多學者的認可，可是，對美國退役軍人保障政策的生成與演變的梳理發(fā)現，盡管建國初期美國行政機構孱弱、職能缺失，但為了調動公民的參軍積極性、維護國家安全與社會穩(wěn)定，國會通過立法不斷豐富和發(fā)展退役軍人保障政策的內涵，而在法院拒絕受理退役軍人福利案件的情形下，聯邦政府亦通過成立并改革退役軍人行政管理機構以保障退役軍人的合法權益。國外學者對美國建國前后退役軍人保障政策的關注，聚焦于大陸軍官爭取養(yǎng)老金這一歷史事件本身及其社會影響，(2)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， New York： Toronto： Oxford University Press， 1918.而國內學者對這一問題的研究仍處于起步階段。(3)宋大振：《論美國大陸軍軍官退役后半薪問題》，《理論月刊》2015年第1期。有鑒于此，本文在學術界已有研究成果的基礎上，對美國獨立戰(zhàn)爭至南北戰(zhàn)爭爆發(fā)前退役軍人保障政策的歷史演變進行梳理，在此基礎上考察政府政策生成的背景，政策內涵及其法律成果，進而揭示退役軍人保障政策的生成與美國早期國家建構之間的內在關聯，為“國家構建”理論提供實證研究。

一、革命時期美國國內圍繞退役軍人養(yǎng)老金政策的辯論

1775年，美國獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)后第二屆大陸會議在費城召開，會議通過決議，決定在各殖民地征集軍隊和物資，并任命來自弗吉尼亞州的喬治·華盛頓為大陸軍總司令。為了吸引公民參軍，各州紛紛出臺對傷殘退役軍人及其家屬的優(yōu)撫政策。(4)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States，pp.1-9.1776年6月，大陸會議成立了由來自馬薩諸塞州的羅伯特·潘恩擔任主席的五人小組委員會，(5)該委員會的其他小組成員包括來自弗吉尼亞的弗朗西斯·李(Francis Lightfoot Lee of Virginia)，來自佐治亞州的萊曼·豪(Lyman Hall)，來自羅德島的威廉·埃勒里和來自紐約州的弗朗西斯·劉易斯。轉引自William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.20.該委員會經過調查后，向大陸會議提交了向傷殘退役軍人發(fā)放養(yǎng)老金的法案，是年8月26日該法案在大陸會議通過，即《1776年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》(InvalidPensionAct)。該法是美國革命時期的首部退役軍人保障法，《1776年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》規(guī)定大陸軍中因服役致殘的退役軍人在喪失勞動力階段可得到政府的養(yǎng)老金，具體標準是其收入的一半，傷殘等級較高，喪失全部勞動能力者可由政府終身供養(yǎng)。該法并未能滿足革命時期軍人的需要，不僅如此，革命時期大陸會議還對軍人軍餉一再拖欠。1777年，軍官們借鑒英國政府的做法，要求政府為服役至戰(zhàn)爭結束的所有軍官發(fā)放其收入的一半作為養(yǎng)老金。(6)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.21.

盡管大陸軍軍官通過各種手段向大陸會議和邦聯政府施壓，但該提議遭到一些議員和美國民眾的強烈反對。反對者的理由有如下兩點：首先，反對者認為，在民主社會中，政府的功能是創(chuàng)造一個自由競爭的經濟環(huán)境，無須插手具體的經濟運作和財富的分配，他們把富人財富的積累看成是個人努力與勤儉結果，把窮人的貧困歸結為個人品質和素質低劣，反對政府屈從于某一階層或群體的利益制定“階級立法”。具體到退役軍人福利訴求，他們認為服兵役在民主國家里是公民的一項基本義務，不應得到國家的補償。國家對退役軍人的立法會在美國社會產生“特權階級”，損害其他群體的利益。事實上，反對者的觀點與這一時期的政治文化相吻合，美國的政治文化十分強調國家的“中立性”，認為國家必須包容和保護多元利益，而不能偏袒或倒向某個群體，國家的目標是“公共福祉”，而不是某個人或某個群體的特殊利益。這種政治文化深刻地影響了美國政治精英和民眾對退役軍人福利政策受益資格的看法。其次，從現實的角度出發(fā)，此時大陸會議靠借債應對戰(zhàn)爭和維持政府運轉，根本沒有財力滿足軍人對養(yǎng)老金的要求。獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)后，第一屆大陸會議曾想在各州征稅，但鑒于美國獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)的導火索就是英國政府加征稅收的經濟政策，因此大陸會議不敢貿然以征稅的方式籌集資金。這樣一來，政府的財政來源主要有發(fā)行大陸幣、債券、戰(zhàn)爭券以及向法國借款四種方式，由于財力拮據，政府不得不拖欠軍人軍餉和供應商的貸款。在此背景下，政府沒有財力為退役軍人提供養(yǎng)老金。

1777年，英國占領費城，大陸軍士氣低落，軍事失敗與政府拖欠軍餉使大陸軍內部出現大批逃兵。前線形勢的嚴峻迫使大陸軍總司令喬治·華盛頓致信大陸會議，向會議成員轉達了大陸軍軍官的要求。1777年12月4日，為了提高作戰(zhàn)官兵的士氣，大陸會議成立了由來自馬薩諸塞州的埃爾布里奇·格里擔任主席的小組委員會，對這一問題展開調查，隨后小組委員會向大陸會議提交了報告，報告建議對所有服役至戰(zhàn)爭結束的大陸軍軍官發(fā)放其收入的一半作為其養(yǎng)老金。(7)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.25.這一條款也適用于陣亡軍官遺屬，該報告還建議大陸會議成立養(yǎng)老金辦公室負責具體事務。1778年1月，大陸會議對報告內容進行討論，多數議員大體同意報告所提出的方案，但在具體數額方面意見不一致。為了敦促大陸會議盡快通過法案，華盛頓在是年4月10日致大陸會議主席亨利·勞倫斯的信中寫道：“成敗在此一舉，務必在最短的時間內通過法案，否則大陸軍將面臨全線崩潰的危險”。(8)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.27.這表明，身為大陸軍總司令的喬治·華盛頓意識到愛國主義精神能有效地激發(fā)士氣，但僅僅這樣還不夠，還必須要有物質方面的激勵。

盡管如此，大陸會議中的一些代表還是不同意這一提議。(9)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.34.甚至連大陸會議主席亨利·勞倫斯也認為，這一要求是軍人對國家的勒索。隨著戰(zhàn)爭的升級，這一問題再次突顯出來，大陸軍中因政府拖欠軍餉、體罰過重等因素逃離戰(zhàn)場的人數增加?？墒牵刂?778年5月，法案沒有取得任何進展，大陸會議的絕大多數代表仍不愿通過法案來安撫參戰(zhàn)官兵。但前線形勢的不斷惡化也使一些議員開始轉變態(tài)度，1780年8月，大陸會議通過了給陣亡軍官遺屬發(fā)放7年養(yǎng)老金的提議，標準為其收入的一半。10月21日，大陸會議代表以9：3的票數通過《1780年退役軍人養(yǎng)老金法》，規(guī)定國家為所有服役至戰(zhàn)爭結束的軍官發(fā)放養(yǎng)老金，金額為其收入的一半，士兵雖無權享受養(yǎng)老金，但可得80美元的退役補償金。(10)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military pensions in the United States， pp.38-40.

1781—1787年，是邦聯政府時期。受《邦聯條例》有關規(guī)定的限定，邦聯政府不能直接征稅，于是邦聯政府乃以政府財政困難為由拒絕兌現大陸會議對軍官和士兵的承諾。政府的態(tài)度引發(fā)了退役軍人的抗議，具有代表性的是1786年的“謝斯起義”。它給美國社會秩序帶來了破壞性影響，也促使政治精英不得不重新考慮美國政府體制的設計。

二、聯邦政府成立后的退役軍人養(yǎng)老金政策

1789年，聯邦政府成立，首任財政部長亞歷山大·漢密爾頓提出聯邦政府按照債券面值的100%兌付之前的所有公債。由于美國建國之初，行政機構孱弱、職能缺失，1792年第二屆國會第一次會議通過的《1792年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》(InvalidPensionActof1792)(11)Hayburn’s Case， 2 U.S. (2 Dall.) 408， 408 (1792)， Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military pensions in the United States， pp.38-40.規(guī)定由聯邦政府兌付拖欠的退役軍人養(yǎng)老金和退役補償金，由聯邦巡回法院負責對傷殘退役軍人福利申請者的申請材料進行核查并做出裁決，但同時授予戰(zhàn)爭部和國會對法院裁決的否決權。賓夕法尼亞地區(qū)聯邦巡回法院，拒絕履行這項職責，隨后包括最高法院大法官威爾遜和布萊爾以及地區(qū)法院法官在內的三名法官，致函華盛頓總統(tǒng)，“認為退役軍人福利索賠屬于政治問題，(12)政治問題是指主要涉及法院與其他行政部門之間的權力界限問題，法院的義務是“使其行為不要超過合理范圍，并注意不使自己卷入應當屬于其他部門開展的討論中”。因此政治問題不僅僅涉及行政部門的權利范圍問題，而且包括應該屬于立法機關自由裁量權的行為。轉引自查爾斯·比爾德、考文·布?。骸秱ゴ蟮拇蹤唷绹?9、20世紀之交關于司法審查的討論》，李松鋒編譯，上海：上海三聯出版社，2009年，第234—237頁。不是一項司法責任，該立法賦予法院非司法的職責，與憲法的分權原則相違背，法案中規(guī)定的將法院的裁決交由行政和立法部門審查，更是沒有道理，因為憲法并沒有授予行政和立法部門享有此項權力”。(13)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， 1918， p.56.在1792年4月11日的赫鵬斯案(14)Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.56.(Hayburn’s Case)中，賓夕法尼亞巡回法院具體解釋了這一原則。原告威廉·赫鵬斯向聯邦巡回法院提起訴訟請求，請其對賓夕法尼亞地方法院下達執(zhí)行狀(a writ of mandamus)，(15)根據《布萊克法律詞典》的解釋，令狀是“國家或其他有權法律機構的名義簽發(fā)的，要求受送人為一定行為或限制為一定行為的，法院的書面命令。”執(zhí)行狀(mandamus)是指當事人申請執(zhí)行狀，請求行政機關或其官員履行依法應當履行的責任。這適用于受法律保護，可為司法執(zhí)行的法律。法院可對行政機關的羈束行為頒發(fā)執(zhí)行狀，不可對行政機關的行政裁量頒發(fā)執(zhí)行狀。參見宋華琳：《恩斯特·弗羅因德與美國早期行政法學》，《華東政法大學學報》2012年第5期。要求賓夕法尼亞地方法院對原告的養(yǎng)老金申請進行復審。包括巡回區(qū)法院首席大法官約翰·杰伊在內的合議庭成員認為，必須駁回這一訴訟請求。聯邦巡回法院在判決意見書中寫道：“養(yǎng)老金索賠屬于行政機關的裁量行為，法院對此無司法管轄權，不可對其下達執(zhí)行狀?！?16)Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.56.1792年，聯邦最高法院同意這一判決。此案結案后，國會于1793年通過法案，授權由地方法院收集退役軍人索賠證據然后交由戰(zhàn)爭部做出裁決。(17)在該法案頒布后五個月后，最高法院首席大法官向國會發(fā)出備忘錄，指出國會授權地方法院受理退役軍人的福利申請加重了法院負擔。轉引自James D. Ridgway， “The Splendid Isolation Revisited： Lessons from the History of Veterans Benefits Before Judicial Review，” Veterans L. Rev.， Vol.3， No.135， 2011， p.143.

在1793年合眾國訴耶爾·托德案(United States v. Yale Todd)(18)United States v. Ferreira， 54 U.S. (13 How.) 40， 52 (1851) (stating the substance of United States v. Yale Todd， which was decided in 1794 and not printed in an official reporter).中最高法院援引1792赫鵬斯案判例，認定最高法院對退役軍人的索賠案件沒有司法管轄權。此案結案后，國會廢止了1793年法。1794年，國會通過新法案，授權戰(zhàn)爭部處理索賠事務。但戰(zhàn)爭部在處理退役軍人申請時的低效引發(fā)退役軍人的不滿，1806年國會再次通過法案，規(guī)定退役軍人的養(yǎng)老金申請由戰(zhàn)爭部裁決，但退役軍人對裁決不服者，可以將案件提交國會。國會定期對這類案件進行審查。(19)James D. Ridgway， “The Splendid Isolation Revisited： Lessons from the History of Veterans Benefits Before Judicial Review，” pp.144-145.

1801—1829 年，共和黨人托馬斯·杰斐遜、詹姆斯·麥迪遜、詹姆斯·門羅和約翰·昆西·亞當斯先后出任美國總統(tǒng)，這段時期被稱為共和黨時代。他們希望聯邦政府的活動僅僅限于限定的事務，以柔性的、幾乎不為人所見的方式進行管理，以至于公眾幾乎不知道政府的存在。(20)Joseph Ellis， American Sphinx： The Character of Thomas Jefferson， New York： Vintage Books，1996，pp.169 -228．在托馬斯·杰斐遜總統(tǒng)的就職演說中，他明確提出政府應是 “一個明智且儉省的政府”，應盡量首選行政之外的作用方式，如果不得已需要行政的介入時，也要限制行政的自由裁量權。(21)Charlotte Crane， “Pennington v. Coxe： A Glimpse of the Federal Government at the End of the Federalist Era，” Va.Tax. Rew， Vol.23， 2003， pp.417，419-422.在這一理念的指導之下，在杰斐遜就任總統(tǒng)期間，國會削減了軍隊編制。但是，共和黨人的小政府理念，與實踐中的國家建構存在某種程度的緊張關系，事實證明，聯邦黨創(chuàng)設的行政體系并非被削減到無足輕重的地位，反而得以改革和拓展。

1812年第二次美英戰(zhàn)爭對美國早期的國家構建起了重大的推動作用。戰(zhàn)爭后，美國國家安全、經濟發(fā)展和鞏固領土、主權完整等各方面的需要共同推動共和黨對其傳統(tǒng)的國家主張進行了調整?，F實的需要促使聯邦政府開始努力加強國家構建。與此同時，1815年第二次美英戰(zhàn)爭結束后，美國經濟迎來了一個高速發(fā)展的時期，政府財政收入出現盈余，退役軍人中要求提高其福利水平的呼聲再次高漲，美國民眾的態(tài)度也開始轉變。在此背景下，一些議員提議提高傷殘退役軍人的養(yǎng)老金標準。(22)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， Ph. D. thesis， Pennsylvania State University， 1972， p.26.1816年4月，國會通過《1816年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》并經詹姆斯·麥迪遜總統(tǒng)簽署生效，法案提高了獨立戰(zhàn)爭傷殘退役軍人福利標準，士兵每月的退役補償金由5美元上調至8美元，士官和軍官的養(yǎng)老金調整至17美元。政府在此項目上花費了20萬美元。(23)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.28.

1818年，詹姆斯·門羅總統(tǒng)再次向國會提出立法建議，建議將在獨立戰(zhàn)爭中服役的非傷殘退役軍人也納入養(yǎng)老金政策的受益范圍之內。國會吸取了詹姆斯·門羅總統(tǒng)的立法建議，通過了《1818年獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》(TheRevolutionaryWarPensionAct)并經門羅總統(tǒng)簽署生效。該法的要點大致如下：(1)在獨立戰(zhàn)爭期間服役至戰(zhàn)爭結束的軍人或服役時間在9個月以上的軍人退出現役后，不管是因何種原因需要政府救助者，政府都會為其發(fā)放養(yǎng)老金，具體標準為軍官每月20美元，士官和士兵每月8美元；(2)該法的受益者不再享受國家對貧困人群的其他福利待遇；(3)授權戰(zhàn)爭部負責該法的具體實施。(24)Enacted March 18，1818； 3 Stat. L.410. Ch.19.《1818年獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》實施后，戰(zhàn)爭部收到了17730名退役軍人的養(yǎng)老金申請，財政部用于此項目的支出也由1816年的20萬美元上升至1820年的140萬美元。(25)Department of Veterans Affairs， Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， Washington. D. C： Veterans Benefits Administration，1995， p.7.

1819—1823年美國國內出現經濟危機，危機的爆發(fā)使政府財政收入急劇減少。在此背景下，國會內要求削減財政支出的呼聲日益高漲。1819年第16屆國會召開期間，一些議員提出廢止《1818年獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》。一些媒體也發(fā)表文章稱退役軍人養(yǎng)老金支出是導致政府財政赤字的主要因素。有鑒于此，戰(zhàn)爭部長約翰·卡爾霍恩提議國會成立專門委員會對退役軍人問題進行調查。(26)National Intelligencer， April 25， 27， 1820. Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.71.委員會經過調查后指出退役軍人養(yǎng)老金領域的確存在腐敗和欺騙現象。1820年5月1日，國會以委員會的調查為依據，對《1818年獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》進行修訂，規(guī)定凡是向養(yǎng)老金辦公室提出申請者都要提交其收入證明和土地擁有狀況，以供養(yǎng)老金辦公室對其進行資格審查。(27)Enacted May 1， 1820； 3 Stat.L.569， Ch.53.，Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.71.修訂案頒布后，大量退役軍人被取消受益資格，許多申請者的申請被拒。(28)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.8.

1829年，安德魯·杰克遜就任美國總統(tǒng)，他開啟了美國史上的“杰克遜民主”時代，這不僅標志著傳統(tǒng)意義上權貴政治時代的結束，也顯示了美國基層選民范圍的擴大和新型政黨組織運作的成功。在1829年的總統(tǒng)就職演說中，杰克遜總統(tǒng)表示，在就任總統(tǒng)期間，他將履行總統(tǒng)競選時所許諾的“民主政治”，因此，他執(zhí)政期間將精簡政府，削減聯邦政府權力，尊重州權。但是，正如美國學者約翰·M. 麥克福爾指出的，“杰克遜民主黨人有著反國家、反政府的偏見，但最終結果是雙雙強化了國家與政府。”(29)宋華琳：《國家建構與美國行政法的史前史》，《華東政法大學學報》2015年第3期。

1824年，隨著保護性關稅政策的實施和美國經濟的復蘇，政府的財政盈余也不斷增加，在此背景下，要求擴大退役軍人養(yǎng)老金政策受益范圍和提高養(yǎng)老金水平的呼聲再次高漲。1829年，杰克遜總統(tǒng)在給國會的年度國情咨文中提出提高獨立戰(zhàn)爭退役軍人的優(yōu)撫標準。(30)Andrew Jackson and Leonard D White， The Jacksonians， New York： Macmillan， 1954， p.417.隨后，眾議院也起草了法案提交國會進行審議，但該法案在眾議院通過后卻在參議院遭到擱置。來自南卡來羅納州的沃倫·戴維斯反對最為強烈。他將退役軍人保障問題與聯邦政府的保護性關稅聯系起來。他認為根據1828年《關稅法》的規(guī)定，南部各州繳納的關稅高于北部各州，但聯邦政府的財政收入卻主要用于資助北方各州經濟的發(fā)展。而且，對16000名退役軍人的調查表明，有12000名居住在北部的馬里蘭州，聯邦政府在這一項目的總支出為2053.5萬美元，但僅有500萬用于南部退役軍人的支出。因此他認為政府的這一政策是以聯邦政府的名義，以犧牲南方各州的利益為代價為北方各州謀福利，侵犯了南部各州的經濟權益。(31)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.77.由于反對勢力強大，法案被暫時擱置。第22屆國會召開期間，一些議員再次向國會提交了提高退役軍人養(yǎng)老金標準的法案。來自新罕布什爾州的眾議員哈伯德認為戰(zhàn)爭部在受理退役軍人養(yǎng)老金申請時，對《1818年獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》進行狹義解釋，致使很多申請者不能享受養(yǎng)老金待遇，因此他提議養(yǎng)老金的受益資格不限于其經濟狀況，只應與服役掛鉤。這一提議遭到南部和西部代表的強烈反對，弗吉尼亞州的約翰斯頓議員認為這一提議是以犧牲窮人的利益滿足富人的舉動，對南部各州而言是不公平的，侵犯了南部各州的經濟利益。(32)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.78.兩派經過激烈討論，通過了一項妥協法案，1832年7月7日，法案經杰克遜總統(tǒng)簽署生效，被命名為《1832獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》。(33)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.36.

《1832獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》進一步擴大受益資格，該法規(guī)定，凡是在獨立戰(zhàn)爭期間服役的退役軍人，不管是大陸軍還是民兵，不管其經濟狀況好壞，服役時間為兩年且未在《1818年獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》的受益范圍之內的退役軍人均有資格領取養(yǎng)老金，具體事宜由戰(zhàn)爭部負責。由于在各州民兵部隊服役的退役軍人在戰(zhàn)爭部并無服役記錄，該法頒布后申請者激增。1833年，據戰(zhàn)爭部長路易斯·凱斯統(tǒng)計，共有24260名申請者，聯邦政府在此項目的開支每年為176.7萬美元。(34)Veterans Benefits Administration， An Organizational History 1776—1994， p.8.

《1832獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》實施后造成的財政開支猛增和腐敗問題引發(fā)了越來越多國會議員的關注。1833年12月27日，來自弗吉尼亞州的議員指出，“政府的獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金政策使那些原本應依靠家庭或社區(qū)養(yǎng)老的退役軍人，要求國家為其養(yǎng)老。他批評這一政策破壞了個人主義這一美國的核心價值觀，將導致政府權力膨脹，違背了共和政府的基本精神?！?35)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.83.甚至連原本積極支持提高退役軍人福利水平的約翰·亞當斯總統(tǒng)也不無憂慮地指出：“30年前，特雷·西烏利亞指出，獨立戰(zhàn)爭退役軍人似乎是長命百歲，目前的狀況表明，獨立戰(zhàn)爭退役軍人在每一屆國會上都會提出新的利益訴求，他們去世后，也會有他們的遺屬繼續(xù)他們的遺愿，繼續(xù)向國會提出新的利益訴求。”(36)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.85.

除此之外，養(yǎng)老金事務中的腐敗問題也引起了國會的注意，為解決該問題，行政部門和國會認為應對負責退役軍人事務的行政管理機構進行改革。1833年1月，戰(zhàn)爭部長向國會提議成立隸屬于戰(zhàn)爭部的養(yǎng)老金辦公室，該辦公室由17名辦事員組成，分成五大區(qū)，分管退役軍人的養(yǎng)老金申請。1833年3月，國會采納了這一提議，通過法案成立了養(yǎng)老金辦公室，由總統(tǒng)任命辦公室主任，并經參議院批準。1835年國會再次通過法案，將由財政部分管的退役軍人事務移交給養(yǎng)老金辦公室。(37)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.8.

19世紀40年代末，行政部門辦事低效問題再次引發(fā)了新一輪的機構改革。1849年，聯邦政府成立了內政部，退役軍人養(yǎng)老金辦公室劃歸內政部主管，內政部負責監(jiān)督養(yǎng)老金辦公室的工作和受理退役軍人的上訴，內政部長成為退役軍人事務的最高行政領導。戰(zhàn)爭部除了分管軍功授地事務外，其他事務被移交給內政部。盡管進行了多次改革，但退役軍人事務中的腐敗和低效問題一直是困擾政策制定者的主要問題。(38)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.9.在此背景下，退役軍人希望可以向聯邦法院提起上訴，但最高法院在1840年凱特訴波林案(Decatur v. Paulding)(39)Decatur v. Paulding， 39 U.S. (14 Pet.) 497， 516-517 (1840)， Quoted in Veterans Benefits Administration: An Organizational History 1776—1994， Washington. D. C: Veterans Benefits Administration， p.9.中，裁定法院不能以執(zhí)行令狀的方式強迫養(yǎng)老金辦公室對退役軍人發(fā)放養(yǎng)老金或給陣亡退役軍人家屬發(fā)放養(yǎng)老金。

綜上，獨立戰(zhàn)爭至南北戰(zhàn)爭前，退役軍人在美國人口中所占比例不高。1790年，美國退役軍人的人數為28.6萬人，占總人口的7%。1812年美英戰(zhàn)爭中，退役軍人人數為28.5萬人，美墨戰(zhàn)爭中有8.6萬人。1861年南北戰(zhàn)爭爆發(fā)前，歷次戰(zhàn)爭中幸存的退役軍人有8萬人。另外，據退役軍人養(yǎng)老金辦公室的統(tǒng)計，1790—1865年，聯邦政府在退役軍人養(yǎng)老金方面的費用總支出為9650萬美元。(40)Veterans Benefits Administration， An Organizational History 1776—1994， p.9.加之，這一時期美國國內土地資源豐富和經濟結構簡單，退役軍人的就業(yè)壓力不大。因此，政策制定者還未將養(yǎng)老金和退役補償金視為保障軍人的主要手段。但是，值得注意的是，作為一支不可忽視的政治力量，退役軍人作為養(yǎng)老金政策的受益者和支持者，已將享受政府養(yǎng)老金視為自身的一項權利而積極加以爭取。(41)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.42

值得指出的是盡管這一時期退役軍人在美國人口中所占比例并不高，但是獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金運動的重要意義在于，它為以后歷屆聯邦政府退役軍人養(yǎng)老金立法確立了先例，它的立法史也是以后退役軍人養(yǎng)老金立法斗爭的縮影。盡管聯邦政府在退役軍人在爭取養(yǎng)老金運動的推動和財政盈余的情況下，通過了《1818年獨立戰(zhàn)爭退役軍人養(yǎng)老金法》，以后歷屆政府在此基礎上，不斷提高了福利標準，擴大了福利政策的受益范圍，但這僅是政府的應急政策，并沒有讓這一問題定紛止爭。在以后歷屆政府退役軍人保障政策的制定中，經濟因素和意識形態(tài)因素始終是退役軍人保障政策的反對者反復引用的有利證據。

結 語

獨立戰(zhàn)爭至南北戰(zhàn)爭爆發(fā)前，政治精英和美國社會對政府為傷殘退役軍人提供養(yǎng)老金并無異議，但對光榮退役的非傷殘退役軍人是否有資格享受國家的養(yǎng)老金，國家是否應對其在戰(zhàn)爭期間的犧牲做出補償等問題意見并不一致。支持者認為，服役是公民與國家之間的契約，公民在戰(zhàn)時服役，國家應對其進行補償。反對者則提出相反的理由。他們認為服役在民主國家內是每個公民的義務，對退役軍人的福利政策將導致特權階層的產生，直接侵犯了其他群體的利益。與此同時，此舉亦會導致政府權力的擴張，對公民自由構成威脅。總體而言，爭論各方的絕大多數贊成國家對傷殘退役軍人有法律義務，認為此舉是政府有效調動公民參軍參戰(zhàn)積極性和維護國家安全與穩(wěn)定的重要手段。但是，在憲法并未對福利權進行明文規(guī)定的情況下，聯邦政府能否豐富和發(fā)展退役軍人的福利權，擴大退役軍人保障政策的覆蓋范圍，特別是將全體退役軍人納入退役軍人養(yǎng)老金政策的受益范圍之內，這一問題成為各方爭論的核心問題。

檢視美國革命時期至建國初期聯邦政府退役軍人養(yǎng)老金政策的演變歷程，以及這一時期美國政府和社會圍繞“退役軍人養(yǎng)老金”問題的激烈爭論，可以看出對退役軍人養(yǎng)老金政策的不同態(tài)度實則反映了爭論各方截然不同的國家構建思路：一是主張“寬泛解釋”，認為聯邦政府根據憲法享有廣泛的關乎“共同福祉”管理的權力，主張建立一個權力相對集中的聯邦制國家；二是主張“嚴格解釋”，以防止聯邦政府借此權力擴張，進而對公民自由構成威脅。

爭論各方之所以具有不同的構建國家思路，究其原因，主要受到三大因素的影響。

一是受地方主義的影響。比如南部議員將政府寬松的退役軍人養(yǎng)老金政策與政府的關稅政策聯系起來，他們認為政府的退役軍人養(yǎng)老金政策是以犧牲南部和西部地區(qū)的經濟利益為代價，用以滿足東部地區(qū)的利益。

二是受美國政治文化的影響。美國政治文化的顯著特點是對共和思想與共和政體的信奉、“人民”廣泛的政治參與以及對國家權力的根深蒂固的戒備，這種政治文化導致一種強烈的“反國家主義”傾向。在美國建國前后，一些政治精英認為國家是“必要的惡”，國家權力與個人自由是對立的，因此，國家應當在社會中發(fā)揮最低程度的作用，即確保法律和秩序，除此之外，國家盡可能少干預社會事務。比如一些反對者認為服役在民主國家內是每個公民的義務，對退役軍人的福利政策將導致特權階層的產生，侵犯了其他群體的利益，而且會導致政府權力的擴張，會對公民自由構成威脅。

三是受國家主義的影響。比如與退役軍人養(yǎng)老金政策的反對者不同，該政策的支持者認為國家是“必要的善”，國家權力對于維護個人自由是不可或缺的，因此，國家有責任充分行使其權力，為社會提供廣泛的服務，并指導和推動社會的發(fā)展和進步。比如，在全國經濟形勢良好、國家財力允許的情況下，一些行政部門和一些國會議員積極推動國會立法不斷擴大退役軍人權利內涵、擴大福利政策的覆蓋面和提高福利水平。

總之，盡管美國建國前后，執(zhí)政者多秉承小政府的理念，以自由放任為圭臬，但隨著美國領土擴張、人口的增長以及工業(yè)、城市化進程的加快，在政治的實踐中，越來越需要不斷擴張行政權，不斷提高政府行政治理的效能。具體到退役軍人養(yǎng)老金問題，退役軍人養(yǎng)老金直接關系到軍隊戰(zhàn)斗力、國家安全與社會穩(wěn)定，鑒于該問題的重要性，需要國家積極作為，有效應對退役軍人的福利訴求。因此，國會通過立法不斷提高退役軍人的養(yǎng)老金標準并不斷擴大政策的覆蓋范圍。與此同時，聯邦政府亦通過成立退役軍人行政管理機構并不斷擴大退役軍人行政管理機構權力的方式處理退役軍人的福利案件，此舉也為聯邦政府權力的增長創(chuàng)下了先例。

美國政府和社會圍繞“退役軍人養(yǎng)老金”問題的激烈爭論亦表明，每一段歷史都不是單線的，其中都有各種力量同時競爭著。不同的國家構建思路相互碰撞、競爭和博弈共同對聯邦政府的“退役軍人養(yǎng)老金”政策產生重要影響。從美國革命至南北戰(zhàn)爭爆發(fā)前美國政府與社會圍繞退役軍人養(yǎng)老金問題的激烈爭論以及聯邦政府因應之策中，亦可以管窺美國早期國家構建的復雜而曲折的進程。