王 麗

(云南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

美國(guó)政治學(xué)教授斯蒂芬·斯科夫羅內(nèi)克(Stephen Skowronek)指出：早期的美國(guó)是“由法院和政黨組成的政府”。(1)Stephen Skowronek， Building a New American State： The Expansion of National Administrative Capacities，1877—1920， Cambridge： Cambridge University Press，1982， pp.24-31.這一結(jié)論得到很多學(xué)者的認(rèn)可，可是，對(duì)美國(guó)退役軍人保障政策的生成與演變的梳理發(fā)現(xiàn)，盡管建國(guó)初期美國(guó)行政機(jī)構(gòu)孱弱、職能缺失，但為了調(diào)動(dòng)公民的參軍積極性、維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)會(huì)通過(guò)立法不斷豐富和發(fā)展退役軍人保障政策的內(nèi)涵，而在法院拒絕受理退役軍人福利案件的情形下，聯(lián)邦政府亦通過(guò)成立并改革退役軍人行政管理機(jī)構(gòu)以保障退役軍人的合法權(quán)益。國(guó)外學(xué)者對(duì)美國(guó)建國(guó)前后退役軍人保障政策的關(guān)注，聚焦于大陸軍官爭(zhēng)取養(yǎng)老金這一歷史事件本身及其社會(huì)影響，(2)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， New York： Toronto： Oxford University Press， 1918.而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的研究仍處于起步階段。(3)宋大振：《論美國(guó)大陸軍軍官退役后半薪問(wèn)題》，《理論月刊》2015年第1期。有鑒于此，本文在學(xué)術(shù)界已有研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)至南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前退役軍人保障政策的歷史演變進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上考察政府政策生成的背景，政策內(nèi)涵及其法律成果，進(jìn)而揭示退役軍人保障政策的生成與美國(guó)早期國(guó)家建構(gòu)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為“國(guó)家構(gòu)建”理論提供實(shí)證研究。

一、革命時(shí)期美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞退役軍人養(yǎng)老金政策的辯論

1775年，美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后第二屆大陸會(huì)議在費(fèi)城召開，會(huì)議通過(guò)決議，決定在各殖民地征集軍隊(duì)和物資，并任命來(lái)自弗吉尼亞州的喬治·華盛頓為大陸軍總司令。為了吸引公民參軍，各州紛紛出臺(tái)對(duì)傷殘退役軍人及其家屬的優(yōu)撫政策。(4)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States，pp.1-9.1776年6月，大陸會(huì)議成立了由來(lái)自馬薩諸塞州的羅伯特·潘恩擔(dān)任主席的五人小組委員會(huì)，(5)該委員會(huì)的其他小組成員包括來(lái)自弗吉尼亞的弗朗西斯·李(Francis Lightfoot Lee of Virginia)，來(lái)自佐治亞州的萊曼·豪(Lyman Hall)，來(lái)自羅德島的威廉·埃勒里和來(lái)自紐約州的弗朗西斯·劉易斯。轉(zhuǎn)引自William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.20.該委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)查后，向大陸會(huì)議提交了向傷殘退役軍人發(fā)放養(yǎng)老金的法案，是年8月26日該法案在大陸會(huì)議通過(guò)，即《1776年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》(InvalidPensionAct)。該法是美國(guó)革命時(shí)期的首部退役軍人保障法，《1776年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》規(guī)定大陸軍中因服役致殘的退役軍人在喪失勞動(dòng)力階段可得到政府的養(yǎng)老金，具體標(biāo)準(zhǔn)是其收入的一半，傷殘等級(jí)較高，喪失全部勞動(dòng)能力者可由政府終身供養(yǎng)。該法并未能滿足革命時(shí)期軍人的需要，不僅如此，革命時(shí)期大陸會(huì)議還對(duì)軍人軍餉一再拖欠。1777年，軍官們借鑒英國(guó)政府的做法，要求政府為服役至戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的所有軍官發(fā)放其收入的一半作為養(yǎng)老金。(6)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.21.

盡管大陸軍軍官通過(guò)各種手段向大陸會(huì)議和邦聯(lián)政府施壓，但該提議遭到一些議員和美國(guó)民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。反對(duì)者的理由有如下兩點(diǎn)：首先，反對(duì)者認(rèn)為，在民主社會(huì)中，政府的功能是創(chuàng)造一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，無(wú)須插手具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作和財(cái)富的分配，他們把富人財(cái)富的積累看成是個(gè)人努力與勤儉結(jié)果，把窮人的貧困歸結(jié)為個(gè)人品質(zhì)和素質(zhì)低劣，反對(duì)政府屈從于某一階層或群體的利益制定“階級(jí)立法”。具體到退役軍人福利訴求，他們認(rèn)為服兵役在民主國(guó)家里是公民的一項(xiàng)基本義務(wù)，不應(yīng)得到國(guó)家的補(bǔ)償。國(guó)家對(duì)退役軍人的立法會(huì)在美國(guó)社會(huì)產(chǎn)生“特權(quán)階級(jí)”，損害其他群體的利益。事實(shí)上，反對(duì)者的觀點(diǎn)與這一時(shí)期的政治文化相吻合，美國(guó)的政治文化十分強(qiáng)調(diào)國(guó)家的“中立性”，認(rèn)為國(guó)家必須包容和保護(hù)多元利益，而不能偏袒或倒向某個(gè)群體，國(guó)家的目標(biāo)是“公共福祉”，而不是某個(gè)人或某個(gè)群體的特殊利益。這種政治文化深刻地影響了美國(guó)政治精英和民眾對(duì)退役軍人福利政策受益資格的看法。其次，從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，此時(shí)大陸會(huì)議靠借債應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒(méi)有財(cái)力滿足軍人對(duì)養(yǎng)老金的要求。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，第一屆大陸會(huì)議曾想在各州征稅，但鑒于美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的導(dǎo)火索就是英國(guó)政府加征稅收的經(jīng)濟(jì)政策，因此大陸會(huì)議不敢貿(mào)然以征稅的方式籌集資金。這樣一來(lái)，政府的財(cái)政來(lái)源主要有發(fā)行大陸幣、債券、戰(zhàn)爭(zhēng)券以及向法國(guó)借款四種方式，由于財(cái)力拮據(jù)，政府不得不拖欠軍人軍餉和供應(yīng)商的貸款。在此背景下，政府沒(méi)有財(cái)力為退役軍人提供養(yǎng)老金。

1777年，英國(guó)占領(lǐng)費(fèi)城，大陸軍士氣低落，軍事失敗與政府拖欠軍餉使大陸軍內(nèi)部出現(xiàn)大批逃兵。前線形勢(shì)的嚴(yán)峻迫使大陸軍總司令喬治·華盛頓致信大陸會(huì)議，向會(huì)議成員轉(zhuǎn)達(dá)了大陸軍軍官的要求。1777年12月4日，為了提高作戰(zhàn)官兵的士氣，大陸會(huì)議成立了由來(lái)自馬薩諸塞州的埃爾布里奇·格里擔(dān)任主席的小組委員會(huì)，對(duì)這一問(wèn)題展開調(diào)查，隨后小組委員會(huì)向大陸會(huì)議提交了報(bào)告，報(bào)告建議對(duì)所有服役至戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的大陸軍軍官發(fā)放其收入的一半作為其養(yǎng)老金。(7)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.25.這一條款也適用于陣亡軍官遺屬，該報(bào)告還建議大陸會(huì)議成立養(yǎng)老金辦公室負(fù)責(zé)具體事務(wù)。1778年1月，大陸會(huì)議對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行討論，多數(shù)議員大體同意報(bào)告所提出的方案，但在具體數(shù)額方面意見(jiàn)不一致。為了敦促大陸會(huì)議盡快通過(guò)法案，華盛頓在是年4月10日致大陸會(huì)議主席亨利·勞倫斯的信中寫道：“成敗在此一舉，務(wù)必在最短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)法案，否則大陸軍將面臨全線崩潰的危險(xiǎn)”。(8)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.27.這表明，身為大陸軍總司令的喬治·華盛頓意識(shí)到愛(ài)國(guó)主義精神能有效地激發(fā)士氣，但僅僅這樣還不夠，還必須要有物質(zhì)方面的激勵(lì)。

盡管如此，大陸會(huì)議中的一些代表還是不同意這一提議。(9)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.34.甚至連大陸會(huì)議主席亨利·勞倫斯也認(rèn)為，這一要求是軍人對(duì)國(guó)家的勒索。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的升級(jí)，這一問(wèn)題再次突顯出來(lái)，大陸軍中因政府拖欠軍餉、體罰過(guò)重等因素逃離戰(zhàn)場(chǎng)的人數(shù)增加。可是，截至1778年5月，法案沒(méi)有取得任何進(jìn)展，大陸會(huì)議的絕大多數(shù)代表仍不愿通過(guò)法案來(lái)安撫參戰(zhàn)官兵。但前線形勢(shì)的不斷惡化也使一些議員開始轉(zhuǎn)變態(tài)度，1780年8月，大陸會(huì)議通過(guò)了給陣亡軍官遺屬發(fā)放7年養(yǎng)老金的提議，標(biāo)準(zhǔn)為其收入的一半。10月21日，大陸會(huì)議代表以9：3的票數(shù)通過(guò)《1780年退役軍人養(yǎng)老金法》，規(guī)定國(guó)家為所有服役至戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的軍官發(fā)放養(yǎng)老金，金額為其收入的一半，士兵雖無(wú)權(quán)享受養(yǎng)老金，但可得80美元的退役補(bǔ)償金。(10)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military pensions in the United States， pp.38-40.

1781—1787年，是邦聯(lián)政府時(shí)期。受《邦聯(lián)條例》有關(guān)規(guī)定的限定，邦聯(lián)政府不能直接征稅，于是邦聯(lián)政府乃以政府財(cái)政困難為由拒絕兌現(xiàn)大陸會(huì)議對(duì)軍官和士兵的承諾。政府的態(tài)度引發(fā)了退役軍人的抗議，具有代表性的是1786年的“謝斯起義”。它給美國(guó)社會(huì)秩序帶來(lái)了破壞性影響，也促使政治精英不得不重新考慮美國(guó)政府體制的設(shè)計(jì)。

二、聯(lián)邦政府成立后的退役軍人養(yǎng)老金政策

1789年，聯(lián)邦政府成立，首任財(cái)政部長(zhǎng)亞歷山大·漢密爾頓提出聯(lián)邦政府按照債券面值的100%兌付之前的所有公債。由于美國(guó)建國(guó)之初，行政機(jī)構(gòu)孱弱、職能缺失，1792年第二屆國(guó)會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《1792年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》(InvalidPensionActof1792)(11)Hayburn’s Case， 2 U.S. (2 Dall.) 408， 408 (1792)， Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military pensions in the United States， pp.38-40.規(guī)定由聯(lián)邦政府兌付拖欠的退役軍人養(yǎng)老金和退役補(bǔ)償金，由聯(lián)邦巡回法院負(fù)責(zé)對(duì)傷殘退役軍人福利申請(qǐng)者的申請(qǐng)材料進(jìn)行核查并做出裁決，但同時(shí)授予戰(zhàn)爭(zhēng)部和國(guó)會(huì)對(duì)法院裁決的否決權(quán)。賓夕法尼亞地區(qū)聯(lián)邦巡回法院，拒絕履行這項(xiàng)職責(zé)，隨后包括最高法院大法官威爾遜和布萊爾以及地區(qū)法院法官在內(nèi)的三名法官，致函華盛頓總統(tǒng)，“認(rèn)為退役軍人福利索賠屬于政治問(wèn)題，(12)政治問(wèn)題是指主要涉及法院與其他行政部門之間的權(quán)力界限問(wèn)題，法院的義務(wù)是“使其行為不要超過(guò)合理范圍，并注意不使自己卷入應(yīng)當(dāng)屬于其他部門開展的討論中”。因此政治問(wèn)題不僅僅涉及行政部門的權(quán)利范圍問(wèn)題，而且包括應(yīng)該屬于立法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行為。轉(zhuǎn)引自查爾斯·比爾德、考文·布?。骸秱ゴ蟮拇蹤?quán)——美國(guó)19、20世紀(jì)之交關(guān)于司法審查的討論》，李松鋒編譯，上海：上海三聯(lián)出版社，2009年，第234—237頁(yè)。不是一項(xiàng)司法責(zé)任，該立法賦予法院非司法的職責(zé)，與憲法的分權(quán)原則相違背，法案中規(guī)定的將法院的裁決交由行政和立法部門審查，更是沒(méi)有道理，因?yàn)閼椃ú](méi)有授予行政和立法部門享有此項(xiàng)權(quán)力”。(13)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， 1918， p.56.在1792年4月11日的赫鵬斯案(14)Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.56.(Hayburn’s Case)中，賓夕法尼亞巡回法院具體解釋了這一原則。原告威廉·赫鵬斯向聯(lián)邦巡回法院提起訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)其對(duì)賓夕法尼亞地方法院下達(dá)執(zhí)行狀(a writ of mandamus)，(15)根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋，令狀是“國(guó)家或其他有權(quán)法律機(jī)構(gòu)的名義簽發(fā)的，要求受送人為一定行為或限制為一定行為的，法院的書面命令?！眻?zhí)行狀(mandamus)是指當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行狀，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或其官員履行依法應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。這適用于受法律保護(hù)，可為司法執(zhí)行的法律。法院可對(duì)行政機(jī)關(guān)的羈束行為頒發(fā)執(zhí)行狀，不可對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁量頒發(fā)執(zhí)行狀。參見(jiàn)宋華琳：《恩斯特·弗羅因德與美國(guó)早期行政法學(xué)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第5期。要求賓夕法尼亞地方法院對(duì)原告的養(yǎng)老金申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)審。包括巡回區(qū)法院首席大法官約翰·杰伊在內(nèi)的合議庭成員認(rèn)為，必須駁回這一訴訟請(qǐng)求。聯(lián)邦巡回法院在判決意見(jiàn)書中寫道：“養(yǎng)老金索賠屬于行政機(jī)關(guān)的裁量行為，法院對(duì)此無(wú)司法管轄權(quán)，不可對(duì)其下達(dá)執(zhí)行狀。”(16)Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.56.1792年，聯(lián)邦最高法院同意這一判決。此案結(jié)案后，國(guó)會(huì)于1793年通過(guò)法案，授權(quán)由地方法院收集退役軍人索賠證據(jù)然后交由戰(zhàn)爭(zhēng)部做出裁決。(17)在該法案頒布后五個(gè)月后，最高法院首席大法官向國(guó)會(huì)發(fā)出備忘錄，指出國(guó)會(huì)授權(quán)地方法院受理退役軍人的福利申請(qǐng)加重了法院負(fù)擔(dān)。轉(zhuǎn)引自James D. Ridgway， “The Splendid Isolation Revisited： Lessons from the History of Veterans Benefits Before Judicial Review，” Veterans L. Rev.， Vol.3， No.135， 2011， p.143.

在1793年合眾國(guó)訴耶爾·托德案(United States v. Yale Todd)(18)United States v. Ferreira， 54 U.S. (13 How.) 40， 52 (1851) (stating the substance of United States v. Yale Todd， which was decided in 1794 and not printed in an official reporter).中最高法院援引1792赫鵬斯案判例，認(rèn)定最高法院對(duì)退役軍人的索賠案件沒(méi)有司法管轄權(quán)。此案結(jié)案后，國(guó)會(huì)廢止了1793年法。1794年，國(guó)會(huì)通過(guò)新法案，授權(quán)戰(zhàn)爭(zhēng)部處理索賠事務(wù)。但戰(zhàn)爭(zhēng)部在處理退役軍人申請(qǐng)時(shí)的低效引發(fā)退役軍人的不滿，1806年國(guó)會(huì)再次通過(guò)法案，規(guī)定退役軍人的養(yǎng)老金申請(qǐng)由戰(zhàn)爭(zhēng)部裁決，但退役軍人對(duì)裁決不服者，可以將案件提交國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)定期對(duì)這類案件進(jìn)行審查。(19)James D. Ridgway， “The Splendid Isolation Revisited： Lessons from the History of Veterans Benefits Before Judicial Review，” pp.144-145.

1801—1829 年，共和黨人托馬斯·杰斐遜、詹姆斯·麥迪遜、詹姆斯·門羅和約翰·昆西·亞當(dāng)斯先后出任美國(guó)總統(tǒng)，這段時(shí)期被稱為共和黨時(shí)代。他們希望聯(lián)邦政府的活動(dòng)僅僅限于限定的事務(wù)，以柔性的、幾乎不為人所見(jiàn)的方式進(jìn)行管理，以至于公眾幾乎不知道政府的存在。(20)Joseph Ellis， American Sphinx： The Character of Thomas Jefferson， New York： Vintage Books，1996，pp.169 -228．在托馬斯·杰斐遜總統(tǒng)的就職演說(shuō)中，他明確提出政府應(yīng)是 “一個(gè)明智且儉省的政府”，應(yīng)盡量首選行政之外的作用方式，如果不得已需要行政的介入時(shí)，也要限制行政的自由裁量權(quán)。(21)Charlotte Crane， “Pennington v. Coxe： A Glimpse of the Federal Government at the End of the Federalist Era，” Va.Tax. Rew， Vol.23， 2003， pp.417，419-422.在這一理念的指導(dǎo)之下，在杰斐遜就任總統(tǒng)期間，國(guó)會(huì)削減了軍隊(duì)編制。但是，共和黨人的小政府理念，與實(shí)踐中的國(guó)家建構(gòu)存在某種程度的緊張關(guān)系，事實(shí)證明，聯(lián)邦黨創(chuàng)設(shè)的行政體系并非被削減到無(wú)足輕重的地位，反而得以改革和拓展。

1812年第二次美英戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)美國(guó)早期的國(guó)家構(gòu)建起了重大的推動(dòng)作用。戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鞏固領(lǐng)土、主權(quán)完整等各方面的需要共同推動(dòng)共和黨對(duì)其傳統(tǒng)的國(guó)家主張進(jìn)行了調(diào)整?，F(xiàn)實(shí)的需要促使聯(lián)邦政府開始努力加強(qiáng)國(guó)家構(gòu)建。與此同時(shí)，1815年第二次美英戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)了一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，政府財(cái)政收入出現(xiàn)盈余，退役軍人中要求提高其福利水平的呼聲再次高漲，美國(guó)民眾的態(tài)度也開始轉(zhuǎn)變。在此背景下，一些議員提議提高傷殘退役軍人的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。(22)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， Ph. D. thesis， Pennsylvania State University， 1972， p.26.1816年4月，國(guó)會(huì)通過(guò)《1816年傷殘退役軍人養(yǎng)老金法》并經(jīng)詹姆斯·麥迪遜總統(tǒng)簽署生效，法案提高了獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘退役軍人福利標(biāo)準(zhǔn)，士兵每月的退役補(bǔ)償金由5美元上調(diào)至8美元，士官和軍官的養(yǎng)老金調(diào)整至17美元。政府在此項(xiàng)目上花費(fèi)了20萬(wàn)美元。(23)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.28.

1818年，詹姆斯·門羅總統(tǒng)再次向國(guó)會(huì)提出立法建議，建議將在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中服役的非傷殘退役軍人也納入養(yǎng)老金政策的受益范圍之內(nèi)。國(guó)會(huì)吸取了詹姆斯·門羅總統(tǒng)的立法建議，通過(guò)了《1818年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》(TheRevolutionaryWarPensionAct)并經(jīng)門羅總統(tǒng)簽署生效。該法的要點(diǎn)大致如下：(1)在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間服役至戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束的軍人或服役時(shí)間在9個(gè)月以上的軍人退出現(xiàn)役后，不管是因何種原因需要政府救助者，政府都會(huì)為其發(fā)放養(yǎng)老金，具體標(biāo)準(zhǔn)為軍官每月20美元，士官和士兵每月8美元；(2)該法的受益者不再享受國(guó)家對(duì)貧困人群的其他福利待遇；(3)授權(quán)戰(zhàn)爭(zhēng)部負(fù)責(zé)該法的具體實(shí)施。(24)Enacted March 18，1818； 3 Stat. L.410. Ch.19.《1818年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》實(shí)施后，戰(zhàn)爭(zhēng)部收到了17730名退役軍人的養(yǎng)老金申請(qǐng)，財(cái)政部用于此項(xiàng)目的支出也由1816年的20萬(wàn)美元上升至1820年的140萬(wàn)美元。(25)Department of Veterans Affairs， Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， Washington. D. C： Veterans Benefits Administration，1995， p.7.

1819—1823年美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，危機(jī)的爆發(fā)使政府財(cái)政收入急劇減少。在此背景下，國(guó)會(huì)內(nèi)要求削減財(cái)政支出的呼聲日益高漲。1819年第16屆國(guó)會(huì)召開期間，一些議員提出廢止《1818年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》。一些媒體也發(fā)表文章稱退役軍人養(yǎng)老金支出是導(dǎo)致政府財(cái)政赤字的主要因素。有鑒于此，戰(zhàn)爭(zhēng)部長(zhǎng)約翰·卡爾霍恩提議國(guó)會(huì)成立專門委員會(huì)對(duì)退役軍人問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查。(26)National Intelligencer， April 25， 27， 1820. Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.71.委員會(huì)經(jīng)過(guò)調(diào)查后指出退役軍人養(yǎng)老金領(lǐng)域的確存在腐敗和欺騙現(xiàn)象。1820年5月1日，國(guó)會(huì)以委員會(huì)的調(diào)查為依據(jù)，對(duì)《1818年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》進(jìn)行修訂，規(guī)定凡是向養(yǎng)老金辦公室提出申請(qǐng)者都要提交其收入證明和土地?fù)碛袪顩r，以供養(yǎng)老金辦公室對(duì)其進(jìn)行資格審查。(27)Enacted May 1， 1820； 3 Stat.L.569， Ch.53.，Quoted in William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.71.修訂案頒布后，大量退役軍人被取消受益資格，許多申請(qǐng)者的申請(qǐng)被拒。(28)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.8.

1829年，安德魯·杰克遜就任美國(guó)總統(tǒng)，他開啟了美國(guó)史上的“杰克遜民主”時(shí)代，這不僅標(biāo)志著傳統(tǒng)意義上權(quán)貴政治時(shí)代的結(jié)束，也顯示了美國(guó)基層選民范圍的擴(kuò)大和新型政黨組織運(yùn)作的成功。在1829年的總統(tǒng)就職演說(shuō)中，杰克遜總統(tǒng)表示，在就任總統(tǒng)期間，他將履行總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)所許諾的“民主政治”，因此，他執(zhí)政期間將精簡(jiǎn)政府，削減聯(lián)邦政府權(quán)力，尊重州權(quán)。但是，正如美國(guó)學(xué)者約翰·M. 麥克福爾指出的，“杰克遜民主黨人有著反國(guó)家、反政府的偏見(jiàn)，但最終結(jié)果是雙雙強(qiáng)化了國(guó)家與政府?！?29)宋華琳：《國(guó)家建構(gòu)與美國(guó)行政法的史前史》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。

1824年，隨著保護(hù)性關(guān)稅政策的實(shí)施和美國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，政府的財(cái)政盈余也不斷增加，在此背景下，要求擴(kuò)大退役軍人養(yǎng)老金政策受益范圍和提高養(yǎng)老金水平的呼聲再次高漲。1829年，杰克遜總統(tǒng)在給國(guó)會(huì)的年度國(guó)情咨文中提出提高獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人的優(yōu)撫標(biāo)準(zhǔn)。(30)Andrew Jackson and Leonard D White， The Jacksonians， New York： Macmillan， 1954， p.417.隨后，眾議院也起草了法案提交國(guó)會(huì)進(jìn)行審議，但該法案在眾議院通過(guò)后卻在參議院遭到擱置。來(lái)自南卡來(lái)羅納州的沃倫·戴維斯反對(duì)最為強(qiáng)烈。他將退役軍人保障問(wèn)題與聯(lián)邦政府的保護(hù)性關(guān)稅聯(lián)系起來(lái)。他認(rèn)為根據(jù)1828年《關(guān)稅法》的規(guī)定，南部各州繳納的關(guān)稅高于北部各州，但聯(lián)邦政府的財(cái)政收入?yún)s主要用于資助北方各州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且，對(duì)16000名退役軍人的調(diào)查表明，有12000名居住在北部的馬里蘭州，聯(lián)邦政府在這一項(xiàng)目的總支出為2053.5萬(wàn)美元，但僅有500萬(wàn)用于南部退役軍人的支出。因此他認(rèn)為政府的這一政策是以聯(lián)邦政府的名義，以犧牲南方各州的利益為代價(jià)為北方各州謀福利，侵犯了南部各州的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。(31)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.77.由于反對(duì)勢(shì)力強(qiáng)大，法案被暫時(shí)擱置。第22屆國(guó)會(huì)召開期間，一些議員再次向國(guó)會(huì)提交了提高退役軍人養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的法案。來(lái)自新罕布什爾州的眾議員哈伯德認(rèn)為戰(zhàn)爭(zhēng)部在受理退役軍人養(yǎng)老金申請(qǐng)時(shí)，對(duì)《1818年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》進(jìn)行狹義解釋，致使很多申請(qǐng)者不能享受養(yǎng)老金待遇，因此他提議養(yǎng)老金的受益資格不限于其經(jīng)濟(jì)狀況，只應(yīng)與服役掛鉤。這一提議遭到南部和西部代表的強(qiáng)烈反對(duì)，弗吉尼亞州的約翰斯頓議員認(rèn)為這一提議是以犧牲窮人的利益滿足富人的舉動(dòng)，對(duì)南部各州而言是不公平的，侵犯了南部各州的經(jīng)濟(jì)利益。(32)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.78.兩派經(jīng)過(guò)激烈討論，通過(guò)了一項(xiàng)妥協(xié)法案，1832年7月7日，法案經(jīng)杰克遜總統(tǒng)簽署生效，被命名為《1832獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》。(33)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.36.

《1832獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》進(jìn)一步擴(kuò)大受益資格，該法規(guī)定，凡是在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間服役的退役軍人，不管是大陸軍還是民兵，不管其經(jīng)濟(jì)狀況好壞，服役時(shí)間為兩年且未在《1818年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》的受益范圍之內(nèi)的退役軍人均有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金，具體事宜由戰(zhàn)爭(zhēng)部負(fù)責(zé)。由于在各州民兵部隊(duì)服役的退役軍人在戰(zhàn)爭(zhēng)部并無(wú)服役記錄，該法頒布后申請(qǐng)者激增。1833年，據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)部長(zhǎng)路易斯·凱斯統(tǒng)計(jì)，共有24260名申請(qǐng)者，聯(lián)邦政府在此項(xiàng)目的開支每年為176.7萬(wàn)美元。(34)Veterans Benefits Administration， An Organizational History 1776—1994， p.8.

《1832獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》實(shí)施后造成的財(cái)政開支猛增和腐敗問(wèn)題引發(fā)了越來(lái)越多國(guó)會(huì)議員的關(guān)注。1833年12月27日，來(lái)自弗吉尼亞州的議員指出，“政府的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金政策使那些原本應(yīng)依靠家庭或社區(qū)養(yǎng)老的退役軍人，要求國(guó)家為其養(yǎng)老。他批評(píng)這一政策破壞了個(gè)人主義這一美國(guó)的核心價(jià)值觀，將導(dǎo)致政府權(quán)力膨脹，違背了共和政府的基本精神?！?35)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.83.甚至連原本積極支持提高退役軍人福利水平的約翰·亞當(dāng)斯總統(tǒng)也不無(wú)憂慮地指出：“30年前，特雷·西烏利亞指出，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人似乎是長(zhǎng)命百歲，目前的狀況表明，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人在每一屆國(guó)會(huì)上都會(huì)提出新的利益訴求，他們?nèi)ナ篮螅矔?huì)有他們的遺屬繼續(xù)他們的遺愿，繼續(xù)向國(guó)會(huì)提出新的利益訴求。”(36)William Henry Glasson and David Kinley， Federal Military Pensions in the United States， p.85.

除此之外，養(yǎng)老金事務(wù)中的腐敗問(wèn)題也引起了國(guó)會(huì)的注意，為解決該問(wèn)題，行政部門和國(guó)會(huì)認(rèn)為應(yīng)對(duì)負(fù)責(zé)退役軍人事務(wù)的行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。1833年1月，戰(zhàn)爭(zhēng)部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)提議成立隸屬于戰(zhàn)爭(zhēng)部的養(yǎng)老金辦公室，該辦公室由17名辦事員組成，分成五大區(qū)，分管退役軍人的養(yǎng)老金申請(qǐng)。1833年3月，國(guó)會(huì)采納了這一提議，通過(guò)法案成立了養(yǎng)老金辦公室，由總統(tǒng)任命辦公室主任，并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。1835年國(guó)會(huì)再次通過(guò)法案，將由財(cái)政部分管的退役軍人事務(wù)移交給養(yǎng)老金辦公室。(37)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.8.

19世紀(jì)40年代末，行政部門辦事低效問(wèn)題再次引發(fā)了新一輪的機(jī)構(gòu)改革。1849年，聯(lián)邦政府成立了內(nèi)政部，退役軍人養(yǎng)老金辦公室劃歸內(nèi)政部主管，內(nèi)政部負(fù)責(zé)監(jiān)督養(yǎng)老金辦公室的工作和受理退役軍人的上訴，內(nèi)政部長(zhǎng)成為退役軍人事務(wù)的最高行政領(lǐng)導(dǎo)。戰(zhàn)爭(zhēng)部除了分管軍功授地事務(wù)外，其他事務(wù)被移交給內(nèi)政部。盡管進(jìn)行了多次改革，但退役軍人事務(wù)中的腐敗和低效問(wèn)題一直是困擾政策制定者的主要問(wèn)題。(38)Veterans Benefits Administration： An Organizational History 1776—1994， p.9.在此背景下，退役軍人希望可以向聯(lián)邦法院提起上訴，但最高法院在1840年凱特訴波林案(Decatur v. Paulding)(39)Decatur v. Paulding， 39 U.S. (14 Pet.) 497， 516-517 (1840)， Quoted in Veterans Benefits Administration: An Organizational History 1776—1994， Washington. D. C: Veterans Benefits Administration， p.9.中，裁定法院不能以執(zhí)行令狀的方式強(qiáng)迫養(yǎng)老金辦公室對(duì)退役軍人發(fā)放養(yǎng)老金或給陣亡退役軍人家屬發(fā)放養(yǎng)老金。

綜上，獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)至南北戰(zhàn)爭(zhēng)前，退役軍人在美國(guó)人口中所占比例不高。1790年，美國(guó)退役軍人的人數(shù)為28.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?%。1812年美英戰(zhàn)爭(zhēng)中，退役軍人人數(shù)為28.5萬(wàn)人，美墨戰(zhàn)爭(zhēng)中有8.6萬(wàn)人。1861年南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，歷次戰(zhàn)爭(zhēng)中幸存的退役軍人有8萬(wàn)人。另外，據(jù)退役軍人養(yǎng)老金辦公室的統(tǒng)計(jì)，1790—1865年，聯(lián)邦政府在退役軍人養(yǎng)老金方面的費(fèi)用總支出為9650萬(wàn)美元。(40)Veterans Benefits Administration， An Organizational History 1776—1994， p.9.加之，這一時(shí)期美國(guó)國(guó)內(nèi)土地資源豐富和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，退役軍人的就業(yè)壓力不大。因此，政策制定者還未將養(yǎng)老金和退役補(bǔ)償金視為保障軍人的主要手段。但是，值得注意的是，作為一支不可忽視的政治力量，退役軍人作為養(yǎng)老金政策的受益者和支持者，已將享受政府養(yǎng)老金視為自身的一項(xiàng)權(quán)利而積極加以爭(zhēng)取。(41)David Bodenger， Soldier’s Bonuses： A History of Veterans Benefits in the United States， 1776—1967， p.42

值得指出的是盡管這一時(shí)期退役軍人在美國(guó)人口中所占比例并不高，但是獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金運(yùn)動(dòng)的重要意義在于，它為以后歷屆聯(lián)邦政府退役軍人養(yǎng)老金立法確立了先例，它的立法史也是以后退役軍人養(yǎng)老金立法斗爭(zhēng)的縮影。盡管聯(lián)邦政府在退役軍人在爭(zhēng)取養(yǎng)老金運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)和財(cái)政盈余的情況下，通過(guò)了《1818年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)退役軍人養(yǎng)老金法》，以后歷屆政府在此基礎(chǔ)上，不斷提高了福利標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了福利政策的受益范圍，但這僅是政府的應(yīng)急政策，并沒(méi)有讓這一問(wèn)題定紛止?fàn)?。在以后歷屆政府退役軍人保障政策的制定中，經(jīng)濟(jì)因素和意識(shí)形態(tài)因素始終是退役軍人保障政策的反對(duì)者反復(fù)引用的有利證據(jù)。

結(jié) 語(yǔ)

獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)至南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，政治精英和美國(guó)社會(huì)對(duì)政府為傷殘退役軍人提供養(yǎng)老金并無(wú)異議，但對(duì)光榮退役的非傷殘退役軍人是否有資格享受國(guó)家的養(yǎng)老金，國(guó)家是否應(yīng)對(duì)其在戰(zhàn)爭(zhēng)期間的犧牲做出補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題意見(jiàn)并不一致。支持者認(rèn)為，服役是公民與國(guó)家之間的契約，公民在戰(zhàn)時(shí)服役，國(guó)家應(yīng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。反對(duì)者則提出相反的理由。他們認(rèn)為服役在民主國(guó)家內(nèi)是每個(gè)公民的義務(wù)，對(duì)退役軍人的福利政策將導(dǎo)致特權(quán)階層的產(chǎn)生，直接侵犯了其他群體的利益。與此同時(shí)，此舉亦會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)張，對(duì)公民自由構(gòu)成威脅?？傮w而言，爭(zhēng)論各方的絕大多數(shù)贊成國(guó)家對(duì)傷殘退役軍人有法律義務(wù)，認(rèn)為此舉是政府有效調(diào)動(dòng)公民參軍參戰(zhàn)積極性和維護(hù)國(guó)家安全與穩(wěn)定的重要手段。但是，在憲法并未對(duì)福利權(quán)進(jìn)行明文規(guī)定的情況下，聯(lián)邦政府能否豐富和發(fā)展退役軍人的福利權(quán)，擴(kuò)大退役軍人保障政策的覆蓋范圍，特別是將全體退役軍人納入退役軍人養(yǎng)老金政策的受益范圍之內(nèi)，這一問(wèn)題成為各方爭(zhēng)論的核心問(wèn)題。

檢視美國(guó)革命時(shí)期至建國(guó)初期聯(lián)邦政府退役軍人養(yǎng)老金政策的演變歷程，以及這一時(shí)期美國(guó)政府和社會(huì)圍繞“退役軍人養(yǎng)老金”問(wèn)題的激烈爭(zhēng)論，可以看出對(duì)退役軍人養(yǎng)老金政策的不同態(tài)度實(shí)則反映了爭(zhēng)論各方截然不同的國(guó)家構(gòu)建思路：一是主張“寬泛解釋”，認(rèn)為聯(lián)邦政府根據(jù)憲法享有廣泛的關(guān)乎“共同福祉”管理的權(quán)力，主張建立一個(gè)權(quán)力相對(duì)集中的聯(lián)邦制國(guó)家；二是主張“嚴(yán)格解釋”，以防止聯(lián)邦政府借此權(quán)力擴(kuò)張，進(jìn)而對(duì)公民自由構(gòu)成威脅。

爭(zhēng)論各方之所以具有不同的構(gòu)建國(guó)家思路，究其原因，主要受到三大因素的影響。

一是受地方主義的影響。比如南部議員將政府寬松的退役軍人養(yǎng)老金政策與政府的關(guān)稅政策聯(lián)系起來(lái)，他們認(rèn)為政府的退役軍人養(yǎng)老金政策是以犧牲南部和西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)，用以滿足東部地區(qū)的利益。

二是受美國(guó)政治文化的影響。美國(guó)政治文化的顯著特點(diǎn)是對(duì)共和思想與共和政體的信奉、“人民”廣泛的政治參與以及對(duì)國(guó)家權(quán)力的根深蒂固的戒備，這種政治文化導(dǎo)致一種強(qiáng)烈的“反國(guó)家主義”傾向。在美國(guó)建國(guó)前后，一些政治精英認(rèn)為國(guó)家是“必要的惡”，國(guó)家權(quán)力與個(gè)人自由是對(duì)立的，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在社會(huì)中發(fā)揮最低程度的作用，即確保法律和秩序，除此之外，國(guó)家盡可能少干預(yù)社會(huì)事務(wù)。比如一些反對(duì)者認(rèn)為服役在民主國(guó)家內(nèi)是每個(gè)公民的義務(wù)，對(duì)退役軍人的福利政策將導(dǎo)致特權(quán)階層的產(chǎn)生，侵犯了其他群體的利益，而且會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力的擴(kuò)張，會(huì)對(duì)公民自由構(gòu)成威脅。

三是受國(guó)家主義的影響。比如與退役軍人養(yǎng)老金政策的反對(duì)者不同，該政策的支持者認(rèn)為國(guó)家是“必要的善”，國(guó)家權(quán)力對(duì)于維護(hù)個(gè)人自由是不可或缺的，因此，國(guó)家有責(zé)任充分行使其權(quán)力，為社會(huì)提供廣泛的服務(wù)，并指導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。比如，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)良好、國(guó)家財(cái)力允許的情況下，一些行政部門和一些國(guó)會(huì)議員積極推動(dòng)國(guó)會(huì)立法不斷擴(kuò)大退役軍人權(quán)利內(nèi)涵、擴(kuò)大福利政策的覆蓋面和提高福利水平。

總之，盡管美國(guó)建國(guó)前后，執(zhí)政者多秉承小政府的理念，以自由放任為圭臬，但隨著美國(guó)領(lǐng)土擴(kuò)張、人口的增長(zhǎng)以及工業(yè)、城市化進(jìn)程的加快，在政治的實(shí)踐中，越來(lái)越需要不斷擴(kuò)張行政權(quán)，不斷提高政府行政治理的效能。具體到退役軍人養(yǎng)老金問(wèn)題，退役軍人養(yǎng)老金直接關(guān)系到軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力、國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定，鑒于該問(wèn)題的重要性，需要國(guó)家積極作為，有效應(yīng)對(duì)退役軍人的福利訴求。因此，國(guó)會(huì)通過(guò)立法不斷提高退役軍人的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)并不斷擴(kuò)大政策的覆蓋范圍。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府亦通過(guò)成立退役軍人行政管理機(jī)構(gòu)并不斷擴(kuò)大退役軍人行政管理機(jī)構(gòu)權(quán)力的方式處理退役軍人的福利案件，此舉也為聯(lián)邦政府權(quán)力的增長(zhǎng)創(chuàng)下了先例。

美國(guó)政府和社會(huì)圍繞“退役軍人養(yǎng)老金”問(wèn)題的激烈爭(zhēng)論亦表明，每一段歷史都不是單線的，其中都有各種力量同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)著。不同的國(guó)家構(gòu)建思路相互碰撞、競(jìng)爭(zhēng)和博弈共同對(duì)聯(lián)邦政府的“退役軍人養(yǎng)老金”政策產(chǎn)生重要影響。從美國(guó)革命至南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前美國(guó)政府與社會(huì)圍繞退役軍人養(yǎng)老金問(wèn)題的激烈爭(zhēng)論以及聯(lián)邦政府因應(yīng)之策中，亦可以管窺美國(guó)早期國(guó)家構(gòu)建的復(fù)雜而曲折的進(jìn)程。