孫 剛

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)文明的進(jìn)步，志愿服務(wù)在我國(guó)的領(lǐng)域、范圍都有所擴(kuò)大，但志愿服務(wù)的體系機(jī)制還不夠完善，志愿服務(wù)在組織和服務(wù)質(zhì)量方面也有待提升。為解決這些情況，志愿服務(wù)制度化勢(shì)在必行，《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》對(duì)志愿服務(wù)地方立法及其制度化起到了不可或缺的作用。課題組將通過深入研究黑龍江省地方立法層面對(duì)志愿服務(wù)制度化的推動(dòng)作用，來(lái)總結(jié)黑龍江省的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并嘗試提出更好的黑龍江省志愿服務(wù)制度化的發(fā)展建議，更好發(fā)揮志愿服務(wù)在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的積極作用，從而將黑龍江省在志愿服務(wù)制度化方面的立法成就與經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣和發(fā)展。

一、國(guó)內(nèi)外志愿服務(wù)立法概況

完備的志愿服務(wù)法律體系對(duì)志愿服務(wù)事業(yè)的良性有序發(fā)展有著重要影響。志愿服務(wù)事業(yè)有法律體系作為制度支撐，才能更規(guī)?；⒄?guī)化地穩(wěn)步推進(jìn)。從國(guó)際層面來(lái)看，志愿服務(wù)的法律法規(guī)體系構(gòu)建和推動(dòng)志愿服務(wù)制度化，一直是志愿服務(wù)研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。分析域外發(fā)達(dá)國(guó)家志愿服務(wù)法律發(fā)展現(xiàn)狀可知，以美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)為典型代表的西方國(guó)家志愿服務(wù)立法，經(jīng)萌芽、發(fā)展、規(guī)范階段，已形成較為完善的具有規(guī)范化、程序化等特點(diǎn)的志愿服務(wù)法律體系，多以成文法形式確定志愿者的合法權(quán)益，在保障志愿者權(quán)益、促進(jìn)志愿服務(wù)良性發(fā)展方面具有重要作用[1]。從國(guó)內(nèi)角度出發(fā)，有賴于地方立法和行政法規(guī)，我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)蓬勃發(fā)展、已取得長(zhǎng)足進(jìn)步。自2003年以來(lái)，我國(guó)各省份已制定志愿服務(wù)地方立法或行政法規(guī)等20部，49個(gè)規(guī)模較大城市近半數(shù)已制定志愿服務(wù)地方立法[2]。近些年，《志愿服務(wù)條例》《關(guān)于推進(jìn)志愿服務(wù)制度化的意見》的施行出臺(tái)，對(duì)志愿服務(wù)制度化進(jìn)程起到了極大的推動(dòng)作用，在推動(dòng)社會(huì)關(guān)系良性發(fā)展、保障社會(huì)管理更有序和激發(fā)社會(huì)活力等方面取得了重大進(jìn)步。

二、地方立法對(duì)黑龍江志愿服務(wù)制度化的影響

近年來(lái)，黑龍江省通過立法和建立制度來(lái)推進(jìn)志愿服務(wù)制度化進(jìn)程。黑龍江省在近二十年陸續(xù)出臺(tái)了《黑龍江省志愿服務(wù)條例》《黑龍江省志愿服務(wù)工作規(guī)范》等相關(guān)規(guī)范性文件，為志愿服務(wù)的良性發(fā)展提供了法律支持。正是在黑龍江省所施行的法律規(guī)范下，志愿服務(wù)有了新的突破進(jìn)展，在近十年期間相繼建立了省級(jí)志愿服務(wù)管理平臺(tái)、年度志愿服務(wù)工作測(cè)評(píng)考核機(jī)制及優(yōu)秀志愿者和團(tuán)隊(duì)嘉許機(jī)制，志愿服務(wù)管理水平也在法律有序的狀態(tài)下呈現(xiàn)飛速上升趨勢(shì)，走在前列。目前，黑龍江省已有1個(gè)團(tuán)隊(duì)和13名志愿者榮獲全國(guó)優(yōu)秀志愿團(tuán)隊(duì)和全國(guó)優(yōu)秀志愿者，并且全省志愿服務(wù)測(cè)評(píng)工作連續(xù)兩年得到中央文明辦領(lǐng)導(dǎo)同志肯定。

三、當(dāng)前黑龍江志愿服務(wù)制度化存在的問題

(一)資金短缺，缺乏政策和制度保障

近十年間黑龍江省志愿服務(wù)發(fā)展存在全國(guó)各地志愿服務(wù)普遍存在的經(jīng)費(fèi)問題。黑龍江省雖通過企業(yè)冠名、商業(yè)贊助等方式拓展了資金籌措渠道，但仍缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。經(jīng)費(fèi)支持是志愿者組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)、開展志愿服務(wù)活動(dòng)的必備物質(zhì)基礎(chǔ)[3]。雖然志愿服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)公益活動(dòng)，但對(duì)志愿者進(jìn)行正規(guī)化培訓(xùn)、有計(jì)劃開展志愿服務(wù)活動(dòng)、保障志愿者權(quán)益等方面，都需要資金的支持和相應(yīng)政策制度的保護(hù)。政府在志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障中發(fā)揮著重要作用，占有較大比例，但必須承認(rèn)的是，目前各級(jí)政府尚未將志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，所能提供的資金支持相對(duì)有限。此外，亦存在對(duì)志愿者的物質(zhì)激勵(lì)較少、精神激勵(lì)形式單一等激勵(lì)制度方面的缺陷。

(二)志愿服務(wù)隊(duì)伍規(guī)模仍處于萌芽期

截至2018年12月，黑龍江省建立的地區(qū)組織近3萬(wàn)個(gè)，專項(xiàng)組織7萬(wàn)余個(gè)，注冊(cè)的志愿者已達(dá)375萬(wàn)人，初步形成了科學(xué)合理的組織管理系統(tǒng)[4]。但黑龍江省的志愿服務(wù)仍處于初始狀態(tài)，在隊(duì)伍規(guī)模質(zhì)量上還有待提升，尤其是在突發(fā)事件中的應(yīng)急志愿服務(wù)剛剛起步，有關(guān)應(yīng)急志愿服務(wù)的各項(xiàng)法律制度還不健全，注冊(cè)志愿者數(shù)量仍與實(shí)際需求數(shù)量存在較大差距。志愿服務(wù)主體雖為受過教育的學(xué)生，有一定質(zhì)量保證，但數(shù)量上仍有待開發(fā)。對(duì)全社會(huì)而言，社會(huì)成員參與度還不夠高，仍有待開發(fā)的志愿者資源未被充分有效發(fā)掘，志愿服務(wù)的志愿者隊(duì)伍進(jìn)一步發(fā)展壯大受到限制，主要原因還是社會(huì)公眾對(duì)志愿服務(wù)的認(rèn)知程度不高、對(duì)志愿服務(wù)的理念了解不足。

(三)志愿服務(wù)活動(dòng)階段性特征顯著，常態(tài)化不足

根據(jù)黑龍江省的志愿服務(wù)時(shí)長(zhǎng)及其活動(dòng)開展的研究分析，志愿服務(wù)的時(shí)長(zhǎng)方面不能保證，年服務(wù)時(shí)長(zhǎng)達(dá)50小時(shí)以上的志愿者人數(shù)仍處于不足狀態(tài)，難以滿足黑龍江省志愿服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，黑龍江省經(jīng)常性志愿服務(wù)開展程度不夠，開展程度夠的志愿活動(dòng)多數(shù)集中在節(jié)假日和大型活動(dòng)期間，呈現(xiàn)出階段性特征。

(四)志愿者服務(wù)立法亟待完善

當(dāng)前，我國(guó)在志愿服務(wù)方面仍沒有頒布全國(guó)性的相關(guān)立法，只有相關(guān)的條例和意見，各地方立法也存在著關(guān)于權(quán)益保障規(guī)定不一的問題，志愿者在志愿服務(wù)中的人身權(quán)益難以取得法律和制度層面的保障，阻礙志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

四、對(duì)黑龍江省志愿服務(wù)制度化的建議

(一)完善志愿者立法，建立健全我國(guó)志愿服務(wù)的法律體系

當(dāng)前我國(guó)與志愿服務(wù)密切相關(guān)的、具有最高法律效力的專門法律規(guī)范是2017年12月1日開始施行的《志愿者服務(wù)條例》，該條例在法律位階上僅屬行政性法規(guī)，不足以支撐新時(shí)期國(guó)家治理體系和治理能力進(jìn)步及志愿服務(wù)事業(yè)全面高水平發(fā)展。為規(guī)范志愿服務(wù)活動(dòng)中各參與主體的行為，有序組織開展志愿服務(wù)活動(dòng)，形成有效的志愿服務(wù)管理機(jī)制，解決國(guó)家層面專門立法長(zhǎng)期缺位的問題，應(yīng)當(dāng)在頂層設(shè)計(jì)上積極運(yùn)用全國(guó)人大的立法職能，加快國(guó)家層面的志愿服務(wù)立法，從國(guó)家法律層面對(duì)我國(guó)志愿服務(wù)的原則性、基礎(chǔ)性的內(nèi)容做出規(guī)定，為建立更完備的志愿服務(wù)法律體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，面對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)中問題復(fù)雜化、多元化、微妙化趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)盡早完善現(xiàn)有地方性法規(guī)，由全國(guó)統(tǒng)一立法推動(dòng)地方立法，做到志愿服務(wù)有法可依，依法落實(shí)志愿者管理與激勵(lì)舉措，維護(hù)公益事業(yè)的穩(wěn)定。

(二)建立健全經(jīng)費(fèi)保障制度和財(cái)務(wù)管理制度

經(jīng)費(fèi)問題是阻礙志愿服務(wù)發(fā)展的重要障礙，所以建立健全經(jīng)費(fèi)保障制度和財(cái)務(wù)管理制度是推動(dòng)志愿服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵。只有這樣，才能維持志愿服務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。志愿服務(wù)事業(yè)中組織的運(yùn)行，對(duì)志愿者的招募、培訓(xùn)和表彰及對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)的宣傳都需要經(jīng)費(fèi)，黑龍江省的志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)可以結(jié)合實(shí)際情況，建立黑龍江省志愿服務(wù)基金會(huì)、黑龍江省志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展基金會(huì)和黑龍江省志愿者互助基金會(huì)。除了立法層面將志愿服務(wù)與社會(huì)保障制度相結(jié)合，還要從社會(huì)層面將志愿服務(wù)事業(yè)納入社會(huì)保障體系，使志愿者在志愿服務(wù)期間的人身健康安全得以保障，可以在組織內(nèi)享受工傷待遇，為志愿服務(wù)建立安全保障。

(三)擴(kuò)大志愿服務(wù)活動(dòng)主體的范圍

黑龍江省乃至全國(guó)志愿服務(wù)的主體都是受過教育的青年，社會(huì)成員涉及層面過于狹窄，因此，對(duì)全體社會(huì)成員有關(guān)志愿服務(wù)的正確引導(dǎo)宣傳是擴(kuò)寬社會(huì)成員共同參與志愿服務(wù)的關(guān)鍵。只有這樣，才能不斷壯大志愿者隊(duì)伍，才能更好宣傳志愿服務(wù)，弘揚(yáng)志愿精神，從而帶動(dòng)全社會(huì)進(jìn)行志愿服務(wù)。在這個(gè)過程中不能一味尋求隊(duì)伍數(shù)量的增長(zhǎng)，而應(yīng)保障志愿服務(wù)隊(duì)伍質(zhì)量的提升。在招募志愿者工作的同時(shí)，要對(duì)志愿者進(jìn)行一定的審核和培訓(xùn)，完善志愿者激勵(lì)機(jī)制。

(四)堅(jiān)持群眾路線，保障志愿服務(wù)活動(dòng)的常態(tài)化

志愿服務(wù)是為了幫助社會(huì)、服務(wù)社會(huì)，所以，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，建立健全志愿服務(wù)活動(dòng)民情收集、反饋和處置機(jī)制十分重要。只有這樣，才能保證志愿服務(wù)適時(shí)適況適宜，推動(dòng)志愿服務(wù)事業(yè)的常態(tài)化、志愿服務(wù)活動(dòng)的經(jīng)常性。各市的組織機(jī)構(gòu)可以通過專電熱線、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)咨詢及民意溝通等形式收集廣大群眾的需求，采集的信息進(jìn)行分析整合，從而將社會(huì)大眾的日常需要明確為具體的志愿服務(wù)基本項(xiàng)目，如醫(yī)療保健、生活維護(hù)等?？茖W(xué)合理分配志愿者的志愿服務(wù)范圍，將志愿服務(wù)落實(shí)到實(shí)處，確保志愿服務(wù)活動(dòng)精準(zhǔn)有效。

五、結(jié)語(yǔ)

深入推進(jìn)實(shí)施志愿服務(wù)制度化對(duì)當(dāng)代社會(huì)有著重大意義。在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，及時(shí)完善志愿服務(wù)法律制度體系會(huì)為志愿服務(wù)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障，有助于切實(shí)保障志愿者合法權(quán)益，更好地為志愿服務(wù)事業(yè)保駕護(hù)航[5]。本文以黑龍江省作為切入點(diǎn)，分析了黑龍江省志愿服務(wù)制度化進(jìn)程中遇到的困難和制度瑕疵方面等的問題，希望能為之后的相關(guān)理論研究提供更多更可靠的依據(jù)和指導(dǎo)。