崔 平

（山東省濱州市畜牧獸醫(yī)管理服務(wù)中心 256600）

基于畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和流通銷售環(huán)節(jié)分段監(jiān)管的體制，畜牧獸醫(yī)主管部門和市場監(jiān)管部門如何強(qiáng)化監(jiān)管，解決彼此間的執(zhí)法權(quán)限沖突。本文以注水肉的監(jiān)管處罰為例，從法律層面分析了兩部門的執(zhí)法權(quán)范圍邊界，認(rèn)為對法律條文的認(rèn)識分歧是造成現(xiàn)實中執(zhí)法權(quán)沖突的主要原因，進(jìn)而從確立違法行為人發(fā)現(xiàn)推定的規(guī)則和執(zhí)法機(jī)關(guān)間的協(xié)作、配合機(jī)制等方面提出了解決執(zhí)法權(quán)沖突的對策措施。

1 執(zhí)法監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)實沖突

“三聚氰胺” “瘦肉精” “蘇丹紅”等具有影響性的非法添加劑事件，以及注水肉在市場上的屢禁不止，使得畜禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全一次次成為社會公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。拒絕行政不作為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，維護(hù)老百姓“舌尖上的安全”理所當(dāng)然地被提及，矛頭似乎都指向了畜牧獸醫(yī)主管部門。但是，上述產(chǎn)品同時具有“動物產(chǎn)品” “農(nóng)產(chǎn)品” “食品”等多重屬性，往往涉及到多部監(jiān)管法律，不同法律規(guī)定的執(zhí)法主體不盡相同，而且在屠宰加工、流通銷售等不同的環(huán)節(jié)，監(jiān)管主體也會有所不同，執(zhí)法職能權(quán)限交叉不可避免?！叭糊堉嗡彪m然可能存在管轄權(quán)爭搶的問題，但在關(guān)系民生的食品安全領(lǐng)域，更值得注意的是管轄權(quán)推諉的問題。以注水肉的監(jiān)管為例，對于市場上查處的注水肉，市場監(jiān)管部門覺得是在屠宰環(huán)節(jié)甚至之前被注水，畜牧獸醫(yī)主管部門覺得不排除出場后注水的可能，兩部門如果都認(rèn)為不歸自己管的話則不可避免地存在監(jiān)管盲區(qū)，對注水肉頂多是銷毀處理，對違法行為人無法給予行政處罰，起不到震懾和預(yù)防違法行為再次發(fā)生的作用，就會出現(xiàn)媒體所稱的注水肉背后的“注水監(jiān)管”問題。因此，妥善處理好不同執(zhí)法主體間的職權(quán)沖突，是執(zhí)法實踐中的現(xiàn)實問題，唯有如此，才能實現(xiàn)監(jiān)管“到位” 不“失位”和“越位”的良好效果。

2 不同主體執(zhí)法權(quán)邊界的法律審視

（1）執(zhí)法權(quán)沖突是部門間權(quán)力分工的結(jié)果，從法律上明確相關(guān)執(zhí)法主體的權(quán)力邊界，是正確處理職權(quán)沖突的前提和基礎(chǔ)。由于注水肉監(jiān)管案例具有典型性，本文對于執(zhí)法權(quán)沖突的分析論證均是圍繞著畜牧獸醫(yī)主管部門和市場監(jiān)管部門的職權(quán)交叉展開，結(jié)論可適用于其他部門間的職權(quán)沖突。對于動物源產(chǎn)品的加工，首先《動物防疫法》第五十八條規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營，隔離、運(yùn)輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)督管理。《生豬屠宰管理條例》第二條規(guī)定，國家實行生豬定點(diǎn)屠宰、集中檢疫制度，第二十七條對生豬注水或注入其他物質(zhì)的行為，規(guī)定由畜牧獸醫(yī)主管部門進(jìn)行處罰，第二十九條對銷售、使用注水或注入其他物質(zhì)的生豬的行為，規(guī)定由食品藥品監(jiān)管部門(現(xiàn)市場監(jiān)管部門)進(jìn)行處罰。只有《食品安全法》第一百二十三條規(guī)定，經(jīng)營未按規(guī)定進(jìn)行檢疫或檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗或檢驗不合格的肉類制品的，由食品安全監(jiān)督管理部門(現(xiàn)市場監(jiān)管部門)進(jìn)行處罰。（2）通覽以上法律規(guī)定，大部分具有一致性，即對于屠宰、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的違法行為，由畜牧獸醫(yī)主管部門進(jìn)行處罰，對進(jìn)入流通銷售環(huán)節(jié)的違法行為，由市場監(jiān)管部門進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為，這種根據(jù)生產(chǎn)和銷售不同環(huán)節(jié)分段監(jiān)管的體制，符合兩部門各自在技術(shù)管理層面的專業(yè)優(yōu)勢以及長期以來形成的監(jiān)管實際，應(yīng)當(dāng)予以堅持并作為處理執(zhí)法主體間權(quán)限沖突的基礎(chǔ)。惟一例外的是《食品安全法》對生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)生的違法行為，亦規(guī)定由市場監(jiān)管部門進(jìn)行處罰，該法與《生豬屠宰管理條例》的規(guī)定不一致，對此有人認(rèn)為，根據(jù)法律的層級和修訂的新舊，應(yīng)適用《食品安全法》而不適用《生豬屠宰管理條例》。筆者對此持不同意見，《生豬屠宰管理條例》是唯一在法條中明確規(guī)定對注水肉進(jìn)行處罰的法規(guī)，屬于規(guī)范屠宰方面的特別法，特別法優(yōu)于普通法是法律適用的通常規(guī)則；而且對于動物產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，市場監(jiān)管部門無監(jiān)管傳統(tǒng)亦無執(zhí)法優(yōu)勢，缺乏執(zhí)法積極性；綜合以上兩點(diǎn)，對于注水肉的監(jiān)管，《生豬屠宰管理條例》應(yīng)當(dāng)予以適用。當(dāng)然，對于《食品安全法》生產(chǎn)環(huán)節(jié)執(zhí)法主體的特殊規(guī)定，我們可以視為行為人的一個違法行為同時觸犯了兩個不同的法條。對于法條競合的處理，因其觸犯了不同管理領(lǐng)域的法律規(guī)范，法定的執(zhí)法主體也不相同，行政執(zhí)法原理認(rèn)可兩個執(zhí)法機(jī)關(guān)(畜牧獸醫(yī)主管部門和市場監(jiān)管部門)均有權(quán)對其作出處罰，只不過應(yīng)受“一事不二罰”原則的限制，后處理的機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)有其他機(jī)關(guān)對違法行為作出處罰的，則不應(yīng)再立案處罰。

3 彌合執(zhí)法監(jiān)管權(quán)沖突的對策

區(qū)分不同環(huán)節(jié)的違法行為分段監(jiān)管的執(zhí)法體制，既有相關(guān)法律法規(guī)的明確授權(quán)，亦符合原農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局職權(quán)劃分的文件(農(nóng)質(zhì)發(fā)[2014]14號文)規(guī)定，嚴(yán)格遵照上述規(guī)定執(zhí)行，執(zhí)法監(jiān)管沖突本不易發(fā)生，至少不會出現(xiàn)無人監(jiān)管的問題。然而，執(zhí)法實踐的復(fù)雜性在于即使對于法律規(guī)定明確的情形也會因為對法律條文的不同理解而出現(xiàn)分歧，本文所探討的畜產(chǎn)品監(jiān)管即是如此，即法定的監(jiān)管部門均認(rèn)為違法行為發(fā)生在其他環(huán)節(jié)，應(yīng)由其他機(jī)關(guān)監(jiān)管，權(quán)限交叉的區(qū)域反而成為無人監(jiān)管的地帶。解決這種管轄推諉的權(quán)限沖突，整合執(zhí)法力量，實施單一機(jī)關(guān)的綜合執(zhí)法無疑是一種有效的措施，這也是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國發(fā)[2008]17號文)和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)[2010]33號文)確定的行政執(zhí)法的發(fā)展方向。但是，綜合執(zhí)法從決策到現(xiàn)實還需要磨合和時間，目前即使在農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域也只是處于試點(diǎn)階段，并未全面推開，更遑論全領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。因此，尋求在現(xiàn)行體制框架內(nèi)的解決措施無疑是更為可行和現(xiàn)實的對策，筆者提出如下建議：

3.1 確立違法行為人發(fā)現(xiàn)推定的規(guī)則 之所以出現(xiàn)注水肉、非法添加劑等事件的監(jiān)管缺失，主要原因在于執(zhí)法過程中的認(rèn)識分歧，承擔(dān)生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)的畜牧獸醫(yī)主管部門認(rèn)為違法行為發(fā)生在市場流通環(huán)節(jié)，而承擔(dān)流通領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)的市場監(jiān)管部門則認(rèn)為違法行為發(fā)生在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)。因此，統(tǒng)一對法律條文的理解認(rèn)識，準(zhǔn)確界定違法行為人，進(jìn)而明晰各執(zhí)法主體的監(jiān)管職責(zé)，是解決權(quán)限沖突的關(guān)鍵所在，對此做如下分析論證：首先，違法行為依其性質(zhì)只能發(fā)生在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的，如“瘦肉精”只能在飼養(yǎng)動物時添加并需經(jīng)過一段時間的生長后才能產(chǎn)生相應(yīng)的效果，根據(jù)法律規(guī)定畜牧獸醫(yī)主管部門無向其他部門推脫責(zé)任的空間。其次，對于在生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)均可能發(fā)生的違法行為，應(yīng)予以明確，違法畜產(chǎn)品是在哪個環(huán)節(jié)被發(fā)現(xiàn)的，則違法產(chǎn)品的使用者推定為違法行為人。這一規(guī)則有利于簡化執(zhí)法中的權(quán)限爭議和相互推諉，也符合畜產(chǎn)品監(jiān)管的實際。畜產(chǎn)品的生產(chǎn)加工和銷售存在著上、下游的先后順序，對在生產(chǎn)環(huán)節(jié)即被查獲的違法行為，違法行為人當(dāng)然是相應(yīng)的屠宰或作坊加工者，其確定不存在爭議。而對于市場銷售中才發(fā)現(xiàn)的違法行為，因《動物防疫法》第四十二條規(guī)定，屠宰、出售或運(yùn)輸動物以及動物產(chǎn)品前，應(yīng)當(dāng)向動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申報檢疫，并附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志，相關(guān)畜產(chǎn)品進(jìn)入了市場流通領(lǐng)域，說明已經(jīng)過了畜牧獸醫(yī)主管部門的監(jiān)管合格，可以認(rèn)定違法物質(zhì)的添加或注入是由銷售商戶完成的；即使相關(guān)產(chǎn)品是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)脫離監(jiān)管進(jìn)入市場，因銷售商戶長期從事相關(guān)產(chǎn)品的經(jīng)營，對于產(chǎn)品的真假偽劣判斷具有足夠的經(jīng)驗優(yōu)勢，在其明知是違法產(chǎn)品仍然銷售且其知曉上游的進(jìn)貨渠道的情況下，設(shè)立推定規(guī)則，允許其舉證證明真正的違法者而免除自身責(zé)任，如果其不能舉證證明真正的違法者則認(rèn)定其為違法行為人在法律上完全說得過去。需要說明的是，對于肉類的注水一般是在屠宰或屠宰前注水才能最大限度地起到其增重效果，違法行為一般發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但也不能排除零售商戶注水的可能，而且《生豬屠宰管理條例》對于在銷售領(lǐng)域銷售、使用注水肉產(chǎn)品的行為也規(guī)定了由市場監(jiān)管部門處罰，同樣是兩部門分段監(jiān)管，因此對于注水肉的執(zhí)法適用上述推定規(guī)則確定監(jiān)管主體不存在障礙。

3.2 確立執(zhí)法機(jī)關(guān)間的協(xié)作、配合機(jī)制 在明確了各自領(lǐng)域的監(jiān)管主體職責(zé)后，為織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，形成監(jiān)管合力，執(zhí)法機(jī)關(guān)間的協(xié)作、配合也必不可少。筆者認(rèn)為至少需要有以下機(jī)制：（1）聯(lián)席會議機(jī)制。畜牧獸醫(yī)主管部門和市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)組成執(zhí)法聯(lián)席會議，協(xié)商處理執(zhí)法中的權(quán)限沖突爭議，交流探討執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的問題，共同促進(jìn)執(zhí)法能力的提高。（2）案件移送機(jī)制。對于舉報或日常巡查中發(fā)現(xiàn)的案件線索，發(fā)現(xiàn)或接受報案的機(jī)關(guān)如果認(rèn)為應(yīng)由其他機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，應(yīng)及時將案件移送至其他機(jī)關(guān)立案，情況緊急的，可先行采取證據(jù)保全等措施。為避免權(quán)限沖突，接受移送的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以立案調(diào)查，不得再行移送或推諉不管，如果認(rèn)為確實不屬于自己的監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)交由執(zhí)法聯(lián)席會議協(xié)商或報請共同所屬的同級人民政府確定執(zhí)法主體。（3）信息共享機(jī)制。對畜產(chǎn)品領(lǐng)域的違法行為，已經(jīng)立案的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其立案情況的相關(guān)信息及時通報其他執(zhí)法機(jī)關(guān)，防止兩個機(jī)關(guān)都對同一違法行為進(jìn)行重復(fù)處罰。