丁福興　仇慶春

自國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后，各地政府圍繞進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的舉措進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐與探索。本文擬在政策工具的分析框架下簡(jiǎn)要討論政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的政策工具的分類(lèi)與選擇問(wèn)題。

一、政策工具的內(nèi)涵與類(lèi)型

手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件，因此政策工具研究的興起與運(yùn)用在近年來(lái)備受矚目，甚至成為了公共政策分析中的一種“視角時(shí)尚”。

（一）政策工具的內(nèi)涵

與其他諸多社科范疇一樣，關(guān)于政策工具的內(nèi)涵，向來(lái)也是見(jiàn)仁見(jiàn)智的。休斯認(rèn)為政策工具是一種政府行為方式;薩拉蒙認(rèn)為政策工具是一種解決公共問(wèn)題的方法;張成福認(rèn)為政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制;毛壽龍認(rèn)為政策工具是政府實(shí)現(xiàn)管理職能的手段。此外，有學(xué)者把政策工具看作是一個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程。盡管表述方法和側(cè)重點(diǎn)不一樣，但多數(shù)學(xué)者都強(qiáng)調(diào)了政策工具作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)性價(jià)值?？偠灾?，政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定的政府目標(biāo)而采取的具體手段和方式。

（二）政策工具的類(lèi)型

由于視角不同、標(biāo)準(zhǔn)不同，關(guān)于政策工具的類(lèi)型劃分更是五花八門(mén)。種類(lèi)少的僅用了二分法，種類(lèi)多的列舉了64種工具，繁簡(jiǎn)程度大相徑庭。盡管學(xué)者們的研究十分努力，但直到現(xiàn)在也沒(méi)有找到一種完滿的分類(lèi)方法能夠不重不漏地窮舉所有政策工具，因此各種分類(lèi)方法都只具有相對(duì)的合理性。薩瓦斯依據(jù)服務(wù)的安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的動(dòng)態(tài)關(guān)系總結(jié)出了10種政策工具或模式，對(duì)于研究政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)具有一定的借鑒意義。本文分析擬采用學(xué)者陳振明的分類(lèi)方法，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)工具和社會(huì)化工具。

（三）政策工具在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中的運(yùn)用

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)是在“新公共管理”和“政府再造”運(yùn)動(dòng)中逐漸流行起來(lái)的一種實(shí)踐范式，可以說(shuō)它本身就是政策工具的一種創(chuàng)新。在招標(biāo)、監(jiān)管、評(píng)估等一系列過(guò)程中，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)需要用到上述三大類(lèi)政策工具中的多種具體的工具形態(tài)，以保證效率與公平價(jià)值的協(xié)調(diào)。這些政策工具的選用與評(píng)價(jià)受到多種因素的影響，如何對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化組合甚至不斷豐富和創(chuàng)新政策工具箱是一種大智慧，因而有著十分重要的研究意義。

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的政策工具選擇

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的政策工具選擇是復(fù)雜且充滿爭(zhēng)議的，涉及多種價(jià)值判斷和目標(biāo)錨定。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具選擇的依據(jù)

1.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具選擇的影響因素。國(guó)內(nèi)外學(xué)者列舉了多種影響政策工具選擇的因素，借以說(shuō)明政策工具選擇的復(fù)雜多變性，并分析政策工具的失效乃至“異化”現(xiàn)象。具體而論，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中的政策工具選擇主要受到如下幾個(gè)方面因素的制約：一是政策目標(biāo)。政策目標(biāo)往往是多維甚至是彼此沖突的，而政策工具的價(jià)值取向往往是較為單一的，因此二者之間可能會(huì)出現(xiàn)契合程度不高的問(wèn)題。如果政策目標(biāo)的主要目標(biāo)和次要目標(biāo)界定不清，價(jià)值導(dǎo)向不夠明確，可能會(huì)出現(xiàn)工具理性偏離價(jià)值導(dǎo)向的喧賓奪主的現(xiàn)象。二是工具自身屬性。與物質(zhì)性工具一樣，各種政策工具都具有自身的優(yōu)缺點(diǎn)，不可能“包治百病”。限制負(fù)外部效應(yīng)的管制型工具主要發(fā)揮的是強(qiáng)制性功效，而鼓勵(lì)正外部效應(yīng)的公私合作工具主要發(fā)揮的是誘導(dǎo)性功效。因此，各種政策工具的甄選次序、運(yùn)用時(shí)效都需要細(xì)致考量，往往是組合工具的綜合使用。

2.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具選擇的基本原則。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具選擇的基本原則也可以從多個(gè)角度進(jìn)行規(guī)定。從工具的有效性來(lái)看，如下幾個(gè)基本原則是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的：一是效率原則。盡管政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)未必能夠做到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的帕累托最優(yōu)或是卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)，但是基本的效率原則是不容忽視的。政府購(gòu)買(mǎi)行為的資金源于稅收，取之于民而用之于民，必須把每一分錢(qián)都用在該用的地方。所以，強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的成本與收益的比率是無(wú)可厚非的。二是公平原則。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的公平性包含三個(gè)層面的含義：財(cái)政公平、基本權(quán)利公平和再分配公平。社會(huì)對(duì)公平性的要求是檢驗(yàn)政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)尺。因此，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具的運(yùn)用必須權(quán)衡公平、公正的價(jià)值理性而不僅僅是工具理性。三是可管理性原則。政策工具如果過(guò)于復(fù)雜，參與者過(guò)多，管理的難度就會(huì)超越政策執(zhí)行者的掌控能力。所以，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具的運(yùn)用并非多多益善，甚至蛻化為為了工具而工具的形式主義，最終妨礙政策的有力執(zhí)行。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的常用政策工具

概括而言，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的常用政策工具大致包括如下幾類(lèi)：

1.市場(chǎng)化工具。一是合同承包。合同制是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的最常用的方式，是指政府作為合同一方與政府內(nèi)部或外部的組織或個(gè)人就某一事情、物品或服務(wù)協(xié)商一致而簽訂某種協(xié)議，然后社會(huì)組織根據(jù)合作協(xié)議提供相應(yīng)服務(wù)，政府則按照協(xié)議向社會(huì)組織支付相關(guān)費(fèi)用。二是憑單制。憑單制是以發(fā)放證券的方式運(yùn)作的。這種證券是“政府部門(mén)給予有資格消費(fèi)某種物品或服務(wù)的個(gè)體發(fā)放的優(yōu)惠券”，有一定的面值，但并非現(xiàn)金。持券者可以自主選擇消費(fèi)項(xiàng)目和服務(wù)提供者。

2.工商管理技術(shù)工具。一是績(jī)效評(píng)估?？?jī)效評(píng)估是為了檢驗(yàn)公共服務(wù)的結(jié)果、效益和效能，以不斷改進(jìn)服務(wù)的質(zhì)量。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估可以參考“5E”（經(jīng)濟(jì)、效益、效率、公平和回應(yīng)性）標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)方法可以利用官方的記錄，也可以培訓(xùn)觀察者進(jìn)行評(píng)分，還可以進(jìn)行顧客意見(jiàn)調(diào)查。二是顧客關(guān)系管理。按照休斯的觀點(diǎn)，“公眾就是顧客”，所以公民與政府的關(guān)系可以看成一種委托—代理關(guān)系，而政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)則是一種二次代理。不管從受托企業(yè)還是從政府的角度看，以顧客為中心的顧客關(guān)系管理都是必不可少的技術(shù)工具。它主要包括公眾信息采集、信息綜合分析與評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)內(nèi)部檢討、回應(yīng)公眾等一個(gè)閉合循環(huán)的過(guò)程。

3.社會(huì)化工具。一是行政聽(tīng)證。行政聽(tīng)證是政府聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的一種公開(kāi)、公正、民主的程序，有利于促進(jìn)個(gè)人利益與公共利益的均衡。在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)過(guò)程中，實(shí)施事前辨明性聽(tīng)證有利于樹(shù)立平等意識(shí)并保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益，避免單方意志造成不良影響。二是公私伙伴關(guān)系建設(shè)。公私伙伴關(guān)系是一種十分重要的政策工具，可以利用民間資本、經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)來(lái)更好地提供公共服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中的公私合作也是十分必要且卓有成效的，PPP（政府和社會(huì)資本合作）理念正在深入人心，發(fā)展前景十分廣闊。公私伙伴關(guān)系又可以分為合作關(guān)系模式、互補(bǔ)性關(guān)系模式和契約性關(guān)系模式等，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)過(guò)程中主要體現(xiàn)的是契約性關(guān)系模式。這種模式通過(guò)契約來(lái)界定服務(wù)品質(zhì)監(jiān)督制度、控制幅度、利害關(guān)系人范圍以及專(zhuān)業(yè)人才的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。

三、對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具選用的評(píng)價(jià)

正如學(xué)者陳振明所言，政府工具的成功應(yīng)用必然體現(xiàn)為工具理性、價(jià)值理性與制度理性相互融入與貫通，實(shí)現(xiàn)和諧統(tǒng)一。因此，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中政策工具選用的評(píng)價(jià)本身就是一個(gè)多元價(jià)值的平衡問(wèn)題。

（一）政策工具的積極作用

客觀而言，政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中對(duì)政策工具的選用無(wú)論從理念還是從實(shí)踐上講，都是一種創(chuàng)新，因而產(chǎn)生了諸多積極作用：一是契合了政府職能轉(zhuǎn)變的改革方向。各種政策工具的選用都有利于將政府從社會(huì)服務(wù)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供的細(xì)節(jié)中解放出來(lái)，使其著力于宏觀調(diào)控與頂層設(shè)計(jì)。這種從劃槳到掌舵的職能方式轉(zhuǎn)變，使得構(gòu)建“精政府—能社會(huì)”的政企、政社關(guān)系成為可能，既樹(shù)立了服務(wù)型政府的良好公共形象，又培育了市場(chǎng)和社會(huì)的合理發(fā)展機(jī)制。二是切實(shí)提高了社會(huì)服務(wù)的效率。政府對(duì)市場(chǎng)工具以及工商管理技術(shù)的借用，很大程度上源于克服行政效率癥結(jié)的初衷。以價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)配置資源機(jī)制一旦發(fā)揮作用，必然提高公共產(chǎn)品的供給效率，節(jié)約成本。將納稅人的錢(qián)用到刀刃上，符合公共財(cái)政的基本原則，也符合人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要。三是增進(jìn)了多元主體的合作。政策工具的運(yùn)用，實(shí)際上把政府、私營(yíng)企業(yè)、志愿性組織以及公民個(gè)人在利益相關(guān)者的框架下組織起來(lái)，共同協(xié)商社會(huì)服務(wù)公共產(chǎn)品的有效提供問(wèn)題。這種多元主體合作共治的方式較之傳統(tǒng)的單向式“給付—接受”福利渠道更加靈活而平等，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作契約下，各方更容易達(dá)成共識(shí)與互諒。

（二）政策工具的失當(dāng)與沖突

政策工具的選用在很多地方都是公共管理的“P途徑”向工商管理的“B途徑”借鑒的結(jié)果，因而也會(huì)產(chǎn)生一定的“排異性”。政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中對(duì)政策工具的選用同樣會(huì)產(chǎn)生一些失當(dāng)之處：一是工具理性與價(jià)值理性的偏離。由于企業(yè)投資行為的“利潤(rùn)最大化”原則與行政管理的“公共利益最大化”原則背道而馳，因此將純粹的民營(yíng)化工具簡(jiǎn)單運(yùn)用于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域勢(shì)必會(huì)妨礙公平原則。新公共管理運(yùn)動(dòng)被詬病的一個(gè)傾向就是過(guò)分追求效率的工具化的“管理主義”喧賓奪主，擠壓了傳統(tǒng)行政管理方式對(duì)公平公正等價(jià)值理性的考量。二是政策工具選擇的沖突。各種類(lèi)型的政策工具在性質(zhì)、運(yùn)用方式和前提條件上都不盡一致，所以很難被高度整合起來(lái)協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。工具之間的沖突、工具與制度的沖突以及工具與人的沖突是常見(jiàn)的效率內(nèi)耗現(xiàn)象，在一定程度上降低了工具運(yùn)用的預(yù)期效果，影響了政策的執(zhí)行力。

總之，政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中進(jìn)行政策工具的選擇與運(yùn)用是一種有理有據(jù)的創(chuàng)新。但由于政策工具的多樣性與復(fù)雜性，需要進(jìn)行細(xì)致的甄選，以期使社會(huì)效益最大化。

【本文系江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的公共性保障機(jī)制研究”（2016SJB630109）的階段性成果】

（作者單位分別為蘇州科技大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院、蘇州市環(huán)境衛(wèi)生管理處）