[摘 要]當(dāng)前國(guó)際恐怖活動(dòng)發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)仍不樂觀，恐怖活動(dòng)的“烈度”仍未降低，單次事件傷亡人數(shù)巨大的恐怖襲擊事件頻發(fā)，恐怖活動(dòng)覆蓋區(qū)域呈進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)，意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)下本土化和隨機(jī)性較強(qiáng)，恐怖活動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的緊密度進(jìn)一步增強(qiáng)，實(shí)施主體呈現(xiàn)小型化和“獨(dú)狼化”趨勢(shì)。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)法制反恐成為反恐模式的常態(tài)化選擇，各國(guó)全面加強(qiáng)反恐防范，重視網(wǎng)絡(luò)反恐，防范和打擊極端主義成為國(guó)際社會(huì)反恐的普遍共識(shí)。當(dāng)前國(guó)際社會(huì)在協(xié)同反恐和反恐國(guó)際合作中，“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問題嚴(yán)重阻礙大國(guó)政治認(rèn)同和反恐合作，西方社會(huì)所謂“人權(quán)”觀念限制了防范恐怖主義體系的全面構(gòu)建，恐怖活動(dòng)主體分散化、小型化趨勢(shì)嚴(yán)重挑戰(zhàn)反恐情報(bào)預(yù)警體系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡和政治意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的嚴(yán)重對(duì)立是恐怖主義泛濫的根本原因。因此國(guó)際社會(huì)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，共謀國(guó)際合作的反恐對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]反恐形勢(shì) 現(xiàn)狀 挑戰(zhàn) 對(duì)策

[基金項(xiàng)目]中國(guó)人民公安大學(xué)高級(jí)警官培訓(xùn)專題課程建設(shè)（2018）項(xiàng)目“當(dāng)前反恐怖斗爭(zhēng)面臨的形勢(shì)與對(duì)策”（2018GJKC0303）

[作者簡(jiǎn)介]王雪蓮，中國(guó)人民公安大學(xué)國(guó)家安全與反恐怖學(xué)院副教授（北京 100038）

[中圖分類號(hào)]D815.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000-3541（2019）06-0059-08

恐怖活動(dòng)是政治斗爭(zhēng)的一種極端表現(xiàn)形式。因此，國(guó)際恐怖活動(dòng)的發(fā)展態(tài)勢(shì)與國(guó)際政治斗爭(zhēng)形勢(shì)密切相關(guān)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，與意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的沖突和對(duì)立密切相關(guān)。作為“人類社會(huì)的毒瘤”，恐怖活動(dòng)與人類的政治斗爭(zhēng)相生相伴，難以消除。近年來(lái)，受極端組織“伊斯蘭國(guó)”影響，世界反恐怖斗爭(zhēng)進(jìn)入一個(gè)高潮時(shí)期。為應(yīng)對(duì)“伊斯蘭國(guó)”對(duì)國(guó)際社會(huì)的巨大挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)積極行動(dòng)，開展聯(lián)合軍事行動(dòng)對(duì)抗極端組織。2017年年底，“伊斯蘭國(guó)”在伊拉克和敘利亞的控制區(qū)被以美俄為首的國(guó)際社會(huì)聯(lián)合擊潰，以政治建國(guó)為目的的伊斯蘭極端勢(shì)力迅猛發(fā)展的態(tài)勢(shì)得到遏制。然而，恐怖主義勢(shì)力并未因此銷聲匿跡，而是改頭換面，以其他形式繼續(xù)對(duì)人類安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，反恐怖斗爭(zhēng)任重道遠(yuǎn)。

一、國(guó)際恐怖活動(dòng)的發(fā)展現(xiàn)狀

恐怖活動(dòng)與反恐怖活動(dòng)是人類社會(huì)中一對(duì)此消彼長(zhǎng)、互相依存的行為概念，它是政治斗爭(zhēng)的伴生物，是政治斗爭(zhēng)激化的一種極端表現(xiàn)。自“冷戰(zhàn)”以來(lái)，國(guó)際政治格局風(fēng)云變幻，恐怖活動(dòng)以各種形式出現(xiàn)在世人面前。自1970年至2017年，世界上有超過17000個(gè)恐怖事件發(fā)生[1]。世界以年均近450起恐怖事件發(fā)生的頻率反映出政治斗爭(zhēng)的激烈程度。恐怖活動(dòng)的發(fā)生發(fā)展有其特定規(guī)律，與政治斗爭(zhēng)形勢(shì)密切相關(guān)，在不同時(shí)期、不同地點(diǎn)表現(xiàn)出不同態(tài)勢(shì)和特征。當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)和我國(guó)恐怖活動(dòng)發(fā)展的主流仍然是伊斯蘭極端主義勢(shì)力對(duì)世俗社會(huì)的滲透、威脅和攻擊，以及由此引發(fā)的其他社會(huì)勢(shì)力的極端活動(dòng)。

（一）國(guó)際恐怖活動(dòng)發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)仍不樂觀

國(guó)際上通常將美國(guó)“9·11”事件作為國(guó)際反恐斗爭(zhēng)的分水嶺。集中在阿富汗和巴基斯坦的“基地”組織大本營(yíng)被打散后，恐怖活動(dòng)人員呈現(xiàn)分散、外溢的現(xiàn)象，世界上政治斗爭(zhēng)激烈、政權(quán)不穩(wěn)固甚至發(fā)生戰(zhàn)亂的國(guó)家和地區(qū)成為恐怖勢(shì)力的新“偏好”，這也正是“伊斯蘭國(guó)”在伊拉克、敘利亞崛起的根本原因。不同于以往國(guó)際恐怖組織的策略，“伊斯蘭國(guó)”建立一個(gè)大一統(tǒng)的哈里發(fā)國(guó)家的政治建國(guó)[2]11目標(biāo)吸引了全世界伊斯蘭極端分子狂熱地向伊拉克和敘利亞投奔，以行動(dòng)支持“圣戰(zhàn)”活動(dòng)或者開展“獨(dú)狼”恐怖活動(dòng)，以行動(dòng)效忠“伊斯蘭國(guó)”。在“伊斯蘭國(guó)”發(fā)展的鼎盛時(shí)期，聯(lián)合國(guó)曾于2016年確認(rèn)全球有34個(gè)團(tuán)體宣誓效忠“伊斯蘭國(guó)”[3]。2016年之前，也有來(lái)自90多個(gè)國(guó)家15000多名效忠“伊斯蘭國(guó)”的外籍人員在伊拉克和敘利亞作戰(zhàn)[2]102。雖然“伊斯蘭國(guó)”在其后美國(guó)、俄羅斯等大國(guó)都參與的聯(lián)合軍事行動(dòng)中已經(jīng)放棄了在敘利亞和伊拉克的大部分占領(lǐng)地，但這一戰(zhàn)事上的改變并不能消滅極端思想泛濫的現(xiàn)實(shí)。相反，隨著極端分子“回流”及四散，以及由此引發(fā)的更進(jìn)一步的與“異教徒”的沖突使得與極端思想相伴的恐怖主義活動(dòng)卻更為廣泛地出現(xiàn)在世界各地，尤其是歐洲成為近年來(lái)恐怖活動(dòng)的頻發(fā)地帶。

由于恐怖主義的本質(zhì)是政治問題，世界政治問題的尖銳化及局部地區(qū)矛盾上升必然導(dǎo)致恐怖主義向更嚴(yán)峻形勢(shì)發(fā)展。2019年10月9日，土耳其對(duì)敘利亞發(fā)起“和平噴泉”軍事行動(dòng)，引發(fā)世界普遍關(guān)注，美俄等國(guó)均明確表態(tài)反對(duì)土耳其的軍事行動(dòng)，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)更是明確擔(dān)心“伊斯蘭國(guó)”死灰復(fù)燃[4]。筆者認(rèn)為，并不能排除與敘利亞有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的“伊斯蘭國(guó)”在敘利亞局勢(shì)動(dòng)蕩中會(huì)有反彈行動(dòng)。因此，從宏觀上看，國(guó)際恐怖活動(dòng)的總體態(tài)勢(shì)并不樂觀。

（二）恐怖活動(dòng)的“烈度”仍未降低，恐怖事件造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，單次事件傷亡人數(shù)巨大的恐怖襲擊事件頻發(fā)

眾所周知，制造恐怖效應(yīng)是恐怖主義追求的目標(biāo)。因此，在策劃和實(shí)施恐怖活動(dòng)過程中，恐怖組織和恐怖分子會(huì)在現(xiàn)有條件下追求最大的傷亡數(shù)量以達(dá)到制造恐怖效應(yīng)的目的。隨著恐怖活動(dòng)的升級(jí)演變，各國(guó)防范恐怖襲擊的措施也不斷升級(jí)?？陀^講，制造大規(guī)模殺傷效果的恐怖活動(dòng)難度也在升級(jí)。在世界政治格局動(dòng)蕩的大背景下，意識(shí)形態(tài)沖突推動(dòng)下的極端仇恨使得恐怖分子的對(duì)抗、報(bào)復(fù)和挑戰(zhàn)也在升級(jí)，造成大規(guī)模人員傷亡的恐怖事件時(shí)有發(fā)生。僅2017年10月至11月，就發(fā)生多起震驚世界的大規(guī)模恐怖襲擊事件。10月1日發(fā)生在美國(guó)拉斯維加斯的恐怖襲擊造成58人死亡，851人受傷;10月14日，發(fā)生在索馬里首都摩加迪沙的系列爆炸事件造成至少276人死亡，300多人受傷;10月31日，美國(guó)紐約曼哈頓恐怖襲擊事件造成8人死亡10余人受傷;11月24日，埃及北西奈半島清真寺發(fā)生的機(jī)槍掃射事件造成至少305人死亡，128人受傷[5]316-348 。2018年，“伊斯蘭國(guó)”活躍的恐怖活動(dòng)在聯(lián)合軍事打擊下暫告段落，國(guó)際恐怖活動(dòng)的總體態(tài)勢(shì)出現(xiàn)短暫平穩(wěn)狀態(tài)[6]，但造成重大人員傷亡的恐怖襲擊事件并不在少數(shù)。2018年1月23日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)發(fā)表聲明強(qiáng)烈譴責(zé)阿富汗塔利班前日在喀布爾洲際酒店制造造成22人死亡的襲擊事件[7]，四天之后，塔利班再次在喀布爾街頭制造自殺式汽車炸彈襲擊，至少95人死亡163人受傷[8]。4月23日，“伊斯蘭國(guó)”在喀布爾一處選民登記中心外制造爆炸事件，造成57人死亡119人受傷[9]。5月至6月，尼日利亞連續(xù)發(fā)生兩起恐怖襲擊事件共造成超過260人死亡。2019年3月15日，一名澳大利亞白人男子襲擊新西蘭基督城一座清真寺，造成51人死亡;4月21日，斯里蘭卡首都科倫坡發(fā)生連環(huán)爆炸案，造成250多人死亡;7月12日，索馬里一港口城市發(fā)生恐怖襲擊，造成26人死亡56人受傷;7月21日，阿富汗首都喀布爾再次發(fā)生恐怖襲擊，造成34人死亡68人受傷。

（三）恐怖活動(dòng)頻發(fā)，覆蓋區(qū)域呈進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)，近年來(lái)相對(duì)安全的地區(qū)再度成為恐怖主義攻擊的目標(biāo)

恐怖活動(dòng)發(fā)生的頻率是一個(gè)國(guó)家和社會(huì)治安狀況的最突出指標(biāo)。傳統(tǒng)的恐怖活動(dòng)高發(fā)地帶曾經(jīng)集中在“中東—高加索—中亞—南亞—東南亞”的高發(fā)地帶，但是“9·11”事件后，集中在阿富汗、巴基斯坦的恐怖活動(dòng)人員向世界范圍內(nèi)分散，使得恐怖活動(dòng)的覆蓋區(qū)域擴(kuò)大;而“伊斯蘭國(guó)”建國(guó)活動(dòng)的覆滅，將恐怖勢(shì)力向更廣泛的世界區(qū)域推進(jìn)。這種擴(kuò)散進(jìn)一步加深了世界范圍內(nèi)的政治和意識(shí)形態(tài)沖突，使得恐怖活動(dòng)以一種更加極端的方式擴(kuò)散蔓延。這種蔓延方式表現(xiàn)出以下特征：一是向歷史上未曾出現(xiàn)恐怖活動(dòng)的國(guó)家和地區(qū)蔓延，如2019年3月15日，新西蘭基督城恐怖襲擊事件成為該國(guó)歷史上第一起恐怖活動(dòng)，大規(guī)模的人員傷亡造成了該國(guó)民眾的巨大恐慌。二是歷史上恐怖活動(dòng)偶發(fā)地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)轭l發(fā)地區(qū)，如“伊斯蘭國(guó)”崛起后，隨著敘利亞戰(zhàn)事的發(fā)展，受極端思想影響的歐洲原住民和新移民成為歐洲恐怖主義活動(dòng)的活躍人群。自2013年以來(lái)，法國(guó)、比利時(shí)、德國(guó)、英國(guó)、瑞典、土耳其紛紛遭受恐怖分子襲擊，僅2017年3月至2018年8月的十七個(gè)月間，英國(guó)遭受六次恐怖襲擊[10]?？植乐髁x成為歐洲社會(huì)安全的最主要因素。三是歷史上曾經(jīng)是恐怖活動(dòng)“重災(zāi)區(qū)”的地區(qū)恐怖活動(dòng)以“新變種”的形式出現(xiàn)，如2019年4月22日斯里蘭卡的連環(huán)爆炸案件。斯里蘭卡是飽受恐怖主義威脅和侵害的國(guó)家，其國(guó)內(nèi)的“泰米爾猛虎組織”長(zhǎng)期以來(lái)以極端殘忍的方式攻擊斯里蘭卡政府和平民，造成極其慘重的傷亡后果和財(cái)產(chǎn)損失，從20世紀(jì)70年代至2009年持續(xù)三十多年才結(jié)束了恐怖對(duì)峙的局面，然而和平維持不足十年，恐怖主義使得該國(guó)又慘遭重創(chuàng)。澳大利亞和平與經(jīng)濟(jì)和平研究院發(fā)布的全球恐怖主義指數(shù)報(bào)告顯示，2015年受恐怖活動(dòng)威脅的國(guó)家數(shù)是117個(gè)，2016年為129個(gè)，2017年為122個(gè)，2018年為137個(gè)。從發(fā)展趨勢(shì)上說，恐怖活動(dòng)在全世界呈擴(kuò)大蔓延趨勢(shì)。

（四）“后伊斯蘭國(guó)”特征明顯，意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)下本土化和隨機(jī)性較強(qiáng)

由于“伊斯蘭國(guó)”以極其強(qiáng)勁的吸引力引起了世界范圍內(nèi)伊斯蘭極端分子的關(guān)注，使得其成為繼“基地”組織沉寂之后伊斯蘭極端分子的又一“精神家園”和戰(zhàn)斗平臺(tái)。2017年12月之后，“伊斯蘭國(guó)”“領(lǐng)土”喪失之后，國(guó)際恐怖主義形勢(shì)進(jìn)入“后伊斯蘭國(guó)”時(shí)代，主要特征表現(xiàn)為：一是恐怖分子與恐怖組織沒有實(shí)質(zhì)性組織聯(lián)系，意識(shí)形態(tài)上效忠突出?！耙了固m國(guó)”在形式上瓦解后，世界各地的恐怖活動(dòng)仍然頻發(fā)。相當(dāng)數(shù)量的恐怖活動(dòng)發(fā)生后，實(shí)施恐怖活動(dòng)的人員宣布效忠“伊斯蘭國(guó)”，而事實(shí)上這些恐怖分子事先并未加入“伊斯蘭國(guó)”。2019年5月24日，法國(guó)里昂爆炸案嫌犯落網(wǎng)后聲稱自己效忠“伊斯蘭國(guó)”[11]。二是恐怖活動(dòng)人員本土化特征明顯。受極端意識(shí)形態(tài)影響，極端分子選擇“就地圣戰(zhàn)”的數(shù)量大為增加。此類恐怖分子絕大多數(shù)為成年后移民或自幼隨家人從伊斯蘭國(guó)家移民至西方國(guó)家的人員，其受國(guó)際極端勢(shì)力的蠱惑，選擇在所生活的地區(qū)實(shí)施恐怖活動(dòng)。2013年，美國(guó)波士頓馬拉松爆炸案的案犯兄弟二人即為隨父母移民美國(guó)的吉爾吉斯斯坦人。2017年，英國(guó)曼徹斯特體育場(chǎng)自殺式恐怖襲擊案的制造者也是來(lái)自利比亞的移民家庭[5]299，但其出生成長(zhǎng)在曼徹斯特，也具有恐怖襲擊典型的本土化特征。三是恐怖活動(dòng)發(fā)生隨機(jī)性突出。近年來(lái)，發(fā)生的恐怖活動(dòng)大多具有極端意識(shí)形態(tài)背景，實(shí)施者組織特征并不突出，一些恐怖分子甚至沒有被列入有關(guān)國(guó)家的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，使得防范恐怖活動(dòng)極為困難。

（五）恐怖活動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的緊密度進(jìn)一步增強(qiáng)

恐怖主義的追求目標(biāo)之一就是制造恐慌，因此恐怖分子必然會(huì)利用一切手段擴(kuò)大恐怖活動(dòng)的影響，網(wǎng)絡(luò)成為其首選工具。2013年9月，“索馬里青年黨”在襲擊肯尼亞內(nèi)羅畢西門購(gòu)物中心時(shí)即采取了網(wǎng)絡(luò)直播。2019年3月，在新西蘭基督城的恐怖襲擊事件中，恐怖分子也進(jìn)行了全程網(wǎng)絡(luò)直播。網(wǎng)絡(luò)快速、即時(shí)、廣泛的功能使得恐怖效應(yīng)進(jìn)一步放大。不僅如此，近年來(lái)偵破的案件還顯示，恐怖分子利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行勾連，從而迅速組織恐怖襲擊活動(dòng)，使得恐怖勢(shì)力的危害進(jìn)一步加強(qiáng)。

（六）恐怖活動(dòng)實(shí)施主體呈現(xiàn)小型化和“獨(dú)狼化”趨勢(shì)

與傳統(tǒng)恐怖活動(dòng)不同，近年來(lái)恐怖活動(dòng)的實(shí)施者組織化程度明顯減弱，實(shí)施恐怖活動(dòng)的主體為三人以下甚至一人的“獨(dú)狼”恐怖活動(dòng)明顯增多。2015年1月，法國(guó)《查理周刊》總部襲擊案的制造者為兄弟二人;2016年7月，法國(guó)尼斯卡車撞人案為“獨(dú)狼”恐怖活動(dòng);2017年10月，烏茲別克斯坦移民賽波夫以“伊斯蘭國(guó)”之名在美國(guó)紐約曼哈頓駕駛卡車沖撞行人，實(shí)施“獨(dú)狼”恐怖活動(dòng)?？植阑顒?dòng)的小型化和“獨(dú)狼化”使得防范恐怖主義難上加難。

二、國(guó)際反恐怖工作發(fā)展現(xiàn)狀

面對(duì)恐怖主義的強(qiáng)勁挑戰(zhàn)，國(guó)際社會(huì)對(duì)待恐怖主義挑釁的基本態(tài)度較為一致，世界各國(guó)也都開展了涉及廣泛領(lǐng)域的反恐怖工作，積累了豐富的斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)。由于恐怖主義涉及的因素非常廣泛，國(guó)際社會(huì)在對(duì)恐怖主義的認(rèn)識(shí)和反恐的理念策略上仍存在一定差異。比較一致的基本做法大致如下。

（一）法制反恐成為反恐模式的常態(tài)化選擇，軍事反恐遠(yuǎn)期效果差強(qiáng)人意

在人類漫長(zhǎng)的反恐怖實(shí)踐中，曾經(jīng)使用過多種方式和手段。近代以來(lái)，法制反恐成為各國(guó)的普遍常態(tài)化選擇，其中最常見的方式就是頒行反恐單行法全面規(guī)范反恐怖工作。除了較為著名的美國(guó)2001年《愛國(guó)者法》，近年來(lái)各國(guó)也不斷頒行或修正新的反恐法。2011年英國(guó)實(shí)施《恐怖主義預(yù)防與偵查措施法（2011）》;2015年英國(guó)《反恐與安全法》實(shí)施;2016年俄羅斯通過新的反恐法;2016年中國(guó)《反恐怖主義法》也開始施行;2017年法國(guó)通過新《反恐法》。反恐立法有助于國(guó)家和社會(huì)建立系統(tǒng)規(guī)范的反恐怖工作機(jī)制，使得國(guó)家反恐機(jī)制規(guī)范有效運(yùn)行。事實(shí)證明，這種被廣泛采用的反恐模式取得了穩(wěn)定豐厚的反恐成果;相反，軍事反恐作為最激烈最暴力的反恐手段，從早前以色列恩德培機(jī)場(chǎng)的“閃電”解救，到俄羅斯發(fā)動(dòng)的兩場(chǎng)車臣戰(zhàn)爭(zhēng)，再到美國(guó)出兵阿富汗，這一反恐模式在短期內(nèi)能夠迅速扭轉(zhuǎn)反恐局勢(shì)、穩(wěn)定事態(tài)，但從長(zhǎng)期效果看，可能帶來(lái)更嚴(yán)重的危險(xiǎn)與威脅[12]263。

（二）全面加強(qiáng)反恐防范成為各國(guó)的普遍做法

“反恐重在防恐”，在恐怖主義發(fā)展趨勢(shì)難以遏制的背景下，加強(qiáng)自身防范成為各國(guó)反恐的優(yōu)先選擇。自“伊斯蘭國(guó)”崛起以來(lái)，世界各國(guó)普遍采取收縮陣線、加強(qiáng)防范的策略構(gòu)筑本國(guó)的國(guó)土安全。這些措施包括嚴(yán)密監(jiān)視自敘利亞、伊拉克“回流”的“圣戰(zhàn)”人員、提高本國(guó)安保預(yù)警級(jí)別、加強(qiáng)邊境監(jiān)管措施、加大安保力量投入[13]70、加強(qiáng)火車站和機(jī)場(chǎng)等關(guān)鍵交通樞紐的持械警力等。除此之外，各國(guó)還普遍重視反恐宣傳教育、反恐融資、科技反恐等方面的工作，構(gòu)筑全社會(huì)防范恐怖主義的綜合體系。我國(guó)在2016年施行的《反恐怖主義法》中，使用大幅篇章進(jìn)行反恐怖防范的法規(guī)規(guī)定，在97個(gè)法律條文中，有26條是關(guān)于反恐怖防范的法律規(guī)定，另外還有大量違反防范規(guī)定進(jìn)行處罰的法律責(zé)任條款，這些都足以說明我國(guó)對(duì)反恐怖防范工作的重視。

（三）重視網(wǎng)絡(luò)反恐是當(dāng)前各國(guó)的必然選擇

所謂“魔高一尺，道高一丈”，恐怖主義向網(wǎng)絡(luò)發(fā)展已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，為應(yīng)對(duì)這一犯罪形勢(shì)，各國(guó)都采取各種措施全面開展網(wǎng)絡(luò)反恐。一是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)反恐的制度化建設(shè)。以我國(guó)為例，近年來(lái)在國(guó)家安全法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法規(guī)中都規(guī)定了維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的相關(guān)內(nèi)容，這是開展網(wǎng)絡(luò)反恐的法制保障。2014年生效的俄羅斯反恐法則對(duì)網(wǎng)絡(luò)活躍的主體（如日訪問量超過3000次的博主）責(zé)任進(jìn)行了法律約束。二是成立專門機(jī)構(gòu)從事網(wǎng)絡(luò)反恐。2015年，美國(guó)建立“網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)整合中心”，專職從事網(wǎng)絡(luò)恐怖情報(bào)的分析研判;2016年，德國(guó)成立 “安全領(lǐng)域信息中央辦公室”，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義行動(dòng)的方案、產(chǎn)品和戰(zhàn)略[14]。三是整合數(shù)據(jù)資源，提高分析能力。2016年，美國(guó)Facebook 、微軟、推特和優(yōu)兔等四大科技公司建立聯(lián)合共享數(shù)據(jù)庫(kù)，將“數(shù)字指紋”技術(shù)應(yīng)用于反恐情報(bào)分析;2017年，四大科技公司又建立“全球網(wǎng)絡(luò)反恐論壇”，推動(dòng)最為先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)反恐領(lǐng)域[5]38。

（四）防范和打擊極端主義成為國(guó)際社會(huì)反恐的普遍共識(shí)

“極端主義是恐怖主義的思想基礎(chǔ)”，對(duì)極端主義的遏制是從源頭上解決恐怖主義問題的治本之策。2015年，歐盟建立反激進(jìn)化高級(jí)研究中心，對(duì)極端化現(xiàn)象進(jìn)行專門研究。2017年，上海合作組織成員國(guó)簽署《上海合作組織反極端主義公約》，反映了該組織成員國(guó)對(duì)反極端化工作的重視程度，夯實(shí)了上合組織執(zhí)法安全合作的法律基礎(chǔ)。多個(gè)國(guó)家也著手開展去極端化實(shí)踐工作，法國(guó)推行家庭支持與青年改造計(jì)劃，對(duì)受極端化影響的青年開展宗教知識(shí)、社會(huì)融入教育;德國(guó)建立警員到訪制度，定期對(duì)有受極端化感染的青少年家庭進(jìn)行調(diào)查并提供幫助。2018年，我國(guó)新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例施行。這些措施對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)極端化現(xiàn)象起到了良好的效果，也對(duì)鏟除恐怖主義滋生的土壤發(fā)揮了積極作用。

三、當(dāng)前國(guó)際反恐怖斗爭(zhēng)面臨的挑戰(zhàn)

盡管國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)恐怖主義問題的基本態(tài)度上取得共識(shí)，在具體的反恐措施上各國(guó)也大同小異，但是恐怖主義問題本質(zhì)上的政治屬性使得反恐怖斗爭(zhēng)面臨異常復(fù)雜的局面，國(guó)際社會(huì)在協(xié)同反恐和反恐國(guó)際合作中依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）國(guó)際社會(huì)反恐“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問題嚴(yán)重阻礙大國(guó)政治認(rèn)同和反恐合作

就一國(guó)而言，恐怖主義問題自身原因極其復(fù)雜，涉及歷史、宗教、民族、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、外交等各個(gè)領(lǐng)域。而反恐怖斗爭(zhēng)涉及的范圍更廣，亦更顯復(fù)雜。反恐怖理念、體制、法制、措施等與具體工作息息相關(guān)的內(nèi)容則與一國(guó)特有的政治文化背景關(guān)系密切。由此，引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)反恐怖措施的認(rèn)識(shí)差異。其中，最為阻礙世界反恐進(jìn)程的問題就是在恐怖主義問題上有關(guān)國(guó)家對(duì)待別國(guó)反恐的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。2019年年初，土耳其等國(guó)家針對(duì)我國(guó)新疆開設(shè)職業(yè)教育培訓(xùn)中心開展去極端化安置教育問題頻頻發(fā)難[15]，原因就是其對(duì)待反恐問題“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。2019年10月7日，美國(guó)商務(wù)部將中國(guó)新疆維吾爾自治區(qū)公安廳、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公安局等機(jī)構(gòu)列入出口管制實(shí)體清單，更是在對(duì)待反恐“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問題上走得更遠(yuǎn)。此種對(duì)中國(guó)巨大的反恐成績(jī)置若罔聞的態(tài)度，勢(shì)必嚴(yán)重阻礙國(guó)家間的政治認(rèn)同，更談不上反恐國(guó)際合作上的推進(jìn)。

（二）西方社會(huì)所謂“人權(quán)”觀念限制了防范恐怖主義體系的全面構(gòu)建

在“人權(quán)”觀念盛行的西方，所謂人權(quán)自由與社會(huì)公共安全所面臨的危險(xiǎn)始終是一對(duì)矛盾突出的價(jià)值追求。以美國(guó)為例，以民主自由價(jià)值基礎(chǔ)建立的美國(guó)為避免公權(quán)力對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的過多干預(yù)，長(zhǎng)期以來(lái)通過各種法案限制執(zhí)法機(jī)關(guān)開展情報(bào)搜集及人員監(jiān)控等手段的適用，這也是造成“9·11”事件發(fā)生的原因之一[16]7。在“9·11”事件的強(qiáng)烈刺激下，美國(guó)社會(huì)各界有限度地允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)涉足私人領(lǐng)域開展情報(bào)偵查工作，如《愛國(guó)者法》的通過被認(rèn)為是美國(guó)為維護(hù)國(guó)土安全公民讓渡私權(quán)利的范例，但是在一些被認(rèn)為與人權(quán)密切相關(guān)的領(lǐng)域，反恐體系的構(gòu)建則舉步維艱。多年來(lái)，以槍支為武器的恐怖襲擊在美國(guó)時(shí)有發(fā)生，但是美國(guó)的控槍法案卻無(wú)法出臺(tái)，這與美國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)將持有槍支視為至高無(wú)上的憲法權(quán)利有必然聯(lián)系[17]。英國(guó)《2001年反恐怖主義犯罪和保安法》緊急法案因規(guī)定執(zhí)法部門可以不經(jīng)審判無(wú)限期拘留出生地為外國(guó)但居住地在英國(guó)的恐怖犯罪嫌疑人被禁止適用[18]。從物防技防角度考察西方社會(huì)反恐防控體系的構(gòu)建，更會(huì)發(fā)現(xiàn)其火車站、地鐵站、旅游景點(diǎn)等人員密集場(chǎng)所的物防和技防設(shè)施缺位，難以構(gòu)建完善的防范系統(tǒng)。

（三）恐怖活動(dòng)主體分散化、小型化趨勢(shì)嚴(yán)重挑戰(zhàn)反恐情報(bào)預(yù)警體系

國(guó)家反恐情報(bào)部門與預(yù)警性情報(bào)的搜集和分析，是日常防范恐怖襲擊的最重要工作。除了諸多原因造成情報(bào)共享困難的障礙以外，當(dāng)前及今后恐怖活動(dòng)主體向小型化甚至向“獨(dú)狼”化發(fā)展的特征也給各國(guó)反恐情報(bào)預(yù)警體系帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。恐怖活動(dòng)主體的小型化，意味著參與恐怖活動(dòng)的人員溝通聯(lián)絡(luò)的數(shù)量、頻率都會(huì)大大減少，其在社會(huì)中公開活動(dòng)的軌跡被發(fā)現(xiàn)的幾率就會(huì)大大降低，使得情報(bào)獲取難上加難。加之“獨(dú)狼”恐怖分子大多是對(duì)某種極端思想在精神上認(rèn)同或效忠，但行為上卻與恐怖組織不發(fā)生聯(lián)系，其實(shí)施恐怖襲擊也常具有偶發(fā)性，使得預(yù)警防御常常猝不及防。

（四）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡和政治意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的嚴(yán)重對(duì)立是恐怖主義泛濫的根本原因

恐怖主義活動(dòng)因其常常具有暴力性和巨大的社會(huì)危害性，國(guó)際社會(huì)普遍將其視為嚴(yán)重的刑事犯罪，在刑事司法領(lǐng)域內(nèi)予以嚴(yán)懲，甚至有的國(guó)家動(dòng)用軍事力量給予堅(jiān)決反擊。在反恐怖斗爭(zhēng)中，人們往往專注于如何減少恐怖活動(dòng)造成的現(xiàn)實(shí)危害，由于根除滋生恐怖主義犯罪的原因復(fù)雜，極難根除而予以規(guī)避。即便各國(guó)在去極端化工作中開展了廣泛具體的實(shí)踐，似乎對(duì)于鏟除恐怖主義的思想根源起到有效作用，但事實(shí)上，極端主義和恐怖主義都是社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡催生的社會(huì)怪胎。當(dāng)世界局勢(shì)及國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)根源性問題，導(dǎo)致社會(huì)矛盾突出、積怨深厚甚至仇恨蔓延時(shí)，極端主義思想則成為矛盾中弱勢(shì)一方凝聚力量、團(tuán)結(jié)思想的“武器”。這一現(xiàn)象與宗教思想、民族主義思想、政治觀念本身無(wú)關(guān)，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)矛盾沖突導(dǎo)致的意識(shí)形態(tài)極端化。因此，真正意義的反恐，在本質(zhì)上是如何消除或者緩解社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，而這一挑戰(zhàn)恐怕是任何一個(gè)國(guó)家或者國(guó)際組織都無(wú)力徹底解決的。

四、當(dāng)前國(guó)際反恐怖斗爭(zhēng)的對(duì)策思考

國(guó)際反恐怖斗爭(zhēng)是世界政治斗爭(zhēng)的高度濃縮。由于恐怖主義是人類社會(huì)的共同敵人，盡管在政治和意識(shí)形態(tài)上各國(guó)存在認(rèn)識(shí)上的差異甚至對(duì)立，但是從維護(hù)國(guó)際安全的實(shí)際情況出發(fā)，必須摒棄偏見、求同存異，探索宏觀和微觀上協(xié)同反恐的務(wù)實(shí)對(duì)策。

（一）外交推動(dòng)各國(guó)反恐理念上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，確立對(duì)恐怖活動(dòng)認(rèn)定的方向性標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前國(guó)際反恐斗爭(zhēng)中出現(xiàn)的矛盾，根本性原因是某些國(guó)家將反恐問題泛政治化，否定別國(guó)的反恐怖工作成績(jī)。究其原因，根本上還是國(guó)際社會(huì)缺乏對(duì)恐怖主義的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)及認(rèn)定恐怖活動(dòng)的確定性標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是在理論認(rèn)定上相對(duì)成熟的可操作性的指標(biāo)，并且能夠在國(guó)際合作中超越政治立場(chǎng)避免分歧的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。筆者以為，在恐怖主義的基本特征中，除了主觀上具有政治性或意識(shí)形態(tài)特征、行為追求恐怖效應(yīng)以外，客觀上行為具有暴力性比較容易衡量，此外，恐怖活動(dòng)的行為對(duì)象為無(wú)辜平民也是容易被大多數(shù)國(guó)家接受的。因此，為求同存異，凡是可能引起爭(zhēng)端的標(biāo)準(zhǔn)都予以排除，具有意識(shí)形態(tài)特征并暴力侵犯無(wú)辜平民的行為即可以被認(rèn)定為恐怖活動(dòng)。當(dāng)這一標(biāo)準(zhǔn)能夠通過外交方式在更廣泛的世界范圍得到認(rèn)可后，有利于限制個(gè)別國(guó)家以政治原因?yàn)榻杩趯?duì)別國(guó)反恐橫加指責(zé)。

（二）重回聯(lián)合國(guó)框架下國(guó)際反恐合作的法律進(jìn)程，推動(dòng)制定關(guān)于國(guó)際恐怖主義的全面公約

雖然在反恐問題上國(guó)際組織發(fā)揮的作用有限，即便聯(lián)合國(guó)及其專門機(jī)構(gòu)已經(jīng)制定了一系列全球性反恐公約[19]2，全球性反恐國(guó)際合作的實(shí)效并不突出。在現(xiàn)有國(guó)際政治框架下和現(xiàn)有的國(guó)際合作平臺(tái)中，聯(lián)合國(guó)毫無(wú)疑問還是最具有號(hào)召力和影響力的國(guó)際組織，各國(guó)還是應(yīng)該通過外交手段進(jìn)行對(duì)話和談判，重回聯(lián)合國(guó)框架下，實(shí)現(xiàn)對(duì)恐怖主義的一致性認(rèn)識(shí)，制定反恐怖主義全面公約。

（三）推動(dòng)科技發(fā)展的最新成果應(yīng)用于防恐反恐實(shí)踐，提高反恐工作效率

現(xiàn)代科技的發(fā)展已經(jīng)極大地改變了人類的生活方式，恐怖活動(dòng)中的科技含量也必然隨著時(shí)代的進(jìn)步在逐步增加。誠(chéng)然，在各國(guó)嚴(yán)密的防范措施下，恐怖組織及恐怖分子意圖通過科技手段發(fā)動(dòng)大規(guī)?？植酪u擊的概率大為降低。由于恐怖活動(dòng)危害巨大，除了對(duì)公共安全造成危害以外，還對(duì)國(guó)家安全造成重大威脅。由此，將恐怖活動(dòng)遏制在萌芽狀態(tài)才是反恐工作的追求目標(biāo)。這就對(duì)發(fā)現(xiàn)恐怖活動(dòng)的情報(bào)能力提出極高要求。為了適應(yīng)這樣需求，國(guó)家應(yīng)該制定推動(dòng)反恐科技發(fā)展的政策，推動(dòng)科技發(fā)展的最新成果應(yīng)用于防范恐怖主義的第一線。近年來(lái)，大數(shù)據(jù)及人工智能等技術(shù)迅猛發(fā)展，這些技術(shù)對(duì)于拉升國(guó)家科技反恐能力具有重要意義。

（四）建立國(guó)際警務(wù)反恐合作的實(shí)踐通道，搭建情報(bào)交流平臺(tái)

現(xiàn)代恐怖活動(dòng)發(fā)展的跨國(guó)性、隱蔽性以及恐怖活動(dòng)主體來(lái)源的世界性和復(fù)雜性，要求國(guó)際社會(huì)采取合作務(wù)實(shí)的態(tài)度廣泛開展反恐國(guó)際合作，特別是國(guó)家反恐警務(wù)合作共同打擊國(guó)際恐怖活動(dòng)。在現(xiàn)有合作機(jī)制中，在反恐實(shí)踐中發(fā)揮作用的大多是區(qū)域性國(guó)際組織框架下建立的反恐警務(wù)合作機(jī)制，如上海合作組織框架下的反恐警務(wù)協(xié)作機(jī)制、歐洲刑警組織框架下歐洲成員國(guó)的反恐警務(wù)協(xié)作。目前，全球性反恐警務(wù)合作機(jī)制尚未建立，這應(yīng)成為今后努力的方向，尤其在反恐情報(bào)共享方面，聯(lián)合國(guó)應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有作用，推動(dòng)建立相應(yīng)機(jī)制。

綜上，當(dāng)前國(guó)際反恐形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，雖然世界各國(guó)開展了廣泛的反恐怖工作，但面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，有待在今后的反恐合作中積極推動(dòng)制度化建設(shè)，努力遏制恐怖事態(tài)的惡性發(fā)展。

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The Current Situation and Countermeasures Faced in the International Anti-Terrorism Struggle

Wang Xuelian

Abstract： At present， the overall situation of the development of international terrorist activities is still not optimistic，the “intensity” of terrorist activities has not decreased， and terrorist attacks with a large number of casualties in a single incident are frequent ， the coverage area of terrorist activities shows a trend of further expansion， localization and randomness are strong under the guidance of ideology， the close relationship between terrorist activities and network is further strengthened， and the implementation subjects show a trend of miniaturization and “l(fā)one wolf”. At present， the international communitys legal system of anti-terrorism has become the normal choice of the anti-terrorism mode， it has become a general consensus of the international community to comprehensively strengthen anti-terrorism prevention， attach importance to network anti-terrorism and prevent and combat extremism in the globe. In the current international communitys coordinated counter-terrorism and counter-terrorism international cooperation， the issue of “double standards” has seriously impeded the political identification and counter-terrorism cooperation in major powers， the so-called “human rights” concept in western society limits the overall construction of the anti-terrorism system，the decentralized and miniaturized trend of terrorist activities has seriously challenged the anti-terrorism intelligences early-warning system， serious imbalances in economic and social development， and serious opposition in the political ideological field are the root causes of the proliferation of terrorism. Therefore， the international community should actively respond to challenges and seek counter-terrorism countermeasures for international cooperation.

Key words：Counter terrorism situation Current situation Challenges Countermeasures

[責(zé)任編輯 冒潔生]