[摘 要]當(dāng)前國際恐怖活動發(fā)展的總體態(tài)勢仍不樂觀，恐怖活動的“烈度”仍未降低，單次事件傷亡人數(shù)巨大的恐怖襲擊事件頻發(fā)，恐怖活動覆蓋區(qū)域呈進(jìn)一步擴大趨勢，意識形態(tài)引領(lǐng)下本土化和隨機性較強，恐怖活動與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的緊密度進(jìn)一步增強，實施主體呈現(xiàn)小型化和“獨狼化”趨勢。當(dāng)前國際社會法制反恐成為反恐模式的常態(tài)化選擇，各國全面加強反恐防范，重視網(wǎng)絡(luò)反恐，防范和打擊極端主義成為國際社會反恐的普遍共識。當(dāng)前國際社會在協(xié)同反恐和反恐國際合作中，“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問題嚴(yán)重阻礙大國政治認(rèn)同和反恐合作，西方社會所謂“人權(quán)”觀念限制了防范恐怖主義體系的全面構(gòu)建，恐怖活動主體分散化、小型化趨勢嚴(yán)重挑戰(zhàn)反恐情報預(yù)警體系，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)重失衡和政治意識形態(tài)領(lǐng)域的嚴(yán)重對立是恐怖主義泛濫的根本原因。因此國際社會應(yīng)積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，共謀國際合作的反恐對策。

[關(guān)鍵詞]反恐形勢 現(xiàn)狀 挑戰(zhàn) 對策

[基金項目]中國人民公安大學(xué)高級警官培訓(xùn)專題課程建設(shè)（2018）項目“當(dāng)前反恐怖斗爭面臨的形勢與對策”（2018GJKC0303）

[作者簡介]王雪蓮，中國人民公安大學(xué)國家安全與反恐怖學(xué)院副教授（北京 100038）

[中圖分類號]D815.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1000-3541（2019）06-0059-08

恐怖活動是政治斗爭的一種極端表現(xiàn)形式。因此，國際恐怖活動的發(fā)展態(tài)勢與國際政治斗爭形勢密切相關(guān)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，與意識形態(tài)領(lǐng)域的沖突和對立密切相關(guān)。作為“人類社會的毒瘤”，恐怖活動與人類的政治斗爭相生相伴，難以消除。近年來，受極端組織“伊斯蘭國”影響，世界反恐怖斗爭進(jìn)入一個高潮時期。為應(yīng)對“伊斯蘭國”對國際社會的巨大挑戰(zhàn)，國際社會積極行動，開展聯(lián)合軍事行動對抗極端組織。2017年年底，“伊斯蘭國”在伊拉克和敘利亞的控制區(qū)被以美俄為首的國際社會聯(lián)合擊潰，以政治建國為目的的伊斯蘭極端勢力迅猛發(fā)展的態(tài)勢得到遏制。然而，恐怖主義勢力并未因此銷聲匿跡，而是改頭換面，以其他形式繼續(xù)對人類安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，反恐怖斗爭任重道遠(yuǎn)。

一、國際恐怖活動的發(fā)展現(xiàn)狀

恐怖活動與反恐怖活動是人類社會中一對此消彼長、互相依存的行為概念，它是政治斗爭的伴生物，是政治斗爭激化的一種極端表現(xiàn)。自“冷戰(zhàn)”以來，國際政治格局風(fēng)云變幻，恐怖活動以各種形式出現(xiàn)在世人面前。自1970年至2017年，世界上有超過17000個恐怖事件發(fā)生[1]。世界以年均近450起恐怖事件發(fā)生的頻率反映出政治斗爭的激烈程度?？植阑顒拥陌l(fā)生發(fā)展有其特定規(guī)律，與政治斗爭形勢密切相關(guān)，在不同時期、不同地點表現(xiàn)出不同態(tài)勢和特征。當(dāng)前，國際社會和我國恐怖活動發(fā)展的主流仍然是伊斯蘭極端主義勢力對世俗社會的滲透、威脅和攻擊，以及由此引發(fā)的其他社會勢力的極端活動。

（一）國際恐怖活動發(fā)展的總體態(tài)勢仍不樂觀

國際上通常將美國“9·11”事件作為國際反恐斗爭的分水嶺。集中在阿富汗和巴基斯坦的“基地”組織大本營被打散后，恐怖活動人員呈現(xiàn)分散、外溢的現(xiàn)象，世界上政治斗爭激烈、政權(quán)不穩(wěn)固甚至發(fā)生戰(zhàn)亂的國家和地區(qū)成為恐怖勢力的新“偏好”，這也正是“伊斯蘭國”在伊拉克、敘利亞崛起的根本原因。不同于以往國際恐怖組織的策略，“伊斯蘭國”建立一個大一統(tǒng)的哈里發(fā)國家的政治建國[2]11目標(biāo)吸引了全世界伊斯蘭極端分子狂熱地向伊拉克和敘利亞投奔，以行動支持“圣戰(zhàn)”活動或者開展“獨狼”恐怖活動，以行動效忠“伊斯蘭國”。在“伊斯蘭國”發(fā)展的鼎盛時期，聯(lián)合國曾于2016年確認(rèn)全球有34個團(tuán)體宣誓效忠“伊斯蘭國”[3]。2016年之前，也有來自90多個國家15000多名效忠“伊斯蘭國”的外籍人員在伊拉克和敘利亞作戰(zhàn)[2]102。雖然“伊斯蘭國”在其后美國、俄羅斯等大國都參與的聯(lián)合軍事行動中已經(jīng)放棄了在敘利亞和伊拉克的大部分占領(lǐng)地，但這一戰(zhàn)事上的改變并不能消滅極端思想泛濫的現(xiàn)實。相反，隨著極端分子“回流”及四散，以及由此引發(fā)的更進(jìn)一步的與“異教徒”的沖突使得與極端思想相伴的恐怖主義活動卻更為廣泛地出現(xiàn)在世界各地，尤其是歐洲成為近年來恐怖活動的頻發(fā)地帶。

由于恐怖主義的本質(zhì)是政治問題，世界政治問題的尖銳化及局部地區(qū)矛盾上升必然導(dǎo)致恐怖主義向更嚴(yán)峻形勢發(fā)展。2019年10月9日，土耳其對敘利亞發(fā)起“和平噴泉”軍事行動，引發(fā)世界普遍關(guān)注，美俄等國均明確表態(tài)反對土耳其的軍事行動，美國國防部長更是明確擔(dān)心“伊斯蘭國”死灰復(fù)燃[4]。筆者認(rèn)為，并不能排除與敘利亞有著千絲萬縷聯(lián)系的“伊斯蘭國”在敘利亞局勢動蕩中會有反彈行動。因此，從宏觀上看，國際恐怖活動的總體態(tài)勢并不樂觀。

（二）恐怖活動的“烈度”仍未降低，恐怖事件造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失，單次事件傷亡人數(shù)巨大的恐怖襲擊事件頻發(fā)

眾所周知，制造恐怖效應(yīng)是恐怖主義追求的目標(biāo)。因此，在策劃和實施恐怖活動過程中，恐怖組織和恐怖分子會在現(xiàn)有條件下追求最大的傷亡數(shù)量以達(dá)到制造恐怖效應(yīng)的目的。隨著恐怖活動的升級演變，各國防范恐怖襲擊的措施也不斷升級?？陀^講，制造大規(guī)模殺傷效果的恐怖活動難度也在升級。在世界政治格局動蕩的大背景下，意識形態(tài)沖突推動下的極端仇恨使得恐怖分子的對抗、報復(fù)和挑戰(zhàn)也在升級，造成大規(guī)模人員傷亡的恐怖事件時有發(fā)生。僅2017年10月至11月，就發(fā)生多起震驚世界的大規(guī)?？植酪u擊事件。10月1日發(fā)生在美國拉斯維加斯的恐怖襲擊造成58人死亡，851人受傷;10月14日，發(fā)生在索馬里首都摩加迪沙的系列爆炸事件造成至少276人死亡，300多人受傷;10月31日，美國紐約曼哈頓恐怖襲擊事件造成8人死亡10余人受傷;11月24日，埃及北西奈半島清真寺發(fā)生的機槍掃射事件造成至少305人死亡，128人受傷[5]316-348 。2018年，“伊斯蘭國”活躍的恐怖活動在聯(lián)合軍事打擊下暫告段落，國際恐怖活動的總體態(tài)勢出現(xiàn)短暫平穩(wěn)狀態(tài)[6]，但造成重大人員傷亡的恐怖襲擊事件并不在少數(shù)。2018年1月23日，聯(lián)合國安理會發(fā)表聲明強烈譴責(zé)阿富汗塔利班前日在喀布爾洲際酒店制造造成22人死亡的襲擊事件[7]，四天之后，塔利班再次在喀布爾街頭制造自殺式汽車炸彈襲擊，至少95人死亡163人受傷[8]。4月23日，“伊斯蘭國”在喀布爾一處選民登記中心外制造爆炸事件，造成57人死亡119人受傷[9]。5月至6月，尼日利亞連續(xù)發(fā)生兩起恐怖襲擊事件共造成超過260人死亡。2019年3月15日，一名澳大利亞白人男子襲擊新西蘭基督城一座清真寺，造成51人死亡;4月21日，斯里蘭卡首都科倫坡發(fā)生連環(huán)爆炸案，造成250多人死亡;7月12日，索馬里一港口城市發(fā)生恐怖襲擊，造成26人死亡56人受傷;7月21日，阿富汗首都喀布爾再次發(fā)生恐怖襲擊，造成34人死亡68人受傷。

（三）恐怖活動頻發(fā)，覆蓋區(qū)域呈進(jìn)一步擴大趨勢，近年來相對安全的地區(qū)再度成為恐怖主義攻擊的目標(biāo)

恐怖活動發(fā)生的頻率是一個國家和社會治安狀況的最突出指標(biāo)。傳統(tǒng)的恐怖活動高發(fā)地帶曾經(jīng)集中在“中東—高加索—中亞—南亞—東南亞”的高發(fā)地帶，但是“9·11”事件后，集中在阿富汗、巴基斯坦的恐怖活動人員向世界范圍內(nèi)分散，使得恐怖活動的覆蓋區(qū)域擴大;而“伊斯蘭國”建國活動的覆滅，將恐怖勢力向更廣泛的世界區(qū)域推進(jìn)。這種擴散進(jìn)一步加深了世界范圍內(nèi)的政治和意識形態(tài)沖突，使得恐怖活動以一種更加極端的方式擴散蔓延。這種蔓延方式表現(xiàn)出以下特征：一是向歷史上未曾出現(xiàn)恐怖活動的國家和地區(qū)蔓延，如2019年3月15日，新西蘭基督城恐怖襲擊事件成為該國歷史上第一起恐怖活動，大規(guī)模的人員傷亡造成了該國民眾的巨大恐慌。二是歷史上恐怖活動偶發(fā)地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)轭l發(fā)地區(qū)，如“伊斯蘭國”崛起后，隨著敘利亞戰(zhàn)事的發(fā)展，受極端思想影響的歐洲原住民和新移民成為歐洲恐怖主義活動的活躍人群。自2013年以來，法國、比利時、德國、英國、瑞典、土耳其紛紛遭受恐怖分子襲擊，僅2017年3月至2018年8月的十七個月間，英國遭受六次恐怖襲擊[10]?？植乐髁x成為歐洲社會安全的最主要因素。三是歷史上曾經(jīng)是恐怖活動“重災(zāi)區(qū)”的地區(qū)恐怖活動以“新變種”的形式出現(xiàn)，如2019年4月22日斯里蘭卡的連環(huán)爆炸案件。斯里蘭卡是飽受恐怖主義威脅和侵害的國家，其國內(nèi)的“泰米爾猛虎組織”長期以來以極端殘忍的方式攻擊斯里蘭卡政府和平民，造成極其慘重的傷亡后果和財產(chǎn)損失，從20世紀(jì)70年代至2009年持續(xù)三十多年才結(jié)束了恐怖對峙的局面，然而和平維持不足十年，恐怖主義使得該國又慘遭重創(chuàng)。澳大利亞和平與經(jīng)濟(jì)和平研究院發(fā)布的全球恐怖主義指數(shù)報告顯示，2015年受恐怖活動威脅的國家數(shù)是117個，2016年為129個，2017年為122個，2018年為137個。從發(fā)展趨勢上說，恐怖活動在全世界呈擴大蔓延趨勢。

（四）“后伊斯蘭國”特征明顯，意識形態(tài)引領(lǐng)下本土化和隨機性較強

由于“伊斯蘭國”以極其強勁的吸引力引起了世界范圍內(nèi)伊斯蘭極端分子的關(guān)注，使得其成為繼“基地”組織沉寂之后伊斯蘭極端分子的又一“精神家園”和戰(zhàn)斗平臺。2017年12月之后，“伊斯蘭國”“領(lǐng)土”喪失之后，國際恐怖主義形勢進(jìn)入“后伊斯蘭國”時代，主要特征表現(xiàn)為：一是恐怖分子與恐怖組織沒有實質(zhì)性組織聯(lián)系，意識形態(tài)上效忠突出。“伊斯蘭國”在形式上瓦解后，世界各地的恐怖活動仍然頻發(fā)。相當(dāng)數(shù)量的恐怖活動發(fā)生后，實施恐怖活動的人員宣布效忠“伊斯蘭國”，而事實上這些恐怖分子事先并未加入“伊斯蘭國”。2019年5月24日，法國里昂爆炸案嫌犯落網(wǎng)后聲稱自己效忠“伊斯蘭國”[11]。二是恐怖活動人員本土化特征明顯。受極端意識形態(tài)影響，極端分子選擇“就地圣戰(zhàn)”的數(shù)量大為增加。此類恐怖分子絕大多數(shù)為成年后移民或自幼隨家人從伊斯蘭國家移民至西方國家的人員，其受國際極端勢力的蠱惑，選擇在所生活的地區(qū)實施恐怖活動。2013年，美國波士頓馬拉松爆炸案的案犯兄弟二人即為隨父母移民美國的吉爾吉斯斯坦人。2017年，英國曼徹斯特體育場自殺式恐怖襲擊案的制造者也是來自利比亞的移民家庭[5]299，但其出生成長在曼徹斯特，也具有恐怖襲擊典型的本土化特征。三是恐怖活動發(fā)生隨機性突出。近年來，發(fā)生的恐怖活動大多具有極端意識形態(tài)背景，實施者組織特征并不突出，一些恐怖分子甚至沒有被列入有關(guān)國家的重點關(guān)注對象，使得防范恐怖活動極為困難。

（五）恐怖活動與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的緊密度進(jìn)一步增強

恐怖主義的追求目標(biāo)之一就是制造恐慌，因此恐怖分子必然會利用一切手段擴大恐怖活動的影響，網(wǎng)絡(luò)成為其首選工具。2013年9月，“索馬里青年黨”在襲擊肯尼亞內(nèi)羅畢西門購物中心時即采取了網(wǎng)絡(luò)直播。2019年3月，在新西蘭基督城的恐怖襲擊事件中，恐怖分子也進(jìn)行了全程網(wǎng)絡(luò)直播。網(wǎng)絡(luò)快速、即時、廣泛的功能使得恐怖效應(yīng)進(jìn)一步放大。不僅如此，近年來偵破的案件還顯示，恐怖分子利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行勾連，從而迅速組織恐怖襲擊活動，使得恐怖勢力的危害進(jìn)一步加強。

（六）恐怖活動實施主體呈現(xiàn)小型化和“獨狼化”趨勢

與傳統(tǒng)恐怖活動不同，近年來恐怖活動的實施者組織化程度明顯減弱，實施恐怖活動的主體為三人以下甚至一人的“獨狼”恐怖活動明顯增多。2015年1月，法國《查理周刊》總部襲擊案的制造者為兄弟二人;2016年7月，法國尼斯卡車撞人案為“獨狼”恐怖活動;2017年10月，烏茲別克斯坦移民賽波夫以“伊斯蘭國”之名在美國紐約曼哈頓駕駛卡車沖撞行人，實施“獨狼”恐怖活動?？植阑顒拥男⌒突汀蔼毨腔笔沟梅婪犊植乐髁x難上加難。

二、國際反恐怖工作發(fā)展現(xiàn)狀

面對恐怖主義的強勁挑戰(zhàn)，國際社會對待恐怖主義挑釁的基本態(tài)度較為一致，世界各國也都開展了涉及廣泛領(lǐng)域的反恐怖工作，積累了豐富的斗爭經(jīng)驗。由于恐怖主義涉及的因素非常廣泛，國際社會在對恐怖主義的認(rèn)識和反恐的理念策略上仍存在一定差異。比較一致的基本做法大致如下。

（一）法制反恐成為反恐模式的常態(tài)化選擇，軍事反恐遠(yuǎn)期效果差強人意

在人類漫長的反恐怖實踐中，曾經(jīng)使用過多種方式和手段。近代以來，法制反恐成為各國的普遍常態(tài)化選擇，其中最常見的方式就是頒行反恐單行法全面規(guī)范反恐怖工作。除了較為著名的美國2001年《愛國者法》，近年來各國也不斷頒行或修正新的反恐法。2011年英國實施《恐怖主義預(yù)防與偵查措施法（2011）》;2015年英國《反恐與安全法》實施;2016年俄羅斯通過新的反恐法;2016年中國《反恐怖主義法》也開始施行;2017年法國通過新《反恐法》。反恐立法有助于國家和社會建立系統(tǒng)規(guī)范的反恐怖工作機制，使得國家反恐機制規(guī)范有效運行。事實證明，這種被廣泛采用的反恐模式取得了穩(wěn)定豐厚的反恐成果;相反，軍事反恐作為最激烈最暴力的反恐手段，從早前以色列恩德培機場的“閃電”解救，到俄羅斯發(fā)動的兩場車臣戰(zhàn)爭，再到美國出兵阿富汗，這一反恐模式在短期內(nèi)能夠迅速扭轉(zhuǎn)反恐局勢、穩(wěn)定事態(tài)，但從長期效果看，可能帶來更嚴(yán)重的危險與威脅[12]263。

（二）全面加強反恐防范成為各國的普遍做法

“反恐重在防恐”，在恐怖主義發(fā)展趨勢難以遏制的背景下，加強自身防范成為各國反恐的優(yōu)先選擇。自“伊斯蘭國”崛起以來，世界各國普遍采取收縮陣線、加強防范的策略構(gòu)筑本國的國土安全。這些措施包括嚴(yán)密監(jiān)視自敘利亞、伊拉克“回流”的“圣戰(zhàn)”人員、提高本國安保預(yù)警級別、加強邊境監(jiān)管措施、加大安保力量投入[13]70、加強火車站和機場等關(guān)鍵交通樞紐的持械警力等。除此之外，各國還普遍重視反恐宣傳教育、反恐融資、科技反恐等方面的工作，構(gòu)筑全社會防范恐怖主義的綜合體系。我國在2016年施行的《反恐怖主義法》中，使用大幅篇章進(jìn)行反恐怖防范的法規(guī)規(guī)定，在97個法律條文中，有26條是關(guān)于反恐怖防范的法律規(guī)定，另外還有大量違反防范規(guī)定進(jìn)行處罰的法律責(zé)任條款，這些都足以說明我國對反恐怖防范工作的重視。

（三）重視網(wǎng)絡(luò)反恐是當(dāng)前各國的必然選擇

所謂“魔高一尺，道高一丈”，恐怖主義向網(wǎng)絡(luò)發(fā)展已經(jīng)成為必然趨勢，為應(yīng)對這一犯罪形勢，各國都采取各種措施全面開展網(wǎng)絡(luò)反恐。一是加強網(wǎng)絡(luò)反恐的制度化建設(shè)。以我國為例，近年來在國家安全法、網(wǎng)絡(luò)安全法等法規(guī)中都規(guī)定了維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的相關(guān)內(nèi)容，這是開展網(wǎng)絡(luò)反恐的法制保障。2014年生效的俄羅斯反恐法則對網(wǎng)絡(luò)活躍的主體（如日訪問量超過3000次的博主）責(zé)任進(jìn)行了法律約束。二是成立專門機構(gòu)從事網(wǎng)絡(luò)反恐。2015年，美國建立“網(wǎng)絡(luò)威脅情報整合中心”，專職從事網(wǎng)絡(luò)恐怖情報的分析研判;2016年，德國成立 “安全領(lǐng)域信息中央辦公室”，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義行動的方案、產(chǎn)品和戰(zhàn)略[14]。三是整合數(shù)據(jù)資源，提高分析能力。2016年，美國Facebook 、微軟、推特和優(yōu)兔等四大科技公司建立聯(lián)合共享數(shù)據(jù)庫，將“數(shù)字指紋”技術(shù)應(yīng)用于反恐情報分析;2017年，四大科技公司又建立“全球網(wǎng)絡(luò)反恐論壇”，推動最為先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)反恐領(lǐng)域[5]38。

（四）防范和打擊極端主義成為國際社會反恐的普遍共識

“極端主義是恐怖主義的思想基礎(chǔ)”，對極端主義的遏制是從源頭上解決恐怖主義問題的治本之策。2015年，歐盟建立反激進(jìn)化高級研究中心，對極端化現(xiàn)象進(jìn)行專門研究。2017年，上海合作組織成員國簽署《上海合作組織反極端主義公約》，反映了該組織成員國對反極端化工作的重視程度，夯實了上合組織執(zhí)法安全合作的法律基礎(chǔ)。多個國家也著手開展去極端化實踐工作，法國推行家庭支持與青年改造計劃，對受極端化影響的青年開展宗教知識、社會融入教育;德國建立警員到訪制度，定期對有受極端化感染的青少年家庭進(jìn)行調(diào)查并提供幫助。2018年，我國新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例施行。這些措施對于社會系統(tǒng)應(yīng)對極端化現(xiàn)象起到了良好的效果，也對鏟除恐怖主義滋生的土壤發(fā)揮了積極作用。

三、當(dāng)前國際反恐怖斗爭面臨的挑戰(zhàn)

盡管國際社會在應(yīng)對恐怖主義問題的基本態(tài)度上取得共識，在具體的反恐措施上各國也大同小異，但是恐怖主義問題本質(zhì)上的政治屬性使得反恐怖斗爭面臨異常復(fù)雜的局面，國際社會在協(xié)同反恐和反恐國際合作中依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）國際社會反恐“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問題嚴(yán)重阻礙大國政治認(rèn)同和反恐合作

就一國而言，恐怖主義問題自身原因極其復(fù)雜，涉及歷史、宗教、民族、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)、外交等各個領(lǐng)域。而反恐怖斗爭涉及的范圍更廣，亦更顯復(fù)雜。反恐怖理念、體制、法制、措施等與具體工作息息相關(guān)的內(nèi)容則與一國特有的政治文化背景關(guān)系密切。由此，引發(fā)國際社會對反恐怖措施的認(rèn)識差異。其中，最為阻礙世界反恐進(jìn)程的問題就是在恐怖主義問題上有關(guān)國家對待別國反恐的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。2019年年初，土耳其等國家針對我國新疆開設(shè)職業(yè)教育培訓(xùn)中心開展去極端化安置教育問題頻頻發(fā)難[15]，原因就是其對待反恐問題“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。2019年10月7日，美國商務(wù)部將中國新疆維吾爾自治區(qū)公安廳、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公安局等機構(gòu)列入出口管制實體清單，更是在對待反恐“雙重標(biāo)準(zhǔn)”問題上走得更遠(yuǎn)。此種對中國巨大的反恐成績置若罔聞的態(tài)度，勢必嚴(yán)重阻礙國家間的政治認(rèn)同，更談不上反恐國際合作上的推進(jìn)。

（二）西方社會所謂“人權(quán)”觀念限制了防范恐怖主義體系的全面構(gòu)建

在“人權(quán)”觀念盛行的西方，所謂人權(quán)自由與社會公共安全所面臨的危險始終是一對矛盾突出的價值追求。以美國為例，以民主自由價值基礎(chǔ)建立的美國為避免公權(quán)力對公民個人權(quán)利的過多干預(yù)，長期以來通過各種法案限制執(zhí)法機關(guān)開展情報搜集及人員監(jiān)控等手段的適用，這也是造成“9·11”事件發(fā)生的原因之一[16]7。在“9·11”事件的強烈刺激下，美國社會各界有限度地允許執(zhí)法機構(gòu)涉足私人領(lǐng)域開展情報偵查工作，如《愛國者法》的通過被認(rèn)為是美國為維護(hù)國土安全公民讓渡私權(quán)利的范例，但是在一些被認(rèn)為與人權(quán)密切相關(guān)的領(lǐng)域，反恐體系的構(gòu)建則舉步維艱。多年來，以槍支為武器的恐怖襲擊在美國時有發(fā)生，但是美國的控槍法案卻無法出臺，這與美國社會長期以來將持有槍支視為至高無上的憲法權(quán)利有必然聯(lián)系[17]。英國《2001年反恐怖主義犯罪和保安法》緊急法案因規(guī)定執(zhí)法部門可以不經(jīng)審判無限期拘留出生地為外國但居住地在英國的恐怖犯罪嫌疑人被禁止適用[18]。從物防技防角度考察西方社會反恐防控體系的構(gòu)建，更會發(fā)現(xiàn)其火車站、地鐵站、旅游景點等人員密集場所的物防和技防設(shè)施缺位，難以構(gòu)建完善的防范系統(tǒng)。

（三）恐怖活動主體分散化、小型化趨勢嚴(yán)重挑戰(zhàn)反恐情報預(yù)警體系

國家反恐情報部門與預(yù)警性情報的搜集和分析，是日常防范恐怖襲擊的最重要工作。除了諸多原因造成情報共享困難的障礙以外，當(dāng)前及今后恐怖活動主體向小型化甚至向“獨狼”化發(fā)展的特征也給各國反恐情報預(yù)警體系帶來極大挑戰(zhàn)?？植阑顒又黧w的小型化，意味著參與恐怖活動的人員溝通聯(lián)絡(luò)的數(shù)量、頻率都會大大減少，其在社會中公開活動的軌跡被發(fā)現(xiàn)的幾率就會大大降低，使得情報獲取難上加難。加之“獨狼”恐怖分子大多是對某種極端思想在精神上認(rèn)同或效忠，但行為上卻與恐怖組織不發(fā)生聯(lián)系，其實施恐怖襲擊也常具有偶發(fā)性，使得預(yù)警防御常常猝不及防。

（四）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)重失衡和政治意識形態(tài)領(lǐng)域的嚴(yán)重對立是恐怖主義泛濫的根本原因

恐怖主義活動因其常常具有暴力性和巨大的社會危害性，國際社會普遍將其視為嚴(yán)重的刑事犯罪，在刑事司法領(lǐng)域內(nèi)予以嚴(yán)懲，甚至有的國家動用軍事力量給予堅決反擊。在反恐怖斗爭中，人們往往專注于如何減少恐怖活動造成的現(xiàn)實危害，由于根除滋生恐怖主義犯罪的原因復(fù)雜，極難根除而予以規(guī)避。即便各國在去極端化工作中開展了廣泛具體的實踐，似乎對于鏟除恐怖主義的思想根源起到有效作用，但事實上，極端主義和恐怖主義都是社會發(fā)展嚴(yán)重失衡催生的社會怪胎。當(dāng)世界局勢及國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)根源性問題，導(dǎo)致社會矛盾突出、積怨深厚甚至仇恨蔓延時，極端主義思想則成為矛盾中弱勢一方凝聚力量、團(tuán)結(jié)思想的“武器”。這一現(xiàn)象與宗教思想、民族主義思想、政治觀念本身無關(guān)，其實質(zhì)是社會矛盾沖突導(dǎo)致的意識形態(tài)極端化。因此，真正意義的反恐，在本質(zhì)上是如何消除或者緩解社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，而這一挑戰(zhàn)恐怕是任何一個國家或者國際組織都無力徹底解決的。

四、當(dāng)前國際反恐怖斗爭的對策思考

國際反恐怖斗爭是世界政治斗爭的高度濃縮。由于恐怖主義是人類社會的共同敵人，盡管在政治和意識形態(tài)上各國存在認(rèn)識上的差異甚至對立，但是從維護(hù)國際安全的實際情況出發(fā)，必須摒棄偏見、求同存異，探索宏觀和微觀上協(xié)同反恐的務(wù)實對策。

（一）外交推動各國反恐理念上統(tǒng)一認(rèn)識，確立對恐怖活動認(rèn)定的方向性標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前國際反恐斗爭中出現(xiàn)的矛盾，根本性原因是某些國家將反恐問題泛政治化，否定別國的反恐怖工作成績。究其原因，根本上還是國際社會缺乏對恐怖主義的統(tǒng)一認(rèn)識及認(rèn)定恐怖活動的確定性標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是在理論認(rèn)定上相對成熟的可操作性的指標(biāo)，并且能夠在國際合作中超越政治立場避免分歧的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。筆者以為，在恐怖主義的基本特征中，除了主觀上具有政治性或意識形態(tài)特征、行為追求恐怖效應(yīng)以外，客觀上行為具有暴力性比較容易衡量，此外，恐怖活動的行為對象為無辜平民也是容易被大多數(shù)國家接受的。因此，為求同存異，凡是可能引起爭端的標(biāo)準(zhǔn)都予以排除，具有意識形態(tài)特征并暴力侵犯無辜平民的行為即可以被認(rèn)定為恐怖活動。當(dāng)這一標(biāo)準(zhǔn)能夠通過外交方式在更廣泛的世界范圍得到認(rèn)可后，有利于限制個別國家以政治原因為借口對別國反恐橫加指責(zé)。

（二）重回聯(lián)合國框架下國際反恐合作的法律進(jìn)程，推動制定關(guān)于國際恐怖主義的全面公約

雖然在反恐問題上國際組織發(fā)揮的作用有限，即便聯(lián)合國及其專門機構(gòu)已經(jīng)制定了一系列全球性反恐公約[19]2，全球性反恐國際合作的實效并不突出。在現(xiàn)有國際政治框架下和現(xiàn)有的國際合作平臺中，聯(lián)合國毫無疑問還是最具有號召力和影響力的國際組織，各國還是應(yīng)該通過外交手段進(jìn)行對話和談判，重回聯(lián)合國框架下，實現(xiàn)對恐怖主義的一致性認(rèn)識，制定反恐怖主義全面公約。

（三）推動科技發(fā)展的最新成果應(yīng)用于防恐反恐實踐，提高反恐工作效率

現(xiàn)代科技的發(fā)展已經(jīng)極大地改變了人類的生活方式，恐怖活動中的科技含量也必然隨著時代的進(jìn)步在逐步增加。誠然，在各國嚴(yán)密的防范措施下，恐怖組織及恐怖分子意圖通過科技手段發(fā)動大規(guī)?？植酪u擊的概率大為降低。由于恐怖活動危害巨大，除了對公共安全造成危害以外，還對國家安全造成重大威脅。由此，將恐怖活動遏制在萌芽狀態(tài)才是反恐工作的追求目標(biāo)。這就對發(fā)現(xiàn)恐怖活動的情報能力提出極高要求。為了適應(yīng)這樣需求，國家應(yīng)該制定推動反恐科技發(fā)展的政策，推動科技發(fā)展的最新成果應(yīng)用于防范恐怖主義的第一線。近年來，大數(shù)據(jù)及人工智能等技術(shù)迅猛發(fā)展，這些技術(shù)對于拉升國家科技反恐能力具有重要意義。

（四）建立國際警務(wù)反恐合作的實踐通道，搭建情報交流平臺

現(xiàn)代恐怖活動發(fā)展的跨國性、隱蔽性以及恐怖活動主體來源的世界性和復(fù)雜性，要求國際社會采取合作務(wù)實的態(tài)度廣泛開展反恐國際合作，特別是國家反恐警務(wù)合作共同打擊國際恐怖活動。在現(xiàn)有合作機制中，在反恐實踐中發(fā)揮作用的大多是區(qū)域性國際組織框架下建立的反恐警務(wù)合作機制，如上海合作組織框架下的反恐警務(wù)協(xié)作機制、歐洲刑警組織框架下歐洲成員國的反恐警務(wù)協(xié)作。目前，全球性反恐警務(wù)合作機制尚未建立，這應(yīng)成為今后努力的方向，尤其在反恐情報共享方面，聯(lián)合國應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有作用，推動建立相應(yīng)機制。

綜上，當(dāng)前國際反恐形勢錯綜復(fù)雜，雖然世界各國開展了廣泛的反恐怖工作，但面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，有待在今后的反恐合作中積極推動制度化建設(shè)，努力遏制恐怖事態(tài)的惡性發(fā)展。

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The Current Situation and Countermeasures Faced in the International Anti-Terrorism Struggle

Wang Xuelian

Abstract： At present， the overall situation of the development of international terrorist activities is still not optimistic，the “intensity” of terrorist activities has not decreased， and terrorist attacks with a large number of casualties in a single incident are frequent ， the coverage area of terrorist activities shows a trend of further expansion， localization and randomness are strong under the guidance of ideology， the close relationship between terrorist activities and network is further strengthened， and the implementation subjects show a trend of miniaturization and “l(fā)one wolf”. At present， the international communitys legal system of anti-terrorism has become the normal choice of the anti-terrorism mode， it has become a general consensus of the international community to comprehensively strengthen anti-terrorism prevention， attach importance to network anti-terrorism and prevent and combat extremism in the globe. In the current international communitys coordinated counter-terrorism and counter-terrorism international cooperation， the issue of “double standards” has seriously impeded the political identification and counter-terrorism cooperation in major powers， the so-called “human rights” concept in western society limits the overall construction of the anti-terrorism system，the decentralized and miniaturized trend of terrorist activities has seriously challenged the anti-terrorism intelligences early-warning system， serious imbalances in economic and social development， and serious opposition in the political ideological field are the root causes of the proliferation of terrorism. Therefore， the international community should actively respond to challenges and seek counter-terrorism countermeasures for international cooperation.

Key words：Counter terrorism situation Current situation Challenges Countermeasures

[責(zé)任編輯 冒潔生]