許鳳學

（寬甸滿族自治縣人民檢察院綜合業(yè)務部 遼寧 丹東 118200）

1 引言

“監(jiān)督”和“制約”是控制國家權(quán)力的兩種有效方式，“制約”產(chǎn)生于“分權(quán)”，體現(xiàn)為兩個權(quán)力主體之間的分工和牽制，具有對向性，其優(yōu)勢在于權(quán)力控制效果明顯，但運行效率較低；“監(jiān)督”，有監(jiān)察、督促之意，體現(xiàn)為一個權(quán)力主體對另一個權(quán)力主體的約束和監(jiān)控，具有單向性，其優(yōu)勢在于權(quán)力控制效率較高，但效果較弱[1]。我國檢察機關是法律監(jiān)督機關，除了審查逮捕權(quán)、審查起訴權(quán)兩種手段制約偵查權(quán)外，其他權(quán)力控制都是通過監(jiān)督實現(xiàn)的，如拘傳、拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強制措施，均由偵查機關內(nèi)部自我授權(quán)、自我執(zhí)行，檢察機關只能通過外部的督促、引導以及糾正對其實施控制。從實際運行情況來看，逮捕是控制偵查權(quán)最充分、最具體的手段，一方面是因為“制約”本身的有效性，另一方面是因為對偵查權(quán)實現(xiàn)了同步控制，而其他監(jiān)督手段因為具有被動性及滯后性的弊端，無法真正監(jiān)督偵查機關的違法偵查[2]180。為改變這種監(jiān)督不足情況，實踐領域進行了富有成效的探索，先后有“提前介入”“檢察引導偵查”以及“重大疑難案件檢察機關聽取意見和建議制度”。從運行情況來看，雖然介入、引導活動實現(xiàn)了動態(tài)、同步監(jiān)督，但仍然是配合為主、監(jiān)督為輔，主要原因一方面在于提前介入誕生之初的直接目的是形成偵檢合力，追求打擊效果，這一傾向和思維一直延續(xù)至今；另一方面在于這種介入兼具實體審查、程序?qū)彶殡p重功能，實體審查關注如何完善證據(jù)體系以準確認定事實，程序?qū)彶閯t是糾正偵查違法行為以加強人權(quán)保障，這種角色沖突勢必會造成一方偏廢。作為國家公訴機關，檢察機關對偵查機關提請逮捕的案件，更多的是從保證公訴質(zhì)量的角度進行審查，而不可能站在完全中立的角度對偵查機關和嫌疑人的利益給予兼顧和平衡[3]。

可見，為提高偵查監(jiān)督質(zhì)效，建立一種獨立、專門針對偵查程序違法的監(jiān)督機制顯得極為必要。2016年9月1日，《“十三五”檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）在“推動建立新型良性互動檢警關系”中提出了“探索實行重大監(jiān)督事項案件化，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實效?！?016年11月5日，《最高人民檢察院關于加強偵查監(jiān)督、維護司法公正情況的報告》（以下簡稱《偵查監(jiān)督報告》）進一步明確了重大監(jiān)督事項案件化的基本內(nèi)容：“針對一些偵查違法行為監(jiān)督不規(guī)范、不到位等問題，探索重大監(jiān)督事項案件化辦理模式，建立從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、復議復核到結(jié)案的完整流程?！敝卮蟊O(jiān)督事項案件化工作模式的提出，是進一步加強和完善偵查監(jiān)督工作的重要舉措，具有重要的現(xiàn)實意義，但該項工作的理論研究并不充分，有必要在理論和應用層面進行系統(tǒng)的分析。

2 重大監(jiān)督事項案件化的基本內(nèi)涵

2.1 重大監(jiān)督事項案件化的含義

關于重大監(jiān)督事項案件化的含義，理論層面尚無權(quán)威概括，為準確闡述，需要厘清以下4方面問題：

2.1.1 重大監(jiān)督事項案件化的對象

根據(jù)《偵查監(jiān)督報告》的要求，重大監(jiān)督事項案件化是針對“一些偵查違法行為監(jiān)督不規(guī)范、不到位等問題”?？梢姡鋵ο笾饕且恍﹤刹檫`法行為。根據(jù)《刑事訴訟法》第108條第1項規(guī)定：“‘偵查’是指公安機關、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關的強制性措施?！睋?jù)此，我國偵查行為應當包括兩方面內(nèi)容：一是調(diào)查工作，是指為收集證據(jù)、查明案情而進行的調(diào)查工作，包括訊問犯罪嫌疑人，搜查、扣押、凍結(jié)、鑒定等訴訟活動。二是“有關強制性措施”，為收集證據(jù)、查明犯罪和查獲犯罪人而采用的限制、剝奪人身自由或?qū)θ松怼⒇斘镞M行強制的措施，包括拘傳、拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、逮捕等限制人身自由的手段[4]?！爸卮蟊O(jiān)督事項”應當理解為“嚴重的違法行為”，因為相對應的“輕微違法行為”，一般采取口頭等形式糾正即可，無需案件化辦理。因此，重大監(jiān)督事項案件化的對象又可細化為嚴重的調(diào)查手段違法和強制措施違法。

2.1.2 重大監(jiān)督事項案件化的目的

根據(jù)《綱要》的要求，“加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實效”是重大監(jiān)督事項案件化工作模式的目標任務。因此，從根本上來講，重大監(jiān)督事項案件化工作模式的首要目的是進一步強化檢察權(quán)對偵查權(quán)的控制。這種控制能夠帶來兩個層面的效果，一是能夠進一步遏制偵查權(quán)的擴張和恣意，二是能夠保障偵查權(quán)運行的規(guī)范和效率，從而更完整、有效地實現(xiàn)“打擊犯罪和保障人權(quán)”的刑事訴訟目的。

2.1.3 重大監(jiān)督事項案件化的性質(zhì)

重大監(jiān)督事項案件化是實現(xiàn)偵查監(jiān)督職能的一項工作機制，與提前介入、檢察引導偵查等工作機制相比，有其獨特的性質(zhì)和規(guī)律。根據(jù)訴訟請求的不同，檢察機關對偵查案件的審查包括實體審查和程序?qū)彶閮蓚€方面，前者是對偵查機關提請罪名是否成立的定罪判斷，后者則是對犯罪嫌疑人及其辯護人提出刑訊逼供等違法偵查行為是否存在的程序判斷，體現(xiàn)出較強的程序性特征。程序性是指檢察機關對案件所做的決定，不具有定罪量刑等實體性處置效力，而只能就程序性問題作出決定，包括依法終止訴訟或者啟動審判等[5]。重大監(jiān)督事項案件化工作模式并不對實體問題做出評價，而僅僅對偵查人員的違法偵查行為做出裁斷，是一種“程序性制裁”活動。

2.1.4 重大監(jiān)督事項案件化的運行方式

根據(jù)《偵查監(jiān)督報告》的要求，“探索重大監(jiān)督事項案件化辦理模式，建立從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、復議復核到結(jié)案的完整流程?！睋?jù)此，重大監(jiān)督事項案件化主要包括4個方面的程序要素：一是啟動程序，根據(jù)受理的有關線索，發(fā)現(xiàn)可能存在違法行為的，應當進行立案；二是調(diào)查程序，通過訊問犯罪嫌疑人、詢問辦案人員、查閱復制相關文書以及鑒定等其他調(diào)查手段固定相關證據(jù)、查明違法事實；三是處理程序，根據(jù)調(diào)查認定的事實，對偵查人員以及偵查行為獲取的證據(jù)做出處理建議，并對偵查機關的執(zhí)行情況進行跟蹤；四是救濟程序，被監(jiān)督機關對糾正意見有異議的，可以復議復核，相應的檢察機關和上一級檢察機關做出相關的決定。

綜上，重大監(jiān)督事項案件化是指檢察機關對嚴重偵查違法行為的程序性制裁活動。

2.2 重大監(jiān)督事項案件化的特征

2.2.1 司法性

我國檢察機關屬于司法機關，檢察官在依法行使法律監(jiān)督職權(quán)的過程中具有中立性和客觀性特征。與偵查權(quán)相比，偵查監(jiān)督的司法屬性主要體現(xiàn)在：偵查權(quán)是一種行動權(quán)，偵查監(jiān)督權(quán)則是一種審查性權(quán)力，前者側(cè)重于效率，旨在獲取證據(jù)、查明事實；后者更注重公正，雖然一部分目的也是為了追究犯罪，但依照刑事訴訟法的規(guī)定具有更強的中立性和穩(wěn)定性[6]24。因此，我國檢察機關對偵查違法行為的制裁活動具有較強的司法性特征。

2.2.2 獨立性

根據(jù)《偵查監(jiān)督報告》的要求，重大監(jiān)督事項案件化工作模式是要“建立從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、復議復核到結(jié)案的完整流程”。該工作機制的啟動發(fā)生在偵查行為完畢之后，是針對偵查人員違法偵查行為的一種獨立調(diào)查活動，有明確的啟動主體、訴訟標的，具體的調(diào)查方式及救濟手段，在程序上具有完整的訴訟形態(tài)，其功能主要解決的是程序爭議，表現(xiàn)為“案中案”“訴中訴”。

2.2.3 附屬性

重大監(jiān)督事項案件化工作機制是針對偵查人員的程序違法行為，這種程序性裁判機制是依附和從屬于實體性裁判的：一方面是因為程序性裁判的最終目的是為了保證實體真實；另一方面是因為程序性裁判的結(jié)果與實體性裁判結(jié)果緊密相關。偵查監(jiān)督權(quán)力的實施是以偵查權(quán)力的開始運作為前提，從這個意義上講，偵查監(jiān)督是由偵查活動派生出來的[7]。由此可見，作為實現(xiàn)偵查監(jiān)督職能的一項程序性制裁機制，重大監(jiān)督事項案件化是從偵查違法活動中派生出來的。

2.2.4 主動性和被動性兼具

從監(jiān)督構(gòu)造上來看，檢察機關是偵查違法行為的調(diào)查和制裁主體，平等聽取偵查機關與辯護方的意見；從啟動條件上看，檢察機關既可以被動接受犯罪嫌疑人及其辯護律師等人控告、申訴啟動監(jiān)督程序，也可以根據(jù)審查逮捕、審查起訴工作發(fā)現(xiàn)的線索依職權(quán)啟動監(jiān)督程序；從調(diào)查方式上看，既可以由舉報人、偵查人員承擔舉證責任，檢察官居中裁斷，也可以主動通過詢問證人、復制法律文書等調(diào)查手段，查證偵查人員的違法行為，還可以二者相結(jié)合，綜合運用各種調(diào)查方式。

2.3 重大監(jiān)督事項案件化工作的原則

2.3.1 優(yōu)先調(diào)查原則

我國法律對偵查違法行為的監(jiān)督時間并沒有做出限定，對于兼具實體審查、程序?qū)彶榈膶彶榇?、審查起訴而言，程序?qū)彶閼斨糜趦?yōu)先的地位，這是因為程序?qū)彶樗迩宓氖亲C據(jù)的證明能力問題，證明能力是證據(jù)證明力的前提和基礎，只有優(yōu)先解決了程序爭議，才能對證據(jù)的證明力進行判斷，這符合刑事訴訟的一般規(guī)律和證據(jù)審查的基本原理，也是對當事人控告申訴權(quán)、辯護權(quán)的充分尊重[8]。

2.3.2 監(jiān)督法定原則

監(jiān)督法定原則是由程序法定的刑事訴訟原則派生而來的。程序法定原則是現(xiàn)代刑事訴訟的基本要求，它包含兩層含義：一是立法方面要求刑事訴訟程序應當由法律事先明確規(guī)定；二是司法方面要求刑事訴訟活動應當依據(jù)國家法律規(guī)定的刑事程序來進行[2]42。因此，重大監(jiān)督事項案件化工作機制應當在法律授權(quán)和法律規(guī)定的職權(quán)和程序范圍內(nèi)開展監(jiān)督活動，不能濫用職權(quán)。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《高檢規(guī)則》）第564條、565條、566條規(guī)定，人民檢察院對公安機關的偵查活動是否合法實行監(jiān)督，主要對20項違法行為進行發(fā)現(xiàn)和糾正。重大監(jiān)督事項案件化工作機制應當根據(jù)該規(guī)定，對偵查行為的法律依據(jù)以及是否違法進行糾正，采取的手段也僅限于口頭、書面糾正違法、排除非法證據(jù)、發(fā)出檢察建議，而不能使用終止偵查、撤銷偵查措施等其他手段。

2.3.3 必要性原則

從啟動條件上看，根據(jù)《偵查監(jiān)督報告》的要求，重大監(jiān)督事項案件化工作機制應當具備嚴格的辦案流程，由于辦案周期長、監(jiān)督成本高、證據(jù)規(guī)格嚴，不可能所有偵查違法行為都進行案件化辦理，只有嚴重的違法行為以及對人身、財產(chǎn)或訴訟權(quán)益造成嚴重侵害或有其他重大因素的案件才能適用該工作機制[9]；從監(jiān)督手段上看，根據(jù)違法行為的嚴重程度，應當采取嚴厲程度不同的制裁手段，比如采取采用口頭糾正、書面糾正、排除非法證據(jù)、檢察建議等手段，確保監(jiān)督手段契合目的性、適當性及必要性，從而在控制犯罪和保障人權(quán)之間取得平衡。

2.3.4 全面監(jiān)督原則

根據(jù)《刑事訴訟法》第8條之規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督?！笨梢?，我國檢察機關對偵查活動的監(jiān)督是全面監(jiān)督。一是過程全面，對偵查行為的監(jiān)督從刑事立案貫穿至偵查終結(jié)全部過程；二是內(nèi)容全面，既包括刑訊逼供等違法偵查行為、超期羈押等強制措施違法行為，也包括應當退還保證金等涉案款物違法行為，還包括違法撤案等程序違法行為。因此，重大監(jiān)督事項案件化工作模式能夠從不同側(cè)面、不同角度對所有偵查活動的違法事項實現(xiàn)全覆蓋。

3 重大監(jiān)督事項案件化的理論和實踐基礎

3.1 重大監(jiān)督事項案件化的理論基礎

3.1.1 檢察機關審前監(jiān)督的主體地位

我國偵查監(jiān)督構(gòu)造與西方不同，從體制上看，公、檢、法三機關行使刑事訴訟職權(quán)時，處于平行位置，不具有層次性；從程序上看，公、檢、法三機關處于“分工負責，互相配合、互相制約”的橫向交互制約關系[10]。這種線性訴訟分工模式?jīng)Q定了我國法院對審前偵查活動的監(jiān)督和制約較為薄弱，而處于中間環(huán)節(jié)檢察機關，根據(jù)法律賦予的法律監(jiān)督職權(quán)，通過審查逮捕、提前介入、糾正違法等方式承擔起對偵查活動的主要監(jiān)督職責，因而，檢察機關是我國審前程序的監(jiān)督主體。相比于審判機關，我國檢察監(jiān)督更為主動和全面，為監(jiān)督事項案件化工作機制提供了程序空間。

3.1.2 檢察機關法律監(jiān)督職能定位

根據(jù)我國《憲法》和《檢察院組織法》的規(guī)定，我國檢察機關是法律監(jiān)督機關。我國的偵查監(jiān)督權(quán)來源于法律監(jiān)督權(quán)，檢察機關的偵查監(jiān)督權(quán)是作為法律監(jiān)督權(quán)的組成內(nèi)容的訴訟監(jiān)督權(quán)在偵查階段的表現(xiàn)形式之一，這與來源于權(quán)力分權(quán)和制衡理論的西方偵查監(jiān)督制度具有明顯的差別[11]。我國偵查監(jiān)督體現(xiàn)的是一種程序性控制理念，不同于西方檢警一體中檢察官對警察進行完全掌控，從而導致利益趨同，檢察機關無中立性可言[6]33。我國偵查權(quán)與偵查監(jiān)督權(quán)相互分立，對偵查活動的違法情況，采用非法證據(jù)排除、糾正違法等事后救濟手段，具有程序制裁性，為重大監(jiān)督事項案件化構(gòu)建提供制度依托。

3.1.3 程序正義理論

現(xiàn)代訴訟理論普遍認為，公平正義的實現(xiàn)，不僅要求結(jié)果的公正，也要求裁斷形成過程的公正。法律程序既有實現(xiàn)結(jié)果正義的工具性價值，也有公正性、人道性、正當性的獨立內(nèi)在價值，即程序正義[12]。2012年，我國將“尊重和保障人權(quán)”寫入新刑事訴訟法，標志著我國刑事訴訟價值取向的深刻調(diào)整，對偵查監(jiān)督執(zhí)法理念和工作方式產(chǎn)生深遠影響[13]。重大監(jiān)督事項案件化遵循司法權(quán)運行規(guī)律和基本原理，能夠充分吸收程序公開、程序參與等程序要素，專注于程序本身的公平公正，是實現(xiàn)程序正義的有效途徑。

3.2 構(gòu)建重大監(jiān)督事項案件化的現(xiàn)實必要性

實踐中，我國偵查活動監(jiān)督呈現(xiàn)出“滯后監(jiān)督、零散監(jiān)督、選擇性監(jiān)督、軟性監(jiān)督”四方面問題[14]。本文選取D市6個基層院偵查監(jiān)督部門近3年糾正違法數(shù)據(jù)作為參照樣本。

表1 線索來源 （單位：件）

3.2.1 線索來源單一——滯后監(jiān)督

根據(jù)表1，78件糾正違法案件的線索均來源于審查逮捕案件，可見，實務當中檢察官主要還是依靠偵查機關報送的偵查卷宗發(fā)掘違法線索，并沒有充分運用提前介入、接受申訴和控告、行政機關移送等途徑，這種線索來源的弊端十分明顯，因為要求公安機關在自己制作、裝訂和移送的卷宗中全面呈現(xiàn)其違法偵查行為的情況是不存在合理期待性的[15]。從時間上看，由于只有在公安機關提請批準逮捕時人民檢察院才進行審查監(jiān)督，甚至有些案件，在提請逮捕時對犯罪嫌疑人的拘留可能已達多日甚至近30日，審查極為滯后[16]，同步性、事前性不強。

3.2.2 監(jiān)督動力不足——零散監(jiān)督

根據(jù)表2，各院每年糾正違法數(shù)量均不超過6件，這與各院年均超過300余件審查逮捕案件數(shù)量形成強烈反差，與實踐中存在大量違法偵查行為的客觀情況嚴重不符。根據(jù)省檢察院考評要求，2016～2018年糾正違法考評滿分分別是5件、5件、6件，由此可見，各院的糾正違法工作是以考核為導向的。根據(jù)圖1，糾正違法的類型主要是強制措施違法（延長拘留理由不成立、應當解除取保候?qū)彾唤獬┖娃k案期限違法（超期羈押），對于較為嚴重的偵查取證違法、偵查措施違法的監(jiān)督僅有5件，分別是偽造證據(jù)2件，非法搜查3件，而沒有一件是涉及刑訊逼供、暴力取證、非法采用技術(shù)偵查措施等容易制造冤假錯案的嚴重違法行為。容易糾正又能及時完成考核要求的“文書瑕疵”也成為實踐中的一個重要選擇，達到10件。這種被動、零散監(jiān)督的方式，導致大量違法情形被遺漏。

表2 糾正違法數(shù)量 （單位：件）

圖1 糾正違法類型（單位：件）

圖2 調(diào)查手段（單位：件）

3.2.3 調(diào)查手段匱乏——選擇性監(jiān)督

最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳制定的《關于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見（試行）》第5條規(guī)定了10種調(diào)查方法①這10種調(diào)查方法分別是：（一）訊問犯罪嫌疑人；（二）詢問證人、被害人或者其他訴訟參與人；（三）詢問辦案人員；（四）詢問在場人員或者其他可能知情的人員；（五）聽取辯護律師意見；（六）查看、調(diào)取訊問筆錄、訊問錄音、錄像；（七）查詢、調(diào)取犯罪嫌疑人出入看守所的身體檢查記錄及相關材料；（八）查閱、調(diào)取或者復制相關法律文書或者案件材料；（九）進行傷情、病情檢查或者鑒定；（十）其他調(diào)查核實方式。，根據(jù)圖2，本次統(tǒng)計的78件糾正違法案件中涉及到6種。審查逮捕訊問，作為違法偵查行為線索的重要來源途徑，并沒有得到充分運用，僅有2件。采用詢問辦案人員的方法雖然達到了27件，但基本上是口頭的，目的是進一步確認違法行為的存在，并沒有制作有關筆錄。糾正違法的調(diào)查方式主要還是依賴查閱、調(diào)取或者復制偵查卷宗中的手續(xù)材料，有選擇性的監(jiān)督顯而易見，而調(diào)取看守所體檢記錄、進行檢查、鑒定等有效調(diào)查方式并沒有被采用，調(diào)查結(jié)論體現(xiàn)在一紙“糾正違法通知書”上，并沒有形成調(diào)查報告。

3.2.4 監(jiān)督效果乏力——軟性監(jiān)督

根據(jù)統(tǒng)計，78件糾正違法案件中，僅有KD院的3件沒有得到公安機關的回應，其余案件均回復糾正，糾正率達96%以上。表面上看，個案監(jiān)督效果明顯，似乎取得了良好的糾正效果，但實際上，這種監(jiān)督體現(xiàn)出兩種異化形態(tài)：一是協(xié)商監(jiān)督，公安機關的回復是兩部門領導協(xié)商的結(jié)果，理由是照顧考評加分；二是脅迫監(jiān)督，偵查機關迫于批捕權(quán)、公訴權(quán)的威懾，不得不配合糾正以換取批捕和公訴的順利進行?！盀榕浜峡己硕m正”而非“因違法而糾正”的應對心態(tài)嚴重削弱了糾正違法的一般監(jiān)督效果，如ZX院連續(xù)3年糾正了16起超期拘留，F(xiàn)C院連續(xù)3年糾正了12起違法延長拘留至30日案件，這種“屢糾屢犯”的情況體現(xiàn)了監(jiān)督效果不足的窘境。

綜上來看，滯后監(jiān)督、零散監(jiān)督、選擇性監(jiān)督、軟性監(jiān)督4方面問題反映了我國現(xiàn)階段偵查監(jiān)督工作仍然是“辦事模式”，而“辦事模式”存在諸多不足：一是啟動隨意，由于沒有規(guī)范的程序啟動要求，實踐中普遍采取“誰發(fā)現(xiàn)、誰啟動、誰辦理”的方式，容易出現(xiàn)“想干就能干，不想干就不干”的現(xiàn)象；二是調(diào)查核實不足，由于沒有嚴格證據(jù)要求，對違法事實的調(diào)查容易流于形式，致使調(diào)查深入程度不夠，監(jiān)督依據(jù)不充分；三是監(jiān)督質(zhì)量不高，由于只有一份監(jiān)督?jīng)Q定書，難以反映從立案、調(diào)查、審查、決定到復議復核的案件全貌，案件質(zhì)量難以評價，影響監(jiān)督的有效性和權(quán)威性[17]。因此，我國偵查監(jiān)督工作模式亟待從“辦事模式”向“辦案模式”轉(zhuǎn)變，這就需要積極推進重大監(jiān)督事項案件化工作模式。

3.3 重大監(jiān)督事項案件化的價值

3.3.1 轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式

我國檢察機關對搜查、凍結(jié)、拘留等偵查手段和強制措施不具有審查批準權(quán)，對該類偵查措施的監(jiān)督主要是通過審查逮捕、審查起訴階段進行事后的審查。從審查方式上看，主要是依據(jù)案卷材料中的法律文書進行書面審查；從監(jiān)督流程上看，主要通過內(nèi)部審批的形式向偵查機關發(fā)出監(jiān)督意見。這種單方、書面、秘密的監(jiān)督模式，體現(xiàn)出強烈的行政化色彩，嚴重影響監(jiān)督的實際效果。推進監(jiān)督事項案件化，就是要確立規(guī)范的啟動條件，加強線索來源渠道的多元化，充分利用當事人控告、申訴、行政機關移送、提前介入、刑事案件信息共享平臺解決滯后監(jiān)督的問題。同時，設置嚴格明確的立案標準，即在偵查的任何階段，發(fā)現(xiàn)有違法情形符合條件的都應當立案調(diào)查，不能隨意中斷、終止，切實改變零散監(jiān)督問題。推進監(jiān)督事項案件化，就是要確立深入的調(diào)查程序、嚴肅的裁判程序，充分運用聽取辯護人意見、詢問辦案人員、調(diào)取看守所體檢記錄、傷情鑒定等有效手段，進行全面、深入的調(diào)查，改變原有“淺嘗輒止”的監(jiān)督態(tài)度；充分吸收當事人及其辯護人、偵查人員的參與，履行舉證責任，監(jiān)督案件流程，實現(xiàn)監(jiān)督過程公開化、透明化，增強監(jiān)督權(quán)威，解決選擇性監(jiān)督、軟性監(jiān)督的難題。

3.3.2 提升監(jiān)督地位

以往偵查監(jiān)督工作更加重視解決犯罪嫌疑人刑事責任等實體問題，相應忽視偵查行為合法性等程序問題，審查逮捕、審查起訴工作較為精細，而糾正違法等監(jiān)督工作較為粗疏，后者甚至淪為前者的“副業(yè)”或“附屬工作”。偵查違法行為除了侵犯當事人的基本權(quán)利外，更在很大程度上破壞了司法公正，與我國刑事訴訟的任務和理念相悖，危害性甚至更大。但從目前遏制程序違法行為的手段上看，主要通過追究違法偵查人員的行政責任（紀律處分）、民事責任（損害賠償）和刑事責任，但大多數(shù)情況下，大部分程序違法行為并沒有達到違反刑法的程度，因此，這3種制裁手段效果有限[18]102-103。重大監(jiān)督事項案件化工作機制的確立，有利于通過對非法證據(jù)宣告無效、瑕疵證據(jù)要求補正等方式否定偵查行為的合法性，阻礙偵查機關逮捕、公訴等偵查目的實現(xiàn)，以彌補手段上的不足，并且這種監(jiān)督手段是以“案件化”方式運行的，需要建立案卡、案號，形成審查報告、卷宗材料，需要與檢察官績效考核和司法責任掛鉤，從而達到與審查逮捕、審查起訴具有同等的法律地位，有利于增強檢察人員監(jiān)督主動性，改變監(jiān)督動力不足的難題。

3.3.3 改善檢警關系

長期以來，我國檢警雙方形成了“警主檢輔”“以偵查為中心”的關系模式，這種關系形成的根源在于，無論是在立法層面還是制度設計層面，檢察機關或?qū)徟袡C關對偵查活動缺乏全面、有效的制約和監(jiān)督，特別是對刑訊逼供等非法取證行為的監(jiān)督缺位和乏力，是近些年來冤假錯案形成的主要原因。為應對“偵查中心主義”的弊端，黨的十八屆四中全會明確提出了“以審判為中心”的訴訟制度改革任務，針對違法取證行為，在偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)提出了一系列保障機制：一是加強對偵查取證行為的引導，即建立健全符合裁判要求、適應各類案件特點的證據(jù)收集指引機制；二是加強對取證過程合法性的監(jiān)督，即完善訊問同步錄音錄像，探索命案等重大案件檢查、搜查、指認等同步錄音錄像，探索建立重大案件偵查終結(jié)前對訊問合法性進行核查制度等機制；三是統(tǒng)一證明標準，對非法證據(jù)予以排除，對不符合法定證明標準的依法不起訴。上述機制著眼于防止案件“帶病”進入審判程序，充分發(fā)揮檢察機關審前“過濾功能”，對檢察機關提出了更高的要求[19]。重大監(jiān)督事項案件化工作機制的確立，能夠進一步加強對偵查違法行為的制裁力度，及時將違法證據(jù)排除于庭審之前，有效推動檢警關系從“合作配合”走向“監(jiān)督制約”新模式。

4 重大監(jiān)督事項案件化實施路徑

檢察制度改革的經(jīng)驗表明，檢察機關首先是一個“辦案機關”，也就是代表國家和社會提起公共訴訟的機構(gòu)，并通過辦案來維護國家利益和社會公共利益[20]。既然將偵查監(jiān)督事項當做“案件”處理，根據(jù)證據(jù)裁判原則，應當以程序和證據(jù)為著眼點，著力提升檢察官的“線索發(fā)現(xiàn)能力”、“調(diào)查核實能力”以及“糾正處理能力”[23]，具體而言，應當從以下3方面著手：

4.1 規(guī)范化：構(gòu)建以非法證據(jù)排除為核心的流程范式

作為一種程序性裁判程序，非法證據(jù)排除程序主要發(fā)生在法庭審理階段，但是為充分保障被告人的辯護權(quán)，確保非法證據(jù)盡早被排除于定案根據(jù)之外，我國法律確立了審判前排除非法證據(jù)的制度[22]。從我國的訴訟構(gòu)造上來看，我國檢警分立的訴訟格局和檢察機關偵查監(jiān)督的法定使命決定了檢察機關是非法證據(jù)排除的主體之一[23]。根據(jù)《刑事訴訟法》第54條第2款規(guī)定：“在偵查、審查起訴、審判時發(fā)現(xiàn)有應當排除的證據(jù)的，應當依法排除，不得作為起訴意見、起訴決定和判決依據(jù)”。根據(jù)2017年“兩高三部”《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《嚴格排除非法證據(jù)規(guī)定》）第14條規(guī)定：“犯罪嫌疑人及其辯護人在偵查期間可以向人民檢察院申請排除非法證據(jù)”。可見，檢察機關排除非法證據(jù)的職責貫穿于偵查活動的始終，可以隨時發(fā)現(xiàn)，隨時啟動，隨時糾正，不限于審查逮捕、審查起訴期間。

根據(jù)程序性制裁理論，“無制裁則無法律規(guī)則”，如果違法者不會因其行為而承受不利法律后果，該法律規(guī)則仍然無法實施[18]142。例如，在我國刑事訴訟中，權(quán)利義務告知違法、剝奪律師會見權(quán)等違法行為，法律并沒有規(guī)定相應的消極后果，導致相應檢察監(jiān)督作用有限。因此，偵查監(jiān)督功能的有效發(fā)揮，有賴于被監(jiān)督事項具有完整的法律制度和完備的構(gòu)成要素，這些要素包括啟動主體、裁決方式、證明責任、法律后果以及救濟途徑等。目前，在我國法律中，非法證據(jù)排除規(guī)則包括上述全部程序性內(nèi)容，在啟動上，根據(jù)《高檢規(guī)則》《嚴格排除非法證據(jù)規(guī)定》，有兩種啟動方式：一是依職權(quán)啟動，即在審查逮捕、審查起訴過程中發(fā)現(xiàn)可能存在非法證據(jù)的，應當主動調(diào)查核實；二是依申請啟動，根據(jù)犯罪嫌疑人及其辯護人申請排除非法證據(jù)的，也應當調(diào)查核實。在審查方式上，法律和司法解釋雖然沒有明確規(guī)定偵查階段非法證據(jù)排除方式，但可以采用書面審查和聽證審查相結(jié)合的方式。在證明責任上，根據(jù)《刑事訴訟法》《高檢規(guī)則》《嚴格排除非法證據(jù)》的規(guī)定，依申請啟動的，犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人應當提供非法取證的人員、時間、地點、方式、內(nèi)容等相關線索或者材料，即申請方履行初步的證明責任，進入正式調(diào)查程序后，根據(jù)證明責任倒置原則，由偵查機關承擔證據(jù)合法的證明責任；依職權(quán)啟動的，直接進入正式調(diào)查程序。在法律后果上，根據(jù)上述法律、司法解釋的規(guī)定，被確定排除的非法證據(jù)，不得作為批準或者決定逮捕、提起公訴的根據(jù)。在救濟程序上，根據(jù)《嚴格排除非法證據(jù)規(guī)則》第18條規(guī)定，對于人民檢察院因排除非法證據(jù)作出不批準逮捕、不起訴決定的，公安機關、國家安全機關可要求復議、提請復核。同時，為了保障監(jiān)督?jīng)Q定的有效性，非法證據(jù)排除規(guī)則還確立了跟蹤機制，根據(jù)《嚴格排除非法證據(jù)規(guī)定》第17條規(guī)定，被排除的非法證據(jù)應當隨案移送，并寫明為依法排除的非法證據(jù)。

因此，非法證據(jù)排除是最具有可操作性的監(jiān)督方式，應當成為重大監(jiān)督事項案件化工作機制的核心內(nèi)容。對于非法證據(jù)排除之外的其他違法偵查行為，也應當在審查形式、裁決方式上借鑒和參照非法證據(jù)排除規(guī)則的工作流程，來開展重大監(jiān)督事項案件化工作。

4.2 訴訟化：構(gòu)建公開性、對抗性、參與性的審查模式

在偵查監(jiān)督活動中，構(gòu)建檢察機關居中裁判、犯罪嫌疑人和偵查機關共同參與的“三方構(gòu)造”模式是一個理想的選擇，一方面有利于偵查機關、犯罪嫌疑人形成充分對抗，實現(xiàn)辯護權(quán)、檢察權(quán)對偵查權(quán)的雙重監(jiān)督，保障當事人合法權(quán)益；另一方面有利于全面查清偵查違法事實，保證監(jiān)督過程公開性、透明性。我國檢察機關作為法律監(jiān)督機關，檢察官在刑事訴訟活動中不僅扮演追訴人的角色，還應當秉持客觀公正的立場，全面收集對犯罪嫌疑人或被告有利和不利的證據(jù)，承擔客觀義務[24]；作為司法機關，檢察機關的偵查監(jiān)督活動還應當具有司法性特征，而司法權(quán)具有被動、中立、終局性特征。2012年修改后的《刑事訴訟法》凸顯了“保障人權(quán)”的價值取向，明確了律師在偵查階段的一系列權(quán)利，規(guī)定當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人在偵查階段的申訴、控告等權(quán)利，有利于辯護權(quán)與偵查權(quán)形成對抗和制衡，同時賦予檢察機關對非法獲取證據(jù)等偵查違法行為調(diào)查及處理權(quán)力[25]。《最高人民檢察院關于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》中明確“探索對偵查機關采取的強制性措施及強制措施的監(jiān)督機制。探索建立訴訟當事人對偵查機關采取搜查、查封、扣押、凍結(jié)等措施不服，提請檢察機關進行監(jiān)督的制度”，這些都為偵查活動監(jiān)督訴訟化構(gòu)建奠定了制度和法律基礎。具體程序設計上，應當健全以下3方面工作機制：

一是線索來源機制。在線索來源渠道上，除了利用提前介入機制、各種信息共享平臺、審查逮捕和審查起訴工作等相關渠道外，最重要還是要依據(jù)當事人的控告，因為犯罪嫌疑人是偵查違法行為的受害者、親歷者，有最充分的理由和動機提供違法偵查線索，這就需要完善控告申訴機制和權(quán)利義務告知工作。由于我國偵查活動具有封閉性、秘密性特征，一般只有在犯罪嫌疑人被提取兩次以上訊問筆錄被拘留至看守所后，檢察官才能接觸到犯罪嫌疑人。因此，在告知上，應當在犯罪嫌疑人進入看守所后由駐所檢察官告知其有對違法偵查行為進行控告的權(quán)利，審查逮捕、審查起訴階段應當同樣進行口頭和書面的雙重告知，并記載于筆錄之中。在控告申訴機制上，在審查逮捕、審查起訴階段犯罪嫌疑人提供相關線索的，應當由該部門記錄，其他階段應當由駐所檢察部門記錄，并將線索移送至案件管理部門統(tǒng)一受理、調(diào)配。

二是調(diào)查核實機制。根據(jù)《刑事訴訟法》第55條規(guī)定，人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的，應當進行調(diào)查核實。立法中已經(jīng)明確了檢察機關非法偵查行為的調(diào)查核實權(quán)。在調(diào)查程序上，應當分為初步審查和正式調(diào)查兩個階段，初步審查是根據(jù)犯罪嫌疑人及其辯護人提供的線索材料，或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的線索足以使辦案人對證據(jù)合法性產(chǎn)生疑問的，應當啟動正式調(diào)查程序，目的在于發(fā)揮初步審查的篩選功能，節(jié)約訴訟資源[26]。在調(diào)查手段上，應嚴格按照最高檢偵查監(jiān)督廳制定的《關于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實偵查違法行為的意見（試行）》10種調(diào)查方法，但該規(guī)定效力較低，應當上升至司法解釋甚至法律層面以便獲得公安機關的配合。調(diào)查應當制作審查報告，對證據(jù)和事實進行分析，提出審查意見。

三是裁判機制。應當確立聽證程序和宣告程序，聽證模式可以仿照審判階段的庭前會議，召開“偵查監(jiān)督庭”，由承辦檢察官主持，根據(jù)之前調(diào)查結(jié)論，聽取雙方陳述和申辯，進一步確認違法事實是否存在以及嚴重程度，做出處理決定[27]。對于處理結(jié)果應當采取公開宣告?zhèn)刹楸O(jiān)督?jīng)Q定這種儀式化的程序，以增強檢察機關偵查監(jiān)督?jīng)Q定的權(quán)威性和服從性[28]。

4.3 專業(yè)化：構(gòu)建與裁斷職能相分離的專職調(diào)查部門，發(fā)揮考評工作的導向作用

調(diào)查工作是監(jiān)督事項案件化的核心環(huán)節(jié)，因為監(jiān)督結(jié)論必須建立在證據(jù)的基礎之上，調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化有利于增強監(jiān)督結(jié)論的合理性和權(quán)威性[29]。從實踐情況來看，調(diào)查工作開展的并不充分，因為調(diào)查工作需要相應的物力、人力的跟進和配套，審查逮捕和審查起訴工作有限的時間和精力很難與其形成有效的兼容。因此，應當建立專門的調(diào)查部門，與保留的偵查部門合并，“調(diào)查權(quán)”是一項特殊的復合型權(quán)力，涵蓋并超越了“偵查”[30]，調(diào)查和偵查的思維及方法具有相似性，有利于培養(yǎng)專業(yè)的調(diào)查隊伍；調(diào)查又相當于偵查的“初查”，有利于程序違法與實體違法能夠有效銜接，提高效率。另外，還應當積極發(fā)揮考評工作的導向作用，因為監(jiān)督工作主動性較強，需要考評工作的激勵和評價。一方面，要加強對非法證據(jù)排除的考核，積極層面上，對于排除非法證據(jù)的，應當加分；消極層面上，對應當排除而未排除，在審判環(huán)節(jié)被排除的，沒有正當理由的，要減分。另一方面，還應當加強對“非法取證”之外違法行為的考核，如對阻礙訴訟權(quán)利行使、應當退還保證金而不退還等違法情形進行糾正的，應當單獨設立考評加分項，保證監(jiān)督類型的全面性，避免選擇性監(jiān)督。

5 結(jié)語

作為程序性制裁措施的重要載體，重大監(jiān)督事項案件化工作機制既豐富和拓展了法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵，也進一步強化了檢察機關審前主導地位。檢察機關應當積極構(gòu)建和完善重大監(jiān)督事項案件化工作機制，在追求實體正義的同時，也要兼顧程序正義。