□ 劉薇薇 陸程懿 謝文光/文

目前，我國無人機產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，中國既是無人機生產(chǎn)大國，也是無人機應(yīng)用大國。無人機在我國國民經(jīng)濟生產(chǎn)中的工業(yè)應(yīng)用帶來了良好的技術(shù)和經(jīng)濟效益，形成技術(shù)先進、可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈。但無人機監(jiān)管法規(guī)以及適航審定要求還基本處于起步階段，無人機適航管理面臨各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，結(jié)合國外無人機管理政策情況，建議我國適航審定局方制定基于運行風(fēng)險的適航管理政策，創(chuàng)新無人機監(jiān)管模式，搭建無人機適航管理的信息系統(tǒng)平臺，并利用區(qū)塊鏈技術(shù)“去中心化”、“數(shù)據(jù)信息不可篡改”等特點，初步探索區(qū)塊鏈技術(shù)在無人機適航管理系統(tǒng)中的應(yīng)用。

無人機行業(yè)發(fā)展特點

目前，我國無人機行業(yè)發(fā)展的主要特點包括：產(chǎn)品數(shù)量多、市場規(guī)模大，增長迅速。具體分析如下：

（一）無人機數(shù)量多、增長快

根據(jù)無人機實名登記系統(tǒng)統(tǒng)計，截止到2018年12月31日，無人機實名登記數(shù)量共計28.5萬架，同時，無人機數(shù)量增長迅速，12月份新增注冊1.1萬架，平均每日新增注冊約380架。

（二）用戶數(shù)量多

截止到2018年12月31日，無人機實名登記系統(tǒng)擁有者注冊用戶達(dá)26.7萬個，其中個人用戶23.7萬個，企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)法人單位用戶3萬個。12月份新增擁有者注冊賬戶近9千個。

（三）制造廠家多

據(jù)民用無人機實名登記系統(tǒng)統(tǒng)計，截止到2018年12月31日，國內(nèi)無人機廠家、國外無人機代理商注冊用戶共計1228家，12月份新增企業(yè)27家，其中廣東省、北京市、山東省、江蘇省、河南省、四川省無人機廠家數(shù)量最多。

我國無人機行業(yè)管理現(xiàn)狀

（一）法規(guī)政策仍不完善

針對無人機的運行管理，中國民航局開展了大量的政策研究工作，制定并修訂了一系列政策性文件，如《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》、《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》等，著手建立符合我國無人機運行管理制度體系。上述文件從執(zhí)行層面對無人機的運行管理進行了探索，但是，無人機適航審定以及運行等方面的頂層法律或者規(guī)章仍然是空白。

（二）適航審定存在困難

無人機適航管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為：管理規(guī)章欠缺，適航標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)空白；機型多、技術(shù)更新快、運行環(huán)境復(fù)雜；局方人力資源不足、業(yè)界人才儲備不夠、缺乏經(jīng)驗。

多旋翼無人機無論從機體結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)設(shè)備還是運行過程都與有人機存在本質(zhì)差別。對多旋翼無人機進行適航審定，需要從零開始制定專用的適航規(guī)章以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。另外，對于無人機來說，遠(yuǎn)程操控系統(tǒng)以及實現(xiàn)操控數(shù)據(jù)通信的空地數(shù)據(jù)鏈?zhǔn)潜ＷC無人機正常飛行的關(guān)鍵系統(tǒng)，但目前有人機規(guī)章及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中沒有相關(guān)規(guī)定，需要開展專門的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)研究以及制定工作。

無人機型號眾多，技術(shù)多樣，使得型號合格審定成本高。我國目前有人機的型號合格審定人力資源尚且不足，如果對數(shù)量眾多的無人機開展審定工作，目前的適航審定人力資源根本無法支撐。

（三）適航政策制定研究工作逐步開展

在無人機行業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些負(fù)面影響，例如擾飛、影響公共航空運輸、侵犯他人隱私等，影響行業(yè)健康發(fā)展。因此，2017年5月適航司頒布了《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，上線“無人機實名登記信息系統(tǒng)”，要求最大起飛重量在250 g以上的無人機必須在系統(tǒng)上完成實名登記，通過實名登記初步統(tǒng)計了現(xiàn)有無人機產(chǎn)業(yè)的基本情況，達(dá)到管理和服務(wù)上的便利。

2017年8月，民航局適航司發(fā)布了《無人機適航管理路線圖》，規(guī)劃了無人機適航管理的目標(biāo)、方向、計劃等，組建了來自工業(yè)方、高校、研究院所的專家團隊，在工業(yè)方試點項目中提煉管理方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在管理政策出臺前允許工業(yè)方先行先試。隨后，民航局適時啟動了無人機適航管理路線圖的修訂工作，針對無人機運行種類與環(huán)境多樣、運行地點分散的特點，探索基于風(fēng)險評估的無人機適航管理創(chuàng)新模式。

國外無人機適航管理現(xiàn)狀

無人機屬于新興產(chǎn)業(yè)，國際上沒有現(xiàn)成的規(guī)章和實踐經(jīng)驗，國外局方FAA和EASA對無人機的適航審定許可和運行監(jiān)管都進行了大量的探索，從無人機的分類管理、無人機駕駛員要求、無人機運行要求等方面，逐步形成了具有各自鮮明特點的無人機監(jiān)管思路。

（一）EASA無人機適航監(jiān)管框架和思路

EASA主張無人機應(yīng)以安全和適當(dāng)?shù)姆绞饺谌氍F(xiàn)有的航空體系之中，在促進無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，確保將其對傳統(tǒng)航空業(yè)的影響保持在安全可控的范圍，在現(xiàn)有規(guī)章體系的基礎(chǔ)之上改進并融入適應(yīng)未來無人機發(fā)展的新的內(nèi)容和要求，形成新的規(guī)章體系。

EASA提出對無人機運行進行風(fēng)險分析和歸類，基于運行歸類和風(fēng)險評估進一步規(guī)定無人機的運行要求（如無人機重量、飛行區(qū)域、飛行高度、視距操作、飛行員要求等）的監(jiān)管體系框架，并根據(jù)風(fēng)險程度將無人機運行定義為開放類（低風(fēng)險）、特許類（特定風(fēng)險）和審定類（高風(fēng)險）。EASA提出的無人機監(jiān)管體系將是一個以運行為中心的、基于運行風(fēng)險和性能的框架，并且其規(guī)章將明確表述出可以通過工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行的目標(biāo)和要求。

（二）FAA的無人機適航管理思路

與EASA類似，F(xiàn)AA也提倡采用基于風(fēng)險的適航管理，但FAA更強調(diào)基于風(fēng)險的適航和運行要求，通過適航（安全飛行的條件）、設(shè)計（在設(shè)計中落實安全要求）、駕駛員（根據(jù)不同的飛機和風(fēng)險等級進行培訓(xùn)）、維護、運行（滿足一定的安全限定）、空域（融合等級）等方面來實現(xiàn)安全保障。FAA定義的風(fēng)險有一個發(fā)展的過程。最初是根據(jù)機體動能劃分了六個風(fēng)險等級，與有人機的等級劃分形成對照，在風(fēng)險框架下很好地統(tǒng)一了有人機和無人機的審定，也是當(dāng)前FAA修訂21部涵蓋無人機審定有關(guān)政策創(chuàng)新的依據(jù)。但目前，F(xiàn)AA開始向總體運行風(fēng)險靠攏，形成與EASA和其他局方類似的低中高三個風(fēng)險等級，小型無人機、低風(fēng)險運行；特定的使用場景，中等風(fēng)險運行；完全審定類，高風(fēng)險運行。FAA強調(diào)逐步實現(xiàn)從低風(fēng)險到高風(fēng)險的無人機規(guī)章制定，從最低風(fēng)險的娛樂級運行（PART 101），到小于25公斤的低高度小型U A S運行（PART 107），再到超視距無人機運行（從小型、低風(fēng)險的開始），再到需要通過T C/P C審定的無人機運行乃至未來的無駕駛員自動運行。

總的來說，EASA與FAA的無人機適航監(jiān)管思路有一定相似之處，都強調(diào)基于風(fēng)險的無人機適航管理，從低風(fēng)險的小型無人機方面嘗試相對開放的管理方式。但EASA比FAA在無人機的適航管理思路上更強調(diào)放開監(jiān)管來促進無人機行業(yè)的發(fā)展，制定的管理框架更加全面，給予運行人的權(quán)限也相對更大。FAA則對無人機規(guī)章與現(xiàn)有規(guī)章體系的融合更加重視，除了新制定的107部之外，都寄希望于將無人機的管理加入到現(xiàn)有21、23部管理體系，同時FAA也更加注重?zé)o人機與現(xiàn)有有人機的空域融合問題。

對我國無人機適航審定管理政策的建議

鑒于我國無人機適航管理規(guī)章尚在討論制定階段，結(jié)合我國實際國情，建議我國無人機適航管理的頂層思路應(yīng)基于無人機的分級分類，建立與無人機運行風(fēng)險相適應(yīng)的監(jiān)管措施，制定基于運行風(fēng)險的無人機適航管理政策，推動無人機產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。

（一）無人機風(fēng)險分析和分類管理

傳統(tǒng)的有人機聚焦于機上人員生命安全，而無人機譜系中的大部分不搭載人員，這一特點使得無人機的風(fēng)險和降低措施應(yīng)有別于有人機。在基于風(fēng)險的框架下，無人機適航審定關(guān)注風(fēng)險的角度需要從有人機的單一風(fēng)險向全面考慮運行風(fēng)險和安全目標(biāo)轉(zhuǎn)變。無人機的安全風(fēng)險必須考慮到與有人駕駛航空器空中相撞，對地面人的危害和對財產(chǎn)尤其是關(guān)鍵和敏感的基礎(chǔ)設(shè)施的損害。在定義上，無人機系統(tǒng)的概念得到了廣泛認(rèn)可，這意味著后續(xù)的無人機監(jiān)管不能只針對無人機本身，應(yīng)當(dāng)從包含飛機本體、地面站、通訊鏈路的無人機系統(tǒng)的角度考慮安全問題。

由于無人機的構(gòu)型多樣，種類繁多，運行場景又非常廣泛，必須開展分級分類管理。在國家空管委組織制定的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》中，根據(jù)運行風(fēng)險大小，將民用無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型。《條例》建議對大于25千克的中型、大型無人機納入適航管理范疇，但僅從重量劃分，難免簡單粗暴，建議應(yīng)從運行風(fēng)險從低到高的考慮對無人機適航管理分級分類。運行風(fēng)險的分類考慮應(yīng)當(dāng)包括無人航空器系統(tǒng)性能、構(gòu)型參數(shù)，如最大起飛重量，以及運行條件，如任務(wù)類型、運行區(qū)域人口密度等。既能從風(fēng)險上保障不同量級、不同用途的無人航空器系統(tǒng)都滿足安全運行的最低需求，又能適應(yīng)我國型譜廣泛、數(shù)量眾多的無人航空器系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展情況，以一種靈活的管理思路規(guī)范但不限制無人航空器系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）基于運行風(fēng)險的適航審定建議

民航局應(yīng)創(chuàng)新無人機適航審定模式，重點出擊，積極試點。要“抓大放小”，對需要開展全流程適航審定工作的大型無人機，研究制訂適用于大型無人機特點的實用化適航審定標(biāo)準(zhǔn)；對數(shù)量眾多且不易使用傳統(tǒng)適航審定方式進行管理的中小型無人機，研究建立基于標(biāo)準(zhǔn)場景（植保、巡線等）、風(fēng)險評估和移動監(jiān)管的新型適航管理模式。根據(jù)最大起飛重量、視距范圍、運行環(huán)境、無人機型號和技術(shù)、運行區(qū)域等進行綜合的風(fēng)險評估，制定基于運行風(fēng)險的適航標(biāo)準(zhǔn)和適航管理體系。經(jīng)過運行風(fēng)險評估后，對于運行風(fēng)險大的型號，局方參與程度多；對于運行風(fēng)險小的，局方參與程度少。

按照現(xiàn)有法規(guī)，所有大于250克的無人機均需實名登記，建議對于大于250克的無人機按運行風(fēng)險分類進行如下管理：

大于250克小于25千克的輕、小型無人機。僅需實名登記即可，不需要對無人航空器系統(tǒng)的適航審定，按照運行要求管理，強調(diào)對風(fēng)險運行情況的監(jiān)督和運行風(fēng)險的控制。

大于25千克的中、大型無人機。全面梳理風(fēng)險清單，確認(rèn)風(fēng)險點和風(fēng)險降低措施。如果評估運行風(fēng)險為“低”，則提出安全性要求，例如飛控、鏈路、避讓（接收空管/航路信息避讓有人機）、結(jié)構(gòu)、應(yīng)急程序等，局方僅進行單機適航管理，或者直接并入運行管理統(tǒng)一監(jiān)管，頒發(fā)運行合格證，要求廠家提交對局方安全要求的符合性聲明，局方不做符合性判定但保留事后檢查或抽查確認(rèn)符合性的權(quán)力；如果評估運行風(fēng)險為“高”，則需進行全面型號審定，頒發(fā)型號生產(chǎn)審定相關(guān)證件，嚴(yán)格執(zhí)行適航管理的流程，由民航當(dāng)局對其進行完整的適航審定。

世界各主要局方正在積極探索無人機型號審定的適航標(biāo)準(zhǔn)，我國局方也有必要進一步推進無人機型號審定的試點，包括有人機改裝無人機和全新研制無人機，為提出無人機適航標(biāo)準(zhǔn)積累經(jīng)驗。

（三）行業(yè)監(jiān)管方式創(chuàng)新

未來，無人機適航管理將利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等，進行運行風(fēng)險評估，面向“智慧化、數(shù)據(jù)化、生態(tài)化”方面發(fā)展，根據(jù)市場需求定管理政策，政策為無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)支持，建立基于運行的適航管理體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，促進無人機產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。由于無人機適航監(jiān)管的最大困境是人力資源不足，建議融合“智慧民航”發(fā)展理念，按照基于運行風(fēng)險的無人機適航管理工作思路，將事前批準(zhǔn)與事中事后監(jiān)管相結(jié)合進行一體化管理，建立基于廠家誠信體系的授權(quán)管理系統(tǒng)，創(chuàng)建無人機的生態(tài)區(qū)塊鏈。

基于運行風(fēng)險的無人機適航管理，一定要進行行業(yè)監(jiān)管方式創(chuàng)新，根據(jù)不同的運行場景，運行風(fēng)險不同，監(jiān)管方式不同，應(yīng)通過管理企業(yè)和體系進行適航管理。由局方建立相應(yīng)的適航標(biāo)準(zhǔn)，制造廠可以通過自聲明符合性的方式表明符合性，將相應(yīng)符合性數(shù)據(jù)上傳管理信息系統(tǒng)，局方可以對系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行抽查或者利用第三方對制造廠進行系統(tǒng)評估，變“盯人盯產(chǎn)品”為“盯風(fēng)險盯系統(tǒng)”，由傳統(tǒng)監(jiān)管模式變成借助信息系統(tǒng)監(jiān)管，通過企業(yè)系統(tǒng)管理和授權(quán)來完成無人機適航管理工作。

無人機管理系統(tǒng)中區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用

（一）什么是區(qū)塊鏈

區(qū)塊鏈?zhǔn)欠植际綌?shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術(shù)的新型應(yīng)用模式，具有“去中心化”“數(shù)據(jù)信息不可篡改”等特點。區(qū)塊鏈本質(zhì)上是一個去中心化的數(shù)據(jù)庫，是一串使用密碼學(xué)方法相關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)塊，在房地產(chǎn)、物聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療、保險、法律等行業(yè)都得到了廣泛的應(yīng)用，對整個社會產(chǎn)生積極的影響。

（二）區(qū)塊鏈技術(shù)在無人機管理系統(tǒng)中的應(yīng)用

基于區(qū)塊鏈技術(shù)的幾大優(yōu)勢，區(qū)塊鏈技術(shù)能夠較好的處理數(shù)據(jù)管理和無人機之間的信息溝通問題，可以考慮其在無人機管理系統(tǒng)中進行應(yīng)用。應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)的無人機管理系統(tǒng)優(yōu)點：

徹底改變數(shù)據(jù)管理模式，更安全、更便捷。區(qū)塊鏈系統(tǒng)的幾大特點：去中心化、共享賬本、開放性、加密性、信息安全性（不可篡改），這些都完美地解決了現(xiàn)有無人機云系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理問題。區(qū)塊鏈云數(shù)據(jù)的去中心化使得在系統(tǒng)中注冊和綁定的所有無人機的注冊數(shù)據(jù)、性能數(shù)據(jù)和運行數(shù)據(jù)分布式記錄在多個終端內(nèi)，更安全，交互透明，無法通過擅自修改服務(wù)器數(shù)據(jù)來篡改數(shù)據(jù)。交互加密性特點又能解決數(shù)據(jù)的分享協(xié)同和私密性的矛盾，無人機的核心性能數(shù)據(jù)和客戶交易數(shù)據(jù)等私密信息可以對一定設(shè)計范圍的客戶終端開通密匙，做到特別的信息只能由特別的組群查詢。不僅如此，由于區(qū)塊鏈的高度智能化特征，大數(shù)據(jù)的系統(tǒng)整理成本實際被大大壓縮。未來無人機數(shù)據(jù)的采集和訂閱服務(wù)也將被統(tǒng)一，無人機數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的服務(wù)將會被大大拓展，區(qū)塊鏈技術(shù)可以給無人機管理系統(tǒng)帶來智能化的未來。

監(jiān)管更便捷。區(qū)塊鏈技術(shù)管理的所有無人機注冊數(shù)據(jù)、性能數(shù)據(jù)和運行數(shù)據(jù)可以針對監(jiān)管的需要通過歸類和分時等方式進行橫向和縱向的整理。作為其中的一個區(qū)塊，也可以為監(jiān)管部門提供特別的密匙，使其有更大的權(quán)限調(diào)用系統(tǒng)中的各項數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的不可篡改性基本杜絕了所有用戶對系統(tǒng)數(shù)據(jù)的任何作弊行為。監(jiān)管部門不必到系統(tǒng)中去搜索大量的數(shù)據(jù)，從而浪費有限的人力資源和時間，只需要輸入密匙，看到的就是分類整理的有效數(shù)據(jù)，而且數(shù)據(jù)更安全、更真實。

推行基于運行風(fēng)險的無人機適航管理，民航局需創(chuàng)新無人機審定監(jiān)管模式，可以建立基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、分布式存儲技術(shù)（區(qū)塊鏈）和大數(shù)據(jù)的移動適航監(jiān)管模式。建議以實名登記系統(tǒng)作為載體，適航管理基于實名登記，多證一碼，搭建無人機適航管理的信息系統(tǒng)平臺，該信息系統(tǒng)可以是實名登記系統(tǒng)的擴充，綜合報告系統(tǒng)、檢查系統(tǒng)和自我監(jiān)控系統(tǒng)等，通過廠家信息報告，廠家將表明符合性的數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，進行線上監(jiān)管和線上審批，利用區(qū)塊鏈技術(shù)的信息安全不可篡改的特性，可以控制數(shù)據(jù)的真實性，局方可以隨時抽查相關(guān)材料，實現(xiàn)“云監(jiān)控”，區(qū)塊鏈作為新型技術(shù)在系統(tǒng)中得以應(yīng)用。

結(jié)束語：

堅持“放管結(jié)合、以放為主”的管理理念為無人機行業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間和開放的態(tài)度，無人機的發(fā)展是大勢所趨，也必然會漸漸滲透甚至替代我們所熟知的有人民用航空領(lǐng)域。目前依然處于迅速發(fā)展階段的無人機行業(yè)，不僅需要無人機硬件、軟件技術(shù)的突飛猛進，也需要適航審定部門、運行監(jiān)管部門管理理念和管理方式的革新。為充分發(fā)揮無人機產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有優(yōu)勢，適應(yīng)無人機行業(yè)的全新特點，審定部門要充分考慮無人機運行需求，建立基于運行風(fēng)險的無人機適航管理政策?？展?、飛標(biāo)和適航部門通力合作，打破現(xiàn)有壁壘，構(gòu)建一體化的適航審定和運行管理信息系統(tǒng)。在無人機信息化智能化管理進程中，區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用無疑提供了一個新的思路。（其他作者：金舸、劉寶成）

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