任 雪

（中央民族大學 管理學院，北京 100081）

社區(qū)作為城市社會的基本單元，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層場域。城鎮(zhèn)化帶來的社會變遷給城市社區(qū)發(fā)展增添活力的同時，也使得城市社區(qū)承載了更加多元的社會功能。習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！盵1]近年來我國在城市社區(qū)治理上進行了積極的探索，體制機制轉型、組織結構調(diào)整、權利與義務關系重塑等變革更加凸顯了社區(qū)在我國城市治理體系中的重要地位。中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，打造共建共治共享的社會治理格局，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[2]本文以制度、組織、模式為城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的價值內(nèi)核，分析三者在城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新中的功能和作用，在此基礎上探討以制度完善、組織協(xié)同、模式升級為導向的城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的路徑。

一、新型城鎮(zhèn)化與城市社區(qū)治理的意蘊

城市是人類聚落的一種形式。自工業(yè)革命以來，城市在世界范圍內(nèi)迅速發(fā)展。2008年全球城市居民人數(shù)首次在歷史上超過農(nóng)村居民，預計至2050年，世界人口的70%可能是城市居民。[3]20世紀80年代以來，伴隨著工業(yè)化、信息化、全球化的深入推進，我國城鎮(zhèn)化開始加速發(fā)展，越來越多的人離開鄉(xiāng)村進入城市，超大城市、特大城市的數(shù)量不斷增加，表現(xiàn)出以人口集聚為主要特點的發(fā)展特質(zhì)。截至2015年，我國千萬人口超大城市已達到15個。[4]據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年末我國的城鎮(zhèn)化率達到58.52%，比1978年提高40.6個百分點。[5]城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要標志和必由之路，城鎮(zhèn)化進程帶來了社會結構的轉型、產(chǎn)業(yè)結構的轉型和文化結構的轉型。這些結構變遷帶來的轉型，在城市空間的表現(xiàn)形式上凸顯出城市功能的多樣性和結構的復雜化，在城市治理制度的安排方式上凸顯出推進城市社會治理現(xiàn)代化要達到的精細化與專業(yè)化水平。城市化的過程就是從小社區(qū)（Gemeinschaft）到大社會（Gesellschaft）的過程。[6]然而城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量受到地域環(huán)境、經(jīng)濟水平、文化風俗等多重因素的制約。隨之而來的人口聚集、交通擁堵、環(huán)境惡化、居住擁擠等一系列“大城市病”給城市治理帶來了諸多的挑戰(zhàn)。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程進一步發(fā)展，社會經(jīng)濟結構加速轉型，城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為社會群體的交匯點、社會矛盾的積聚點和社會治理的著力點，[7]20城市治理與社區(qū)建設緊密聯(lián)結起來。作為國家治理體系的根基，城市社區(qū)治理不僅關乎著黨和國家大政方針的貫徹落實、社區(qū)居民的切身利益、城市社會的和諧穩(wěn)定，還是國家治理能力在城市治理中的直接體現(xiàn)。增強社區(qū)居民的歸屬感和認同感、提升社區(qū)居民的生活幸福指數(shù)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在城市社區(qū)治理中的直接反映。由于各個地區(qū)特點迥異，不同類型的城市社區(qū)應采取因地制宜的方式，推動城市社區(qū)治理現(xiàn)代化。黨的十九大報告以“共建共享共治”新理念打造社會治理格局構想的提出，充分展示了合作性、公共性、多元性應用于城市社區(qū)治理中功能和意義。在此背景下創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制，不僅要完善社區(qū)治理制度、重塑社區(qū)組織秩序，還要探索符合城市社區(qū)發(fā)展且具有本土特色的治理模式，為解決城市社區(qū)治理面臨的困境提供政策上的支持和技術上的保障。

二、制度、組織、模式：創(chuàng)新社區(qū)治理機制的價值內(nèi)核

改革開放以來，在城市基層治理制度的變遷過程中，我國社區(qū)治理機制經(jīng)歷了從單位制到街居制再到社區(qū)制的轉變。“后單位制”時代的城市社區(qū)一方面被賦予了更加多元的功能和更加豐富的特質(zhì)，另一方面社區(qū)服務、社區(qū)自治、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)監(jiān)督、社區(qū)執(zhí)行等功能的發(fā)揮需要協(xié)同多元主體共同參與得以實現(xiàn)。社區(qū)治理機制是社區(qū)治理所涉及的主體、制度、環(huán)境等要素構成的形態(tài)及互動結構，[8]這些要素通過一定的制度規(guī)范相互影響、相互作用，在整合社區(qū)資源、發(fā)揮社區(qū)功能的基礎上推動城市社區(qū)治理體系的良性運轉。城市社區(qū)治理機制的創(chuàng)新就是以社區(qū)為載體，完善治理制度、重塑組織秩序、升級治理模式的有機互動過程。

（一）制度完善：創(chuàng)新社區(qū)治理機制的保障

制度在國家治理過程中起著根本性、全局性、長遠性的作用。國家治理能力是國家制度供給的能力，[9]國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是制度的現(xiàn)代化。[10]制度的現(xiàn)代化是社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提條件。作為國家治理最基層的空間，城市社區(qū)是國家權力基礎和市場社會基礎的疊合體，[11]有效的城市社區(qū)治理機制需要多維度、多層次的制度保障。從國家治理的宏觀層面來看，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理體系治理能力現(xiàn)代化宏觀政策語境下，社區(qū)治理制度的完善、社區(qū)組織的協(xié)同和社區(qū)治理模式的優(yōu)化。2017年《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》的頒布從完善治理體系、提升治理水平、補齊治理短板、強化組織保障多個維度對加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了具體要求。黨的十九大提出，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，為城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新搭建多元主體參與平臺、規(guī)范多元主體參與秩序提供了制度保障。從國家治理的微觀層面來看，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是以社區(qū)這一政治場域、社會場域、生活空間場域為載體的具體治理實踐的探索。創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制需要以科學、規(guī)范的制度建設，調(diào)整社區(qū)治理與城市現(xiàn)代化發(fā)展不相適應的行政機制和組織結構，在政府、市場、社會等多元主體之間形成協(xié)調(diào)、有序、共商的互動與合作機制。

（二）組織協(xié)同：創(chuàng)新社區(qū)治理機制的動力

社區(qū)治理是一個有機生態(tài)系統(tǒng)，社區(qū)治理的良性運轉和善治的實現(xiàn)需要各參與主體發(fā)揮自身的積極作用。近年來，伴隨著服務型政府理念和基層治理經(jīng)驗的積累與實踐，社區(qū)逐漸成為“領導”“服務”“自治”等功能于一體的治理單元。作為居民生活的社會場域，城市治理體系的功能越來越明晰，尤其是治理主體發(fā)揮的作用以及各參與主體的互動，直接影響著社區(qū)治理體系的運行。城市社區(qū)治理主體可以分為不同類型。以權力屬性為衡量標準，城市社區(qū)治理的主體可以分為權力主體和非權力主體。以功能屬性為衡量標準，可以將城市社區(qū)的治理主體分為體制內(nèi)單位和體制外單位。體制內(nèi)單位包括街道辦事處、社區(qū)黨委、居委會、駐區(qū)政府單位等組織構成的政治組織、經(jīng)濟組織和文化組織。體制外單位是由物業(yè)管理公司、業(yè)委會、市場主體、居民自治組織、非政府組織以及社區(qū)志愿者構成的新經(jīng)濟組織和新社會組織。[12]45-49城市社區(qū)治理主體的類型參見圖1。

作為社區(qū)治理機制運行的核心，社區(qū)內(nèi)組織之間的互動直接影響著社區(qū)各治理主體間協(xié)同共治的效果。社會治理新格局正在嘗試著對傳統(tǒng)政府治理結構和權力運行方式進行再造，著力重構政府、社會、市場、民眾之間的新型關系，通過協(xié)商、合作、互動、共贏的方式，實現(xiàn)資源整合、秩序構建和治理效能提升。[13]創(chuàng)新社區(qū)治理機制正是在這樣的背景下，通過厘清治理主體的權責功能、整合社區(qū)的內(nèi)外部資源、調(diào)動參與主體的積極性，形成協(xié)同共治的治理格局。

（三）模式優(yōu)化：創(chuàng)新社區(qū)治理機制的優(yōu)勢

治理模式和治理機制的互動直接影響著社區(qū)治理體系的運轉和社區(qū)治理能力的發(fā)揮。作為將治理為核心的行動邏輯落實到具體實踐中的轉換閥，社區(qū)治理機制的功能和價值可以通過社區(qū)治理模式的應用得以呈現(xiàn)。改革開放40年來，隨著市場機制的引入和逐步完善，城市社區(qū)治理機制經(jīng)歷了“單位制—街居制—準社區(qū)制—居社分離制”四個階段的制度變遷。在社區(qū)建設政策的指導下，不同的城市結合其發(fā)展階段、人口構成、資源配置等特質(zhì)，通過對社區(qū)制度框架、組織體系、規(guī)則制度等要素的不斷調(diào)整和優(yōu)化，探索出了各具特色的社區(qū)治理模式，形成了以政府主導型、市場主導型和社區(qū)自治型為范式的治理模式。城市社區(qū)治理機制類型分析具體參見表1。

近年來，社會結構的變革促使社區(qū)治理模式在城市治理現(xiàn)代化的浪潮中不斷優(yōu)化升級。從參與主體的角度來看，社區(qū)治理呈現(xiàn)出由單一主體向多元主體轉變的形態(tài)；從社區(qū)功能的角度來看，社區(qū)的治理方式呈現(xiàn)出“管理—服務”雙軌并存的形態(tài)；從資源配置的角度來看，多元參與主體互動機制的構建是提升社區(qū)資源動員能力的有效舉措；從治理模式的角度來看，城市社區(qū)治理的模式可以歸納為政府主導型、市場主導型和社區(qū)自治型三種類型。社區(qū)治理機制的轉型可以給社區(qū)治理模式的優(yōu)化升級提供寶貴的理論儲備和經(jīng)驗借鑒。

三、城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的路徑探析

中國社區(qū)是中國制度自信、理論自信、道路自信和文化自信的凝結和匯聚。[14]作為國家治理最基層的空間場域，社區(qū)要直接面對著城市社會治理中的各種問題和挑戰(zhàn)；作為資源整合的社會場域，社區(qū)要針對不同主體的治理需求進行合理的資源調(diào)配；作為基層權力結構的政治場域，社區(qū)要厘清參與主體間的權責關系。創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制就是要通過整合社區(qū)資源，協(xié)調(diào)社區(qū)的政治場域、社會場域、生活空間場域間的關系，形成多元主體協(xié)同共治的治理格局。社區(qū)治理機制的基本結構參見圖2。

圖1 城市社區(qū)治理主體的類型

表1 城市社區(qū)治理機制類型

（一）加強以黨建引領為核心的城市社區(qū)治理體系建設

市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了社會結構的轉型，城市社區(qū)治理的環(huán)境由計劃經(jīng)濟時期相對單一、封閉的形態(tài)演化成多元、開放并存的格局。城市社區(qū)的治理主體和參與主體也開始逐漸從體制內(nèi)單位向體制外單位擴展，形成了以社區(qū)基層黨組織、居民委員會為內(nèi)核，駐區(qū)單位、新經(jīng)濟組織和新社會組織等為外延的新局面。面對城市社區(qū)治理主體和參與主體的多元化發(fā)展趨勢，社區(qū)治理的提出給傳統(tǒng)意義上的社區(qū)建設注入了新的活力。基層黨組織建設是城市社區(qū)治理的重要突破口，加強以黨建引領為核心的城市社區(qū)治理體系建設，旨在推動基層黨組織重心下沉，延伸到街道社區(qū)，全面激活基層黨組織的引領、動員功能。

從治理機制來看，要強化社區(qū)黨建機制，推動基層黨建與社區(qū)治理制度的互相嵌入。城市社區(qū)治理與基層黨建在主體、目的、形式等方面具有天然的耦合性。城市社區(qū)治理善治的實現(xiàn)需要城市社區(qū)治理與基層黨建的相互嵌入與有機結合。通過區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化黨建、樞紐化黨建制度創(chuàng)新，完善黨組織的基本設置，建立基層黨組織全面覆蓋社區(qū)的網(wǎng)絡體系。從治理模式看，要形成以社區(qū)黨委為核心的協(xié)同參與模式。基層黨組織要健全“小網(wǎng)格、大黨建”的工作機制，一方面在社區(qū)居民、“兩新”組織、駐區(qū)單位中樹立黨建協(xié)同參與社區(qū)治理的合作意識，加強社區(qū)各基層黨組織之間的互動，增強基層黨組織的凝聚力。另一方面建設社區(qū)服務型黨組織，創(chuàng)新黨員聯(lián)系群眾、服務群眾機制，鼓勵社區(qū)黨員志愿者積極參與社區(qū)治理，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在轄區(qū)內(nèi)社會性、群眾性、公益性工作中的領導核心和主導作用。[15]140

（二）優(yōu)化城市社區(qū)多元參與主體治理協(xié)同機制

黨的十九大以來，增強社區(qū)認同、升級社區(qū)服務、協(xié)調(diào)社區(qū)利益的提出，給城市社區(qū)多元主體構建新型合作關系提供了新的目標，即建立起人人參與、人人盡責、人人共享的城市社區(qū)治理機制。從社區(qū)資源配置的層面看，要整合社區(qū)資源，激發(fā)多元主體參與社區(qū)治理的活力。

首先，要根據(jù)社區(qū)特色，發(fā)展社區(qū)內(nèi)生型的自治組織。社區(qū)居民的需求是推動社區(qū)發(fā)展的核心，創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制就是要根據(jù)社區(qū)居民的實際需求，培育功能多樣的社區(qū)自治組織。通過鼓勵居民積極參與社區(qū)志愿服務、開展文化娛樂活動、打造品牌項目等舉措，增強社區(qū)居民的社會責任感、社區(qū)歸屬感，提高社區(qū)居民自我服務、自我管理的能力。

其次，要因地制宜地開展社區(qū)營造，為社區(qū)治理提供專業(yè)化的服務和咨詢。一是通過政府購買服務的方式，從社區(qū)服務的多樣性、專業(yè)化層面升級社區(qū)的服務管理。通過協(xié)商、合作、共建等方式，提升社區(qū)管理公共事務、提供公共服務、開展文化建設的水平。二是加強社區(qū)專業(yè)社會工作人才隊伍的建設。要積極探索建立健全社區(qū)人才隊伍培養(yǎng)的長效機制，提升社區(qū)工作者的職業(yè)能力和專業(yè)水平。

（三）完善城市社區(qū)公共服務網(wǎng)絡體系

城市是優(yōu)質(zhì)公共服務資源高度集聚的地理空間，其本質(zhì)在于提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，城市的發(fā)展有賴于優(yōu)質(zhì)公共服務提供支持。[12]17城市治理現(xiàn)代化進程中，傳統(tǒng)的街坊社區(qū)、單位社區(qū)和現(xiàn)代的商務社區(qū)、商品房社區(qū)交錯并存的格局給城市增添了多元文化色彩，同時也對城市社區(qū)的公共服務提出了高效、精細化的更高層次的要求。完善城市社區(qū)公共服務網(wǎng)絡體系需要優(yōu)化升級城市社區(qū)治理模式，遵守傳統(tǒng)規(guī)范、秩序并將現(xiàn)代科技嵌入其中。

圖2 社區(qū)治理機制的基本結構

首先，建立“以居民需求為導向”的公共服務供給模式。運用社區(qū)的網(wǎng)格化治理，在基層政府和社區(qū)居民中搭建便捷的雙向溝通機制。一方面促使社區(qū)工作者扮演好社區(qū)治理的組織者、協(xié)調(diào)者、倡導者的角色，使得社區(qū)的資源得到充分利用；另一方面使居民更好地行使表達權和參與權，讓基層政府更加了解社區(qū)居民接受公共服務的偏好，以此協(xié)調(diào)好城市社區(qū)公共服務的公平性和差異性，提供更加符合居民需求的公共服務。

其次，發(fā)展智慧社區(qū)公共服務的治理模式。智慧社區(qū)建設的提出給城市社區(qū)治理增添了信息資源互聯(lián)、科技嵌入的元素，提升了社區(qū)公共服務的智能化、精細化水平。發(fā)展智慧社區(qū)公共服務治理模式，一方面要通過搭建社區(qū)共享信息資源平臺，充分發(fā)揮社區(qū)信息資源的綜合利用效率，提升社區(qū)公共服務智能化；另一方面要將新媒體技術嵌入社區(qū)治理，充分發(fā)揮網(wǎng)絡社交平臺積極的功能，拓寬居民參與社區(qū)公共事務的渠道，將傳統(tǒng)的治理方式與科技、信息技術融合，建立全面化、智能化的城市社區(qū)公共服務網(wǎng)絡體系。

四、結語

城市社區(qū)治理既是城市治理的重要組成部分，又是國家治理現(xiàn)代化在基層的具體實踐和探索。中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展給城市治理帶來了新的挑戰(zhàn)，使得城市社區(qū)治理存在諸多難點。因此，當前我國的城市社區(qū)治理不僅要加強理論層面的深入研究，還要探索符合城市現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的治理路徑。

制度、組織、模式是城市社區(qū)治理運行的基本要素，也是創(chuàng)新城市社區(qū)治理機制的三個基本維度。城市社區(qū)治理機制的創(chuàng)新是城市社區(qū)治理實現(xiàn)社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的必經(jīng)之路。因此，在推進城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的進程中，必須以制度的完善、組織的協(xié)同、模式的升級為重點，以加強社區(qū)黨建引領體系建設、優(yōu)化參與主體協(xié)同治理機制、完善社區(qū)公共服務網(wǎng)絡體系為范式，通過科學、理性、有序的規(guī)范為城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新提供制度保障；通過擴大參與主體、重塑組織秩序為城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新搭建互聯(lián)互動的有機網(wǎng)絡體系；通過資源整合、結構調(diào)整，升級城市社區(qū)治理模式。城市社區(qū)是中國社會的基層單元，推動城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，要在創(chuàng)新以制度、組織、模式為核心的社區(qū)治理機制的基礎上，發(fā)揮社區(qū)功能，提升社區(qū)溫度，增強社區(qū)魅力，將城市社區(qū)建設成和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。

（責任編輯 王 昕）