□李 強

作為一種源自現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)、具有鮮明實踐特征的管理思想，精細化理念的適用領(lǐng)域不斷拓展，不但廣泛應(yīng)用于規(guī)?；默F(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)過程，而且已經(jīng)上升為指導(dǎo)國內(nèi)城市特別是超大城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要原則。2015 年12 月，中央城市工作會議專門提出“政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理”[1]；2017 年2 月和3 月，習近平總書記分別在視察北京、參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時連續(xù)兩次強調(diào)城市管理應(yīng)該像“繡花”一樣精細；2018年11月，習近平總書記考察上海時再次要求“通過‘繡花’般的細心、耐心、巧心提高城市精細化水平”[2]。超大城市是城市化快速發(fā)展的典型代表，應(yīng)該成為踐行精細化管理的“先行者”。目前，國內(nèi)超大城市立足自身發(fā)展實際，在推進精細化管理方面采取了各有側(cè)重的政策措施，試圖更好地回應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需求、提升城市治理效能。本文首先澄清超大城市的概念，然后簡要梳理精細化理念的實踐演進過程，進而闡述超大城市加強精細化管理的現(xiàn)實依據(jù)和下一階段需要堅持的推進原則，以期達到更加清晰理解精細化管理的科學內(nèi)涵、更加準確把握超大城市治理規(guī)律的目標。

一、超大城市的概念澄清

新中國成立以來，以人口數(shù)量為標準劃分城市規(guī)模、確定城市等級一直是推動城市化發(fā)展的重要政策參考。早在1955 年，當時的國家建設(shè)委員會就在《關(guān)于當前城市建設(shè)工作的情況和幾個問題的報告》中首次提出將城市劃分為大城市、中等城市、小城市三種類型，相應(yīng)的人口規(guī)模分別確定為50 萬以上、20 萬至50 萬、20 萬以下。這種劃分方式一直沿用到改革開放之后：1984 年國務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》和1989 年全國人大常委會通過的《城市規(guī)劃法》都采用了同樣的等級和標準。值得注意的是，1980 年國家基本建設(shè)委員通過《城市規(guī)劃定額指標暫行規(guī)定》做了一些調(diào)整，增加了“特大城市”這一類型并把標準確定為“100 萬人口以上”，體現(xiàn)出了對城市化快速推進的前瞻性?？傮w上看，政策上比較穩(wěn)定的城市規(guī)模等級設(shè)定反映出在新世紀之前我國的城市化進程事實上發(fā)展相對緩慢，特別是農(nóng)村人口向大城市和特大城市的聚集并未形成規(guī)?；厔荨＿@與長期實行的極為嚴格的戶籍制度有直接關(guān)系，極大限制了農(nóng)村人口向城市的自由遷徙。同時，對城市化進程的政策引導(dǎo)也是一大原因，特別是抑制大城市、發(fā)展中小城市是很長一段時間的主導(dǎo)性政策思路，比如《城市規(guī)劃法》就曾經(jīng)提出“嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的指導(dǎo)原則。2008 年，全國人大常委會通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有關(guān)于城市規(guī)模等級劃分的相關(guān)表述，但這并不意味著城市規(guī)模在城市化進程中的重要性有所下降，而依然是制定相關(guān)政策的重要考量因素。

2014年11月20日，國務(wù)院再次發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，將城市分為五類七檔，重新設(shè)定了各個等級的標準，并且首次提出“超大城市”的概念[8]。需要注意的是，此次劃分標準雖然仍是以人口規(guī)模為依據(jù)，但是采用的是“城區(qū)常住人口”，而不是早期使用的語焉不詳?shù)摹俺鞘腥丝凇?，或是后來常用的“市區(qū)和郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口”，體現(xiàn)出政策導(dǎo)向的變化和面向城市實際服務(wù)管理人口的務(wù)實態(tài)度。其中，關(guān)鍵的“城區(qū)”概念被界定為“在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域”。此前，由于對“城區(qū)常住人口”這一標準沒有準確把握，一些媒體對于超大城市的理解和認定存在一定的誤區(qū)，有些甚至以城市行政區(qū)域全部人口為標準來確定超大城市，明顯誤解了中央文件的精神。按照國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最新公布的2017年中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)，[9]截至2017 年，全國共有五座超大城市，分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳，城區(qū)常住人口均超過了1000萬。

二、精細化理念的實踐應(yīng)用

一般認為，精細化理念的系統(tǒng)化應(yīng)用和規(guī)?；瘜嵺`最早產(chǎn)生于“二戰(zhàn)”之后日本的企業(yè)，當時被稱為“精益生產(chǎn)”或者“豐田生產(chǎn)方式”，[3]追求的終極目標是通過對細節(jié)的精準把握和對流程的嚴密控制來提高生產(chǎn)效率。精細化理念在工業(yè)生產(chǎn)中節(jié)約成本、提高產(chǎn)出的立竿見影效果使其成為被普遍接受的指導(dǎo)原則而獲得迅速普及。此后，伴隨著“新公共管理運動”的興起和發(fā)展，精細化理念延伸至政府科層制行政系統(tǒng)，意在提高行政效率、適應(yīng)社會發(fā)展。近年來，隨著社會建設(shè)成為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局中的重要內(nèi)容，越來越多的社會治理創(chuàng)新實踐開始傾向于精細化導(dǎo)向，黨的十八屆五中全會更是明確要求推進社會治理精細化。在理論上，國內(nèi)一些學者甚至將精細化治理提升為一種“新型的治理范式”[4]或是“增量治理方式”[5]，借以扭轉(zhuǎn)長期以來流行粗放式、經(jīng)驗式的治理慣性。如果說企業(yè)生產(chǎn)、行政改革對精細化理念的應(yīng)用主要著眼于提高運行效率，那么社會治理精細化的目標就更具綜合性和挑戰(zhàn)性，特別是要充分地考慮到“人”的需求。

由于精細化理念具有天然的“微觀屬性”和“實踐指向”，在快速城市化進程中較好地契合了城市規(guī)模擴大和人口增長的緊迫要求，因而獲得了越來越多城市的廣泛應(yīng)用。其中，超大城市成為精細化理念實際效用發(fā)揮最為突出的復(fù)雜應(yīng)用場域，其基本要素是細致、精準、高效、可控，核心要求則包括了以精準適切的法規(guī)標準為依據(jù)、以智慧泛在的信息技術(shù)為手段、以跨界多元的協(xié)調(diào)共治為支撐、以持續(xù)推進的補短板行動為突破，[6]在實施過程中要做到管理目標的精準定位、管理手段的精密細致和管理過程的高效運行。[7]但是，超大城市涉及的服務(wù)管理領(lǐng)域眾多，且經(jīng)常處于迅速變化當中，很難制定面向操作、一勞永逸的“一竿子到底”的具體“說明書”，而必須針對不同的管理領(lǐng)域和管理層次做出循序漸進的推進。當然，這絕不意味著不需要相應(yīng)的頂層設(shè)計，恰恰相反，城市宏觀層面上的指導(dǎo)意見和核心原則對于推進超大城市精細化管理至關(guān)重要。上海、北京兩座超大城市已經(jīng)分別于2017 年和2019 年出臺了《關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》和《關(guān)于加強城市精細化管理工作的意見》，并形成了相應(yīng)的具體行動計劃，為全面協(xié)調(diào)推進精細化管理提供了權(quán)威依據(jù)。

三、超大城市推進精細化管理的現(xiàn)實依據(jù)

超大城市作為一類非常典型的開放復(fù)雜巨系統(tǒng)，[10]以其強大的吸納力集聚了各類要素并長期伴隨著大規(guī)模的人口流動、資源消耗、地域擴張等，城市運行過程中急劇增長的“綜合性”、“關(guān)聯(lián)性”和“交互性”對精細化服務(wù)管理提出了迫切需求。目前，超大城市常住人口的高異質(zhì)性、基層治理的弱協(xié)同性、社會力量的動員不足是超大城市加快推進精細化管理的基本依據(jù)，而新一代信息技術(shù)進步則為精細化管理創(chuàng)造了有利條件。

（一）常住人口的高異質(zhì)性

綜觀國內(nèi)五座超大城市，近年來常住人口尤其是城區(qū)常住人口規(guī)模一直處于高位，但是各個城市之間卻出現(xiàn)了分化，具體如表1所示：北京、上海常住人口增速在不斷放緩，在數(shù)量上也出現(xiàn)了下降的現(xiàn)象；廣州、深圳外來常住人口數(shù)量仍在快速增加，人口凈流入量長期位居全國前列；重慶盡管常住人口數(shù)量一直在增加，但是常住外來人口所占比重相對較低。以2018 年為例，全年外出市外人口479.29 萬人，市外外來人口僅177.44 萬人。[11]超大規(guī)模的城區(qū)常住人口特別是外來人口的流入帶來了高度的異質(zhì)性，本地與外來、戶籍與流動、一代流入人口與二代隨遷人口、國內(nèi)公民與外籍人口等不同維度的人口特征差異，對城市服務(wù)管理的精準度提出了很高的要求，目前在供需關(guān)系上遠未達到平衡的狀態(tài)，這種不協(xié)調(diào)引發(fā)了各種各樣的“城市病”問題。面對這種情況，一種很流行的政策導(dǎo)向是通過對超大城市的“去功能化”特別是產(chǎn)業(yè)疏解來推動人口疏解，從而減少常住人口的高度集聚以便于更有效地進行管理，但是這一做法存在一定的風險甚至會惡化“城市病”。[12]更加科學的思路應(yīng)該是更好地把握和識別常住人口特別是城區(qū)常住人口總體特征及其變化，在此基礎(chǔ)上盡可能地制定精細化的服務(wù)管理制度和措施予以回應(yīng)，確保資源服務(wù)管理能夠精準細致地落實到基層不同群體當中。

表1 超大城市常住人口變化 （單位：萬人）

（二）基層治理的低協(xié)同性

基層社區(qū)是城市服務(wù)管理的“關(guān)鍵末梢”，也是維護城市平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)性保障。目前，將資源服務(wù)管理更多下沉到基層、使基層有職有權(quán)有物，以更好為群眾提供精準有效的服務(wù)和管理，已經(jīng)成為各界共識。但是，城市基層治理的整體性和協(xié)同性一直沒有達到理想預(yù)期，最顯著的表現(xiàn)就是產(chǎn)生了大量長期沒有補齊的“短板”和難以填補的“漏洞”，其潛在風險在超大城市基層治理過程中被進一步放大，而這正是加強精細化管理必須重點解決的問題：一是城市基層的街道黨工委、辦事處作為上級黨委和政府的派出機構(gòu)，由于對基層社區(qū)各類基礎(chǔ)信息、各種復(fù)雜情況掌握最為全面，成為協(xié)助、配合乃至引導(dǎo)各職能部門推進精細化管理不可替代的行政主體。但是，由于長期以來的“屬地管理”原則和“條塊分割”困境，街道辦事處被賦予了過多的城市治理的“兜底”責任，承擔了大量非常規(guī)性的行政事務(wù)，存在較為嚴重的權(quán)責不對等不匹配情況，導(dǎo)致很難有足夠資源去履行精細化管理標準下的各類職能。二是基層社會的自治力量始終沒有被充分挖掘和激活，這對于外來人口大規(guī)模流入的超大城市來說推進難度更大，卻是實施精細化管理不可缺少的一環(huán)。特別地，超大城市經(jīng)常需要面對外來人口高度聚集的特大型基層社區(qū)，比較典型的包括北京的回龍觀、天通苑地區(qū)，廣州的新塘、獅嶺等等，這些特定地理區(qū)位的“復(fù)雜綜合體”對治理的協(xié)同性和精細化的需求最為迫切，僅僅依靠行政力量很難達到良好效果。更嚴重的是，由于相當數(shù)量的外來人口在戶籍、行業(yè)、地域等方面形成了“多重聚集”，極易引發(fā)社會治理領(lǐng)域的系統(tǒng)性風險，極端情況下甚至可能誘發(fā)影響公共安全和社會穩(wěn)定的團伙性違法犯罪事件。

（三）社會力量的弱動員性

營造共建共治共享的社會治理格局已成為推動社會建設(shè)的核心政策導(dǎo)向，也是超大城市加強精細化管理的重要方向，其中一個必要條件就是吸納多元主體深度參與城市服務(wù)管理過程，唯有如此才能保證復(fù)雜瑣細的微觀事務(wù)得到最充分的治理，也能有效減少政府行政成本支出。一直以來，在打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制過程中，社會協(xié)同和公眾參與是相對薄弱的環(huán)節(jié)，最突出的表現(xiàn)就是社會組織發(fā)展緩慢和群眾動員效果不佳。就社會組織發(fā)展而言，目前主要是通過政府購買服務(wù)的方式加以推動，本質(zhì)上是采用服務(wù)外包的方式，以市場邏輯和文本契約來強化對政府以外各個治理主體的約束性，進而間接地依靠社會力量解決超大城市服務(wù)管理面臨的具體問題。這種服務(wù)外包形式的良好效果達成有賴于社會組織本身的發(fā)展成熟度，特別是承接政府職能轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)變的能力，而整體上尚處于起步階段的社會組織在這方面還有較大的提升空間。就群眾動員來說，單純地通過意識形態(tài)或政治宣傳已經(jīng)很難廣泛調(diào)動基層群眾的參與積極性，盡管“朝陽群眾”“西城大媽”“廣州街坊”等都是超大城市依靠群眾力量實現(xiàn)精細化管理、主動降低政府行政管理成本的優(yōu)秀“范本”，但是仍不能掩蓋當前群眾動員面臨的巨大挑戰(zhàn)，特別是缺乏系統(tǒng)有效而持續(xù)的激勵機制。社會力量的弱動員性和去組織化是助推政府延續(xù)公共事務(wù)“大包大攬”模式的重要原因，而行政力量的有限性又難以實現(xiàn)超大城市事無巨細的全方位治理，破解這一矛盾的關(guān)鍵在于加強和優(yōu)化政府與社會的互動與合作，特別是提高社會力量的參與度和靈活性，這也是科學推進精細化管理的必要條件。某種意義上看，社會力量充分參與和超大城市精細化管理是互為前提、互相促進的關(guān)系。

（四）技術(shù)治理的有利條件

在具體實踐中，超大城市加強精細化管理所要求的精分析、細操作、準預(yù)測、高投入等嚴苛條件，可能因為需要大量的成本支出而成為制約實際治理效果的消極因素，而以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)在城市治理中的廣泛應(yīng)用則具有降低服務(wù)成本、提高管理效率的優(yōu)勢。[13]具體來說，一是通過技術(shù)手段對城市“部件”和“事件”進行信息化處理和可視化呈現(xiàn)，有利于節(jié)省人力成本，為實現(xiàn)科學決策提供更加清晰的客觀依據(jù)；二是通過智能化設(shè)施對超大城市不同領(lǐng)域運行過程進行實時監(jiān)控、細節(jié)掃描，有利于縮短問題響應(yīng)時間，提高了不同部門、崗位的聯(lián)動性，有效適應(yīng)越來越多的公共事務(wù)需要跨界治理的現(xiàn)實需要。建設(shè)城市管理大數(shù)據(jù)平臺、推動網(wǎng)格化管理體系建設(shè)就是技術(shù)應(yīng)用的典型實踐。正是因為信息技術(shù)手段在精細化管理中的重要地位，北京和上海關(guān)于城市精細化管理的工作意見均把“智能化”作為重要的頂層設(shè)計理念，推動其盡可能廣泛而深入地應(yīng)用到城市治理當中。當然，技術(shù)始終不能完全替代“人”的核心作用，無論是技術(shù)應(yīng)用的具體環(huán)境還是數(shù)據(jù)結(jié)果的使用方式，都需要由具體的人來掌握主導(dǎo)權(quán)并作出最終決策。

四、超大城市推進精細化管理的基本原則

目前，國內(nèi)各超大城市均把精細化管理作為城市治理創(chuàng)新的重要原則，在制度建設(shè)方面，北京、上海、廣州、重慶都以市委市政府名義或是職能部門名義出臺了相關(guān)文件，具體內(nèi)容如表2所示。北京以推動城市管理的“五化”即法治化、標準化、智能化、專業(yè)化、社會化為途徑，力圖構(gòu)建權(quán)責明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市精細化管理體系；上海落實“一核三全四化”理念，即以人的需求為核心，貫徹全覆蓋、全過程、全天候的要求，構(gòu)建法制化、智能化、標準化、社會化的精細化管理服務(wù)體系；廣州提出由城市管理部門完成構(gòu)建制度化和標準化體系、建立系統(tǒng)化和流程化格局、提高機械化和自動化能力、推進數(shù)字化和智慧化管理、遵循法治化和專業(yè)化要求、提升網(wǎng)格化和社會化水平六大任務(wù)；重慶則制定了涵蓋市容環(huán)衛(wèi)、市政設(shè)施、燈飾照明、城市供排水、城市戶外廣告、城管執(zhí)法、智慧城市等九大板塊的城市精細化管理操作指南。各個超大城市的制度規(guī)范和政策措施各有側(cè)重，但是進一步加強精細化管理必須堅持和強化四大原則，即堅持以人為本、堅持法治導(dǎo)向、堅持基層優(yōu)先、堅持多元共治。

表2 超大城市推進精細化管理的政策文本

（一）堅持以人為本

城市運行歸根結(jié)底涉及兩類實體即“人”和“物”，一些城市在推進精細化管理過程中更加傾向于對“物”的管理，也就是關(guān)注各類“物理部件”的安全運行。這雖然對于諸如安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等對細節(jié)要求很高的敏感領(lǐng)域尤為重要，但是這并非最終的目的。對“物”的管理最終還是為了完善對“人”的服務(wù)，無論是體制機制層面的管理精準化，還是具體操作層面的作業(yè)精細化，最終都必須服務(wù)于城市居民日常生產(chǎn)生活的需求，[14]這是超大城市精細化管理的出發(fā)點和終極目標。秉持這一原則，超大城市在推進精細化管理過程中要避免因?qū)Α拔铩钡倪^度關(guān)注而陷入機械僵化的“秩序主義”陷阱之中，必須要警惕“數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市主義”的擴張[15]以及“技術(shù)決定論”教條之下的惰性思維，在實踐中應(yīng)該以廣大市民為第一服務(wù)對象，始終把“人”的需求置于首要位置。著力構(gòu)建以人為中心、極具包容性且富有彈性的城市治理模式，[4]在精細化與靈活性之間盡可能取得平衡。

（二）堅持法治導(dǎo)向

2017年2月，習近平總書記在視察北京時特別強調(diào)，越是超大城市，管理越要精細，越要在精治、共治、法治上下功夫。其中，法治是推進精細化管理不可或缺的制度環(huán)境和體制保障，要持續(xù)強化依法治理，運用法治思維和法治方式解決超大城市治理頑疾，在完善法規(guī)和從嚴執(zhí)法方面同步推進。[16]健全完善的法規(guī)體系是實現(xiàn)超大城市精細化管理的前提條件，能夠為各類服務(wù)管理實踐提供基本標尺和規(guī)范依據(jù)，壓縮模糊或不當?shù)牟僮骺臻g，最大限度地減少政策執(zhí)行的人為偏差，但是，當前城市管理的法規(guī)體系在結(jié)構(gòu)上和內(nèi)容上都或多或少存在一些問題，包括地方立法滯后、與上位法之間的縱向銜接缺乏，現(xiàn)有地方性法規(guī)互不聯(lián)系、缺乏較強的完整性和內(nèi)在邏輯性，對各個管理部門之間的職權(quán)界定較為混亂，等等。[17]因此，需要建立細致精準并且符合超大城市發(fā)展規(guī)律的法規(guī)體系，尤其是要注意具體法規(guī)的操作化和應(yīng)用性，避免因為針對特定領(lǐng)域的某些條文不符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際而影響法規(guī)的權(quán)威性和公信力。

（三）堅持基層優(yōu)先

習近平總書記在不同場合多次強調(diào)，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。“把基層基礎(chǔ)工作做扎實了，利益關(guān)系得到協(xié)調(diào)，思想情緒得以理順，社會發(fā)展中的不穩(wěn)定因素就能得到及時化解，各種矛盾沖突就能得到有效疏導(dǎo)，社會和諧也就有了牢固的基礎(chǔ)?！盵18]同樣的，聚焦基層也是城市精細化管理的題中應(yīng)有之義。如果說付諸微觀實踐是超大城市加強精細化管理的基本導(dǎo)向，那么立足基層社區(qū)、貼近一線群眾就是提高精細化管理水平的核心要求。堅持基層優(yōu)先，當前非常重要的條件和支撐就是強化基層行政力量，具體來說就是向城市基層政府特別是作為派出機構(gòu)的街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地進行“賦權(quán)”，以解決長期存在的“條塊分割”的固有矛盾，強化基層“塊”的樞紐地位和統(tǒng)籌作用。在這方面，北京市開展的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的基層治理體制機制創(chuàng)新非常具有典型性，已經(jīng)獲得中央全面深化改革委員會的肯定并開始在全國范圍內(nèi)推廣。問題導(dǎo)向、解決問題驅(qū)動以及由此形成的授權(quán)和協(xié)同治理構(gòu)成了“吹哨報到”機制的明顯特征，[19]這里的“問題”往往是以往籠統(tǒng)粗放式治理模式下無暇或無力顧及的“盲點”，恰恰也是城市精細化管理所要針對性地解決和回應(yīng)的各類訴求。

（四）堅持多元共治

黨的十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，實現(xiàn)這一目標的重要前提是完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[20]長期以來，社會協(xié)同和公眾參與是我國社會治理格局相對薄弱的環(huán)節(jié)，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下吸納多元治理主體有效參與始終沒有達到預(yù)期目標，特別是缺乏有效的激勵機制和制度保障，導(dǎo)致行政力量在加強和創(chuàng)新社會治理的過程中仍然存在“大包大攬”的傾向。就超大城市精細化管理而言，最重要的實施主體仍然是各級政府行政部門單位，但是要達到理想效果，必須廣泛吸納各類不同主體參與其中。這些主體既包括工青婦等群團組織，也包括行業(yè)協(xié)會、商會、公益組織等社會組織，還應(yīng)包括市場上活躍的企業(yè)、個體工商業(yè)者等。當前急需解決的問題是，應(yīng)建立更具約束性的體制和更具吸引力的激勵機制來提高非公共部門的參與度。因為超大城市實施精細化管理所依賴的是堅持政府主導(dǎo)下的多元主體參與，這本質(zhì)上是要形成“一核多元”的格局，不能因為治理主體多元化的傾向而模糊政府的地位和作用。