方書丹

目前，PPP項(xiàng)目正在全球范圍內(nèi)掀起一陣熱潮。在很長的一段時間里，我國受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)行政體制的影響，政府幾乎壟斷著全部的社會資源并且承擔(dān)著全部的公共服務(wù)。但是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會的進(jìn)步使得民眾對于公共事業(yè)的需求與日俱增，全由政府統(tǒng)一安排公用事業(yè)的做法使得公共部門力不從心，而且缺乏競爭，導(dǎo)致了整個公共服務(wù)的質(zhì)量差、效率低，最終引起了公眾的不滿。有人依據(jù)公共選擇理論提出，公共服務(wù)不一定要由政府來負(fù)擔(dān)，政府壟斷公共服務(wù)不一定是件益事，應(yīng)引入市場化的運(yùn)營模式，使政府和市場間走出一條合作與競爭共存的道路。不僅僅是我國，世界上其他國家推動行政任務(wù)民營化也是由于此種原因，公共部門壟斷公共服務(wù)，不可避免地會出現(xiàn)應(yīng)接不暇、因應(yīng)無力的局面。

在中國，PPP經(jīng)過探索、到試點(diǎn)、再到推廣，最后到規(guī)制，已經(jīng)取得了一些成效。PPP在中國主要表現(xiàn)為購買服務(wù)、特許經(jīng)營以及股權(quán)合作三種方式。[1]PPP概念最早由英國政府提出，全稱為Public-Private Partnership，也就是“公私合作伙伴關(guān)系”。我國將PPP翻譯為“政府與社會資本合作”，PPP也被看作是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在這種模式下，國家十分鼓勵私主體與政府之間進(jìn)行合作，雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)之中。其實(shí)行政任務(wù)民營化中存在著多種改革模式，但因?yàn)镻PP的應(yīng)用最為廣泛從而被稱之為行政任務(wù)民營化的標(biāo)志。2013年11月召開了十八屆三中全會，會上提出，我們應(yīng)當(dāng)允許社會資本通過適當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c到城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營之中來。我國官方適用PPP這一概念是在《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，明確要“推廣運(yùn)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。此后，各地紛紛開展試點(diǎn)PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)工作。

在新時代下，我們選擇采用PPP模式進(jìn)行行政任務(wù)民營化改革從而推廣PPP項(xiàng)目是符合時代發(fā)展需求的。從PPP模式的作用上來看，PPP可以激發(fā)民間資本的活力，可以提升公共服務(wù)的質(zhì)量滿足需求，可以提供給私主體更多的投資機(jī)會，可以提升投資的質(zhì)量與績效，PPP模式能夠緩解國家的財(cái)政壓力，利于拓展民營企業(yè)的發(fā)展空間以及培育現(xiàn)代市場體系，利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及調(diào)整。[2]總的來說，PPP項(xiàng)目能夠推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是我國目前正處于改革深水區(qū)，處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，制度改革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生動力顯得尤為重要。具體來說就是要從靠政府向靠市場轉(zhuǎn)變，要從靠資源向靠創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，要從靠速度向靠效率轉(zhuǎn)變，使優(yōu)勝劣汰成為常態(tài)。因此，我國要想經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展離不開PPP模式的助力。PPP模式首先考慮的是市場的選擇，政府和社會資本在遵守平等合作、互利共贏、互相尊重、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則下進(jìn)行合作，堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，結(jié)合市場和政府的優(yōu)勢，優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而改變傳統(tǒng)的由政府獨(dú)自承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式。 PPP項(xiàng)目的推廣、PPP模式的發(fā)展現(xiàn)已成為中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后新形勢下拉動經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。[3]此外PPP模式的另一優(yōu)勢就是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，刺激市場發(fā)揮資源配置作用。最后，私營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、民間資本的參與為解決地方資金缺口、 地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也提供了幫助。

選擇采用PPP模式，大力推廣PPP項(xiàng)目是有理有據(jù)的。政府的公共行政的職能必須進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整時以退為主，以進(jìn)為輔，進(jìn)退相輔。在“退”的時候也要具體問題具體分析，有些領(lǐng)域可以完全退出，但是有些領(lǐng)域卻只能部分退出。例如，《行政許可法》中就規(guī)定了政府不可過多地干預(yù)社會以及私人領(lǐng)域，特別是那些自治、市場機(jī)制可以處理的領(lǐng)域。政府絕不能輕易地加以干涉。在處理一些與公益相關(guān)的事務(wù)時，我們應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)模式政府、社會、私人自治的次序逐漸改為采用私人自治、社會最后政府的治理次序。如果在最后發(fā)現(xiàn)公益仍有缺失的領(lǐng)域，政府才可以進(jìn)入補(bǔ)充，否則政府就出現(xiàn)了失職的情況。[4]

PPP項(xiàng)目在我國并不是一個新生事物，早在1984年，我國就開始了PPP項(xiàng)目在電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的試點(diǎn)工作。而在基礎(chǔ)設(shè)施市場化融資改革中的試點(diǎn)，是在黨的十四大和分稅制改革以后，開始在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，政府為了減輕金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，減少與民間資本合作，直到2000年，PPP項(xiàng)目才逐步恢復(fù)。 2003年黨的十六屆三中全會召開，會上通過了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，其中明確提出了“放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。這一規(guī)定為民間資本、私主體進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域提供了政策依據(jù)。而當(dāng)時恰好中國經(jīng)濟(jì)為了保持持續(xù)增長的勢頭，而增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，所以各地政府便紛紛開始調(diào)動當(dāng)?shù)孛耖g資本的積極性，紛紛讓民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域中來。但2008年世界金融危機(jī)的再次爆發(fā)使得我國的大量PPP項(xiàng)目不得不停止。面對1997年、2008年兩次金融危機(jī)作出的下行調(diào)整，使我國積累了PPP項(xiàng)目發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。在“三期疊加”的新形勢下，僅僅依靠政府自身的力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對。所以針對這種情況，十八屆三中全會提了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，黨和國家認(rèn)識到市場和政府的合作成為了破解當(dāng)下發(fā)展困境的必然選擇。而后政府依次出臺了一系列的規(guī)制PPP項(xiàng)目開展、發(fā)展的法律、法規(guī)和政策。其中最具代表性的是《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，之所以認(rèn)為它最具代表性，是因?yàn)槠渲忻鞔_了我國要在能源、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用PPP模式，這一舉動照亮了PPP模式在中國的發(fā)展前景。

因此，探索如何在我國廣泛推行PPP項(xiàng)目并使其最大程度的發(fā)揮作用，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重大意義。雖然PPP項(xiàng)目在我國已經(jīng)發(fā)展了三十多年，但是還是存在著許多阻礙、問題、瓶頸需要尋求解決的途徑。

一、法律體系不健全

有一個良好的社會法制環(huán)境才有利于一種制度或者模式的有效運(yùn)行。雖然在我國PPP模式運(yùn)行的起步較英美較晚，但是不可否認(rèn)的是發(fā)展卻極為迅速。1994年德國《遠(yuǎn)程公路建設(shè)私人融資法》以此作為德國在公私合作領(lǐng)域的立法開端，后來又于2005年制定了《公私合作促進(jìn)法》豐富了德國的法律體系，但這部法律也并未對公私合作的一般規(guī)則從正面作出規(guī)范，也只是對現(xiàn)代法有關(guān)公私合作的有些規(guī)范予以修改，只是一定程度上的對法律框架的完善。同時被稱為德國PPP立法希望的《公私合作簡化法》雖然至今沒有頒布，但德國政府在2009年公布了草案[5]。目前，PPP項(xiàng)目推廣在我國遇到的最大的阻礙就是沒有一套完善的法律法規(guī)體系，只能依據(jù)散落在《特許經(jīng)營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中的規(guī)范來規(guī)制PPP項(xiàng)目。而這些法律并沒有全面地涉及PPP項(xiàng)目發(fā)展中的各種問題，無法完美地解決PPP項(xiàng)目在發(fā)展中遇到的問題，在適用性上有很大的欠缺。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是PPP項(xiàng)目集中的領(lǐng)域，正因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到公共利益，所以需要國家制定相關(guān)的、規(guī)范全面的法律政策。我們借助這些法律法規(guī)明確政府和私人之間的權(quán)利和義務(wù)，在確保公共利益不受損失的同時保護(hù)公共機(jī)構(gòu)與私主體的利益。還有一點(diǎn)需要注意，PPP項(xiàng)目是政府與民間資本進(jìn)行合作，此時難免會出現(xiàn)政府放手不管躲清閑、民間資本只圖利益不顧質(zhì)量的情況，因此PPP模式的運(yùn)作需要有清晰、完善的法律法規(guī)來加以保證，國家就需要通過立法明確政府部門和企業(yè)各自需要在PPP項(xiàng)目整個策劃、實(shí)施階段所要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險，從而使PPP項(xiàng)目帶來高質(zhì)量高收益的公共服務(wù)。

對于PPP項(xiàng)目而言，提前明確政府與企業(yè)的責(zé)任、義務(wù)并不是最大的難點(diǎn)所在，而是發(fā)生糾紛時應(yīng)采用民事救濟(jì)手段還是行政救濟(jì)手段。具體來說,國家在行政任務(wù)民營化過程中制定的決策，實(shí)質(zhì)上是國家行使、運(yùn)用公權(quán)力來完成行政任務(wù)的過程,在這個過程中所發(fā)生的就是行政爭議。在提供社會產(chǎn)品和服務(wù)過程中所產(chǎn)生的爭議也就是在后民營化階段所產(chǎn)生的爭議，判斷屬于行政爭議還是民事爭議就需要我們進(jìn)行具體的區(qū)分。原則上,由于國家任務(wù)還是由行政機(jī)關(guān)履行，這一點(diǎn)未發(fā)生變化,所以在發(fā)生爭議時仍然可以選擇行政訴訟。但鑒于由私主體在組織民營化和任務(wù)民營化框架下承擔(dān)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的考慮，應(yīng)當(dāng)選擇民事訴訟的機(jī)制。所以，現(xiàn)在爭議的焦點(diǎn)就變成了如何構(gòu)建和選擇合適的糾紛解決機(jī)制。而且，我國行政訴訟和民事訴訟的受案范圍之間存在空白地帶的問題也使得我們解決這一問題更為困難。“以一定方式解決此問題，以期在我國訴訟制度中能夠形成適用于所有公法和私法爭議的訴訟救濟(jì)制度，使得各種性質(zhì)和形式的爭議都能夠求訴有門并得到及時、公正的裁判，才是解決問題的關(guān)鍵。”[6]

二、PPP項(xiàng)目過程以及結(jié)束后，公共利益受到損害

PPP項(xiàng)目多集中在公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，這必然會與公共利益密切相關(guān)。鑒于公用事業(yè)自身的特殊性，任何一個環(huán)節(jié)出錯就會對公共利益帶來極大的損害?！癙PP項(xiàng)目是否符合公共利益，是否兼具有效性與合法性并實(shí)現(xiàn)善治，成了影響PPP項(xiàng)目推廣的重要因素?！盵7]民眾對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求與日俱增，政府借此機(jī)會利用PPP項(xiàng)目將一項(xiàng)又一項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施拋到企業(yè)的手里。政府在決定PPP項(xiàng)目中與其合作的民間資本時，地方政府為了減輕財(cái)政壓力，一味地追求自身政績，選擇與自己合作的私主體時門檻低、要求少、條件低，通過簡單的內(nèi)部承包就算完成了行政民營化改革任務(wù)。同時，“在實(shí)踐中，很多PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營合同條款要么不全要么以口頭協(xié)議代替，特許經(jīng)營合同的不規(guī)范也是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目受挫、公共利益受損的原因。”[8]

我國地方政府的工作人員素質(zhì)參差不齊，有一些地方政府工作人員素質(zhì)不高，導(dǎo)致在PPP項(xiàng)目運(yùn)行之中滋生腐敗，從而損害公共利益。政府在選好私主體合作伙伴后，就認(rèn)為自己的職能行使完畢，將所有的責(zé)任都甩到企業(yè)身上，不僅導(dǎo)致政府在某些領(lǐng)域責(zé)任缺失，更導(dǎo)致政府角色發(fā)生錯位，最終對公共利益產(chǎn)生不利影響?，F(xiàn)實(shí)中，不僅僅是在公私合作中容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，凡是涉及到政府行使公權(quán)力管理社會的方面都容易出現(xiàn)腐敗。所以，提高國家、地方機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)，加大治理反腐的力度，是非常有必要的。

三、政府的契約精神薄弱

由于公用事業(yè)都是投資量大、投資回報(bào)收益期長的項(xiàng)目，企業(yè)特別是中小型企業(yè)，其投資回報(bào)來源于政府財(cái)政的先行支付。一旦政府違約，PPP項(xiàng)目就會陷入困境，整個項(xiàng)目的資金鏈斷裂，這樣難免會影響企業(yè)自身的正常運(yùn)行。實(shí)際上，政府與企業(yè)進(jìn)行合作，企業(yè)就會處于弱勢地位，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的目的是盈利，而政府會出現(xiàn)忽視企業(yè)盈利的需要，不遵守合同，一味發(fā)布行政命令，使得企業(yè)難以對政府抱有信任。當(dāng)企業(yè)產(chǎn)生虧損，企業(yè)就會對PPP項(xiàng)目不再有積極性。長期以往會形成惡性循環(huán)，企業(yè)很少對PPP項(xiàng)目進(jìn)行投標(biāo)，政府很難找到合作的民間資本，無法減輕自身的負(fù)擔(dān)，要花費(fèi)額外的時間和精力去尋求解決人們對公共基礎(chǔ)設(shè)施需求得不到滿足的辦法。

前文提到過，政府在作出行政任務(wù)民營化決定，決定某項(xiàng)目采用與民間資本合作的PPP模式時，確實(shí)是政府在行使公權(quán)力。而在組織民營化和任務(wù)民營化情形下，在后期企業(yè)開始提供民間資本和服務(wù)時，有私主體來承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供任務(wù)，理應(yīng)采用民事訴訟機(jī)制來解決糾紛。因此，誠實(shí)守信就成為了首要的原則。政府承擔(dān)著管理社會、分配公共資源、穩(wěn)定社會秩序的責(zé)任，如若做不到誠信二字，那實(shí)則不是合格的政府。政府應(yīng)加強(qiáng)契約精神，做到平等協(xié)商、互惠互利，建立完善的契約制度，制定不同程度的違約懲罰，懲罰措施直接影響到相關(guān)政府部門及負(fù)責(zé)人。為了避免中小型企業(yè)因回報(bào)慢而出現(xiàn)經(jīng)營困難的情況，還應(yīng)完善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。

四、政府監(jiān)管不到位

我國現(xiàn)在處于市場機(jī)制過渡時期的現(xiàn)狀使我們面對著市場準(zhǔn)入控制不足的問題，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著項(xiàng)目里民間資本競爭混亂、無序的狀況，再加上政府監(jiān)管不到位，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至有的政府部門以亂收費(fèi)、高收費(fèi)來謀取私益，對PPP項(xiàng)目的運(yùn)行產(chǎn)生不利影響的同時還損害了公共利益。“同時在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，政府對投資的干涉過多，權(quán)力尋租現(xiàn)象產(chǎn)生，成本加大，政府內(nèi)部的職責(zé)界定和分工模糊使得政府的監(jiān)管活動較為混亂?！盵9]推廣PPP項(xiàng)目的最終沒目標(biāo)是為了減輕政府負(fù)擔(dān)而非轉(zhuǎn)移政府的職能，也就是說政府不可徹底撒手不管。企業(yè)的營利性決定了其在項(xiàng)目實(shí)施中會把自身的利益放在首位，政府不加以監(jiān)管，也就難以保證PPP項(xiàng)目不會像政府壟斷社會資源和社會服務(wù)一般效率低、質(zhì)量差。

行政任務(wù)民營化改革必然會對傳統(tǒng)監(jiān)管制度、方式造成威脅。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)體制里面，被監(jiān)管者往往是監(jiān)管機(jī)制的下屬，即二者為上下級關(guān)系。二者基于同一紐帶和信任關(guān)系，他們之間已經(jīng)將監(jiān)管看作是一種日常履行的內(nèi)部工作。假設(shè)這種意識不加以改變，仍然認(rèn)為是內(nèi)部日常工作的話，在民營化進(jìn)程啟動之后一定會出現(xiàn)監(jiān)管不到位，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的效果。“對此，一貫思路就是設(shè)立一些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來執(zhí)行民營化過程中的政府監(jiān)管職能?！盵10]對此我們能采取的解決方法就是引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由第三方來對PPP項(xiàng)目進(jìn)行評估，完善信息披露和社會監(jiān)督機(jī)制，平衡各方利益的基礎(chǔ)上，提升PPP項(xiàng)目的透明度。

傳統(tǒng)的“全能政府”的治理模式在當(dāng)下顯然已經(jīng)無法滿足社會需求，政府壟斷已經(jīng)不符合時代的潮流，行政任務(wù)民營化就成了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、政府轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。但是，選擇行政任務(wù)民營化不是為了轉(zhuǎn)移政府職能給私主體，是為了減輕政府壓力，更好地為公眾服務(wù)，這是我們必須要明確的一點(diǎn)。政府的責(zé)任在行政任務(wù)民營化改革中是不能被轉(zhuǎn)移的，只有透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效部分才能夠轉(zhuǎn)移，而且真正的民營化也只是減少政府的角色，而不是讓政府的職能徹底消失，因?yàn)檎匀灰袚?dān)著規(guī)劃、設(shè)定、監(jiān)督等職。因此有學(xué)者說有健全的政府功能，才有了民營化成功的基礎(chǔ)。

雖然我國政府在廣泛推進(jìn)PPP項(xiàng)目、推動PPP項(xiàng)目取得更大的實(shí)效，做出許多努力，但是公共行政改革并非只需要政府一方的努力，還需要社會資本的積極參與，從社會資本與公共部門兩個角度同時出發(fā)，才能取得最大最好的成效。