鄭榮偉 高美娟

（1江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院；2江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院 國(guó)際教育學(xué)院，江蘇 南京 211170）

一、概念的界定

助學(xué)貸款在許多國(guó)家已成為大學(xué)生資助的最主要方式。生源地信用助學(xué)貸款是指國(guó)家開發(fā)銀行（“國(guó)開行”）向符合條件的家庭經(jīng)濟(jì)困難的普通高校新生和在校生發(fā)放的、在學(xué)生入學(xué)前戶籍所在縣（市、區(qū)）辦理的助學(xué)貸款。

生源地信用助學(xué)貸款（以下簡(jiǎn)稱“助貸”）具有鮮明的中國(guó)特色，在中央和地方政府、貸款銀行、借款學(xué)生及其家長(zhǎng)、借款學(xué)生所就讀的普通高等學(xué)校以及支付寶（中國(guó)）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司等多個(gè)主體之間、一個(gè)主體多重角色之間構(gòu)成了復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，也產(chǎn)生一系列復(fù)雜的問題。

二、“助貸”的行為區(qū)分及其法律定性

1.“助貸”的行為階段：先“助”后“貸”。

對(duì)“助貸”的行為區(qū)分取決于“助貸”的內(nèi)容。而“助貸”的內(nèi)容，以大學(xué)生在校與否為標(biāo)準(zhǔn)，可以區(qū)分為兩個(gè)行為階段：

第一階段：在大學(xué)生在校在讀期間申領(lǐng)助學(xué)貸款資金階段（以下簡(jiǎn)稱“助學(xué)階段”），“助貸”就是一項(xiàng)助學(xué)政策。因助學(xué)資金源自財(cái)政資金（財(cái)政部是“國(guó)開行”唯一股東），使用時(shí)限于沖抵學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi) （大學(xué)生實(shí)際拿不到助學(xué)貸款），故助學(xué)的實(shí)質(zhì)就是減免部分家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)，“國(guó)開行”與大學(xué)生簽訂的助學(xué)貸款借款合同只是完成這一“減免”實(shí)質(zhì)的要式附屬工具。

第二階段：在大學(xué)生畢業(yè)離校之后的計(jì)息還本的貸款階段（以下簡(jiǎn)稱“還款階段”），“助貸”就是一種商業(yè)貸款，“國(guó)開行”的助學(xué)貸款借款合同開始實(shí)際履行，大學(xué)生在校時(shí)抵用的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)變成本金并計(jì)息，除了還款年限作了政策性延長(zhǎng)之外與商業(yè)借款幾乎沒有任何區(qū)別。

可見，“助貸”可以分為先“助（助學(xué)）”后“貸（還貸）”兩個(gè)行為階段。給“助貸”起一個(gè)通俗易懂的名字，可以叫“助后貸”。

2.“助貸”的法律定性：先是行政關(guān)系，后是民事關(guān)系。

（1）在助學(xué)階段，對(duì)助學(xué)貸款申請(qǐng)的核準(zhǔn)是一種典型的行政許可行為，申請(qǐng)人與核準(zhǔn)人之間是一種行政法律關(guān)系：提出申請(qǐng)的在校大學(xué)生（為行文方便，本文將收到錄取通知書等待入學(xué)的準(zhǔn)大學(xué)生也視同為在校大學(xué)生）是行政相對(duì)人，對(duì)申請(qǐng)作出核準(zhǔn)許可行為的行政主體是縣區(qū)教育局或各高校（其許可權(quán)來源于國(guó)家授權(quán)，屬于辦學(xué)許可權(quán)的內(nèi)容之一，如同代表國(guó)家頒發(fā)畢業(yè)證書一樣）。

（2）在還款階段，“國(guó)開行”即貸款人、出借人與“離校大學(xué)生”（嚴(yán)格上講，此時(shí)的“大學(xué)生”已經(jīng)是社會(huì)普通公民，稱之為“大學(xué)生”不再是一種身份象征而僅是對(duì)該借款人曾經(jīng)接受過大學(xué)教育的一種經(jīng)歷描述）即借款人、還款人之間是一種金融借貸民事法律關(guān)系。雙方在的權(quán)利義務(wù)以助學(xué)貸款借款合同（已經(jīng)由行政附屬工具獨(dú)立成為民事合同）為依據(jù)。

限于篇幅，本文僅探討上述“助貸”行政關(guān)系主要參與主體之間的權(quán)利義務(wù)問題。

三、“助貸”行政關(guān)系中的主要話題和問題

1.“熱門話題”的法律分析和解決建議。

和“助貸”民事關(guān)系中大學(xué)畢業(yè)生“還款違約率高”話題一樣，大學(xué)生申請(qǐng)人“家庭經(jīng)濟(jì)困難”的資格認(rèn)定一直以來都是“助貸”行政關(guān)系中的一大“熱門話題”。其實(shí)，“家庭經(jīng)濟(jì)困難”本身只是一個(gè)相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，在一個(gè)縣區(qū)教育行政轄區(qū)或一所高校內(nèi)并不具有標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)唯一性，行政主體一方對(duì)大學(xué)生申請(qǐng)人一方是否具有這一門檻資格的問題本身是沒有能力、也沒有精力解決的。助學(xué)貸款本系應(yīng)學(xué)生需要而產(chǎn)生，而是否需要取決于學(xué)生申請(qǐng)，故問題解決的“鑰匙”也應(yīng)交到申請(qǐng)人手里。對(duì)此，《教育部關(guān)于取消一批證明事項(xiàng)的通知》（教政法函〔2019〕12號(hào)）的出臺(tái)施行（將高校學(xué)生申請(qǐng)資助時(shí)原需由家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難情況予以證明的環(huán)節(jié)改為申請(qǐng)人書面承諾）跨出了依法行政的第一步。依法行政的核心是有限行政，表現(xiàn)在對(duì)申請(qǐng)人“家庭經(jīng)濟(jì)困難”等申請(qǐng)材料審核上僅限于表面形式的合法性審查備案，材料的真實(shí)性由申請(qǐng)人事先作出書面承諾。行政主體的實(shí)質(zhì)審查在核準(zhǔn)申請(qǐng)之后通過舉報(bào)、抽查等隨機(jī)方式進(jìn)行，對(duì)虛假申請(qǐng)一旦查證屬實(shí)則可作出撤銷原助學(xué)貸款許可的決定。為挽回?fù)p失，以儆效尤，行政主體可以按照高等教育法和行政處罰法規(guī)定的處罰種類和程序?qū)ι暾?qǐng)人進(jìn)行行政處罰，如警告，責(zé)令申請(qǐng)人承擔(dān)不當(dāng)占用助學(xué)資金的利息損失金額相當(dāng)?shù)牧P款等。對(duì)惡意騙取助學(xué)貸款情節(jié)非常嚴(yán)重或影響非常惡劣或造成特別嚴(yán)重?fù)p失的申請(qǐng)人，則可以考慮適用刑事制裁，如根據(jù)刑法第一百七十五條之一的規(guī)定，以騙取貸款罪（指以欺騙手段取得銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)貸款，給銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)造成重大損失或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的行為）定罪量刑；或者根據(jù)刑法第一百九十三條的規(guī)定，以貸款詐騙罪（指以非法占有為目的，詐騙銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的貸款，數(shù)額較大的行為）定罪量刑，等等。

通過依法行政的推進(jìn)，上述話題不應(yīng)還再“熱門”，而原先的“冷門問題”則應(yīng)受到重視和解決。

2.“冷門問題”的法律分析和解決建議。

長(zhǎng)期以來，在助學(xué)貸款的申請(qǐng)和許可階段，相對(duì)縣區(qū)教育局、高校這一行政主體，在校大學(xué)生作為行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)及其法律救濟(jì)的問題在行政主體主導(dǎo)的“助貸”政策設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中被漠視和冷落而成了“冷門問題”，個(gè)中原因無須多言。行政相對(duì)人的權(quán)利（如在校大學(xué)生行政相對(duì)人在申請(qǐng)助學(xué)貸款過程中依法應(yīng)享有申請(qǐng)權(quán)、參與權(quán)、了解權(quán)、受保護(hù)權(quán)、收益權(quán)、受平等對(duì)待權(quán)、陳述申辯權(quán)、抵制違法行為權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和行政救濟(jì)權(quán)等）同時(shí)構(gòu)成行政主體的義務(wù)，故上述“冷門問題”的法律實(shí)質(zhì)就是“助貸”行政主體與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)的缺失或失衡，表現(xiàn)為現(xiàn)行 “助貸”政策制定和實(shí)施過程中相應(yīng)行政行為存在突出的合法性或正當(dāng)性問題。

突出問題之一：誰是助學(xué)貸款行政法律關(guān)系中的行政主體？

現(xiàn)行“助貸”行政許可關(guān)系中，助學(xué)貸款的申請(qǐng)和許可渠道分兩種情況：準(zhǔn)大學(xué)生入學(xué)之前可以向其戶籍地縣區(qū)教育行政機(jī)關(guān)（學(xué)生資助事務(wù)管理中心）憑高校錄取通知書申請(qǐng)并由該機(jī)關(guān)審核許可；入學(xué)后則可以向各高校（學(xué)生資助事務(wù)管理中心）申請(qǐng)并由該高校審查許可。顯而易見，縣區(qū)教育行政機(jī)關(guān)在“助貸”申請(qǐng)通過之后，想對(duì)申請(qǐng)“助貸”的在校大學(xué)生進(jìn)行跟蹤管理確實(shí)鞭長(zhǎng)莫及、有心無力；而“國(guó)開行”只是在配合申請(qǐng)人戶籍地縣區(qū)教育行政機(jī)關(guān)或生源地高校完成助學(xué)貸款資金的劃撥沖抵，其并非一個(gè)獨(dú)立的行政管理主體；而只有高校參與了“助貸”從申請(qǐng)（發(fā)放高校錄取通知書，從而賦予準(zhǔn)大學(xué)生的助學(xué)貸款申請(qǐng)人資格）到發(fā)放（貸款進(jìn)入高校賬戶沖抵申請(qǐng)人的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)）的全過程，且申請(qǐng)人在校時(shí)直接歸高校教育和管理。故從行政長(zhǎng)效來看，應(yīng)明確高校作為唯一合法行政許可主體而享有“助貸”資助行政許可權(quán)，從而在高校與在校大學(xué)生之間形成直接對(duì)應(yīng)的教育行政管理關(guān)系，這一關(guān)系與現(xiàn)行高校與其學(xué)生之間的行政法律關(guān)系性質(zhì)是一致和吻合的，也為“助貸”許可行為明確納入教育行政許可范圍，進(jìn)而通過現(xiàn)行教育政復(fù)議或教育行政訴訟程序給予“助貸”申請(qǐng)人維權(quán)司法救濟(jì)，以及推進(jìn)和強(qiáng)化中央和地方各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)和各高校及其工作人員依法行政而適用具體法律（如高等教育法、行政處罰法等）提供了法理基礎(chǔ)。

突出問題之二：在助學(xué)貸款行政關(guān)系中，大學(xué)生的父母是不是行政相對(duì)人？將父母直接列為共同借款人合不合法？

“助貸”行政行為的行政相對(duì)人是大學(xué)生而不是大學(xué)生的父母（為行文方便，本文將被列為助學(xué)貸款共同借款人的大學(xué)生的其他監(jiān)護(hù)人也統(tǒng)一視為父母，在“助貸”法律關(guān)系中不再作區(qū)分）。大學(xué)生及其父母都是成年獨(dú)立個(gè)體，均具備完全行為能力，將家長(zhǎng)定性為成年大學(xué)生的監(jiān)護(hù)人明顯違背現(xiàn)行法律規(guī)定；父母并不是大學(xué)生學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)的法定承擔(dān)人，也不是這種費(fèi)用的享用人，學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)以及是否申請(qǐng)資助都是學(xué)生個(gè)體自己的事而與家長(zhǎng)無關(guān)，故行政主體通過“國(guó)開行”將父母直接限定列為共同借款人涉嫌濫用職權(quán)和違法行政。

但從法理上講，父母可以自愿選擇是否成為助學(xué)貸款借款大學(xué)生的見證人或保證人或共同借款人而成為行政第三人或案外人，從而在申請(qǐng)助學(xué)貸款之初就樹立和培養(yǎng)貧困大學(xué)生的完全獨(dú)立人格和自主信用意識(shí)，也有利于發(fā)揚(yáng)中華民族“窮人的孩子早當(dāng)家”的優(yōu)良傳統(tǒng)。

突出問題之三：助學(xué)貸款的申請(qǐng)及其許可的主觀隨意性大，“應(yīng)貸盡貸”任務(wù)如何完成？

現(xiàn)行“助貸”實(shí)務(wù)中，當(dāng)助學(xué)貸款額度充裕時(shí)，在校大學(xué)生申請(qǐng)人只需填一張申請(qǐng)表和登記表即可；當(dāng)貸款額度不足時(shí)，申請(qǐng)人只能按申請(qǐng)比例被允許填申請(qǐng)表和登記表才行。如前所述，“家庭經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)本身并不是申請(qǐng)資格的識(shí)別方法也無法做到客觀唯一化。如何克服主觀隨意性，公平高效行完成“應(yīng)貸盡貸”的任務(wù)呢？首先必須明確，法律不保護(hù)權(quán)利的睡眠者。同時(shí)，助學(xué)作為一種經(jīng)濟(jì)照顧特權(quán)應(yīng)該以看得見的方式依法公開。

當(dāng)助學(xué)貸款額度充裕時(shí)，申請(qǐng)人除需填一張申請(qǐng)表和登記表之外，必須對(duì)“家庭經(jīng)濟(jì)困難”的真實(shí)性作出書面承諾，而這種承諾的內(nèi)容識(shí)別主要從縱橫兩方面進(jìn)行比較：橫向與申請(qǐng)人所在縣區(qū)教育行政轄區(qū)或本高校內(nèi)的其他同學(xué)家庭相比，經(jīng)濟(jì)是否比較困難（收入不多）；縱向與申請(qǐng)人所在家庭過去相比，經(jīng)濟(jì)是否比較困難（收入減少）。書面承諾中，申請(qǐng)學(xué)生的父母的年齡、健康狀況、職業(yè)及其收入是必不可少的內(nèi)容。如此不僅能阻止“助貸”被降低申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)失之于“濫”的不良傾向，更能依法有效防范“騙貸”的發(fā)生。

當(dāng)助學(xué)貸款額度不能滿足申請(qǐng)所需時(shí)，在大學(xué)生入學(xué)的第一年度，可依照“先來后到”（“申請(qǐng)?jiān)谙?、許可在先”）的自然法則，核準(zhǔn)申請(qǐng)；對(duì)大學(xué)生入校后的第二年度，則可適用“少數(shù)服從多數(shù)”的民主法則，由校內(nèi)一定范圍內(nèi)（通常是在一所高校的一個(gè)二級(jí)學(xué)院或系部或班級(jí)等學(xué)生集體之內(nèi)）的申請(qǐng)人（參照本集體內(nèi)全部已有的助學(xué)貸款書面申請(qǐng)和承諾）集中投票自行決定誰更需要（誰更有資格得到助學(xué)貸款許可。這一有限的公開化程序保證了助學(xué)貸款申請(qǐng)人的知情權(quán)、參與權(quán)，最大限度防止了少數(shù)人的主觀隨意性，同時(shí)也發(fā)揮了“助貸”本身應(yīng)有的育人功能，激發(fā)了貧困大學(xué)生參與集體活動(dòng)的積極性、主動(dòng)性，對(duì)其將來更好融入社會(huì)主流影響深遠(yuǎn)、意義重大。當(dāng)然，雖說類似主動(dòng)公開的程序必須貫穿“助貸”的全過程才能保證申請(qǐng)的受理和許可這一行政行為的公平公正，一定范圍內(nèi)有限、適當(dāng)?shù)嘏渡暾?qǐng)人的個(gè)人家庭隱私應(yīng)該是其申請(qǐng)和享有“助貸”書面承諾的一部分，這也可以視為個(gè)人參與維護(hù)社會(huì)公平正義的必要代價(jià)。畢竟對(duì)一個(gè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的社會(huì)系統(tǒng)來講，家庭雖貧困不可避免但本身并不光榮，受資助也不應(yīng)該是沒有任何對(duì)價(jià)的“免費(fèi)午餐”。

突出問題之四：與“助貸”相關(guān)的行政信息有沒有依法公開？對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)或責(zé)任有沒有進(jìn)行必要的說明和提示？

在“助貸”政策制定和實(shí)施的全過程中，中央和地方各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)、各高校、“國(guó)開行”及其省級(jí)分行必須向大學(xué)生履行必要的信息公開義務(wù)和法律、金融等風(fēng)險(xiǎn)的說明和提示義務(wù)，特別是在統(tǒng)一制作和發(fā)放的格式化的“助貸”申請(qǐng)表和登記表以及貸款合同等文本時(shí)應(yīng)按照格式合同和格式條款的法律標(biāo)準(zhǔn)履行法定的信息告知和風(fēng)險(xiǎn)提示義務(wù)，從法定程序上保證大學(xué)生行政相對(duì)人等當(dāng)事人的了解權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)等合法權(quán)益，不能以救急濟(jì)困做善事為由就剝奪或限制大學(xué)生行政相對(duì)人的基本法律權(quán)利，否則大學(xué)生行政相對(duì)人有權(quán)行使行政救濟(jì)權(quán)，對(duì)“助貸”行政主體的違法、不當(dāng)行政行為，或是認(rèn)為該行政主體的行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，在校大學(xué)生行政相對(duì)人有包括申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求行政賠償權(quán)或行政補(bǔ)償權(quán)等程序性權(quán)利來依法確認(rèn)該格式合同或格式條款無效或可申請(qǐng)依法撤銷，從而切實(shí)有效糾正違法或不當(dāng)行政行為。

四、結(jié)語

本文僅針對(duì)助學(xué)貸款在申領(lǐng)階段的突出現(xiàn)實(shí)問題而嘗試從依法行政的角度提出依法治理的粗淺建議，以期通過追求法律的公平即權(quán)利和義務(wù)的一致或平衡來確保每一位大學(xué)生不因“家庭經(jīng)濟(jì)困難”而失去接受高等教育的機(jī)會(huì)而實(shí)現(xiàn)教育（機(jī)會(huì)）公平。一家之言，意在拋磚引玉，歡迎批評(píng)指正。