[提 要]優(yōu)化國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。當(dāng)前，江西省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)工作正面臨一些突出問題和障礙約束，亟待完善制度體系，推進(jìn)國(guó)土空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。在闡述江西省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)行國(guó)土空間優(yōu)化的障礙約束，從創(chuàng)新空間分區(qū)體系、推進(jìn)國(guó)土開發(fā)城鄉(xiāng)融合、優(yōu)化“三生”空間、細(xì)化“三線”管控等六個(gè)方面提出進(jìn)一步完善江西國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的具體路徑。

[關(guān)鍵詞]國(guó)土空間;開發(fā)保護(hù);制度體系

[作者簡(jiǎn)介]謝花林（1979—），男，江西省委黨校第55期中青班學(xué)員，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)生態(tài)文明研究院院長(zhǎng)、教授，研究方向?yàn)橥恋乩?、資源與環(huán)境政策。（江西南昌 330013）

生態(tài)文明制度體系是生態(tài)文明建設(shè)的組織保障和制度保障，是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。作為生態(tài)文明建設(shè)及其體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度是綠色發(fā)展、美好生活、生態(tài)幸福的重要保障。根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（江西）實(shí)施方案》要求，完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)，構(gòu)建一套以統(tǒng)一協(xié)調(diào)、層級(jí)管理的空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，以嚴(yán)格用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度體系，解決空間利用低效、空間治理紊亂、部門職能沖突等問題是當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)工作的首要任務(wù)。

自2010年國(guó)務(wù)院推行實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃制度以來(lái)，江西省在全國(guó)主體功能定位基礎(chǔ)上先后印發(fā)實(shí)施了《江西省主體功能區(qū)規(guī)劃》（2013年）、《江西省城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作方案》（2014年）、《江西省生態(tài)空間保護(hù)紅線區(qū)劃》（2016年），細(xì)化了省域國(guó)土空間功能區(qū)的邊界范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向，試點(diǎn)了9個(gè)縣市的“多規(guī)合一”，落實(shí)了生態(tài)保護(hù)紅線制度，有力地推動(dòng)了江西省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)及其體制機(jī)制改革建設(shè)。

由于早前國(guó)家行政執(zhí)政的體制機(jī)制未能適應(yīng)實(shí)際的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行，導(dǎo)致我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)工作呈現(xiàn)無(wú)序、亂序、低效甚至無(wú)效的現(xiàn)象，區(qū)域之間的不平衡、不充分問題持續(xù)存在且愈演愈烈，這一點(diǎn)在江西省也體現(xiàn)得尤為明顯。這些突出問題和障礙約束，嚴(yán)重制約了江西省生態(tài)文明建設(shè)的步伐，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟待解決。因此，江西乃至中國(guó)都處在亟需完善現(xiàn)代化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的關(guān)鍵期。

國(guó)土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體[1]。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，完善主體功能區(qū)制度”，這為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度體系的完善明確了前進(jìn)的方向，也即如何實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間科學(xué)、有效、合理、先進(jìn)的開發(fā)保護(hù)有賴于具體制度體系構(gòu)建和完善。

制度完善的具體思路是發(fā)掘國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的實(shí)踐問題和障礙約束，以尋求問題解決路徑為突破口，以探究國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的制度需求為目標(biāo)導(dǎo)向，以解決問題為目標(biāo)，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行的制度理論和制度體系。

一、江西省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的現(xiàn)狀與問題

（一）國(guó)土空間利用的低強(qiáng)度和低效率并存

2017年，江西省建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度為7.79%，略高于全國(guó)5.71%的平均水平，在全國(guó)31個(gè)省市（不包括港、澳、臺(tái)）中排名第十七位。從中部六省的情況看，江西建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度最低，排在末尾。僅從土地利用強(qiáng)度看，江西國(guó)土空間利用呈現(xiàn)出低強(qiáng)度的現(xiàn)狀。從國(guó)土空間利用效率看，2018年，江西省人均GDP為47434元，單位建設(shè)用地面積GDP產(chǎn)值為13168.7萬(wàn)元/平方公里，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平20994.94萬(wàn)元/平方公里。

生產(chǎn)空間上所承載的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量將會(huì)決定國(guó)土空間利用效率水平，產(chǎn)業(yè)差異不僅僅體現(xiàn)在產(chǎn)出效率上的差別，貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生產(chǎn)要素也存在差別，且這種差別體現(xiàn)的更為基礎(chǔ)，也較為隱蔽[2]。江西省在整個(gè)中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較小，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，增長(zhǎng)方式粗放。根據(jù)江西省2019年政府工作報(bào)告，江西省2018年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為8.6：46.6：44.8，二產(chǎn)比重最高，三產(chǎn)比重緊隨其后，盡管高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重分別達(dá)到33.8%和17.1%，但已經(jīng)形成的光電、新能源、生物、航空、冶煉、建材、農(nóng)畜產(chǎn)品等支柱產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)鏈條短，尚未擺脫資源高消耗、環(huán)境高污染、社會(huì)經(jīng)濟(jì)低收益、經(jīng)營(yíng)與管理粗放型的國(guó)土空間開發(fā)利用模式，新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，創(chuàng)新能力弱，技術(shù)升級(jí)緩慢，從而導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)破壞、城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量下降、重點(diǎn)地區(qū)資源環(huán)境支撐能力減弱、國(guó)土空間利用總體效益不高。

另外，受到自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的限制，贛南老革命地區(qū)公共財(cái)政支付能力較弱，土地開發(fā)投入不足，土地開發(fā)利用深度和廣度處于較低水平，土地綜合整理有待加強(qiáng)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展匹配的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品投入缺口較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，生產(chǎn)和生活空間品質(zhì)不高。

（二）國(guó)土空間的重點(diǎn)軸線及其等級(jí)體系還不健全

“一張藍(lán)圖干到底”的難點(diǎn)在于科學(xué)、定量地刻畫國(guó)土空間發(fā)展架構(gòu)[3][4]?；陂_發(fā)視角，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)刻畫區(qū)域間相互作用下地域功能和空間結(jié)構(gòu)，形成“點(diǎn)-線-面”的開發(fā)方案，服務(wù)于時(shí)空尺度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及政策實(shí)施，一定程度上促進(jìn)城鎮(zhèn)空間的有序擴(kuò)張。基于保護(hù)視角，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保育評(píng)估區(qū)域景觀生態(tài)的格局、過(guò)程和機(jī)制，突出生態(tài)安全格局作為緩解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的作用，保護(hù)生態(tài)空間。當(dāng)前，江西省按照“一圈引領(lǐng)、兩軸驅(qū)動(dòng)、三區(qū)協(xié)同”的要求布局國(guó)土空間發(fā)展架構(gòu)，重點(diǎn)在于優(yōu)化全省主體功能分區(qū)，統(tǒng)籌優(yōu)化全省三區(qū)三線，保障重要支撐體系空間布局，但忽視了國(guó)土空間系統(tǒng)內(nèi)部的相互競(jìng)爭(zhēng)和各類空間的相互協(xié)同，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展在國(guó)土空間上的協(xié)同帶動(dòng)，缺乏重點(diǎn)軸線及其等級(jí)體系的發(fā)展架構(gòu)，從而難以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的開發(fā)和保護(hù)方案，具有一定的盲目性。

具體來(lái)說(shuō)，江西省現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)類型比較分散，各產(chǎn)業(yè)之間橫向聯(lián)系較少，各產(chǎn)業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)組織形式多為單一的生產(chǎn)基地模式，研發(fā)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)開拓部門大多較為分散，使得各產(chǎn)業(yè)幾乎沒有對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)。各地市之間、區(qū)縣之間在功能定位和發(fā)展方向上存在一定的同構(gòu)化現(xiàn)象，使得各地產(chǎn)業(yè)類型相似、各類產(chǎn)業(yè)集聚的平均規(guī)模較小，各區(qū)縣、園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展均無(wú)法形成高水平集聚效應(yīng)、集群效應(yīng)，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)與低水平產(chǎn)業(yè)發(fā)展的循環(huán)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局、交通運(yùn)輸系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)等規(guī)劃方面尚未形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制。

（三）生活空間的品質(zhì)不高和低效運(yùn)行

生活空間是指為人類提供居住、消費(fèi)、休閑和娛樂等為主導(dǎo)功能的場(chǎng)所，其本質(zhì)是承載和保障人居，在國(guó)土空間中涉及城市居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地以及商業(yè)用地。生活空間的品質(zhì)高低和運(yùn)行效率可以通過(guò)安全性、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度、環(huán)境親切友好性等來(lái)體現(xiàn)。

當(dāng)前，江西省各地城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)展相對(duì)緩慢且參差不齊，村莊布局分散，生活空間面積相對(duì)偏小且效率不高，加之城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地域和功能帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，一些地區(qū)呈現(xiàn)出農(nóng)村生產(chǎn)功能紊亂、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境失衡、生活空間破碎化的亂象，生活空間的開發(fā)利用及優(yōu)化還具有很大空間可供挖潛。部分地區(qū)居住城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)及就業(yè)規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程不匹配。整體來(lái)看，江西省高質(zhì)量的生活空間并不多，低效運(yùn)行較為常見，便捷舒適、環(huán)境親切友好有待進(jìn)一步提升。

（四）城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和生活條件差距大

就城鎮(zhèn)化水平而言，江西省各地差距明顯，南昌市、九江市、贛州市等地市較高，其他各地市相對(duì)較低。江西省城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有根本改變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡問題突出，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)力不夠，人口分布與國(guó)土空間功能布局不相匹配，城鄉(xiāng)之間以及不同區(qū)域之間的基礎(chǔ)配套服務(wù)差距較大。同時(shí)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃工作的缺失導(dǎo)致在已有的城市規(guī)劃過(guò)程中，缺乏城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，忽視了周邊農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀、未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)及前景，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展滯后、惡性循環(huán)等負(fù)面效應(yīng)。

此外，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能與城鎮(zhèn)功能相協(xié)調(diào)，相應(yīng)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施配置跟不上，進(jìn)而導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能單一、利用低效;一些新城、新區(qū)的開發(fā)建設(shè)仍然在追求土地財(cái)政帶來(lái)的利好，缺乏對(duì)區(qū)域整體發(fā)展的規(guī)劃，輕視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致“睡城”、“空城”等現(xiàn)象，這造成了國(guó)土空間的極大浪費(fèi)。隨著城市在空間上的外延和擴(kuò)張，小產(chǎn)權(quán)房、棚戶區(qū)與城中村等城市近郊區(qū)的鄉(xiāng)村空間成為利益爭(zhēng)奪和管理失控的灰色地帶[5]。鄉(xiāng)村人口、尤其是青壯年人口的流出導(dǎo)致了居民點(diǎn)建設(shè)用地空廢化和農(nóng)業(yè)土地荒蕪化，進(jìn)一步加大了公共資源配置的難度，加快了基礎(chǔ)設(shè)施空心化[6][7]。

（五）生態(tài)空間的有效保護(hù)體系尚待完善

江西省生態(tài)空間面積較大，但生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)空間有效保護(hù)體系尚未完全建立。鄱陽(yáng)湖地區(qū)人口集中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)烈、洪澇干旱災(zāi)害頻發(fā)，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)再生恢復(fù)能力弱;贛南山區(qū)，地形復(fù)雜、海拔較高，崩塌、泥石流災(zāi)害侵襲，但江西省生態(tài)保護(hù)紅線尚未落地實(shí)施，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，生產(chǎn)、生活空間擠占生態(tài)空間的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。受工業(yè)污染排放、農(nóng)藥化肥過(guò)度使用、生產(chǎn)生活垃圾處理不當(dāng)?shù)扔绊?，水資源和土壤資源污染仍廣泛存在，需要建立有效的生態(tài)空間保護(hù)體系，以保證生態(tài)空間質(zhì)量，保障生態(tài)安全。

二、國(guó)土空間優(yōu)化的障礙約束

（一）價(jià)值理念模糊

由于空間規(guī)劃起步較晚，雖已有相關(guān)實(shí)踐探索，但相關(guān)理論研究較為薄弱?？臻g規(guī)劃“理念”大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：封建理念的歷史基點(diǎn)——城市計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與新自由主義的徘徊——新自由主義策略引導(dǎo)——可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)公平理念楔入[8]。然而近年來(lái)，隨著生態(tài)、宜居、循環(huán)、可持續(xù)、低碳等新興詞語(yǔ)的不斷涌現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展理念的發(fā)展革新，對(duì)規(guī)劃提出了越來(lái)越高的要求，原本指引規(guī)劃實(shí)踐方向的核心理念受到?jīng)_擊，原有的規(guī)劃思維也變得日漸模糊。在尚缺乏“理論”的我國(guó)規(guī)劃學(xué)界，空間發(fā)展理念泛化，從源頭上模糊了規(guī)劃目標(biāo)，弱化了規(guī)劃的理性思維。

（二）技術(shù)障礙約束

各種規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、各類規(guī)劃之間缺乏銜接，導(dǎo)致重疊、交叉、沖突和遺漏等現(xiàn)象常有發(fā)生，給規(guī)劃的具體實(shí)施造成兩難甚至多難困境，給區(qū)域政策的頒布和實(shí)施造成混亂;以主體功能區(qū)劃為主的各類功能區(qū)劃多存在尺度轉(zhuǎn)換上的問題，造成了同一區(qū)域甚至同一地域的用地功能在不同空間尺度和時(shí)間尺度上都存在差異;地域空間劃分單元過(guò)大，難以進(jìn)行微觀空間管控，影響了政策實(shí)施的針對(duì)性。

（三）制度難題困擾

主要體現(xiàn)在不同部門管理制度存在矛盾與沖突，“多規(guī)合一”尚未建立健全有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái);相關(guān)法律規(guī)定在協(xié)調(diào)規(guī)劃間的矛盾和沖突還不夠充分;現(xiàn)有的法律體系中，與“多規(guī)合一”對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)的性質(zhì)和定位不明確;現(xiàn)行的空間管制手段單一，行政、法律等強(qiáng)制性手段仍然占據(jù)主導(dǎo)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的激勵(lì)與引導(dǎo)手段不足，資源配置中市場(chǎng)的決定性作用還未完全體現(xiàn)出來(lái)。

三、完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的路徑

（一）創(chuàng)新空間分區(qū)體系，落實(shí)主體功能區(qū)制度

細(xì)化落實(shí)主體功能區(qū)制度，需要改革創(chuàng)新單一化的空間分區(qū)體系，實(shí)現(xiàn)“宏觀—中觀—微觀”多尺度融合的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間區(qū)劃。在宏觀尺度上，要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，劃分政策引導(dǎo)區(qū)，部署重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，制定區(qū)域差異化政策，更好地引導(dǎo)市場(chǎng)力量，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范空間開發(fā)秩序。在中觀尺度上，以資源環(huán)境的異質(zhì)性及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的類似性為基礎(chǔ)，劃分政策落實(shí)區(qū);在微觀尺度上，要滿足國(guó)土空間管制需要和行政管理需求，從類型劃分的分區(qū)方法出發(fā)，劃分重點(diǎn)管制區(qū)。根據(jù)國(guó)土分區(qū)功能和種類，標(biāo)準(zhǔn)化制定財(cái)政、投資政策，差異化設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)力度，層級(jí)化推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)選和項(xiàng)目落地，培育打造國(guó)土空間的重點(diǎn)軸線及其等級(jí)體系。

立足江西本省，就是要按照“一圈引領(lǐng)、兩軸驅(qū)動(dòng)、三區(qū)協(xié)同”的要求，優(yōu)化全省主體功能分區(qū)。開展資源環(huán)境承載能力與國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，依據(jù)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果，結(jié)合地域特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等，對(duì)現(xiàn)有主體功能區(qū)劃進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化，合理劃分城鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展、城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)、重點(diǎn)生態(tài)功能以及其他主導(dǎo)功能區(qū)域，分區(qū)制定差異化的管控目標(biāo)和實(shí)施政策。構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、綠色發(fā)展、高品質(zhì)的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)總體格局。

（二）推進(jìn)國(guó)土開發(fā)城鄉(xiāng)融合，改革城鄉(xiāng)二元體制

一是借力“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革），總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)、推廣試點(diǎn)范圍、擴(kuò)大改革成果，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)能平等、增值共享;二是以國(guó)家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略為契機(jī)，加大農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療、交通、通訊等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，建立制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、服務(wù)可及的農(nóng)村公共服務(wù)體系;三是編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量規(guī)劃，根據(jù)土地投入產(chǎn)出比決定供需情況，改進(jìn)城市建設(shè)用地空間劃分，從而改善城市工礦建設(shè)用地一直以來(lái)的粗放利用問題。編制農(nóng)村土地存量規(guī)劃，在厘清農(nóng)村存量建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，評(píng)估土地集約利用潛力和再利用途徑來(lái)解決當(dāng)下農(nóng)村宅基地閑置問題;四是推進(jìn)農(nóng)村土地整治，通過(guò)編制農(nóng)村專項(xiàng)土地整治規(guī)劃，改善農(nóng)用地細(xì)碎化、產(chǎn)出率低和宅基地利用效率低下等問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，搭建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新平臺(tái)。

（三）優(yōu)化“三生”空間，統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展機(jī)制

統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展機(jī)制生產(chǎn)空間效率的高低主要依賴于生產(chǎn)空間上所承載的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，不同產(chǎn)業(yè)不僅在其產(chǎn)出效率上存在差別，而且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所依賴的生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)也存在差別。不斷促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化、高端化，擴(kuò)大占地面積少、高附加值產(chǎn)業(yè)的比重，是提升城市生產(chǎn)空間利用效率的主要手段;研究各種高效產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間特征，吸引高附加值產(chǎn)業(yè)在城市中的聚集，是提升生產(chǎn)空間效率中需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。不同空間區(qū)位由于周邊聚集產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的類型和規(guī)模不同，其區(qū)位條件對(duì)不同產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益也會(huì)產(chǎn)生差別。因此，地盡其利、地盡其用是空間資源優(yōu)化配置的核心，優(yōu)化生產(chǎn)空間的組合關(guān)系及其空間布局，也是提升城市生產(chǎn)空間利用效率的有效途徑之一。而空間作為一種生產(chǎn)要素，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中成本最小的要素組合條件，在一定技術(shù)背景下，空間資源越稀缺，價(jià)格越高，非空間要素對(duì)空間要素的替代程度就越深，越促進(jìn)對(duì)空間的集約利用。提供宜居生活空間，首先要做的是對(duì)生活空間監(jiān)督力度的增強(qiáng)和安全防護(hù)能力的提升，營(yíng)造出安全的生活空間氛圍。其次，要結(jié)合不同類型居民在不同時(shí)代和不同的生活水平下對(duì)醫(yī)院、學(xué)校、菜市場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量、數(shù)量和類型的需求，配套相應(yīng)生活空間的便捷生活服務(wù)圈。最后，要緊跟新時(shí)代居民生活水平變化的步伐，為人民提供更加優(yōu)質(zhì)的社區(qū)休閑設(shè)施，使城市居民獲得品質(zhì)更高、功能更強(qiáng)、環(huán)境更美的生活空間。

打造山清水秀的生態(tài)空間，首先要做到敬畏自然、尊重自然，鞏固生態(tài)紅線在生態(tài)保護(hù)制度中的基礎(chǔ)地位，對(duì)生態(tài)紅線的劃定應(yīng)該更具科學(xué)性，并不斷完善生態(tài)紅線相關(guān)配套制度和管控政策，使其更好地傳導(dǎo)責(zé)任壓力，激發(fā)保護(hù)的動(dòng)力。對(duì)生態(tài)紅線的強(qiáng)制嚴(yán)格保護(hù)是嚴(yán)守生態(tài)空間最核心最重要的部分。其次，要理解生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)機(jī)能總是有限的，根據(jù)各地區(qū)生態(tài)敏感度和資源環(huán)境承載力等限制因素去約束土地開發(fā)強(qiáng)度和城市發(fā)展規(guī)模，使城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源承載能力和生態(tài)環(huán)境能量相匹配。最后，要強(qiáng)化山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)，增強(qiáng)生態(tài)用地的自然修復(fù)能力和可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能。

（四）細(xì)化“三線”管控，完善空間用途管制制度

作為國(guó)土空間管制的有力抓手，一是細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)方案和監(jiān)管機(jī)制，保證以生態(tài)保護(hù)紅線為先，加大執(zhí)法和監(jiān)督力度，完善考核機(jī)制，明晰各方責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究制度[9]。二是嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，建立省-市-縣-鄉(xiāng)四級(jí)年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度，擴(kuò)大耕地休養(yǎng)試點(diǎn)范圍，率先建立耕地保護(hù)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制。三是針對(duì)主要城市，立足生態(tài)、美麗、宜居城市建設(shè)，綜合部署城市規(guī)劃，科學(xué)制定等級(jí)化都市標(biāo)準(zhǔn)，確定城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展邊界線，以保護(hù)城市自然資源。將永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線等納入地方立法，明確管理主體、管控規(guī)則、修改條件和修改程序，進(jìn)一步完善政策法規(guī)，規(guī)范和強(qiáng)化“三線”的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（五）“多規(guī)合一”空間留白，創(chuàng)建動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制

創(chuàng)新“多規(guī)合一”理論與技術(shù)方法，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的省域、市縣域多級(jí)空間規(guī)劃編制模式，突出強(qiáng)調(diào)空間預(yù)留與動(dòng)態(tài)調(diào)試?？臻g留白，即空間規(guī)劃編制過(guò)程中需著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)“多規(guī)合一”確定的具體功能區(qū)內(nèi)控制開發(fā)時(shí)序（時(shí)序留白），對(duì)開發(fā)邊界內(nèi)不確定具體用地性質(zhì)的調(diào)整建設(shè)用途（用途留白），對(duì)非建設(shè)用地區(qū)域預(yù)留一定建設(shè)用地指標(biāo)以保障基礎(chǔ)設(shè)施用地、重大項(xiàng)目建設(shè)用地（規(guī)模留白）。在空間留白基礎(chǔ)上，調(diào)解“多規(guī)”沖突，統(tǒng)籌各項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)行用地類型-功能-空間調(diào)適，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”在空間上的同一性、在功能上的融合性、在發(fā)展過(guò)程中的協(xié)同性。

同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來(lái)國(guó)土空間發(fā)展勢(shì)必存在較大的變數(shù)[10]，因此，當(dāng)前階段劃定的邊界仍是動(dòng)態(tài)的、階段性的;另一方面，通過(guò)當(dāng)前已有的技術(shù)方法、現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料和主要需求劃定出的空間邊界，主要是通過(guò)對(duì)過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間序列數(shù)據(jù)的總結(jié)歸納預(yù)測(cè)而來(lái)，而預(yù)測(cè)時(shí)間跨度越長(zhǎng)，精度越低，隨著新技術(shù)、新發(fā)現(xiàn)的不斷產(chǎn)生，社會(huì)發(fā)展階段的變革，甚至可能完全顛覆當(dāng)前劃定邊界的認(rèn)識(shí)乃至應(yīng)用。因此，有必要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不斷調(diào)整發(fā)展方向，在考慮現(xiàn)階段發(fā)展的需求基礎(chǔ)上，預(yù)留可能的發(fā)展空間，適時(shí)提出調(diào)適規(guī)則與方案[11]。

（六）整合部門職能，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制

以此次行政部門調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，建立自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、發(fā)改委等多部門協(xié)同的建設(shè)項(xiàng)目生成機(jī)制，利用信息平臺(tái)加強(qiáng)部門間的溝通，科學(xué)統(tǒng)籌項(xiàng)目的空間布局，準(zhǔn)確把握項(xiàng)目需求和建設(shè)條件。構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)和預(yù)警信息技術(shù)平臺(tái)，加強(qiáng)國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，強(qiáng)化實(shí)時(shí)監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)察，定期開展分級(jí)、分類評(píng)價(jià)并通報(bào)預(yù)警結(jié)果。國(guó)土空間開發(fā)許可制度和國(guó)土空間用途管制績(jī)效考核制度有待建立嚴(yán)格規(guī)范。

法制化是制度體系健全的必備條件和實(shí)施環(huán)境。國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間用途管制都應(yīng)遵循法定的、規(guī)范化的程序進(jìn)行，有必要增強(qiáng)和擴(kuò)大公眾參與的科學(xué)性和透明度，使得國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)工作表現(xiàn)出更強(qiáng)的執(zhí)行力和實(shí)施力。作為國(guó)土空間管控制度的典型，生態(tài)紅線制度須充分考慮區(qū)域內(nèi)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)地理屬性，基于空間范疇，關(guān)注區(qū)域空間差異，研究和明確動(dòng)態(tài)演化特征，服務(wù)于生態(tài)紅線空間管理。準(zhǔn)確定位國(guó)土空間修復(fù)制度理念，完善國(guó)土空間修復(fù)激勵(lì)制度，國(guó)土空間修復(fù)以空間要素“適應(yīng)未來(lái)的利用”為制度目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯：黃貝如]