(西南民族大學經(jīng)濟學院 四川 成都 610041)

一、行政成本管理的理論基礎

正如科斯所指出:“政府,作為一種實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置的機構,其存在會減少人數(shù)眾多時獲取個人關于公共物品和外部性偏好信息所需的交易成本和談判成本……實際上,政府的行政機制本身并非不要成本,有時它的成本大得驚人?！?017年國家稅務局系統(tǒng)共有56.29萬人，其中在職人員40.59萬人，離退休人員15.7萬人，全年組織稅收收入(已扣除出口退稅)12.6萬億元，而同時期日本稅收約為34 633億元，完成此項工作人數(shù)約為5.6萬人。如將離退休人員計算在內，完成相同的稅收量日本需要的人員數(shù)量僅為我國的0.36倍。2017年我國稅務系統(tǒng)共支出10 979 159.95萬元，收入10 798 751.68萬元，其中財政撥款收入6 934 739.38萬元①，如果將我國稅務機關效率提高至日本同一水平，每年將削減成本近700億元，該項成本已超過部分西部地區(qū)2017年的稅收收入。由此可見，我國單位稅收收入的征收成本已過高，削減稅務機關行政成本勢在必行。

一個值得關注的問題是削減行政機關運行成本是否有利于經(jīng)濟增長。Romer(2000)認為:長期經(jīng)濟增長是由技術進步(含經(jīng)濟制度的變遷)貢獻的,而短期經(jīng)濟增長是由資本和勞動等要素投入的增加所貢獻的。劉偉(2002)認為過去中國經(jīng)濟的增長主要是靠制度改革由第三產業(yè)拉動的,然而第三產業(yè)的結構擴張會降低第一產業(yè)和第二產業(yè)對經(jīng)濟規(guī)模的正效應,因此只有通過提高第一產業(yè)和第二產業(yè)的效率才能獲得長期穩(wěn)定的經(jīng)濟增長?？梢娂夹g進步對于經(jīng)濟的長期增長有著至關重要的作用。如果行政機關成本與經(jīng)濟增長呈正相關，那么就不存在削減成本的基礎，只有在過高的行政成本抑制經(jīng)濟增長的情況下，削減成本才有意義。由前面的分析可知，長期的經(jīng)濟增長由技術進步?jīng)Q定，那么行政成本與經(jīng)濟增長的關系，可以表示為行政成本與技術進步的關系。張莉華(2007)認為行政機關過高的成本主要表現(xiàn)為行政機關規(guī)模龐大、公車耗費、公款培訓及出國等方面，并不是用于改革創(chuàng)新，基本屬于非生產性支出。StevenLin(1994)對20個發(fā)達國家和42個發(fā)展中國家進行政府支出(分別包括及不包括國防和教育支出二種)占GDP比率的變動對經(jīng)濟成長的影響進行估計,結果得出:政府非生產性支出對發(fā)達國家和發(fā)展中國家不論短期或長期均呈現(xiàn)負面影響。

因此，從理論研究的角度來看，政府非生產性支出不利于經(jīng)濟增長，因此我們需要對政府非生產性支出進行管理及削減非必要的行政成本。

二、行政成本管理的現(xiàn)實需要

(一)基于國際形勢的行政成本管理

隨著以美國為首的貿易保護主義的抬頭，全球自由貿易體系遭遇空前的挑戰(zhàn)，全球經(jīng)濟增長充滿不確定性，使得我國的經(jīng)濟發(fā)展面臨的國際環(huán)境復雜多變。

第一，全球經(jīng)濟處于低迷狀態(tài)。自2009年以后，我國已成為全球最大出口國，持續(xù)低迷的全球經(jīng)濟，導致世界總需求降低，造成我國部分產能過剩。2010年全球GDP增速4.30%，2017年全球GDP增速為3.20%，我國出口總額于2016年出現(xiàn)2008年以后首次下降，2015年至2017年凈出口總額由36 830.7億元下降至28 521.4億元，而我國經(jīng)濟增速由2014年的7.40%下降至2017年的6.90%。

第二，全球體系分工出現(xiàn)新的趨勢，我國經(jīng)濟面臨發(fā)展中國家和發(fā)達國家的雙重競爭。自2008年金融危機后，西方發(fā)達國家認識到建立在高負債、高赤字的虛擬經(jīng)濟基礎之上的經(jīng)濟發(fā)展，實體經(jīng)濟才是社會發(fā)展根本，因此各自推出再工業(yè)化戰(zhàn)略，使制造業(yè)回歸本土，如美國推出的一系列促進實體經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

(二)基于國內形勢的行政成本管理

目前的研究指出，我國財政供養(yǎng)人口呈逐年上升的趨勢，行政成本呈逐漸增加的狀態(tài)，因此需要管理日益高漲的行政成本。過高的行政成本造成財政壓力過大。而目前我國財政收入的大部分來自稅收，過高的行政成本繼而轉嫁到納稅人身上。稅負水平的提高會抑制市場經(jīng)濟的活力。而這與我國目前提出的減稅降費政策不相符。而中國自從改革開放以來，經(jīng)濟經(jīng)過一段時間的高速發(fā)展，已由高速發(fā)展階段進入高質量發(fā)展階段，這就要求國內的各企業(yè)進行改革創(chuàng)新，改變過去粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式，前期我國生產的產品主要集中于低端產品即低附加值的產品，隨著我國基本人口紅利窗口期的逐漸消失，人工成本的上升，導致我國出口的產品利潤逐漸下降，倒逼企業(yè)進行技術創(chuàng)新，生產高附加值的產品。而且我國經(jīng)濟的高速發(fā)展是以犧牲部分環(huán)境為代價的，在國家提出藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的大背景下，過去粗放式的經(jīng)濟難以為繼，這就要求企業(yè)進行改革創(chuàng)新。

三、行政管理成本居高不下的原因探析

行政成本居高不下的原因是行政機關缺乏降低成本的原始動力。目前各行政機關的收入來源，一大部分是來自財政撥款，不同于企業(yè)來自營業(yè)收入，而財政撥款并不是根據(jù)行政機關的收入情況來決定，而是根據(jù)行政機關往年的支出情況以及未來可能增加的支出來決定的，也就是根據(jù)支出來確定財政撥款的額度，而不是收入情況。對于提供公共服務的行政機關來說，收入的情況難以確定，因此這也是大多數(shù)行政機關的撥款是根據(jù)支出情況來確定的原因。也就表明行政機關的收入來源和行政機關的效率基本不掛鉤，既然收入與工作效率不掛鉤，那么行政機關也就缺乏提高工作效率及削減成本的最根本動力。

四、方法探析

目前的研究文獻提出的各種削減成本的措施包括宣傳教育、預算管理、改變會計核算方式、審計監(jiān)督等，基本未觸及工作效率與收入關系這個根本原因。這些措施可能在短期內取得效果，但從長遠來看，這些措施并不能有效地管控行政機關過高的成本，使成本與工作量保持在合理的水平。本文從以下兩個方面提出建議。

(一)以工作量為基礎的財政撥款制度

各行政機關的財政撥款應根據(jù)各自的工作量來確定。雖然行政機關提供的公共服務所取得的收入難以確定，可以將某地的行政機關與國內外其他機關相比較，比較其在提供相同的或者類似的公共服務時所消耗的成本，根據(jù)國內外的比較結果確定合理的財政撥款額度，而不是由各行政機關的預算及上年的支出情況來確定。

(二)建立以工作效率為基礎的激勵制度

堅持多勞多得及能者晉升的原則，確定以工作效率為目標的財政撥款方案及績效分配方案，并以法律法規(guī)的形式確定下來，形成一種制度。稅務機關工作人員的收入水平與晉升和工作效率相掛鉤，提高稅務機關工作人員的積極性，形成成本管理的長效機制。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于2017年國家稅務局系統(tǒng)部門決算。