任哲 張帆

摘要：治理垃圾是各國面臨的重要問題。在垃圾分類和資源化利用上，日本探索并形成了一套成功的經驗。其中，民眾在家庭生活垃圾分類中承擔著基礎性責任，即精準分類、使用指定垃圾袋、定時定點投放。政府采取有償、無償和補貼等多種方式，發(fā)揮行業(yè)協會的積極作用，實現資源垃圾市場化產業(yè)化收集，通過貿易銷往海外。中國全面禁止洋垃圾對日本資源垃圾出口產生巨大沖擊，為此，日本政府要求生產企業(yè)承擔起垃圾回收和再利用的責任，推動技術創(chuàng)新，用可降解的植物原料取代傳統塑料。這些經驗和做法對中國的垃圾分類和資源型垃圾回收再利用有一定的借鑒意義。

關鍵詞：資源垃圾;垃圾分類;垃圾偷盜;日本

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.008

近年來，中國國內各城市紛紛開展垃圾分類工作，上海、杭州、深圳等城市實行嚴格的垃圾分類政策，并取得了積極成效。其他各地也在探索形式多樣的垃圾分類措施。日本是全球垃圾分類做得較好的國家之一，經過多年的探索，已形成了一套成熟的流程與經驗。這里僅以日本千葉市為例，介紹家庭生活垃圾分類以及資源垃圾回收利用，以供國內各地參考。

一、家庭生活垃圾的分類與投放

在日本，居民投放垃圾時需要遵守四個原則，即精準分類、使用指定垃圾袋、在指定的時間段和地點投放。因為環(huán)境衛(wèi)生主要是地方政府的工作，地方自治體根據當地的實際情況制定不同的地方性條規(guī)，因此垃圾分類的標準因地區(qū)而異，本文主要介紹千葉市的情況。

千葉市位于東京的東部，是千葉縣（一級行政區(qū)）的縣府所在地，同時也是縣域內最大城市。千葉市距離東京中心區(qū)域（日本橋地段）30千米，是東京大都市圈中的重要城市。近年來日本的人口越來越向首都圈集中，千葉市的人口為98萬，且在不斷增加，區(qū)域內的生活垃圾投放量也呈上升趨勢。為了減少生活垃圾，千葉市于2014年起根據垃圾的投放量收費。

收費的方法很簡單，就是凡在千葉市內投放的垃圾，都需使用千葉市指定的塑料垃圾袋，且投放到指定的垃圾投放點。沒有使用指定的垃圾袋或者投放到非指定地點的垃圾一律不回收。指定的垃圾袋分為可燃燒（綠色）和非燃燒（透明）兩種。可燃燒垃圾袋分10升、20升、30升、45升等4種，非燃燒垃圾袋只有10升和20升，收費標準均為0.8日元/升。垃圾袋每套10件，不單賣，可在市內的各種超市、藥店和商店購買。垃圾袋的銷售利潤歸地方財政，用于環(huán)衛(wèi)的各項支出。作為一種業(yè)務委托，地方政府也會支付一定的經費給這些合作商家。

家電家具等大型垃圾則需要事先通知（電話或者網絡）市政府指定的垃圾回收單位，并提前購買垃圾回收券。券額根據垃圾的形狀和大小而異，具體金額可以電話咨詢，市政府的網頁也有詳細的信息。一般來說垃圾回收單位的工作量有限，當日或者次日回收的可能性幾乎為零（一般是1～2個星期后）。居民要把回收券貼在垃圾的顯著位置上，并在回收日當日清晨到早上8點之前投放到指定地點。

資源型垃圾和有害垃圾則不需要指定的垃圾袋，也不需要購買垃圾回收券，只需在指定的時間段投放到指定的垃圾回收區(qū)域即可。資源型垃圾大致分為樹枝雜草類、廢紙布類以及瓶罐塑料瓶類，要投放到垃圾回收站內事先劃分好的不同區(qū)域內。玻璃瓶、金屬罐和塑料瓶還要分別投放到指定的回收箱內。資源型垃圾不收費一方面是因為經過加工之后可以重新利用，有一定的市場價值，另一方面也是為了保持居民的積極性。

與其他地方自治體相比，千葉市的垃圾分類還不算嚴格，即便如此，居民在日常生活中仍經常遇到不知如何分類的困惑。市政府在官方網頁上詳細列出了各種生活垃圾的分類和回收的方法，除了日文版本之外，還有英文、中文和韓文版。在垃圾投放點也有相關的分類說明。

以上簡單介紹了千葉市生活垃圾的分類和投放情況，與普通居民生活相關的部分也就到此為止，至于回收之后的生活垃圾如何處理則是地方政府的工作。

二、生活垃圾的治理成本

在日本，地方政府的日常工作中環(huán)境衛(wèi)生工作占據重要地位，工作的涉及面廣，同時需要動員政府內部和社會各方的力量，涉及到多種治理成本。

從生活垃圾的回收到最終處理需要多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要行政的介入，同時也產生大量的治理成本。我們可以把生活垃圾的治理分為四個階段，即收集運輸、中間處理、最終處置、資源利用，每一個階段都會產生治理成本。收集運輸成本指的是將生活垃圾從市內的各個投放點回收到城市垃圾中心站的費用。在這一環(huán)節(jié)，政府主要負責回收可燃燒和不可燃燒的生活垃圾，資源型垃圾的回收主要是由企業(yè)來負責。每年政府都要通過招標的方式，將市區(qū)內特定區(qū)域的資源型垃圾回收工作委托給企業(yè)，投標金額低者勝出。中間處理成本包括垃圾的燃燒費用以及大型垃圾的分解壓縮費用，最終處置成本則包括填埋以及燃燒灰塵的處理費用。而資源利用則指瓶罐塑料瓶等垃圾的篩選和壓縮過程中產生的費用，這一環(huán)節(jié)的目的是為了提高垃圾的純度便于出售。除此之外還有管理成本，其中包括垃圾回收中心的運營以及圍繞生活垃圾治理的其他業(yè)務成本。

根據2013年度千葉市政府的公開數據，以上各項成本綜合起來約為130億日元（約合8 000萬人民幣），按照垃圾的種類來分，可燃燒垃圾的治理成本最高，接近90億日元。因為絕大多數的家庭垃圾屬于可燃燒垃圾，投放量巨大，從收集運輸到中間處理，再到最終處置都需要大量的成本。其次是瓶罐塑料瓶等資源型垃圾的治理成本，約為18億日元。與可燃燒垃圾不同，瓶罐塑料瓶等資源型垃圾無需經過中間處理（分解）和最終處分（燃燒）環(huán)節(jié)，但是在資源利用（篩選雜物以及壓縮）環(huán)節(jié)的成本卻很高。再次是大型垃圾的治理成本，接近13億日元。

資源型垃圾有一定的市場價值，地方政府也會將經過篩選和處理的資源型垃圾賣給企業(yè)。資料顯示，價值最高的是鋁罐，每噸可以賣到14.7萬日元;其次是塑料瓶，每噸可以賣到3.5萬日元，這兩項也是垃圾出售所得的大頭。最不劃算的是玻璃瓶，每噸只能賣到800日元左右。各項收入加起來約為4.6億日元。由于垃圾回收中心的處理能力有限，無法完全消化進站的資源型垃圾，這些垃圾不能長時間擱置，塑料瓶等資源型垃圾的處理一般會委托給企業(yè);有色玻璃瓶資源利用的范圍很窄，為激勵企業(yè)回收，政府往往給企業(yè)補貼高于其他垃圾的補貼。政府通過有償、無償以及補貼等方式，實現了資源垃圾的市場化。通過市場化，政府完成了處理垃圾的目標，企業(yè)也有利可圖。此外，在垃圾焚燒過程中產生的熱量可用于發(fā)電以及向周圍設施的供熱，兩項綜合起來也有接近9億日元的收入（以上數據均來自2013年度公開數據）。至于廢紙布類的資源型垃圾則由指定的企業(yè)或者團體負責回收，政府根據回收量發(fā)放一定的補助，且廢紙布類的銷售額則成為企業(yè)或者團體的收入。政府以此來提高企業(yè)和其他社會力量的積極性，從而達到回收資源型垃圾的目的。

上面提到投放垃圾的第一準則就是精準分類，為什么要精準分類呢？簡而言之，垃圾的分類越精準，純度越高，便能夠有效地降低各個環(huán)節(jié)的治理成本。以塑料礦泉水瓶為例，瓶蓋、塑料瓶和包裝標簽需要分類投放。瓶蓋應歸類到塑料容器包裝類，經過加工之后可用于注射器生產，一般的垃圾投放點都設有單獨的塑料瓶蓋回收箱。若沒有回收箱，建議與包裝標簽一起分類到可燃燒垃圾，而不是與塑料瓶一起投放到塑料瓶回收箱。而塑料瓶本身，為了防止剩余飲料影響塑料瓶的重新加工，在投放之前建議簡單沖洗一遍。雖然三者都是塑料，因為化學成分不同，加工方式及用途也迥異。未經以上分類的塑料瓶要在垃圾回收中心（或者指定的回收企業(yè)）重新分類，而現階段這一環(huán)節(jié)仍然是人工進行。反之，純度很高的資源型垃圾則能有效地降低成本。

在日本，自動飲料售貨機隨處可見，給消費者提供便利的同時，卻增加了垃圾回收的成本。因為很少有消費者會喝完飲料之后把塑料瓶按照上述要求分類，也不太現實。而對于家庭生活垃圾中的塑料瓶分類則仍有提升的空間。在千葉市，回收塑料瓶蓋是小學義務教育的一個環(huán)節(jié)。學校號召學生把家庭生活垃圾中的塑料瓶蓋投放到學校里的回收站，以此提高普通居民的分類積極性。有些學校要求更加嚴格，學生必須使用可回收利用的紙袋攜帶瓶蓋，而不是常見的塑料袋！

三、產業(yè)鏈的形成與垃圾偷盜現象

日本政府雖然大力提倡資源型垃圾的回收和再利用，也制定了相應的法律，但畢竟日本國內的設備和容量有限，再考慮到高昂的成本，近些年的資源型垃圾中有很大一部分直接出口到海外。這樣既可以得到貿易利潤，又可以適當緩沖日本國內的環(huán)境負荷，并形成了一個資源型垃圾回收的產業(yè)鏈。既然有利可圖，就免不了出現偷盜垃圾的行為。人們不禁要問，拿走垃圾怎么能叫偷？

為了便于說明，我們做一個簡單的假設。假設有人在指定的垃圾回收點投放了一臺電視機，并把大型垃圾回收券貼在醒目的位置之后離開，而剛好另外一人路過看見了電視機并隨手拿走的話，后者就有可能背上盜竊的罪名。為什么呢？因為垃圾雖然是廢棄物，但并非沒有所有者。假設中的第一所有者將電視機投放到回收點并已經貼上回收券，日本民法會解釋為電視機的所有權從第一所有者轉移到了地方政府。而隨手拿走電視機的行為則是盜竊地方政府的公共財產，哪怕是垃圾！[1]

這種假設看似極端，但是在現實生活中非常普遍，性能狀況良好的家具家電經常被人拿走。當垃圾回收人員在投放點無法確認事先預約好的大型垃圾時，需要給預約人打電話確認是否已經投放，若是投放之后被人拿走，回收人員算是白跑一趟。政府雖然明令禁止，但畢竟是個別案例，政府也無暇處理。但是，倘若隨手拿走垃圾的行為成為一種特定人群的慣例，且規(guī)模較大，就不能置之不理。地方政府會根據往年的數據測算下一年的資源型垃圾投放量，并以此為根據調配回收人員和車輛。若是回收業(yè)務向企業(yè)招標的話，企業(yè)也根據資源垃圾的單價和投放量來計算投標金額。大規(guī)模的垃圾偷盜行為不僅會造成公共資源調配的浪費，也會直接影響企業(yè)的經濟利益。

在上面的假設中，大型垃圾已經貼好回收券，這樣可以證明所有權已經發(fā)生了轉移。倘若無需貼牌的廢紙、瓶罐等資源型垃圾被拿走的話，又該如何去證明呢？除非是人贓俱獲，或者有監(jiān)控視頻為證，否則很難實現有效的監(jiān)督。就算抓到慣犯，政府也不太愿意興師動眾地走司法程序，更多是以警告罰款了事。為此，日本各地方政府陸續(xù)修定了地方性法規(guī)和條例，明確罰款額度（10～20萬日元居多）以及其他的懲戒措施。這種地方性法規(guī)一般雙管齊下，一方面明確資源垃圾的所有權為地方政府，另一方面禁止非指定的回收企業(yè)和團體擅自回收。對于違反法規(guī)的企業(yè)，除了罰款，政府一般會公開企業(yè)的名稱以示懲戒。此外，違反企業(yè)也會被行業(yè)協會除名，一旦被除名，該企業(yè)就無法參加政府的招標項目。一些地方政府還調配了專門人員來監(jiān)管垃圾偷盜行為，一旦發(fā)現偷盜行為，監(jiān)管人員可以當場罰款（比如東京都足立區(qū)）。

在強大的利益驅動下，小額的罰款和懲戒已經無法遏制資源型垃圾偷盜的問題。根據東京回收行業(yè)協會的推算，2009年東京都內的資源型垃圾（報紙廢紙類）被盜總量為4.3萬噸，占回收總量的27.3%，帶來的經濟損失高達15億日元。雖然近年來日本各地方政府也不斷努力控制垃圾偷盜現象，但是這種現象不降反增。同樣是東京回收行業(yè)協會的數據顯示，2016年日本全國的45%的資源型垃圾（報紙廢紙類）被盜走，被盜率最高的是中部地區(qū)，高達62%。而垃圾投放量最多的關東地區(qū)（包括東京都市圈）也有40%的資源型垃圾（報紙廢紙類）被盜走。

根據日本政府部門（經濟產業(yè)?。┑慕y計，日本國內的廢紙利用率在2010年前后達到了60%，之后沒有明顯的變化，至今停留在65%左右。也就是說，逐年增加的被盜廢紙應該不是在日本國內銷售而是流向了海外。根據經濟產業(yè)省和財務省的統計數據顯示，日本在2000年從廢紙進口國轉變成廢紙出口國，泰國是當時最大的進口國家，占出口總量（37.2萬噸）的30%;其次是中國臺灣地區(qū)，占總量的29%;韓國和中國大陸各占15%。而在此后短短數年之內，日本的廢紙出口量急劇飆升，在2005年達到了371萬噸，5年內增加了十倍。中國也一躍成為日本資源型垃圾（廢紙類）的最大進口國，占據日本出口總量的84%（2005年），之后幾年雖然有所下降，但仍然是最大進口國，2018年的出口總量中，中國大陸占據72.5%的份額。

與廢紙類垃圾相似，各種資源型垃圾被盜現象普遍嚴重，其背后存在著巨大的利益和產業(yè)鏈，且這種利益鏈是跨越國界的。一旦國際環(huán)境有變，產業(yè)鏈也會直接受到影響，資源垃圾中的塑料瓶是典型的例子。

四、日本的塑料瓶何去何從

2017年國務院辦公廳印發(fā)了《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，并要求全面禁止洋垃圾入境，該禁令對日本的資源垃圾出口產生重大影響。

日本是僅次于香港和美國的世界第三大廢棄塑料出口國，從2011年起，中國是日本廢棄塑料的最大進口國，始終占據50%以上的份額，截至2017年。表1是2017年和2018年上半年的日本廢棄塑料出口量的統計，從統計數據中我們可以清晰地看到禁止洋垃圾政策對日本的影響。禁止洋垃圾政策出臺之前，中國大陸和香港地區(qū)位居進口國家和地區(qū)的前兩位，兩者加起來占據日本出口總量的71.5%。而在政策出臺之后，中國大陸和香港地區(qū)的進口量急劇下降，兩者加起來只占上半年出口總量的7.3%，日本的出口總量也急劇下降。可以說中國的禁止洋垃圾政策給日本的資源型垃圾回收產業(yè)鏈帶來了巨大的沖擊和壓力。

中國的禁止洋垃圾政策出臺之后，許多日本企業(yè)將目標轉向了東南亞，如表1所示。當然，東南亞各國也意識到了洋垃圾的危害，各國都相繼提出新的進口限制。很明顯的是，東南亞各國雖然可以解決一時的燃眉之急，但不能像中國過去那樣長期消耗如此龐大的塑料垃圾。最后，問題又回到了日本國內。日本的中央政府、地方政府以及企業(yè)該如何去應對外部環(huán)境帶來的巨大變化？

日本在20世紀90年代中期制訂了《容器包裝再生利用法》（以下簡稱《容器再生法》），于1997年4月份開始實施，現階段的垃圾分類回收的各項規(guī)定基本上來源于這部法律。2006年，日本政府修訂該法律，旨在推進3R政策，即Reduce（減少垃圾）， Reuse（重復使用）、Recycle（回收利用）。圖1是《容器再生法》中提到的塑料瓶再生利用過程中的幾個環(huán)節(jié)。從生產廠家（或者經銷商）到消費者，再到地方政府的回收以及轉讓給再商品化廠家的流程在上面已經提到，在此做兩點補充。

第一，生產廠家和零售商承擔回收和再商品化的義務。法律規(guī)定生產和使用資源型包裝容器（金屬或塑料瓶罐以及紙質包裝容器）的廠家和零售商（小規(guī)模商家除外）有義務回收包裝容器并進行再商品化利用，同時明確了履行義務的方法以及判斷標準（詳細內容請參照《容器再生法》條文）。沒有履行義務或沒有完全履行義務的廠家和商家要受到政府方面的指導、勸告、企業(yè)名稱公開、行政處罰等一系列的行政監(jiān)管，并要支付相應的罰款。

第二，發(fā)揮行業(yè)協會的輔助作用。在圖1中的指定法人是指日本容器包裝回收利用協會（以下簡稱協會），該協會是公益財團法人，得到了中央政府各部門的認可與業(yè)務委托，其主要職責是推進容器再生法的實施。那些無法獨自履行再商品化義務的廠家和零售商可以委托協會實施并支付一定的費用，各地方政府也可以把資源型垃圾轉讓給協會，委托有關再商品化的一系列業(yè)務。從事再商品化行業(yè)的企業(yè)必須在協會登記，以便參加協會的各項招標。因此，協會掌握了大量的信息，包括容器的生產廠家以及生產量、地方政府的回收情況、再生產企業(yè)的相關信息，還有各項招標結果。協會通過將這些信息的絕大多數在網上公開，以此推動和提高資源的回收與再商品化的效率。

因為中國出臺了禁運洋垃圾政策，大量滯留的資源型垃圾給地方政府和協會帶來了巨大的壓力，同時也給再商品化企業(yè)提供了商機。為應對外部環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，政府和協會一方面要求生產廠家改變容器的原材料，使用更多的植物原料以便減輕環(huán)境負荷。比如三得利集團計劃使用更多的再生PET樹脂原材料和植物樹脂，從現階段的10%提高到100%（2030年）。另一方面三得利集團還協助地方政府回收塑料瓶。日本各界還建議開放資源型垃圾市場，使更多的企業(yè)參與進來，并支持技術創(chuàng)新。根據協會的調查報告顯示，2014年日本平均每個家庭產生511個垃圾塑料瓶，假如這些瓶子全部回收再利用，可產生134兆焦熱量。這與4升汽油的發(fā)熱量相等，而日本國產的節(jié)能汽車（排行前十）用1升汽油可以行駛24千米左右，4升汽油則意味著可以行駛將近100千米。這個數字比喻十分易懂，或許能調動企業(yè)的積極性。但是技術創(chuàng)新和市場開放需要時間，短時間內很難取得質的飛躍。

根據2019年的貿易統計顯示，經過2018年的重創(chuàng)，日本國內塑料瓶的出口呈現出了明顯的回暖，而主要的出口目的地已經從中國大陸和中國香港轉移到東南亞，如表1所示。

五、結語

由于篇幅所限，本文無法對日本的環(huán)衛(wèi)行政制度設定與實際情況展開詳細論述。從塑料瓶的案例可以看出，國際環(huán)境的變化會對一個國家垃圾回收政策產生直接的沖擊。對于日本而言，單一的資源垃圾輸出，并非長久之計。一旦東亞和東南亞地區(qū)的進口政策有所調整，對日本國家和企業(yè)來說又將是一場巨大的沖擊。對于日本來說，將絕大多數的資源型垃圾在國內實現再商品化之后，再輸出到海外才是理想的貿易模式。但是由于技術所限，目前還很難達到這一理想的狀態(tài)。

回到開始的垃圾分類話題，日本的優(yōu)勢在于消費者十分配合國家的垃圾分類政策，做到精細化的分類和投放，既提升了資源垃圾的價值，又有效地降低了政府的垃圾治理成本。日本的垃圾分類和資源垃圾的市場化產業(yè)化措施，或許能對中國國內正在開展的垃圾分類和回收工作有一定的借鑒。

參考文獻：

[1]垣見隆幀. 世田谷清掃·リサイクル條例事件[J]. 自治總研，2013（1）：58-78.

[2]日本貿易振興機構.柏瀬あすか.行き場を失う日本の廃プラスティック[R/OL].（2019-01-01）[2019-10-15].https：//www.jetro.go.jp/biz/areareports/special/2019/0101/fceb0360455b6cdf.html

Abstract：The management of garbage is a critical issue for all countries. In garbage classification and recycling， Japan has explored and developed a set of successful experience. The household garbage classification bears the fundamental responsibility， which includes accurate classification， use of designated garbage bags， allocated garbage collecting time and spots system. The Japanese government has made use of paid， unpaid means and subsidies to fully motivate industrial associations to play their roles in order to collect resource garbage in a market-oriented and industrialized manner and sell resource garbage abroad through trade transactions. Chinas all-round banning on importing foreign trash has significantly affected Japans resource garbage export business， and thus Japanese government has required its production companies to take up the responsibilities of garbage collecting and recycling， innovating relevant technology and using biodegradable plant materials to replace traditional plastic materials. The above-mentioned experience and practice offer reference for China in classifying wastes and recycling resource garbage.

Key words：resource garbage; garbage classification;garbage theft;Japan

責任編輯：王明洲