●蔡芳宏

黨的十九大以來，黨中央確立了“三大攻堅戰(zhàn)”的奮斗目標，而防范系統(tǒng)性金融風險是其中之一，系統(tǒng)性金融風險中，地方政府債務(wù)風險尤其重要。國務(wù)院確立了預(yù)算管債的防范風險思路，而從國家治理角度看，預(yù)算管債的實質(zhì)是立法機關(guān)對政府預(yù)算及其債務(wù)的監(jiān)督與風險管理。當前美國在地方政府預(yù)算與債務(wù)管理方面比較有經(jīng)驗，因此，分析美國地方政府預(yù)算管理體制機制尤為重要。本文以美國佛羅里達州蓋恩斯維爾市 （以下簡稱“蓋市”）為例，分析美國地方預(yù)算管理及其議會監(jiān)督，為我國的地方預(yù)算管理改革提供借鑒。

一、佛羅里達州蓋市預(yù)算特點

作為佛羅里達州州立大學的駐地，蓋市實行市議會——城市經(jīng)理的城市管理體制，這可以從圖1的城市組織架構(gòu)中發(fā)現(xiàn)。該體制下市政委員會由4個選區(qū)選出的7位市議員組成，其中一位為市長。市政委員會向全體市民負責，市政委員會下設(shè)6位特命官員，其中一個是城市經(jīng)理，其負責城市的日常運作，并向市政委員會負責。城市經(jīng)理辦公室內(nèi)設(shè)8個科室，設(shè)有8個政府部門，構(gòu)成一個市民、市政委員會、特命官員層、政府部門的四級城市行政體制。

蓋市預(yù)算制度服務(wù)于城市管理體制需要。從城市行政體制看，預(yù)算制度首先滿足市民知情權(quán)與參與權(quán)的需求，其次是服務(wù)于市政委員會的決策與監(jiān)督要求，最后才是用于蓋市預(yù)算執(zhí)行與管理。預(yù)算制度的核心是預(yù)算文件體系，蓋市各項預(yù)算管理行為基本上都體現(xiàn)在其預(yù)算文件體系當中。因此，從其預(yù)算文件體系可以很好地反映出蓋市預(yù)算管理體制機制的各項特點。以2018—2019財年為例，其預(yù)算文件體系內(nèi)容包括《2018財年通過的財政運行計劃》（FY18 Adopted Financial and Operating Plan） 《2018—2019財年預(yù)算提案簡報》《2019財年推薦預(yù)算簡報》《2019年通過的預(yù)算執(zhí)行情況簡報》等，此外，在政府預(yù)算與財政網(wǎng)頁，還有《綜合年度財務(wù)報告》《季度財務(wù)報表》《資產(chǎn)改善計劃》《無主財產(chǎn)》《閑置財產(chǎn)》《（財務(wù)報告、預(yù)算報告）獎勵和表彰》《養(yǎng)老金和投資》《本市營商環(huán)境》《公共采購》《其他資源》《電子服務(wù)》等預(yù)算管理相關(guān)文件。

預(yù)算文件體系中又以預(yù)算報告為關(guān)鍵。蓋市預(yù)算文件體系中的《財政運行計劃》類似我國的政府預(yù)算報告，其總共445頁，包含導(dǎo)言、預(yù)算概覽、摘要、基金明細、部門明細、基本建設(shè)計劃和附錄等七大部分內(nèi)容。該報告全面反映了相關(guān)主體關(guān)系及其預(yù)算安排，蓋市在過去32年里多次獲得美國和加拿大政府財政官員協(xié)會(GFOA)頒發(fā)的杰出預(yù)算獎。因為其預(yù)算滿足評獎的各項要求，比如預(yù)算報告中包含政策文件、財政計劃、預(yù)算報告使用指南等內(nèi)容，預(yù)算報告還是一個各方的信息交流平臺。因此，可以從預(yù)算報告的角度了解蓋市預(yù)算制度如何為預(yù)算相關(guān)主體服務(wù)的情況。

（一）預(yù)算報告首先滿足市民的知情權(quán)與參與權(quán)

從預(yù)算報告來看，政府奮斗目標是“改進與增強以市民為中心的服務(wù)”，蓋市政府通過開放預(yù)算等在線數(shù)據(jù)門戶，使市民很容易獲取和理解政府預(yù)算數(shù)據(jù)，以鼓勵市民參與預(yù)算安排。因此，預(yù)算文件主要是服務(wù)于市民的知情權(quán)與參與權(quán)。這一點主要表現(xiàn)在預(yù)算報告的導(dǎo)言部分、預(yù)算概覽部分與附錄部分中。

圖1 蓋恩斯維爾市2018財年通過的組織架構(gòu)圖

在導(dǎo)言部分，第一，“預(yù)算讀者指南”欄解釋了預(yù)算報告七大部分主要內(nèi)容，方便市民快速找到預(yù)算報告中對其有用的信息；第二，“市長和市政委員會”欄公布了城市市長、議員等城市選舉議員的名單圖像及其所代表的選區(qū)，為市民了解其選區(qū)利益代表人，方便其與選舉議員聯(lián)系及尋求他們的幫助；第三，“當選官員、任命官員、直接報告人、部門負責人”欄公開政府主要管理與執(zhí)行層官員的組成名單，方便市民了解與聯(lián)系各類公共服務(wù)具體負責人，便于監(jiān)督與投訴公共服務(wù)相關(guān)責任人；第四，“政府組織結(jié)構(gòu)圖”欄讓市民對政府組成結(jié)構(gòu)有整體了解，方便市民辦理相關(guān)公共事務(wù)；第五，“城市概況”欄介紹城市經(jīng)濟社區(qū)概況，為市民提供城市基礎(chǔ)信息；第六，“預(yù)算簡介”欄采用通俗易懂的形式介紹了2018年預(yù)算，介紹了各項基金收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)及其變化趨勢，特別是針對2018年與2019年主要預(yù)算政策調(diào)整而增加的收支作了重點介紹，滿足市民對政府預(yù)算重大變化情況的知情權(quán)。

在預(yù)算概覽部分，第一，是預(yù)算程序安排介紹，反映政府鼓勵市民對公共服務(wù)提供建議，以了解政府在未來一年內(nèi)需要解決哪些關(guān)鍵問題。市政委員會舉辦研討會時，由城市經(jīng)理及其職員解釋政府預(yù)算安排，這種研討會對市民開放。預(yù)算程序的最后環(huán)節(jié)會就預(yù)算收支，特別是財產(chǎn)稅稅率，政府舉辦二次公聽會，并向所有財產(chǎn)所有者通告財產(chǎn)稅的稅率公聽結(jié)果。第二，沒有具體年份預(yù)算數(shù)據(jù)與預(yù)算安排的內(nèi)容，純粹是全面介紹預(yù)算收支內(nèi)容，介紹了各項財政政策及各政府部門在預(yù)算中的角色與作用，讓市民學習與了解有關(guān)預(yù)算知識，方便市民了解政府各個部門工作，為市民參與預(yù)算安排提供理論知識的基礎(chǔ)。

在附錄部分，主要包括四部分內(nèi)容：第一，政府外部社團組織獲得政府預(yù)算資金資助情況，滿足市民知情權(quán)，為其組織社團爭取政府資助提供信息，主要資助內(nèi)容包括文化藝術(shù)、社區(qū)開發(fā)、家庭項目等；第二，償債基金信息，主要是四個控制指標的情況。一是人均年度還本付息額，二是一般基金年度償債率，三是債務(wù)余額占應(yīng)稅資產(chǎn)比率，四是人均債務(wù)余額占人均收入比率。由于債務(wù)問題事關(guān)政府信用評級，影響政府借貸成本，市民掌握這些債務(wù)信息有利于監(jiān)督政府，有利于對政府風險有準確預(yù)判；第三，十年應(yīng)納稅財產(chǎn)凈值、財產(chǎn)稅稅率信息等，幫助市民了解房地產(chǎn)的政府成本，為購房、經(jīng)營等行為提供信息；第四，詞匯表，對預(yù)算報告中縮略詞進行解釋，有利于市民更準確理解預(yù)算報告信息。

綜上所述，預(yù)算報告的導(dǎo)言與預(yù)算概覽兩部分主要滿足市民對政府預(yù)算的知情權(quán)和參與權(quán)的需求。首先，市民可以通過預(yù)算報告了解其自身作為一個納稅人需要承擔哪些稅費，稅率是多少，以監(jiān)督政府征稅行為，追求其自身的納稅成本最小化。其次，市民可以通過預(yù)算支出了解其作為市民能夠享受政府哪些公共服務(wù)，通過改變其自身行為，追求自身的公共福利最大化。最后，市民可以通過參與預(yù)算建議調(diào)研與公聽會等活動，使政府改變公共服務(wù)內(nèi)容與水平，使公共服務(wù)更貼近自身的需求，同時也監(jiān)督公共服務(wù)的社會公平情況。

（二）預(yù)算報告主要服務(wù)市政委員會決策與監(jiān)督

在市政委員會——城市經(jīng)理制度下，市政委員會是決策主體與監(jiān)督主體，城市經(jīng)理與政府部門是執(zhí)行主體，政府以預(yù)算文件的方式與市政委員會溝通。政府預(yù)算報告既是市政委員會與政府部門共同努力溝通協(xié)調(diào)的結(jié)果，又是他們之間的服務(wù)合同。因此，以政府預(yù)算報告為核心的預(yù)算文件體系主要是為市政委員會的決策與監(jiān)督而準備的。預(yù)算報告為市政委員會服務(wù)主要體現(xiàn)在預(yù)算摘要與部門明細等部分。

1、服務(wù)市政委員會的決策需求。針對市政委員會的決策需求，在預(yù)算摘要部分，首先，“總體概況”欄敘述了2018年預(yù)算政策目標形成過程及其執(zhí)行要點。比如，最早在2015年的12月份，市政委員會就設(shè)立了政府奮斗目標，即把蓋市建成一個以公民為中心的城市。通過以公民為中心城市目標戰(zhàn)略計劃，指導(dǎo)城市的資源使用、財務(wù)規(guī)劃、勞動力發(fā)展、政策決定、集體談判等，以服務(wù)蓋市市民。到2016年初，城市委員會通過增加和擴大公民的參與預(yù)算編制活動過程，加強政府內(nèi)部與社區(qū)利益攸關(guān)方對區(qū)域資源的協(xié)作，組織和調(diào)整城市規(guī)劃的制定和預(yù)算分配過程。這一過程包括：社區(qū)活動及網(wǎng)上調(diào)查進行現(xiàn)場調(diào)查，鼓勵公民分析和分享他們最大的優(yōu)先事項；通過市政委員會、特許官員和部門主管收集的信息，為城市與市民確定一個共同戰(zhàn)略目標。到2017年，工作人員制定并調(diào)整了組織優(yōu)先事項和目標，并將其納入2018年財政預(yù)算，許多戰(zhàn)略規(guī)劃項目進入了規(guī)劃階段。

規(guī)劃調(diào)整后的戰(zhàn)略框架目標包括：第一，通過促進工作多樣性、創(chuàng)業(yè)精神和小企業(yè)活力，支持強勁的經(jīng)濟；第二，通過為青年、家庭和老年人提供機會，并保護資源，實現(xiàn)一個更好的未來；第三，通過加強社區(qū)建設(shè)，提供公平的服務(wù)，并支持獲得住房，促進更好的公平；第四，利用伙伴關(guān)系和創(chuàng)新來改造城市，以成為美國地方社區(qū)的典范。這個戰(zhàn)略規(guī)劃目標與以前年度不同，比如2011年政府預(yù)算中，政府的戰(zhàn)略框架目標是：公共安全、經(jīng)濟發(fā)展與復(fù)興、人力資本、有效治理、基礎(chǔ)設(shè)施與運輸、鄰里關(guān)系、環(huán)境與能源等。

其次，在預(yù)算導(dǎo)言部分，根據(jù)市政委員會的決議，城市經(jīng)理提交一個“城市經(jīng)理預(yù)算信息”的主題報告，在這個報告中提出年度預(yù)算的政策主題，比如2018年是“戰(zhàn)略能力建設(shè)”，2019年是“投資我們的未來”等，以反映市政委員會的主要政策。在年度主題政策之下，年度增量預(yù)算安排主要是落實主題政策，比如，在導(dǎo)言部分的預(yù)算簡報欄提到，2018年為落實戰(zhàn)略能力建設(shè)政策，政府投資政府員工，2018年通過的預(yù)算投入85萬美元，2019年投入86.7萬美元為員工增加薪水。其中，2018年每小時12.75美元的工資增加50美分到2019年的13.25美元。為提升網(wǎng)站與廣播系統(tǒng)技術(shù)，增加一名數(shù)字服務(wù)主任和技術(shù)系統(tǒng)分析員，為此，2018年增加員工預(yù)算31.5萬美元，2019年增加38萬美元。

最后，在預(yù)算摘要部分，通過各項基金的政府人員編制列表、各部門的人員編制變動表、基金與部門關(guān)系表、各項基金收入與支出匯總表、各項稅費收入概述，各項基金支出匯總概述等，反映政府主要收支與政府政策關(guān)系。比如，第一，2018年度財政資金最大用途與落實安全戰(zhàn)略規(guī)劃有關(guān)，占所有基金預(yù)算的29%；第二，一般政府服務(wù)支出占現(xiàn)有預(yù)算的24%，其中的55%是用于與養(yǎng)老有關(guān)的信托基金；第三，所有基金用于交通的資金占總支出預(yù)算14%；第四，環(huán)保支出約占資金總額5%，其他主要支出是文化娛樂事務(wù)占4%，改善經(jīng)濟環(huán)境占1%等。

2、服務(wù)市政委員會的監(jiān)督需求。針對市政委員會的監(jiān)督需求，在預(yù)算報告的部門明細部分，為落實支持強勁的經(jīng)濟、規(guī)劃更好的未來、培育更好的公平、成為社區(qū)典范等四大戰(zhàn)略框架目標，編制各部門預(yù)算。以市政法律事務(wù)部為例，首先，其為落實前述四大戰(zhàn)略目標，他們做貢獻的方式是：在社區(qū)典范目標方面是為政府司法系統(tǒng)提供法律咨詢、起草法律文書、檢查文件法律規(guī)范性等；為城區(qū)兼并、債券發(fā)行、專項評估、使用收費、征稅等多樣化提供法律咨詢，聘請高素質(zhì)法律顧問，為市政提供低成本法律服務(wù)；此外，更新法律代表網(wǎng)站，為政府2.0舉措提供法律咨詢。對其他三個戰(zhàn)略目標的貢獻類似這種把履行職能的活動歸納于四大戰(zhàn)略目標中，以做到政府治理行為與城市戰(zhàn)略目標相一致。

其次，為落實上述目標，在部門職能范圍之內(nèi)，又制定了業(yè)務(wù)目標，一是為市政委員會、當選或任命的官員、政府部門和社區(qū)重建機構(gòu)等提供及時、稱職和成本效益高的內(nèi)部法律咨詢意見；二是根據(jù)法院解釋的“憲法”，對州和聯(lián)邦法規(guī)和判例法以及“城市法典”提供解讀；三是向法院、其他政府實體、媒體和公眾闡述本市的法律立場和論點；四是通過提供法律代表，保護和維護城市的合法權(quán)利和資產(chǎn)。

最后，在業(yè)務(wù)目標下，又制定各科室（法律顧問、訴訟律師等）的工作目標：法律顧問的目標，一是定期監(jiān)測案件和成文法，以評估其對城市的影響，并就法律如何影響城市及其運作提出建議；二是就城市事務(wù)向政府管理部門提供法律咨詢和建議；三是制定符合法律的法令或決議；四是研究法律問題，談判和審批合同、和解方案、不動產(chǎn)工具和債券等法律事務(wù)。訴訟律師的工作目標是，在向州和聯(lián)邦法院以及行政法庭提起的訴訟和行政訴訟中代表城市辯護；對城市條例、發(fā)展或以及立法、行政和行政決定的上訴進行應(yīng)訟與辯護。此外，有的政府部門在工作目標的基礎(chǔ)上，還要設(shè)置工作業(yè)績考核指標，比如預(yù)算與財政部在服務(wù)社區(qū)典范的戰(zhàn)略目標下，建立了13項工作業(yè)績考核指標，其中一個指標是2018年一般養(yǎng)老基金的投資回報要達到12%。

綜上所述，預(yù)算報告反映出市政委員會是政府預(yù)算的決策者與監(jiān)督者。預(yù)算報告主要是為市政委員會服務(wù)。市政委員會在政府部門的協(xié)助下制定政府奮斗目標——建立以市民為中心的地方政府，根據(jù)這個奮斗目標結(jié)合市民的訴求，調(diào)整戰(zhàn)略框架目標——強勁的經(jīng)濟、更好的未來、更加的公平與社區(qū)典范等。根據(jù)每年的情況制定年度政策重點，2018年 “建立戰(zhàn)略能力”，2019年 “投資我們的未來”。根據(jù)四大戰(zhàn)略目標，歸納政府各部門的職能分類，建立部門的業(yè)務(wù)目標以及下屬科室的工作目標；有的政府部門還要設(shè)立工作業(yè)務(wù)考核指標等。通過一系列的目標體系，為政府預(yù)算編制提供依據(jù)，特別是新增預(yù)算部分。市政委員會通過各級目標落實情況來監(jiān)督與考核政府部門。

（三）預(yù)算報告是政府部門執(zhí)行政策的具體方案

預(yù)算報告定義為政府年度財力收支計劃，但其產(chǎn)生的初衷是監(jiān)督政府活動，保證政府高效率低成本地提供公共服務(wù)。在滿足前述的市民需求與市政委員會需求后，政府部門根據(jù)預(yù)算報告目標的要求，依照預(yù)算報告的收支計劃執(zhí)行預(yù)算。因此，為實現(xiàn)上述的奮斗目標、戰(zhàn)略目標、業(yè)務(wù)目標、工作目標與考核指標。政府會應(yīng)目標要求調(diào)整政府部門及其預(yù)算安排，一是可以調(diào)整城市經(jīng)理直屬單位，向市政委員會負責的特許官員機構(gòu)除外，比如，自2017年起增設(shè)了戰(zhàn)略規(guī)劃部，專門領(lǐng)導(dǎo)整個政府組織架構(gòu)執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略。二是根據(jù)戰(zhàn)略框架目標，調(diào)整部門組織結(jié)構(gòu)與人員編制預(yù)算方案。比如，市法律事務(wù)部人員編制17人，分設(shè)四個科室。三是根據(jù)業(yè)務(wù)目標、工作目標等編制部門收入與支出預(yù)算。比如，市法律事務(wù)部費用主要列入一般基金、一般保險基金、社區(qū)復(fù)興辦和一般養(yǎng)老基金；其部門預(yù)算數(shù)據(jù)分為2016年預(yù)算數(shù)與實際數(shù)、2017年預(yù)算數(shù)、2018年預(yù)算數(shù)與2019年計劃數(shù)。可以縱向比較數(shù)據(jù)的年度變化，預(yù)算收支安排分為：按照基金分列的收入與支出，按照用途、單位分列的支出等，具體預(yù)算安排如表1所示。

從2016年的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)來看，這兩個數(shù)并不相等，這反映兩個情況：一是雖然預(yù)算安排比較精細，但是在執(zhí)行過程中免不了要進行預(yù)算調(diào)整，這個過程由預(yù)算調(diào)整政策具體規(guī)范；二是預(yù)算支出總金額一般是稍微大于決算，這說明在編制預(yù)算時遵循了謹慎的原則，防止發(fā)生政府資金的結(jié)算風險。

此外，為合理安排預(yù)算，使資金來源與資金用途有對應(yīng)關(guān)系，以有利于考核每類資金的效率與公平，政府在基金明細預(yù)算部分，根據(jù)資金的性質(zhì)與用途設(shè)置了多項分類基金，比如一般基金、特別收入基金、償債基金、基本建設(shè)基金、權(quán)益類基金、養(yǎng)老及其福利基金等。每類基金的每項資金都有收入與支出安排。此外，除了一般基金外，其他基金的每項資金都有簡介、收入來源、法律依據(jù)以及資金結(jié)余情況。

作為地方政府的重大支出，針對基本建設(shè)項目，預(yù)算報告除了有資本項目基金預(yù)算，還有資本改善計劃的詳細內(nèi)容，包括計劃程序、計劃制定的日程安排、各類基金與各部門資本改善計劃匯總、按照資金來源分類的基本建設(shè)預(yù)算安排、主要基本建設(shè)維護項目、基本建設(shè)項目資金來源和用途表等等，預(yù)算報告就此做的詳細介紹，既滿足前述的市民知情權(quán)，也滿足市政委員會的決策與監(jiān)督權(quán)，同時，也使政府重大支出有充分的資金計劃準備，保證政府執(zhí)行預(yù)算的低風險。

綜上所述，從政府部門執(zhí)行預(yù)算角度來看預(yù)算報告，主要是三大塊預(yù)算：一是人事編制安排；二是部門預(yù)算安排；三是基金預(yù)算安排。政府各層次的政策目標就是依據(jù)這樣的預(yù)算安排來逐步實現(xiàn)。

表1 城市法律事務(wù)部預(yù)算匯總表

二、對中國地方預(yù)算管理的幾點啟示

美國蓋市的預(yù)算報告雖然內(nèi)容豐富，但是還有大量相關(guān)預(yù)算信息沒有在報告中反映，因此，蓋市政府為此在網(wǎng)站上披露了大量文件，方便市民了解。雖然蓋市每年的預(yù)算報告格式都有所變化，多年的預(yù)算目標也會有所調(diào)整，但還是獲得多年的杰出預(yù)算獎，這說明蓋市有關(guān)預(yù)算改革得到專業(yè)評價機構(gòu)的認可，其面向市民、市政委員會與政府部門的預(yù)算報告特點，把政策目標與預(yù)算安排有效地結(jié)合起來，這是我國在預(yù)算管理改革上可以學習的重要方面。當然，由于中美兩國體制不同，道德文化價值不同，美國的成功經(jīng)驗并不能照搬到我國來，需要結(jié)合我國的國情，實施漸進式的預(yù)算管理改革。

當前我國地方政府預(yù)算管理改革取得了巨大的進展，政府預(yù)算報告與決算報表基本都在網(wǎng)上公開，但是與美國的經(jīng)驗比較，我國的預(yù)算管理還需要進行比較大的改革。

（一）建立面向市民的預(yù)算文件體系

當前我國地方政府預(yù)算文件受到中央政府的統(tǒng)一規(guī)范，地方特色不鮮明，這有利于統(tǒng)計口徑一致與政府間橫向比較，缺點就是沒有針對地方特殊問題進行足夠詳細的預(yù)算安排。當前預(yù)算報告雖然向社會公開，但是預(yù)算報告的可讀性較差，可用性不足，社會根據(jù)預(yù)算報告對政府監(jiān)督的可行性不足，社會關(guān)心的一些問題并不總是政府預(yù)算的重點。因此，這方面應(yīng)該向美國的地方政府學習，要建立以市民為中心的地方政府，在預(yù)算文件方面滿足市民對公共事務(wù)的知情權(quán)與參與權(quán)。

市民對地方政府的要求主要是兩點：一是盡可能低的稅費成本，雖然地方政府沒有稅收減免權(quán)，但是政府在收費方面有較大的空間，政府在預(yù)算報告方面，對政府稅收與收費要有完整詳細的報告；二是盡可能多的社會福利，雖然當前政府提供了大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施方便市民生活，但是由于市民很難有效參與決策，甚至旁觀公聽會的機會都不多，因此，市民對公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度不高，甚至出現(xiàn)好心辦壞事的結(jié)果。對政府基本建設(shè)項目信息應(yīng)盡可能詳細地向市民報告，重大投資項目應(yīng)給市民參與的機會，以提高投資的社會效益，同時增加政府行政的公共信托責任與權(quán)威性。

（二）建立面向人大的預(yù)算文件體系

雖然預(yù)算報告主要為人大制定，報告提供的預(yù)算數(shù)據(jù)完整，但是預(yù)算報告對預(yù)算安排的解釋不多。地方人大關(guān)注中央政策落實情況，而地方政府關(guān)注預(yù)算收支數(shù)據(jù)的可行性，兩者追求不同，人大追求政策效果，政府追求預(yù)算風險可控。因此，雖然人大獲得的預(yù)算信息較市民更多，但掌握的信息遠不如政府。雖然人大對預(yù)算報告總能提出一些修改意見，但是實質(zhì)性的預(yù)算安排無法改變，人大監(jiān)督流于形式。因此，可以學習美國經(jīng)驗，把預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移到地方人大，政府配合人大要求完成預(yù)算安排，實現(xiàn)人大對地方預(yù)算的決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

地方人大代表地方民意，精準掌握地方社會輿情，因此，為促進社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展，對政府活動肯定有明確的目標要求，這個要求應(yīng)該體現(xiàn)在政府預(yù)算中。比如，當前社會關(guān)注政府的“三公”消費問題，雖然“三公”支出散見于政府各部門預(yù)算中，但是為回應(yīng)社會的知情權(quán)，中央就統(tǒng)一要求地方政府編制“三公”預(yù)算，把有關(guān)收支公開，有利于化解疑慮，監(jiān)督政府公款消費。當前，中央提出“三大攻堅戰(zhàn)”，這些內(nèi)容雖然都散見于政府部門預(yù)算中，但是由于事關(guān)社會焦點，因此有必須學習“三公”預(yù)算的做法，專門編制 “扶貧預(yù)算”“環(huán)保預(yù)算”與 “地方債務(wù)預(yù)算”，正面回應(yīng)社會輿情，同時讓地方人大能夠?qū)Α叭蠊詰?zhàn)”的預(yù)算安排作出具體決策，并監(jiān)督地方政府執(zhí)行預(yù)算，考核地方政府的政策執(zhí)行效果。

（三）建立面向市場的預(yù)算文件體系

佛羅里達州蓋市把強勁的經(jīng)濟發(fā)展作為政府重大戰(zhàn)略目標之首，并為此制定了“建設(shè)戰(zhàn)略能力”與“投資我們的未來”的預(yù)算主題政策。我國一直把發(fā)展經(jīng)濟作為政府工作的重心，在招商引資方面做出巨大努力，成效顯著。但是在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略時期，政府采購、政府稅費政策、政府公共支出等都關(guān)系到市場主體創(chuàng)新活動。而當前相關(guān)政府成本、政府鼓勵創(chuàng)新政策與預(yù)算安排在預(yù)算報告等文件中并沒有充分反映出來。政府與市場主體存在一定程度的脫節(jié)，不利于吸引人才，不利于鼓勵創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)。這方面可以學習美國經(jīng)驗，提供盡可能多的預(yù)算信息，方便投資者降低政府成本與政府政策的不確定性風險。

對市場主體來說，政府采購以及政府的基本建設(shè)對企業(yè)創(chuàng)新具有重大的影響力，應(yīng)該把政府的采購政策與預(yù)算都公開，讓市場創(chuàng)新主體參與政府采購活動，以支持企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)展。其次，政府可以向蓋市學習，公開政府資助外部社團組織的預(yù)算安排，讓政府對創(chuàng)新活動的資助公開，允許社會主體公平競爭政府資助創(chuàng)新活動的預(yù)算資金?！?/p>