●蔡芳宏

黨的十九大以來，黨中央確立了“三大攻堅戰(zhàn)”的奮斗目標，而防范系統(tǒng)性金融風險是其中之一，系統(tǒng)性金融風險中，地方政府債務風險尤其重要。國務院確立了預算管債的防范風險思路，而從國家治理角度看，預算管債的實質是立法機關對政府預算及其債務的監(jiān)督與風險管理。當前美國在地方政府預算與債務管理方面比較有經驗，因此，分析美國地方政府預算管理體制機制尤為重要。本文以美國佛羅里達州蓋恩斯維爾市 （以下簡稱“蓋市”）為例，分析美國地方預算管理及其議會監(jiān)督，為我國的地方預算管理改革提供借鑒。

一、佛羅里達州蓋市預算特點

作為佛羅里達州州立大學的駐地，蓋市實行市議會——城市經理的城市管理體制，這可以從圖1的城市組織架構中發(fā)現(xiàn)。該體制下市政委員會由4個選區(qū)選出的7位市議員組成，其中一位為市長。市政委員會向全體市民負責，市政委員會下設6位特命官員，其中一個是城市經理，其負責城市的日常運作，并向市政委員會負責。城市經理辦公室內設8個科室，設有8個政府部門，構成一個市民、市政委員會、特命官員層、政府部門的四級城市行政體制。

蓋市預算制度服務于城市管理體制需要。從城市行政體制看，預算制度首先滿足市民知情權與參與權的需求，其次是服務于市政委員會的決策與監(jiān)督要求，最后才是用于蓋市預算執(zhí)行與管理。預算制度的核心是預算文件體系，蓋市各項預算管理行為基本上都體現(xiàn)在其預算文件體系當中。因此，從其預算文件體系可以很好地反映出蓋市預算管理體制機制的各項特點。以2018—2019財年為例，其預算文件體系內容包括《2018財年通過的財政運行計劃》（FY18 Adopted Financial and Operating Plan） 《2018—2019財年預算提案簡報》《2019財年推薦預算簡報》《2019年通過的預算執(zhí)行情況簡報》等，此外，在政府預算與財政網頁，還有《綜合年度財務報告》《季度財務報表》《資產改善計劃》《無主財產》《閑置財產》《（財務報告、預算報告）獎勵和表彰》《養(yǎng)老金和投資》《本市營商環(huán)境》《公共采購》《其他資源》《電子服務》等預算管理相關文件。

預算文件體系中又以預算報告為關鍵。蓋市預算文件體系中的《財政運行計劃》類似我國的政府預算報告，其總共445頁，包含導言、預算概覽、摘要、基金明細、部門明細、基本建設計劃和附錄等七大部分內容。該報告全面反映了相關主體關系及其預算安排，蓋市在過去32年里多次獲得美國和加拿大政府財政官員協(xié)會(GFOA)頒發(fā)的杰出預算獎。因為其預算滿足評獎的各項要求，比如預算報告中包含政策文件、財政計劃、預算報告使用指南等內容，預算報告還是一個各方的信息交流平臺。因此，可以從預算報告的角度了解蓋市預算制度如何為預算相關主體服務的情況。

（一）預算報告首先滿足市民的知情權與參與權

從預算報告來看，政府奮斗目標是“改進與增強以市民為中心的服務”，蓋市政府通過開放預算等在線數(shù)據(jù)門戶，使市民很容易獲取和理解政府預算數(shù)據(jù)，以鼓勵市民參與預算安排。因此，預算文件主要是服務于市民的知情權與參與權。這一點主要表現(xiàn)在預算報告的導言部分、預算概覽部分與附錄部分中。

圖1 蓋恩斯維爾市2018財年通過的組織架構圖

在導言部分，第一，“預算讀者指南”欄解釋了預算報告七大部分主要內容，方便市民快速找到預算報告中對其有用的信息；第二，“市長和市政委員會”欄公布了城市市長、議員等城市選舉議員的名單圖像及其所代表的選區(qū)，為市民了解其選區(qū)利益代表人，方便其與選舉議員聯(lián)系及尋求他們的幫助；第三，“當選官員、任命官員、直接報告人、部門負責人”欄公開政府主要管理與執(zhí)行層官員的組成名單，方便市民了解與聯(lián)系各類公共服務具體負責人，便于監(jiān)督與投訴公共服務相關責任人；第四，“政府組織結構圖”欄讓市民對政府組成結構有整體了解，方便市民辦理相關公共事務；第五，“城市概況”欄介紹城市經濟社區(qū)概況，為市民提供城市基礎信息；第六，“預算簡介”欄采用通俗易懂的形式介紹了2018年預算，介紹了各項基金收支規(guī)模與結構及其變化趨勢，特別是針對2018年與2019年主要預算政策調整而增加的收支作了重點介紹，滿足市民對政府預算重大變化情況的知情權。

在預算概覽部分，第一，是預算程序安排介紹，反映政府鼓勵市民對公共服務提供建議，以了解政府在未來一年內需要解決哪些關鍵問題。市政委員會舉辦研討會時，由城市經理及其職員解釋政府預算安排，這種研討會對市民開放。預算程序的最后環(huán)節(jié)會就預算收支，特別是財產稅稅率，政府舉辦二次公聽會，并向所有財產所有者通告財產稅的稅率公聽結果。第二，沒有具體年份預算數(shù)據(jù)與預算安排的內容，純粹是全面介紹預算收支內容，介紹了各項財政政策及各政府部門在預算中的角色與作用，讓市民學習與了解有關預算知識，方便市民了解政府各個部門工作，為市民參與預算安排提供理論知識的基礎。

在附錄部分，主要包括四部分內容：第一，政府外部社團組織獲得政府預算資金資助情況，滿足市民知情權，為其組織社團爭取政府資助提供信息，主要資助內容包括文化藝術、社區(qū)開發(fā)、家庭項目等；第二，償債基金信息，主要是四個控制指標的情況。一是人均年度還本付息額，二是一般基金年度償債率，三是債務余額占應稅資產比率，四是人均債務余額占人均收入比率。由于債務問題事關政府信用評級，影響政府借貸成本，市民掌握這些債務信息有利于監(jiān)督政府，有利于對政府風險有準確預判；第三，十年應納稅財產凈值、財產稅稅率信息等，幫助市民了解房地產的政府成本，為購房、經營等行為提供信息；第四，詞匯表，對預算報告中縮略詞進行解釋，有利于市民更準確理解預算報告信息。

綜上所述，預算報告的導言與預算概覽兩部分主要滿足市民對政府預算的知情權和參與權的需求。首先，市民可以通過預算報告了解其自身作為一個納稅人需要承擔哪些稅費，稅率是多少，以監(jiān)督政府征稅行為，追求其自身的納稅成本最小化。其次，市民可以通過預算支出了解其作為市民能夠享受政府哪些公共服務，通過改變其自身行為，追求自身的公共福利最大化。最后，市民可以通過參與預算建議調研與公聽會等活動，使政府改變公共服務內容與水平，使公共服務更貼近自身的需求，同時也監(jiān)督公共服務的社會公平情況。

（二）預算報告主要服務市政委員會決策與監(jiān)督

在市政委員會——城市經理制度下，市政委員會是決策主體與監(jiān)督主體，城市經理與政府部門是執(zhí)行主體，政府以預算文件的方式與市政委員會溝通。政府預算報告既是市政委員會與政府部門共同努力溝通協(xié)調的結果，又是他們之間的服務合同。因此，以政府預算報告為核心的預算文件體系主要是為市政委員會的決策與監(jiān)督而準備的。預算報告為市政委員會服務主要體現(xiàn)在預算摘要與部門明細等部分。

1、服務市政委員會的決策需求。針對市政委員會的決策需求，在預算摘要部分，首先，“總體概況”欄敘述了2018年預算政策目標形成過程及其執(zhí)行要點。比如，最早在2015年的12月份，市政委員會就設立了政府奮斗目標，即把蓋市建成一個以公民為中心的城市。通過以公民為中心城市目標戰(zhàn)略計劃，指導城市的資源使用、財務規(guī)劃、勞動力發(fā)展、政策決定、集體談判等，以服務蓋市市民。到2016年初，城市委員會通過增加和擴大公民的參與預算編制活動過程，加強政府內部與社區(qū)利益攸關方對區(qū)域資源的協(xié)作，組織和調整城市規(guī)劃的制定和預算分配過程。這一過程包括：社區(qū)活動及網上調查進行現(xiàn)場調查，鼓勵公民分析和分享他們最大的優(yōu)先事項；通過市政委員會、特許官員和部門主管收集的信息，為城市與市民確定一個共同戰(zhàn)略目標。到2017年，工作人員制定并調整了組織優(yōu)先事項和目標，并將其納入2018年財政預算，許多戰(zhàn)略規(guī)劃項目進入了規(guī)劃階段。

規(guī)劃調整后的戰(zhàn)略框架目標包括：第一，通過促進工作多樣性、創(chuàng)業(yè)精神和小企業(yè)活力，支持強勁的經濟；第二，通過為青年、家庭和老年人提供機會，并保護資源，實現(xiàn)一個更好的未來；第三，通過加強社區(qū)建設，提供公平的服務，并支持獲得住房，促進更好的公平；第四，利用伙伴關系和創(chuàng)新來改造城市，以成為美國地方社區(qū)的典范。這個戰(zhàn)略規(guī)劃目標與以前年度不同，比如2011年政府預算中，政府的戰(zhàn)略框架目標是：公共安全、經濟發(fā)展與復興、人力資本、有效治理、基礎設施與運輸、鄰里關系、環(huán)境與能源等。

其次，在預算導言部分，根據(jù)市政委員會的決議，城市經理提交一個“城市經理預算信息”的主題報告，在這個報告中提出年度預算的政策主題，比如2018年是“戰(zhàn)略能力建設”，2019年是“投資我們的未來”等，以反映市政委員會的主要政策。在年度主題政策之下，年度增量預算安排主要是落實主題政策，比如，在導言部分的預算簡報欄提到，2018年為落實戰(zhàn)略能力建設政策，政府投資政府員工，2018年通過的預算投入85萬美元，2019年投入86.7萬美元為員工增加薪水。其中，2018年每小時12.75美元的工資增加50美分到2019年的13.25美元。為提升網站與廣播系統(tǒng)技術，增加一名數(shù)字服務主任和技術系統(tǒng)分析員，為此，2018年增加員工預算31.5萬美元，2019年增加38萬美元。

最后，在預算摘要部分，通過各項基金的政府人員編制列表、各部門的人員編制變動表、基金與部門關系表、各項基金收入與支出匯總表、各項稅費收入概述，各項基金支出匯總概述等，反映政府主要收支與政府政策關系。比如，第一，2018年度財政資金最大用途與落實安全戰(zhàn)略規(guī)劃有關，占所有基金預算的29%；第二，一般政府服務支出占現(xiàn)有預算的24%，其中的55%是用于與養(yǎng)老有關的信托基金；第三，所有基金用于交通的資金占總支出預算14%；第四，環(huán)保支出約占資金總額5%，其他主要支出是文化娛樂事務占4%，改善經濟環(huán)境占1%等。

2、服務市政委員會的監(jiān)督需求。針對市政委員會的監(jiān)督需求，在預算報告的部門明細部分，為落實支持強勁的經濟、規(guī)劃更好的未來、培育更好的公平、成為社區(qū)典范等四大戰(zhàn)略框架目標，編制各部門預算。以市政法律事務部為例，首先，其為落實前述四大戰(zhàn)略目標，他們做貢獻的方式是：在社區(qū)典范目標方面是為政府司法系統(tǒng)提供法律咨詢、起草法律文書、檢查文件法律規(guī)范性等；為城區(qū)兼并、債券發(fā)行、專項評估、使用收費、征稅等多樣化提供法律咨詢，聘請高素質法律顧問，為市政提供低成本法律服務；此外，更新法律代表網站，為政府2.0舉措提供法律咨詢。對其他三個戰(zhàn)略目標的貢獻類似這種把履行職能的活動歸納于四大戰(zhàn)略目標中，以做到政府治理行為與城市戰(zhàn)略目標相一致。

其次，為落實上述目標，在部門職能范圍之內，又制定了業(yè)務目標，一是為市政委員會、當選或任命的官員、政府部門和社區(qū)重建機構等提供及時、稱職和成本效益高的內部法律咨詢意見；二是根據(jù)法院解釋的“憲法”，對州和聯(lián)邦法規(guī)和判例法以及“城市法典”提供解讀；三是向法院、其他政府實體、媒體和公眾闡述本市的法律立場和論點；四是通過提供法律代表，保護和維護城市的合法權利和資產。

最后，在業(yè)務目標下，又制定各科室（法律顧問、訴訟律師等）的工作目標：法律顧問的目標，一是定期監(jiān)測案件和成文法，以評估其對城市的影響，并就法律如何影響城市及其運作提出建議；二是就城市事務向政府管理部門提供法律咨詢和建議；三是制定符合法律的法令或決議；四是研究法律問題，談判和審批合同、和解方案、不動產工具和債券等法律事務。訴訟律師的工作目標是，在向州和聯(lián)邦法院以及行政法庭提起的訴訟和行政訴訟中代表城市辯護；對城市條例、發(fā)展或以及立法、行政和行政決定的上訴進行應訟與辯護。此外，有的政府部門在工作目標的基礎上，還要設置工作業(yè)績考核指標，比如預算與財政部在服務社區(qū)典范的戰(zhàn)略目標下，建立了13項工作業(yè)績考核指標，其中一個指標是2018年一般養(yǎng)老基金的投資回報要達到12%。

綜上所述，預算報告反映出市政委員會是政府預算的決策者與監(jiān)督者。預算報告主要是為市政委員會服務。市政委員會在政府部門的協(xié)助下制定政府奮斗目標——建立以市民為中心的地方政府，根據(jù)這個奮斗目標結合市民的訴求，調整戰(zhàn)略框架目標——強勁的經濟、更好的未來、更加的公平與社區(qū)典范等。根據(jù)每年的情況制定年度政策重點，2018年 “建立戰(zhàn)略能力”，2019年 “投資我們的未來”。根據(jù)四大戰(zhàn)略目標，歸納政府各部門的職能分類，建立部門的業(yè)務目標以及下屬科室的工作目標；有的政府部門還要設立工作業(yè)務考核指標等。通過一系列的目標體系，為政府預算編制提供依據(jù)，特別是新增預算部分。市政委員會通過各級目標落實情況來監(jiān)督與考核政府部門。

（三）預算報告是政府部門執(zhí)行政策的具體方案

預算報告定義為政府年度財力收支計劃，但其產生的初衷是監(jiān)督政府活動，保證政府高效率低成本地提供公共服務。在滿足前述的市民需求與市政委員會需求后，政府部門根據(jù)預算報告目標的要求，依照預算報告的收支計劃執(zhí)行預算。因此，為實現(xiàn)上述的奮斗目標、戰(zhàn)略目標、業(yè)務目標、工作目標與考核指標。政府會應目標要求調整政府部門及其預算安排，一是可以調整城市經理直屬單位，向市政委員會負責的特許官員機構除外，比如，自2017年起增設了戰(zhàn)略規(guī)劃部，專門領導整個政府組織架構執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略。二是根據(jù)戰(zhàn)略框架目標，調整部門組織結構與人員編制預算方案。比如，市法律事務部人員編制17人，分設四個科室。三是根據(jù)業(yè)務目標、工作目標等編制部門收入與支出預算。比如，市法律事務部費用主要列入一般基金、一般保險基金、社區(qū)復興辦和一般養(yǎng)老基金；其部門預算數(shù)據(jù)分為2016年預算數(shù)與實際數(shù)、2017年預算數(shù)、2018年預算數(shù)與2019年計劃數(shù)。可以縱向比較數(shù)據(jù)的年度變化，預算收支安排分為：按照基金分列的收入與支出，按照用途、單位分列的支出等，具體預算安排如表1所示。

從2016年的預算數(shù)與決算數(shù)來看，這兩個數(shù)并不相等，這反映兩個情況：一是雖然預算安排比較精細，但是在執(zhí)行過程中免不了要進行預算調整，這個過程由預算調整政策具體規(guī)范；二是預算支出總金額一般是稍微大于決算，這說明在編制預算時遵循了謹慎的原則，防止發(fā)生政府資金的結算風險。

此外，為合理安排預算，使資金來源與資金用途有對應關系，以有利于考核每類資金的效率與公平，政府在基金明細預算部分，根據(jù)資金的性質與用途設置了多項分類基金，比如一般基金、特別收入基金、償債基金、基本建設基金、權益類基金、養(yǎng)老及其福利基金等。每類基金的每項資金都有收入與支出安排。此外，除了一般基金外，其他基金的每項資金都有簡介、收入來源、法律依據(jù)以及資金結余情況。

作為地方政府的重大支出，針對基本建設項目，預算報告除了有資本項目基金預算，還有資本改善計劃的詳細內容，包括計劃程序、計劃制定的日程安排、各類基金與各部門資本改善計劃匯總、按照資金來源分類的基本建設預算安排、主要基本建設維護項目、基本建設項目資金來源和用途表等等，預算報告就此做的詳細介紹，既滿足前述的市民知情權，也滿足市政委員會的決策與監(jiān)督權，同時，也使政府重大支出有充分的資金計劃準備，保證政府執(zhí)行預算的低風險。

綜上所述，從政府部門執(zhí)行預算角度來看預算報告，主要是三大塊預算：一是人事編制安排；二是部門預算安排；三是基金預算安排。政府各層次的政策目標就是依據(jù)這樣的預算安排來逐步實現(xiàn)。

表1 城市法律事務部預算匯總表

二、對中國地方預算管理的幾點啟示

美國蓋市的預算報告雖然內容豐富，但是還有大量相關預算信息沒有在報告中反映，因此，蓋市政府為此在網站上披露了大量文件，方便市民了解。雖然蓋市每年的預算報告格式都有所變化，多年的預算目標也會有所調整，但還是獲得多年的杰出預算獎，這說明蓋市有關預算改革得到專業(yè)評價機構的認可，其面向市民、市政委員會與政府部門的預算報告特點，把政策目標與預算安排有效地結合起來，這是我國在預算管理改革上可以學習的重要方面。當然，由于中美兩國體制不同，道德文化價值不同，美國的成功經驗并不能照搬到我國來，需要結合我國的國情，實施漸進式的預算管理改革。

當前我國地方政府預算管理改革取得了巨大的進展，政府預算報告與決算報表基本都在網上公開，但是與美國的經驗比較，我國的預算管理還需要進行比較大的改革。

（一）建立面向市民的預算文件體系

當前我國地方政府預算文件受到中央政府的統(tǒng)一規(guī)范，地方特色不鮮明，這有利于統(tǒng)計口徑一致與政府間橫向比較，缺點就是沒有針對地方特殊問題進行足夠詳細的預算安排。當前預算報告雖然向社會公開，但是預算報告的可讀性較差，可用性不足，社會根據(jù)預算報告對政府監(jiān)督的可行性不足，社會關心的一些問題并不總是政府預算的重點。因此，這方面應該向美國的地方政府學習，要建立以市民為中心的地方政府，在預算文件方面滿足市民對公共事務的知情權與參與權。

市民對地方政府的要求主要是兩點：一是盡可能低的稅費成本，雖然地方政府沒有稅收減免權，但是政府在收費方面有較大的空間，政府在預算報告方面，對政府稅收與收費要有完整詳細的報告；二是盡可能多的社會福利，雖然當前政府提供了大量的公共基礎設施方便市民生活，但是由于市民很難有效參與決策，甚至旁觀公聽會的機會都不多，因此，市民對公共基礎設施的滿意度不高，甚至出現(xiàn)好心辦壞事的結果。對政府基本建設項目信息應盡可能詳細地向市民報告，重大投資項目應給市民參與的機會，以提高投資的社會效益，同時增加政府行政的公共信托責任與權威性。

（二）建立面向人大的預算文件體系

雖然預算報告主要為人大制定，報告提供的預算數(shù)據(jù)完整，但是預算報告對預算安排的解釋不多。地方人大關注中央政策落實情況，而地方政府關注預算收支數(shù)據(jù)的可行性，兩者追求不同，人大追求政策效果，政府追求預算風險可控。因此，雖然人大獲得的預算信息較市民更多，但掌握的信息遠不如政府。雖然人大對預算報告總能提出一些修改意見，但是實質性的預算安排無法改變，人大監(jiān)督流于形式。因此，可以學習美國經驗，把預算的主導權轉移到地方人大，政府配合人大要求完成預算安排，實現(xiàn)人大對地方預算的決策權與監(jiān)督權。

地方人大代表地方民意，精準掌握地方社會輿情，因此，為促進社會穩(wěn)定與經濟發(fā)展，對政府活動肯定有明確的目標要求，這個要求應該體現(xiàn)在政府預算中。比如，當前社會關注政府的“三公”消費問題，雖然“三公”支出散見于政府各部門預算中，但是為回應社會的知情權，中央就統(tǒng)一要求地方政府編制“三公”預算，把有關收支公開，有利于化解疑慮，監(jiān)督政府公款消費。當前，中央提出“三大攻堅戰(zhàn)”，這些內容雖然都散見于政府部門預算中，但是由于事關社會焦點，因此有必須學習“三公”預算的做法，專門編制 “扶貧預算”“環(huán)保預算”與 “地方債務預算”，正面回應社會輿情，同時讓地方人大能夠對“三大攻堅戰(zhàn)”的預算安排作出具體決策，并監(jiān)督地方政府執(zhí)行預算，考核地方政府的政策執(zhí)行效果。

（三）建立面向市場的預算文件體系

佛羅里達州蓋市把強勁的經濟發(fā)展作為政府重大戰(zhàn)略目標之首，并為此制定了“建設戰(zhàn)略能力”與“投資我們的未來”的預算主題政策。我國一直把發(fā)展經濟作為政府工作的重心，在招商引資方面做出巨大努力，成效顯著。但是在國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略時期，政府采購、政府稅費政策、政府公共支出等都關系到市場主體創(chuàng)新活動。而當前相關政府成本、政府鼓勵創(chuàng)新政策與預算安排在預算報告等文件中并沒有充分反映出來。政府與市場主體存在一定程度的脫節(jié)，不利于吸引人才，不利于鼓勵創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)。這方面可以學習美國經驗，提供盡可能多的預算信息，方便投資者降低政府成本與政府政策的不確定性風險。

對市場主體來說，政府采購以及政府的基本建設對企業(yè)創(chuàng)新具有重大的影響力，應該把政府的采購政策與預算都公開，讓市場創(chuàng)新主體參與政府采購活動，以支持企業(yè)創(chuàng)新產品的發(fā)展。其次，政府可以向蓋市學習，公開政府資助外部社團組織的預算安排，讓政府對創(chuàng)新活動的資助公開，允許社會主體公平競爭政府資助創(chuàng)新活動的預算資金。■