劉 瑛 劉正洋

301 條款是指《1974年貿(mào)易法》第301 節(jié)至第310 節(jié)的全部?jī)?nèi)容，后經(jīng)《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》和《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》的修改和擴(kuò)充，形成了現(xiàn)在內(nèi)容豐富而嚴(yán)密的301 條款。①參見(jiàn)靳也：《“301 條款”在WTO 多邊體制外的復(fù)蘇——基于美國(guó)對(duì)華貿(mào)易調(diào)查的法律分析》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期，第77頁(yè)。自1998年世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body，DSB）在美國(guó)—301 條款案中對(duì)美國(guó)依據(jù)其301 條款對(duì)其他國(guó)家的政策、做法或?qū)嵺`進(jìn)行301 調(diào)查并啟動(dòng)單邊制裁措施的做法作出限制后，美國(guó)在近20年間再未啟動(dòng)301 調(diào)查。然而，2017年8月18日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（United States Trade Representative，USTR）依照《1974年貿(mào)易法》第301 節(jié)啟動(dòng)了對(duì)華301 調(diào)查，并于2018年3月27日，公布了《基于〈1974年貿(mào)易法〉第301 節(jié)對(duì)中國(guó)實(shí)施的與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與革新有關(guān)的做法、政策和實(shí)踐的調(diào)查結(jié)果》（Findings of the Investigation into China’s Acts,Policies,and Practices Related to Technology Transfer,Intellectual Property,and Innovation under Section 301 of The Trade Act of 1974，以下簡(jiǎn)稱(chēng)301報(bào)告）。此后，盡管中美進(jìn)行了十余輪經(jīng)貿(mào)磋商，美國(guó)仍然決定繼續(xù)將中國(guó)列入其重點(diǎn)觀察國(guó)名單，并于2019年5月10日正式對(duì)2000 億美元中國(guó)輸美商品加征的關(guān)稅從10%上調(diào)至25%，中國(guó)商務(wù)部則表示將適時(shí)采取反制措施，①參見(jiàn)《商務(wù)部新聞發(fā)言人就美方正式實(shí)施加征關(guān)稅發(fā)表談話(huà)》，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201905/20190502861691.shtml，2019年5月10日訪問(wèn)。而美國(guó)宣稱(chēng)還將繼續(xù)對(duì)3000 億美元中國(guó)輸美產(chǎn)品加征關(guān)稅。這是301 條款自1998年在WTO體制中受挫后，時(shí)隔20年的再度“復(fù)蘇”。與以往不同的是，在此次中美貿(mào)易戰(zhàn)中，美國(guó)一直宣稱(chēng)其主張的是WTO 規(guī)則外利益的減損。這不僅體現(xiàn)了美國(guó)意欲探索301 條款在WTO 體制外適用空間的政治意圖，也是對(duì)既有以WTO 為中心的多邊貿(mào)易體制的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這一背景下，需要結(jié)合WTO 框架協(xié)定的具體規(guī)則以及美國(guó)對(duì)WTO 所作承諾，分析301 條款在WTO 體制外適用的可能性進(jìn)而探討對(duì)其的國(guó)際法律規(guī)制。

一、301條款在WTO體制外的適用

所謂301 條款在WTO 體制外的適用，通常是指美國(guó)通過(guò)301 條款對(duì)非涉WTO規(guī)則事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，并啟動(dòng)單邊制裁措施的活動(dòng)。②本文認(rèn)為，對(duì)于301 條款在WTO 體制外的具體適用空間，還須結(jié)合WTO 成員訴權(quán)及DSB排他管轄權(quán)進(jìn)一步探討，對(duì)此本文將在第三部分集中闡述。這主要是由于在促進(jìn)開(kāi)放、非歧視和公平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展的立法意旨下，③United States,Trade Act of 1974,preamble.301 條款涵蓋范圍極其廣泛，用語(yǔ)卻十分模糊，使其雖然在WTO 體制中的適用受到限制，但仍可尋求在WTO體制外的適用空間，從而對(duì)多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生巨大沖擊。

（一）301條款與WTO體制的歷史與現(xiàn)實(shí)

回看301 條款產(chǎn)生以來(lái)的具體實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)其與WTO 體制的關(guān)系經(jīng)歷了從“推動(dòng)”到“沖擊”的過(guò)程。從歷史上看，WTO 體制的建立有賴(lài)于美國(guó)單邊措施的實(shí)踐。301 條款的前身是《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第252 節(jié)，但由于該節(jié)并未發(fā)揮出設(shè)計(jì)者所賦予它的作用，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《1974年貿(mào)易法》第301 節(jié)，以維持自由主義的世界貿(mào)易體制。④參見(jiàn)楊國(guó)華：《美國(guó)貿(mào)易法“301 條款”研究》，載《中國(guó)法學(xué)博士論文叢》，法律出版社1998年版，第3-6頁(yè)。301 條款產(chǎn)生后，美國(guó)積極參加關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Tariff and Trade，GATT）的多輪貿(mào)易談判，并利用GATT使自己的國(guó)內(nèi)立法“國(guó)際化”，對(duì)外貿(mào)易政策“合法化”，幾乎操縱了GATT 的運(yùn)作。①參見(jiàn)吳偉：《美國(guó)貿(mào)易法“301 條款”與WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的向背性分析》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2008年第9期，第150頁(yè)。面對(duì)美國(guó)頻頻發(fā)動(dòng)的301 調(diào)查，②以遭受美國(guó)301 調(diào)查最密集的日本為例，在美日貿(mào)易逆差最大的20世紀(jì)60—80年代，美國(guó)頻頻啟動(dòng)301調(diào)查，對(duì)日本紡織、鋼鐵、汽車(chē)等行業(yè)進(jìn)行制裁，并借此打開(kāi)日本市場(chǎng)。當(dāng)時(shí)世界各國(guó)逐漸意識(shí)到建立多邊貿(mào)易體制以限制單邊貿(mào)易措施的重要性，而美國(guó)在啟動(dòng)301 調(diào)查的同時(shí)，也推動(dòng)了多邊體制談判的進(jìn)行，直至WTO的建立。

目前，以301 調(diào)查為代表的單邊貿(mào)易措施仍是多邊貿(mào)易體制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的嚴(yán)重威脅。WTO 作為多邊貿(mào)易體制的核心，為成員方就國(guó)際經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端的解決提供了對(duì)話(huà)平臺(tái)，使之不能為一國(guó)所主導(dǎo)。然而在WTO 成立后，美國(guó)依然啟動(dòng)301 調(diào)查，向多邊貿(mào)易體制發(fā)起挑戰(zhàn)。1998年，為報(bào)復(fù)歐盟的香蕉進(jìn)口限制措施，美國(guó)再度啟動(dòng)301 條款調(diào)查，對(duì)歐盟成員國(guó)價(jià)值5.2 億美元的產(chǎn)品征收100%的懲罰性關(guān)稅。1998年11月25日，歐盟就《1974年貿(mào)易法》第三標(biāo)題第一章（從第301節(jié)至第310 節(jié)），特別是其中的第306 節(jié)和第305 節(jié)向DSB 提起申訴。③See United States-Sections 301-310 of the Trade Act of 1974,WT/DS/152/R,para.1.2.歐盟認(rèn)為，301條款第305 節(jié)和第306 節(jié)對(duì)USTR 作出單邊決定和貿(mào)易制裁設(shè)置了嚴(yán)格的時(shí)間限制，使得美國(guó)無(wú)法根據(jù)DSB 實(shí)施建議采取措施，因而該條款與WTO 規(guī)則不符。④See United States-Sections 301-310 of the Trade Act of 1974,WT/DS/152/R,para.1.4.對(duì)此，專(zhuān)家組認(rèn)為，雖然從條文本身看，301 條款有違WTO 規(guī)則，但由于美國(guó)已經(jīng)通過(guò)“行政行動(dòng)聲明”（Statement of Administrative Action，SAA）承諾使USTR 基于301 條款發(fā)起的調(diào)查嚴(yán)格遵守DSU 規(guī)則，因而從“非法律因素”（non-statutory elements）的角度而言，第301 條款并不違反WTO 規(guī)則。但同時(shí)，專(zhuān)家組也指出：DSB 允許USTR 進(jìn)行調(diào)查是有條件的，即美國(guó)必須在WTO 規(guī)則允許的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查。⑤See United States-Sections 301-310 of the Trade Act of 1974,WT/DS/152/R,paras.7.98-7.141.自此，301條款作用的發(fā)揮被DSB嚴(yán)格限制。

雖然DSB 的裁決結(jié)果限制了美國(guó)301 條款的適用，但該裁決本身并不徹底。一方面，此次裁決主要針對(duì)301 條款中的程序性問(wèn)題，并未涉及301 條款授權(quán)USTR 采取單邊報(bào)復(fù)措施的正當(dāng)性問(wèn)題。由于301 條款的調(diào)查對(duì)象涉及被調(diào)查國(guó)的國(guó)內(nèi)法，且在某些情況下單邊制裁措施的啟動(dòng)并不要求被調(diào)查國(guó)侵犯了美國(guó)在國(guó)際法上的權(quán)利，①例如，《1974年貿(mào)易法》第301 節(jié)（b）規(guī)定：USTR 在認(rèn)定被調(diào)查國(guó)的做法、措施或?qū)嵺`的不合理性時(shí)，不要求被調(diào)查國(guó)侵犯了美國(guó)在國(guó)際法上的權(quán)利，而此次301 報(bào)告也是以此為由認(rèn)定中國(guó)的做法、措施或?qū)嵺`的不合理性。所以，在這一范圍內(nèi)承認(rèn)301 條款的有效性就在事實(shí)上承認(rèn)了美國(guó)法對(duì)于其他國(guó)家法律的優(yōu)先性，這集中體現(xiàn)了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)。另一方面，301 條款對(duì)WTO 規(guī)則的服從是有條件的，即當(dāng)美國(guó)主張其基于WTO 協(xié)定所享有的利益受損而對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行調(diào)查進(jìn)而采取單邊措施時(shí)，其程序才受制于WTO 規(guī)則。然而，由于由WTO 規(guī)則所構(gòu)建的多邊貿(mào)易體制牽涉利益眾多，規(guī)則演進(jìn)較為緩慢，難以納入一些新興的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律問(wèn)題，令301 條款在WTO 體制外有著廣闊的適用空間。而此次對(duì)華301 調(diào)查，美國(guó)一直強(qiáng)調(diào)其所指的是WTO規(guī)則外利益的受損，這也充分體現(xiàn)了美國(guó)突破WTO規(guī)則對(duì)301調(diào)查實(shí)施限制的意圖。

（二）301條款在WTO體制外適用的可能性

首先，301 條款本身即具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張性。301 條款的擴(kuò)張性主要來(lái)源于其文本內(nèi)容的寬泛性和用語(yǔ)的模糊性。例如，《1974年貿(mào)易法》第2411 條（a）、（b）項(xiàng)均指出：在總統(tǒng)授權(quán)下，USTR 可針對(duì)商品貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易或與外國(guó)有關(guān)的任何領(lǐng)域采取行動(dòng)，這為USTR 調(diào)查范圍的擴(kuò)大提供了依據(jù)。此次301 調(diào)查所涉的強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，目前尚未形成統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則。而根據(jù)USTR 所公布的其2005年至今對(duì)中國(guó)所作的14 份特別301 調(diào)查報(bào)告，強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題起初也并不在USTR 調(diào)查之列。然而，自2012年的特別301 報(bào)告開(kāi)始，USTR 將“市場(chǎng)準(zhǔn)入和技術(shù)使用”（market access and technology use）作為單獨(dú)的一節(jié)列入對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)調(diào)查的范圍內(nèi)后，從2013年起，USTR 將“技術(shù)轉(zhuǎn)讓”（technology transfer）確定為調(diào)查對(duì)象，②See United States,2013 Special 301 Report,1 May 2013,p.36.并連續(xù)6年對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查?？梢?jiàn)，301 條款用語(yǔ)的寬泛性為其調(diào)查范圍的擴(kuò)張奠定了基礎(chǔ)，使其涵蓋新興的國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)。

301 條款的擴(kuò)張性也表現(xiàn)在其保護(hù)范圍的不斷擴(kuò)大。這主要是由于301 條款用語(yǔ)模糊，使其所涉及的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)界定不清，從而賦予了USTR 極大的自由裁量權(quán)。例如，在論證被調(diào)查國(guó)家的政策、做法和實(shí)踐不合理（unreasonable）時(shí)，雖然301 條款要求該做法必須對(duì)美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)（burden）或限制（restrict），但卻并未給出具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。以此次301 報(bào)告中的技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題為例，USTR 認(rèn)為由于中國(guó)政府強(qiáng)制美國(guó)在華企業(yè)進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)沟妹绹?guó)在華企業(yè)可能失去其在全球市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，且無(wú)法在技術(shù)革新領(lǐng)域進(jìn)行再投資以取得進(jìn)步。①See United States,Findings of the Investigation into China’s Acts,Policies,and Practices Related to Technology Transfer,Intellectual Property,and Innovation under Section 301 of The Trade Act of 1974 (301 Report),27 March 2018,p.46.這一論證思路表明，USTR 借助301 條款用語(yǔ)模糊性的特點(diǎn)，要求資本輸入國(guó)對(duì)美國(guó)企業(yè)的利益保護(hù)擴(kuò)大到未來(lái)收益的范圍內(nèi)，具有明顯的擴(kuò)張性。

其次，WTO 規(guī)則的封閉性及其演進(jìn)的緩慢性為301 條款的擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件?！蛾P(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU）第23.1 條的本意是從整體上排除單邊貿(mào)易措施適用的可能。該條規(guī)定，各成員對(duì)違背有關(guān)協(xié)定義務(wù)或其他利益喪失或損害，以及妨礙有關(guān)協(xié)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，尋求救濟(jì)辦法時(shí)，應(yīng)遵守本諒解的規(guī)則和程序。該條確定了DSB 對(duì)DSU 涵蓋協(xié)定項(xiàng)下?tīng)?zhēng)端的排他管轄權(quán)。但第23.1 條也將成員方利益減損的情形嚴(yán)格限定在涵蓋協(xié)定（covered agreement）項(xiàng)下，當(dāng)WTO成員方增加到164 個(gè)，牽涉利益眾多時(shí)，作為多邊公約的WTO 規(guī)則的演進(jìn)便顯得十分緩慢，難以納入新興的國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。以《貿(mào)易便利化協(xié)定》的談判和生效過(guò)程為例，貿(mào)易便利化問(wèn)題于1996年被正式列入“新加坡議題”，歷經(jīng)十余年的多哈回合談判后，才最終形成草案，并于2017年2月22日正式生效。從某種意義上說(shuō)，DSU 涵蓋爭(zhēng)端的封閉性以及WTO 規(guī)則本身演進(jìn)的緩慢性，為301 條款的擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件。例如，美國(guó)與許多國(guó)家訂有區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Reginal Trade Agreement，RTA），當(dāng) RTA 所涉內(nèi)容與 WTO 規(guī)則并不完全重合且 RTA 對(duì) 301 條款的適用亦未進(jìn)行限制時(shí)，美國(guó)即可利用301 條款對(duì)相關(guān)國(guó)家進(jìn)行調(diào)查并啟動(dòng)單邊制裁措施，并進(jìn)而在WTO 體制中通過(guò)援引《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Goods，以下簡(jiǎn)稱(chēng)GATT1994）第24 條和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services）第5 條的RTA 例外條款主張豁免，進(jìn)而逃避WTO規(guī)則對(duì)301條款的約束。②雖然在WTO 體制內(nèi)主張豁免本身是困難的，且倘若美國(guó)影響到其他WTO 成員方在WTO 體制內(nèi)的利益，仍應(yīng)受制于WTO 規(guī)則，但援引例外條款確實(shí)為美國(guó)逃避WTO 規(guī)則約束提供了可能。

最后，美國(guó)的單邊主義傳統(tǒng)是301 條款擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力。美國(guó)的單邊主義傳統(tǒng)最早起源于建國(guó)初的孤立主義思想。由于地理位置遠(yuǎn)離歐洲大陸，美國(guó)的建國(guó)者試圖通過(guò)與歐洲切割的方式尋求安定的發(fā)展環(huán)境。正如美國(guó)第一任總統(tǒng)華盛頓卸任時(shí)所言：“我國(guó)的位置偏僻而遙遠(yuǎn)，這要求并迫使我們追尋另一條不同的道路。我們真正的政策是避開(kāi)與外界任何部分的永久結(jié)盟，我們的國(guó)家有權(quán)采取中立的立場(chǎng)，而且這是我們的職責(zé)和利益的要求。”①[美]約翰·羅德哈梅爾：《華盛頓文集》，吳承義等譯，遼寧教育出版社2005年版，第804-806 頁(yè)。轉(zhuǎn)引自王聯(lián)合：《美國(guó)單邊主義：傳統(tǒng)、歷史與現(xiàn)實(shí)的透視》，《國(guó)際觀察》2006年第5期，第50頁(yè)。

301 條款的運(yùn)行機(jī)制帶有明顯的單邊性。USTR 的調(diào)查范圍不僅包括侵犯美國(guó)國(guó)際法權(quán)利的政策、做法或?qū)嵺`，亦包括那些不侵犯美國(guó)國(guó)際法權(quán)利但被USTR 認(rèn)定為不公平（unfair）、不合理的政策、做法或?qū)嵺`。美國(guó)借301 條款在國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)中強(qiáng)制適用美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，而在調(diào)查過(guò)程中被調(diào)查國(guó)很難對(duì)調(diào)查進(jìn)行實(shí)質(zhì)參與。②301 條款允許被調(diào)查國(guó)參與調(diào)查，但從其規(guī)則來(lái)看，301 調(diào)查結(jié)果的確定及啟動(dòng)301制裁的最終決定權(quán)均在USTR 手中。這使得被調(diào)查國(guó)的參與無(wú)法對(duì)301 制裁的啟動(dòng)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。雖然《美國(guó)法典》第1581 節(jié)允許利害關(guān)系人就USTR 所作調(diào)查向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院（Court of International Trade）提起訴訟，表面上為調(diào)查所涉及的私人主體提供了權(quán)利救濟(jì)的途徑，實(shí)際上，這種權(quán)利救濟(jì)模式只針對(duì)個(gè)案和起訴企業(yè)，相較于制裁措施對(duì)被調(diào)查國(guó)帶來(lái)的損害而言，此種救濟(jì)在效果上可謂微乎其微?？梢哉f(shuō)，301 條款的法律功能在于保證美國(guó)產(chǎn)品能夠長(zhǎng)驅(qū)直入和充分占領(lǐng)其他國(guó)家的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，是美國(guó)在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)“主權(quán)”這一大旗下以單邊貿(mào)易措施的方式在全球推行經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的重要工具。③參見(jiàn)陳安：《美國(guó)單邊主義對(duì)抗WTO 多邊主義的第三回合——“201 條款”爭(zhēng)端之法理探源和展望》，《中國(guó)法學(xué)》2004年第2期，第160頁(yè)。

在WTO 建立后，美國(guó)利用單邊貿(mào)易措施對(duì)多邊貿(mào)易體制發(fā)起了三次大沖擊。④參見(jiàn)陳安：《美國(guó)單邊主義對(duì)抗WTO 多邊主義的第三回合——“201 條款”爭(zhēng)端之法理探源和展望》，《中國(guó)法學(xué)》2004年第2期，第155-166頁(yè)。而此次美國(guó)在對(duì)華啟動(dòng)301 調(diào)查的同時(shí)，還啟動(dòng)了232 調(diào)查、201 調(diào)查，不僅針對(duì)中國(guó)，也向其主要的貿(mào)易伙伴如加拿大、歐盟、日本等國(guó)發(fā)難?？梢哉f(shuō)，這是美國(guó)單邊主義對(duì)多邊貿(mào)易體制的第四次大沖擊，而此次全球性貿(mào)易戰(zhàn)的解決也勢(shì)必影響未來(lái)多邊貿(mào)易體制的走向。

二、301制裁國(guó)際法合法性的判斷基礎(chǔ)

首先，判斷美國(guó)基于301 調(diào)查所啟動(dòng)的單邊制裁措施的國(guó)際法合法性的前提，是將301 調(diào)查和301 制裁措施區(qū)分開(kāi)來(lái)。這是因?yàn)?01 調(diào)查本身作為美國(guó)依據(jù)國(guó)內(nèi)法行使域內(nèi)主權(quán)的行為并不存在國(guó)際法意義上的合法性問(wèn)題。301 條款的運(yùn)行大體分為調(diào)查和單邊制裁兩個(gè)階段。以特別301 調(diào)查①特別301 調(diào)查是指，USTR 基于美國(guó)《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題所作的調(diào)查。為例，在調(diào)查階段，USTR需要根據(jù)《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》第1303節(jié)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，將被觀察國(guó)家列入重點(diǎn)觀察名單、觀察國(guó)家名單抑或不列入觀察名單。只有通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)被調(diào)查國(guó)家滿(mǎn)足《1974年貿(mào)易法》第301 節(jié)規(guī)定的條件，USTR 才可單方面啟動(dòng)對(duì)被調(diào)查國(guó)家的制裁。②USTR 的制裁權(quán)可分為強(qiáng)制制裁權(quán)和裁量制裁權(quán)，但任何一種制裁權(quán)的啟動(dòng)都需要滿(mǎn)足《1974年貿(mào)易法》的規(guī)定，從歷史上看，裁量制裁權(quán)是USTR制裁的主要權(quán)力啟動(dòng)方式。在調(diào)查階段，USTR 的功能在于調(diào)查和分析被調(diào)查國(guó)家的政策、做法和實(shí)踐，只是國(guó)內(nèi)法層面的執(zhí)法行為，是主權(quán)國(guó)家的當(dāng)然權(quán)力，不存在違反國(guó)際法的問(wèn)題。但是美國(guó)依據(jù)調(diào)查結(jié)論所采取的制裁措施必須受到國(guó)際法層面的多重限制，所以所謂“301 調(diào)查的合法性”本質(zhì)是探討基于301 調(diào)查所采取的單邊制裁措施的合法性。

其次，區(qū)分301 調(diào)查所涉措施與301 制裁措施本身。301 調(diào)查所涉措施是指301 調(diào)查所針對(duì)的措施，這些措施可能是涉WTO 規(guī)則事項(xiàng)的措施、涉美國(guó)與別國(guó)所訂雙邊協(xié)定事項(xiàng)的措施、涉美國(guó)加入多邊協(xié)定事項(xiàng)的措施或涉新興的、尚未形成國(guó)際統(tǒng)一規(guī)則事項(xiàng)的措施。而301制裁措施是在301調(diào)查的基礎(chǔ)上針對(duì)別國(guó)限制美國(guó)商業(yè)或給美國(guó)商業(yè)造成限制的措施所采取的單邊制裁措施。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)法上這兩種措施是獨(dú)立的，不能將二者混同；而且這兩類(lèi)措施具有密切聯(lián)系，前者是后者所針對(duì)的對(duì)象，而前者在國(guó)際法上的適法性直接決定了后者在國(guó)際法上的合法性。

最后，301 制裁啟動(dòng)的路徑影響其合法性。美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301 節(jié)（a）、（b）項(xiàng)為301 制裁的啟動(dòng)提供了多種路徑。具體而言，301 制裁主要針對(duì)以下四種對(duì)象：（1）他國(guó)違反貿(mào)易協(xié)定或使美國(guó)在協(xié)定下權(quán)利受損的外國(guó)政策、做法或?qū)嵺`；（2）他國(guó)不正當(dāng)?shù)那医o美國(guó)商業(yè)造成損害的外國(guó)政策、做法或?qū)嵺`；（3）他國(guó)不合理的且給美國(guó)商業(yè)造成損害的外國(guó)政策、做法或?qū)嵺`；（4）他國(guó)歧視性的且給美國(guó)商業(yè)造成損害的外國(guó)政策、做法或?qū)嵺`。③參見(jiàn)靳也：《“301 條款”在WTO 多邊體制外的復(fù)蘇——基于美國(guó)對(duì)華貿(mào)易調(diào)查的法律分析》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期，第78-79頁(yè)?？傮w而言，301 制裁不僅針對(duì)他國(guó)侵犯美國(guó)國(guó)際法權(quán)利的政策、做法或?qū)嵺`，也授權(quán)USTR 在美國(guó)國(guó)際法權(quán)利并未受損的情況下對(duì)他國(guó)實(shí)施單邊制裁。而被調(diào)查國(guó)的政策、做法或?qū)嵺`是否侵犯美國(guó)在國(guó)際法上的權(quán)利，直接決定了301 制裁可否得到國(guó)際不法責(zé)任中關(guān)于反措施規(guī)則的支持。倘若301 制裁是針對(duì)尚未形成統(tǒng)一國(guó)際規(guī)則的事項(xiàng)啟動(dòng)的，則該制裁措施在國(guó)際法上的合法性就有待商榷。

綜上所述，判斷美國(guó)301 制裁的國(guó)際法合法性必須將301 調(diào)查、301 制裁所針對(duì)的措施與301 制裁措施本身區(qū)分開(kāi)來(lái)，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合美國(guó)在啟動(dòng)制裁措施時(shí)所主張的受損利益的歸屬，分析301制裁的受限范圍，進(jìn)而分析特定301制裁措施的國(guó)際法合法性。

三、301制裁在WTO體制外的適用空間

由于在美國(guó)—301 條款案中，專(zhuān)家組僅強(qiáng)調(diào)在WTO 規(guī)則所涉事項(xiàng)上301 條款必須服從WTO 規(guī)則，且美國(guó)SAA 承諾試圖給予USTR 較大程度的自由，301 條款似乎因此獲得了在WTO 體制外極為自由的運(yùn)行軌跡。然而，在約定必守的國(guó)際法原則下，GATT1994 第23.1 條規(guī)定了成員方的訴權(quán)，且DSU 第23.1 條賦予了DSB 對(duì)在涵蓋協(xié)定下事項(xiàng)的排他性管轄權(quán)，即便針對(duì)非涉WTO 規(guī)則事項(xiàng)，301 制裁仍可由于其他成員方訴權(quán)的行使而被拉回到WTO 體制中。所以，301 制裁在WTO體制外適用空間的核心在于DSB的管轄權(quán)范圍。

（一）301制裁仍受制于WTO成員方的訴權(quán)

《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》（Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《馬拉喀什協(xié)定》）在序言中指明了保持該多邊貿(mào)易體制的基本原則和加強(qiáng)體制的目標(biāo)。這一條從總體上為WTO成員方設(shè)定了維護(hù)多邊體制的義務(wù)，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要基于DSU 第23 條的規(guī)定。根據(jù)DSU 第23.1 條的規(guī)定，當(dāng)成員尋求糾正違反WTO 義務(wù)的情形、其他造成適用協(xié)定項(xiàng)下利益喪失或減損的情形或妨礙適用協(xié)定任何目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情形時(shí)，應(yīng)援引并遵守DSU，由此也產(chǎn)生了DSB 對(duì)基于涵蓋協(xié)定產(chǎn)生的爭(zhēng)端的排他管轄權(quán)。同時(shí)，第23.2（a）條規(guī)定了成員方在此種情況下不得單方?jīng)Q定損害效果的產(chǎn)生，而應(yīng)將案件提交DSB解決的基本義務(wù)?？梢?jiàn)，WTO要求成員方對(duì)于WTO協(xié)定下的爭(zhēng)端尋求以DSU規(guī)則為指引的解決方式，而DSB對(duì)于這些爭(zhēng)端享有排他管轄權(quán)。由此，只要301調(diào)查是針對(duì)涉WTO協(xié)定的事項(xiàng)，由于DSB的排他管轄權(quán)，此時(shí)成員方必須將爭(zhēng)端提交DSB 解決而非其他機(jī)制，不得以單邊強(qiáng)制的方式實(shí)現(xiàn)其在WTO 框架協(xié)定內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)。①See United States-Sections 301-310 of the Trade Act of 1974,WT/DS/152/R,para.7.43.

同時(shí)，對(duì)于非涉WTO 協(xié)定的事項(xiàng)，301 制裁措施本身也可能受到DSB 管轄。首先，作為WTO 成員方，美國(guó)的301 制裁不得違背其在WTO 體制內(nèi)的義務(wù)。違反其在WTO 體制內(nèi)義務(wù)的301 制裁措施應(yīng)受DSB 管轄?！恶R拉喀什協(xié)定》第16.4 條要求每一成員方應(yīng)保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對(duì)其規(guī)定的義務(wù)相一致，即各成員方不得以其國(guó)內(nèi)立法變更其在WTO 框架協(xié)定內(nèi)的義務(wù)。所以，作為WTO 成員方，美國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的301 制裁措施不能違背其在WTO 框架協(xié)定內(nèi)的義務(wù)，301 制裁措施如違反其在WTO 體制內(nèi)義務(wù)，也應(yīng)受DSB 管轄。

就此次301 調(diào)查而言，不論美國(guó)是否主張其在WTO 規(guī)則下利益受損，其所采取的單邊制裁措施已經(jīng)違反 GATT1994 第 1.1 條和第 2.1（a）、（b）條。USTR 于2018年7月6日和2019年5月10 正式對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的產(chǎn)品加征關(guān)稅，這一做法歧視了原產(chǎn)于中國(guó)的產(chǎn)品，明顯違反GATT1994 第1.1 條的最惠國(guó)待遇規(guī)定，同時(shí)也違背了美國(guó)對(duì)WTO 所作的約束關(guān)稅承諾，違反GATT1994 第2.1（a）、（b）條。作為WTO 成員方，即便美國(guó)不主張WTO 協(xié)定下的利益減損，其單邊措施亦不應(yīng)違背其在WTO 體制中的義務(wù)。中國(guó)可就此根據(jù)GATT1994 第23.1（a）條和DSU 第23.1條向DSB提出申訴，事實(shí)上該申訴已于2018年4月4日提交。

其次，即便301 制裁措施本身不違反美國(guó)在WTO 框架協(xié)定內(nèi)的義務(wù)，但倘若該制裁措施使其他成員方在WTO 協(xié)定下的利益受損或阻礙WTO 協(xié)定規(guī)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，該措施依然受DSB 管轄。根據(jù)DSU 第23.1 條的規(guī)定，對(duì)于造成適用協(xié)定項(xiàng)下利益喪失或減損的情形，或妨礙適用協(xié)定任何目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情形，WTO成員方應(yīng)將案件提交DSB 解決。在美國(guó)—不銹鋼案中，上訴機(jī)構(gòu)即指出，原則上，任何可歸因于WTO 成員方的作為或不作為均可成為一項(xiàng)措施（measure）而提交至爭(zhēng)端解決程序。而進(jìn)行此類(lèi)申訴時(shí)，GATT1994 并不要求被訴措施違反WTO 協(xié)定，即允許提起非違反之訴（non-violation complaint）。①See US - Corrosion-Resistant Steel Sunset Review (2004),WT/DS244/AB/R,para.81.在歐盟—香蕉案III 中，專(zhuān)家組通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)（competitive opportunities）對(duì)成員方訴權(quán)作了極為寬泛解釋。②在該案中，專(zhuān)家組通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)（competitive opportunities）這一概念，使得任何締約方所采取的措施都可能影響到其他成員方在WTO 規(guī)則下的利益，從而擴(kuò)大了成員方的訴權(quán)范圍，而這一觀點(diǎn)也得到了上訴機(jī)構(gòu)的支持。See European Communities-Regime for the Importation (Mexico),WT/DS27/R/MEX,para.7.239.當(dāng)301 制裁所針對(duì)的措施不違反WTO 規(guī)則時(shí)，其他成員方仍可以就301 制裁措施向DSB 提起非違反之訴，從而使301 制裁依舊受制于WTO 規(guī)則。

雖然在美國(guó)—301 條款案中，專(zhuān)家組并未對(duì)301 制裁在國(guó)際法上的合法性作出評(píng)價(jià)。但由于DSB 排他管轄權(quán)的存在，301 制裁仍會(huì)受到DSB 管轄。但需要注意的是，DSB 管轄權(quán)的啟動(dòng)有賴(lài)于成員方訴權(quán)的行使，而作為權(quán)利，訴權(quán)可能因成員方受到來(lái)自美國(guó)的壓力而被放棄。例如301 條款所遇到的第一次WTO合規(guī)性挑戰(zhàn)因日本的妥協(xié)而得以化解。1995年5月17日，日本將美國(guó)依據(jù)301條款采取的針對(duì)日本汽車(chē)的追加進(jìn)口罰款措施提交DSB 解決。而由于美國(guó)與日本就汽車(chē)零件同類(lèi)產(chǎn)品問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，日本在6月19日的DSB 會(huì)議上宣布撤回起訴。①石黑馨，國(guó)際通商交渉と制裁の威嚇，190（3）國(guó)民経済雑誌31-50（2004）。轉(zhuǎn)引自何力：《美國(guó)“301條款”的復(fù)活與WTO》，《政法論叢》2017年第6期，第5頁(yè)。

再者，美國(guó)也可利用訴權(quán)可放棄的這一特點(diǎn)，規(guī)避非違反之訴條款的適用。此次美國(guó)繞過(guò)DSB 徑自對(duì)華啟動(dòng)301 制裁措施實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了成員方訴權(quán)對(duì)DSB管轄權(quán)的牽制。美國(guó)通過(guò)單邊制裁的方式宣布：DSB 對(duì)301 報(bào)告的部分事項(xiàng)沒(méi)有管轄權(quán)。美國(guó)宣稱(chēng)其此次主張的是WTO體制外利益的減損。此舉反映了美國(guó)以301 條款逃避非違反之訴義務(wù)的企圖。因而需要進(jìn)一步探討認(rèn)定某一事項(xiàng)是否為WTO規(guī)則所涵蓋的權(quán)力歸屬。

綜上所述，301 條款在不受WTO 協(xié)定約束范圍內(nèi)的適用限制受到多種因素的影響。當(dāng)301 制裁的制裁對(duì)象為涉WTO 規(guī)則的措施時(shí)，DSB 對(duì)案件有排他管轄權(quán)；當(dāng)301 制裁的制裁對(duì)象為非涉WTO 規(guī)則的措施時(shí)，只要301 制裁措施有損多邊體制，受其他成員方訴權(quán)的制約，依然為DSB所管轄；當(dāng)301制裁措施不損害多邊體制時(shí)，301 制裁應(yīng)被視為一國(guó)域內(nèi)對(duì)貿(mào)易行為的管制措施，在不違背美國(guó)其他國(guó)際義務(wù)的情況下不存在國(guó)際法上的非法性。但必須明確的是，既然GATT1994 第23 條承認(rèn)成員方的措施即使不違反WTO 規(guī)則，但仍可能損害其他成員方在WTO 協(xié)定中的利益，且《馬拉喀什協(xié)定》強(qiáng)調(diào)成員方負(fù)有維護(hù)多邊體制的義務(wù)，特別是在GATT1994 允許進(jìn)行非違反之訴的情況下，美國(guó)應(yīng)首先尋求WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)爭(zhēng)端的解決，放棄其單邊主義，不應(yīng)利用301 條款規(guī)避非違反之訴條款的適用。②自WTO 規(guī)則形成以來(lái)，與非違反之訴規(guī)則適用相關(guān)的問(wèn)題一直為學(xué)界所重視，此次中美貿(mào)易摩擦，也從側(cè)面反映出非違反之訴存在規(guī)制成員方濫用單邊貿(mào)易措施方面的意義。

（二）DSB擁有確定某一事項(xiàng)是否在WTO規(guī)則涵蓋范圍內(nèi)的最終認(rèn)定權(quán)

如上述，DSU 第23.1 條賦予DSB 的排他管轄權(quán)為301 制裁措施受制于DSB管轄權(quán)提供了重要的規(guī)則指引，也限制了301 條款在WTO 體制外的適用。然而，WTO 規(guī)則所涵蓋的具體內(nèi)容有時(shí)并不十分明晰，特別是隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)的發(fā)展，某一具體事項(xiàng)是否被WTO 規(guī)則所涵蓋往往是模糊的。于是便產(chǎn)生了另一問(wèn)題，即誰(shuí)有權(quán)認(rèn)定301條款所涉事項(xiàng)是否屬于WTO規(guī)則項(xiàng)下的內(nèi)容。

從SAA 的具體內(nèi)容來(lái)看，這似乎是USTR 的一項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)美國(guó)1996年向WTO所作的承諾，301條款或DSU均不要求USTR將其不認(rèn)為是烏拉圭回合文件內(nèi)的事務(wù)提交DSB解決。①World Trade Organization,Trade Policy Review Body - 11 and 12 November 1996 - Trade Policy Review - United States - Minutes of Meeting - Addendum,WT/TPR/M/16/Add.1.這也是美國(guó)此次啟動(dòng)對(duì)華301調(diào)查并采取單邊制裁措施的基礎(chǔ)。以此次301 調(diào)查中的技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題為例，作為烏拉圭回合談判最后成果的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Investment Measures，以下簡(jiǎn)稱(chēng)TRIMs 協(xié)定）第2 條對(duì)國(guó)民待遇和數(shù)量限制作了原則性規(guī)定，繼而又在附件中列出了五種禁止性措施，但技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求并不在這五項(xiàng)禁止性措施之列。而技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求應(yīng)否被認(rèn)定為屬于TRIMs 協(xié)定第2 條原則性規(guī)定范圍內(nèi)又極具爭(zhēng)議，所以USTR 借301 調(diào)查表明其否定態(tài)度并徑自對(duì)華啟動(dòng)單邊制裁措施。

然而，從本質(zhì)上看，該權(quán)利只是對(duì)美國(guó)訴權(quán)的另一種表達(dá)，而非賦予美國(guó)的特殊權(quán)利。GATT1994 第23 條及DSU 第3 條均對(duì)成員方在WTO 規(guī)則下的訴權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。在對(duì)成員方訴權(quán)進(jìn)行定義時(shí)，GATT1994采用了“認(rèn)為”（consider）這一表述。這說(shuō)明，在成員方具體行使其訴權(quán)之前，還隱藏著對(duì)于某一事項(xiàng)是否屬于DSB 管轄的認(rèn)定這一行為。事實(shí)上，由于DSU 第1.1 條和第3.3 條分別從“爭(zhēng)端”和“措施”兩個(gè)角度對(duì)DSB管轄權(quán)作出限定，且DSU第3.7條要求成員方在提出一案件前對(duì)根據(jù)爭(zhēng)端程序采取的措施是否有效作出判斷，所以成員方在將具體爭(zhēng)訴案件提交DSB 前，必然會(huì)對(duì)案件所涉內(nèi)容是否屬于DSB 管轄范圍作出判斷。SAA 所言“認(rèn)定”只是以另一種形式明確美國(guó)擁有的訴權(quán)，而非賦予美國(guó)另一項(xiàng)特殊權(quán)利，所以SAA的“認(rèn)定”也必然受到WTO規(guī)則的制約。

首先，對(duì)于非WTO 規(guī)則下事務(wù)的“認(rèn)定權(quán)”本質(zhì)上屬于DSB。根據(jù)DSU 第3.2條的規(guī)定，DSB有依照解釋國(guó)際公法的慣例澄清涵蓋協(xié)定現(xiàn)有規(guī)定的權(quán)力，而對(duì)于301調(diào)查所涉事務(wù)是否在WTO規(guī)則范圍內(nèi)，關(guān)系到DSB管轄權(quán)的具體范圍，因而其本質(zhì)上是對(duì)DSB 的管轄權(quán)認(rèn)定，DSB 對(duì)此有當(dāng)然的解釋權(quán)。實(shí)踐中，成員方時(shí)常對(duì)DSB 的管轄范圍產(chǎn)生爭(zhēng)議，DSB 也需要在具體裁決中對(duì)這些爭(zhēng)議進(jìn)行澄清（clarify）。例如，在印度—數(shù)量限制案中，印度與美國(guó)就DSB 對(duì)國(guó)際收支平衡措施（balance of payments）的管轄權(quán)產(chǎn)生爭(zhēng)議，該案專(zhuān)家組在作出實(shí)體裁決前對(duì)這一前置的程序性問(wèn)題（preliminary issue）進(jìn)行認(rèn)定，明確了“由《關(guān)于1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定國(guó)際收支條款的諒解》的適用”這一概念的外延范圍，進(jìn)而確定了其對(duì)國(guó)際收支平衡措施的管轄權(quán)。①See India - Quantitative Restrictions,WT/DS90/AB/R,para.95.同理，DSB 也應(yīng)確定美國(guó)301 調(diào)查所涉事務(wù)是否為WTO規(guī)則所涵蓋的最終決定者。

其次，SAA 不得限制DSB 管轄權(quán)的行使。DSU 第23.1 條排除了成員方法院、國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)等具有爭(zhēng)端解決作用的主體對(duì)WTO 規(guī)則涵蓋事項(xiàng)的管轄權(quán)，也暗示成員方不得限制DSB 管轄權(quán)的行使。同時(shí)，如上所述，《馬拉喀什協(xié)定》的序言明確了各成員維護(hù)多邊體系的基本義務(wù)，DSU 第3.2 條也聲明了爭(zhēng)端解決機(jī)制在確保多邊貿(mào)易體制安全性和可預(yù)見(jiàn)性中的核心地位，所以各成員方不得通過(guò)其國(guó)內(nèi)法、國(guó)際聲明等各種方式限制DSB 權(quán)力的行使。作為DSB 權(quán)力的基礎(chǔ)，管轄權(quán)對(duì)于WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義，SAA 作為美國(guó)對(duì)WTO 作出的單方聲明，不能限制DSB管轄權(quán)的范圍及其行使。

最后，作為美國(guó)單邊聲明的SAA 不能限制其他成員方及DSB 在WTO 項(xiàng)下的權(quán)利。誠(chéng)如《奧本海國(guó)際法》所言，共同意志是國(guó)際法的基礎(chǔ)，國(guó)際法的一切規(guī)則只能由共同同意來(lái)變更，而不能由一國(guó)用片面聲明加以變更。②參見(jiàn)[德]奧本海：《奧本海國(guó)際法（上）》，[英]勞特派特修訂，王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，商務(wù)印書(shū)館1971年版，第12-13頁(yè)。SAA 從性質(zhì)上說(shuō)只是美國(guó)對(duì)WTO作出的單方聲明，美國(guó)不得以此減損其他成員方在WTO規(guī)則下的利益。倘若承認(rèn)USTR 有認(rèn)定某一事務(wù)是否為WTO 規(guī)則所涵蓋的權(quán)利，則DSB只能在被限定的范圍內(nèi)行使管轄權(quán)，其他成員方在相關(guān)領(lǐng)域也無(wú)法將爭(zhēng)端提交DSB解決，這不僅事實(shí)上對(duì)其他成員方的利益造成了減損，也暗示美國(guó)在WTO中有凌駕于其他成員方之上的特殊地位，從而勢(shì)必違反主權(quán)平等這一國(guó)際法基本原則，也不利于其他成員方利益的維護(hù)及多邊貿(mào)易體制的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，其他成員方當(dāng)然有權(quán)在DSB 對(duì)美國(guó)的301 制裁措施提起申訴，而DSB 才是美國(guó)301條款及其措施是否屬于WTO規(guī)則涵蓋范圍的最終決定者。

綜上所述，判斷301 條款在WTO 體制外適用空間的核心在于DSB 管轄權(quán)的范圍。這一空間因DSB 排他管轄權(quán)和WTO 規(guī)則的發(fā)展而逐漸變得十分狹窄，但依然存在。當(dāng)且僅當(dāng)301 制裁措施不針對(duì)WTO 框架協(xié)定所涉事項(xiàng)，也不違反美國(guó)在WTO體制內(nèi)的義務(wù)，且該措施不致使其他成員方在WTO協(xié)定下的利益受損或阻礙WTO 協(xié)定所規(guī)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，沒(méi)有WTO 成員在DSB 提起申訴時(shí)，該制裁措施才不受WTO規(guī)則的約束，即實(shí)現(xiàn)301制裁在WTO體制外的適用。

四、301制裁在WTO體制外適用的限制

301 制裁的國(guó)際法合法性依據(jù)在于國(guó)際不法行為及其責(zé)任，即受害國(guó)可對(duì)其他國(guó)家的國(guó)際不法行為采取反措施，而301 條款則為301 制裁提供了國(guó)內(nèi)法依據(jù)。依據(jù)美國(guó)的301 條款，301 制裁的啟動(dòng)并不必然要求其他國(guó)家行為導(dǎo)致美國(guó)國(guó)際法權(quán)利減損，如此次301 報(bào)告中即存在三項(xiàng)未指明中國(guó)所侵犯的美國(guó)國(guó)際法權(quán)利的調(diào)查事項(xiàng)。美國(guó)的301 條款有擴(kuò)大國(guó)際不法行為責(zé)任范圍的意圖和危險(xiǎn)，因而需要結(jié)合一般國(guó)際法規(guī)則對(duì)301制裁的適用限制進(jìn)行分析。

（一）301制裁在一般國(guó)際法上的限制

如上所述，雖然由于WTO 成員方訴權(quán)和DSB 排他管轄權(quán)的存在，301 制裁在WTO 體制外的適用空間已經(jīng)非常狹窄，但依然存在。不過(guò)，301 制裁在這一空間內(nèi)運(yùn)行仍然不是絕對(duì)自由的，它還受到其他國(guó)際法規(guī)則的約束。這些規(guī)則主要包括：（1）美國(guó)締結(jié)或加入的雙邊（多邊）條約；（2）一般國(guó)際法。

美國(guó)締結(jié)或加入的雙邊（多邊）條約幾乎沒(méi)有對(duì)301 制裁的限制。雖然經(jīng)濟(jì)因素是各國(guó)締結(jié)國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約的核心因素，但不可否認(rèn)的是，作為國(guó)際條約的一種，國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約也會(huì)承載締約方的政治意圖，而當(dāng)締約雙方實(shí)力較為懸殊時(shí)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約極易被某一方所主導(dǎo)。鑒于美國(guó)尚未放棄單邊主義政策的客觀現(xiàn)實(shí)和美國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的特殊地位，美國(guó)會(huì)盡量避免雙邊（多邊）國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約對(duì)301 條款的約束，以保障其301 制裁的順利實(shí)行。因而，在中美之間尚未對(duì)301 制裁所涉事項(xiàng)達(dá)成雙邊條約的背景下，本文將主要探討一般國(guó)際法的反措施規(guī)則對(duì)301 制裁的限制。這些規(guī)則主要見(jiàn)于《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》（Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）中，2001年11月，聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)（International Law Commission，ILC）第53屆會(huì)議上通過(guò)了該《草案》，同年12月，第56屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)在第56/83號(hào)決議中對(duì)ILC的前述工作作出肯定。

《草案》是ILC 對(duì)于習(xí)慣國(guó)際法的編纂。在《聯(lián)合國(guó)憲章》第13.1（a）條關(guān)于“提倡國(guó)際法之逐漸發(fā)展與編纂”規(guī)定的指引下，聯(lián)合國(guó)于1947年成立了ILC，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)際法的編纂。根據(jù)《國(guó)際法委員會(huì)章程》第15 條的規(guī)定，ILC 所進(jìn)行的“國(guó)際法的編纂”是指更精確地制定并系統(tǒng)整理廣泛存在國(guó)際慣例、判例和學(xué)說(shuō)的國(guó)際法規(guī)則。可見(jiàn)，ILC 的編纂活動(dòng)并非造法性的（improve the substance of law），而是收集既有國(guó)際法規(guī)則并更為準(zhǔn)確、清晰地表述出來(lái)。①See James L.Brierly, The Codification of International Law, 47 Michigan Law Review 2 (1948).對(duì)于國(guó)際不法行為的責(zé)任問(wèn)題，現(xiàn)代各國(guó)均承認(rèn)對(duì)國(guó)際法律義務(wù)的任何忽視都構(gòu)成國(guó)際不法行為，受害國(guó)除受它所承擔(dān)的和平解決爭(zhēng)端的義務(wù)限制外，可以通過(guò)報(bào)復(fù)甚至戰(zhàn)爭(zhēng)，迫使不法行為國(guó)履行國(guó)際義務(wù)。②參見(jiàn)[德]奧本海：《奧本海國(guó)際法（上）》，[英]勞特派特修訂，王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，商務(wù)印書(shū)館1971年版，第253頁(yè)?！恫莅浮纷鳛镮LC 對(duì)國(guó)際習(xí)慣法的編纂，力求闡釋有關(guān)國(guó)際不法行為責(zé)任的基本國(guó)際法規(guī)則。③ILC,Commentaries to the Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts,www.eydner.org/dokumente/darsiwa_comm_e.pdf,visited on 2 August 2018.

在實(shí)踐中，《草案》所規(guī)定的具體規(guī)則被許多國(guó)家的司法機(jī)關(guān)所援引，作為認(rèn)定國(guó)際不法行為責(zé)任的依據(jù)。例如，2004年美國(guó)紐約南部地區(qū)法院在諾佳公司訴俄羅斯聯(lián)邦案中，曾援引《草案》第4.1 條證明國(guó)家本身和國(guó)家機(jī)構(gòu)在認(rèn)定國(guó)際不法行為責(zé)任時(shí)并不存在區(qū)別。④See Compagnie Noga v.Russian Federation.,361 F.3d 676.2009年英國(guó)皇家法庭（Royal Courts of Justice）在審理大陸傳輸技術(shù)有限公司訴尼日利亞政府案時(shí)，援引了《草案》第8 條關(guān)于“受到國(guó)家指揮或控制的行為”的規(guī)定，否認(rèn)應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行臨時(shí)收費(fèi)指令。⑤See Continental Transfert Technique Ltd.v.Government of Nigeria [2009] EWHC 2892 (Comm),pp.45-47.可見(jiàn)，《草案》為調(diào)整國(guó)際不法行為責(zé)任及受害國(guó)反措施實(shí)施提供了基礎(chǔ)性的國(guó)際法指引，并為各國(guó)所接受。鑒于此，本文將結(jié)合《草案》的規(guī)定分析一般國(guó)際法對(duì)301制裁的限制。

《草案》由四部分共59 條構(gòu)成，涵蓋了國(guó)際不法行為的認(rèn)定、國(guó)際不法行為責(zé)任的內(nèi)容和履行等基本內(nèi)容。第三部分“一國(guó)國(guó)際責(zé)任的履行”第二章“反措施”第49條賦予了受害國(guó)對(duì)責(zé)任國(guó)采取反措施的權(quán)利，也是301制裁啟動(dòng)的國(guó)際法基礎(chǔ)，然而，反措施的啟動(dòng)與運(yùn)行受到《草案》的嚴(yán)格限制。

首先，國(guó)際不法行為的存在是反措施啟動(dòng)的基本前提。《草案》第2 條規(guī)定，當(dāng)由作為或不作為構(gòu)成的行為依國(guó)際法歸于該國(guó)，且該行為構(gòu)成對(duì)該國(guó)國(guó)際義務(wù)的違背時(shí)，即可認(rèn)定該國(guó)存在國(guó)際不法行為。而《草案》第一部分第二章、第三章分別給出了“把行為歸于一國(guó)”和“違背國(guó)際義務(wù)”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，第五章也給出了解除責(zé)任國(guó)行為不法性的具體情形，即為不法責(zé)任的構(gòu)成提供了例外情形。反措施作為《草案》第三部分關(guān)于一國(guó)國(guó)際責(zé)任履行的一種方式，也應(yīng)以第一部分為前提，而第49.1 條關(guān)于反措施應(yīng)以“促使一國(guó)際不法行為的責(zé)任國(guó)履行其義務(wù)”的規(guī)定，也說(shuō)明了反措施的目的不在于制裁，而在于維護(hù)既有國(guó)際秩序。

其次，反措施的形式和程度受到限制?！恫莅浮返?9.2 條要求反措施限于暫不履行對(duì)責(zé)任國(guó)采取措施的一國(guó)的國(guó)際義務(wù)。這表明反措施的形式并不是任被害國(guó)自由選擇的，而以暫停對(duì)責(zé)任國(guó)繼續(xù)履行國(guó)際義務(wù)為基本形式。同時(shí)，第51 條要求反措施應(yīng)與受害國(guó)所遭受的損害相稱(chēng)，且第49.3條要求采取反措施的國(guó)家盡可能容許責(zé)任國(guó)恢復(fù)履行有關(guān)義務(wù)。

再次，反措施不影響受害國(guó)相關(guān)國(guó)際義務(wù)的履行?！恫莅浮返?0 條規(guī)定了不受反措施影響的國(guó)際義務(wù)。這些義務(wù)分為兩類(lèi)：一類(lèi)是國(guó)家依國(guó)際強(qiáng)行法所承擔(dān)的義務(wù)，如保護(hù)基本人權(quán)、不得以武力威脅等；另一類(lèi)是促進(jìn)爭(zhēng)端有效解決的義務(wù)。第50.2（a）條要求采取反措施的國(guó)家應(yīng)訴諸它與責(zé)任國(guó)之間任何可適用的現(xiàn)行爭(zhēng)端解決程序，旨在在國(guó)際爭(zhēng)端解決法治化的指引下，和平解決各國(guó)爭(zhēng)端。

最后，有關(guān)反措施的程序性限制。這些規(guī)則見(jiàn)于《草案》第52、53 條。具體而言，在采取反措施前，受害國(guó)應(yīng)要求責(zé)任國(guó)履行其義務(wù)，將采取反措施的任何決定通知責(zé)任國(guó)并提議與該國(guó)進(jìn)行談判；在反措施實(shí)施后，倘若國(guó)際不法行為已經(jīng)停止且已將爭(zhēng)端提交有權(quán)作出對(duì)當(dāng)事國(guó)具有拘束力之決定的法院或法庭時(shí)，受害國(guó)應(yīng)務(wù)必停止反措施。而一旦責(zé)任國(guó)履行其與國(guó)際不法行為有關(guān)的義務(wù)，受害國(guó)應(yīng)盡快終止反措施?？梢?jiàn)，《草案》將反措施定位成敦促不法行為國(guó)履行國(guó)際義務(wù)的手段，在和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的國(guó)際法基本原則的指引下，《草案》希望爭(zhēng)端雙方和平、有效解決爭(zhēng)端，盡量避免反措施的適用。

（二）此次301制裁的非法性

2018年3月27日，USTR公布了此次對(duì)華301調(diào)查的調(diào)查報(bào)告，報(bào)告圍繞中國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題展開(kāi)，從美國(guó)國(guó)內(nèi)法角度論證了中國(guó)相關(guān)制度的不合理性。從美國(guó)發(fā)動(dòng)的歷次301調(diào)查來(lái)看，USTR大多不會(huì)真正采取單邊制裁措施，而是以磋商方式解決，借用美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的優(yōu)勢(shì)地位，打開(kāi)被調(diào)查國(guó)家的市場(chǎng)。然而，此次 301 調(diào)查卻來(lái)勢(shì)洶洶，USTR 分別于 2018年 4月 3日和 6月 15日兩次公布對(duì)華制裁措施，并于7月6日正式開(kāi)始實(shí)施，涉及鋼鐵、制造業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)。2019年5月10日，美國(guó)再次將2000 億美元來(lái)自中國(guó)進(jìn)口商品的關(guān)稅由10%提高到25%。此次301制裁主要針對(duì)三項(xiàng)非涉WTO規(guī)則事項(xiàng)展開(kāi)，有必要探討該措施在國(guó)際法上的合法性。

首先，美國(guó)依據(jù)301 報(bào)告所作的單邊制裁措施并不構(gòu)成反措施。根據(jù)《草案》第2 條和第49.1 條，反措施采取的前提在于責(zé)任國(guó)存在國(guó)際不法行為。然而，除了歧視性技術(shù)許可，此次301 報(bào)告未指明中國(guó)侵犯了美國(guó)的何種國(guó)際法權(quán)利，即未指出中國(guó)的國(guó)際不法行為。同時(shí)，第51 條要求反措施應(yīng)與受害國(guó)所遭受的損害相稱(chēng)，美國(guó)強(qiáng)調(diào)其未來(lái)利益受損，但此種利益本身難以計(jì)量，特別是從301 制裁所針對(duì)的產(chǎn)業(yè)來(lái)看，該制裁的目的在于遏制中國(guó)發(fā)展，保證美國(guó)在相關(guān)產(chǎn)業(yè)中的未來(lái)利益，而非彌補(bǔ)某一行為所帶來(lái)的損害。所以此次301 制裁并不構(gòu)成反措施，不能得到《草案》的支持。

其次，在中國(guó)將美國(guó)對(duì)華301 制裁措施提交DSB 解決后，美國(guó)仍未停止其制裁措施，這一行為本身也是非法的?！恫莅浮返?0.2（a）條要求采取反措施的國(guó)家仍應(yīng)實(shí)行它與責(zé)任國(guó)之間任何可適用的現(xiàn)行解決爭(zhēng)端程序；同時(shí)第52.3（b）條規(guī)定，當(dāng)爭(zhēng)端已被提交至有權(quán)作出對(duì)當(dāng)事國(guó)具有約束力之決定的法院或法庭時(shí)，采取反措施的國(guó)家必須停止相關(guān)措施，不得無(wú)理拖延。這一規(guī)則旨在維護(hù)已有的爭(zhēng)端解決方式，和平解決國(guó)際經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端。由于中美雙方對(duì)于USTR 啟動(dòng)單邊制裁措施的適法性存在爭(zhēng)議，且中國(guó)已將此爭(zhēng)端提交DSB 解決，鑒于DSB 管轄權(quán)的強(qiáng)制性和排他性，USTR 應(yīng)當(dāng)立即停止其作出的征稅措施，但事實(shí)上其并未停止，因而這種行為本身亦違反了《草案》的規(guī)定。

再次，301 報(bào)告均未釋明美國(guó)的國(guó)際法權(quán)利基礎(chǔ)，此種制裁措施不論在美國(guó)國(guó)內(nèi)法上還是在國(guó)際法范圍內(nèi)的適法性存疑。除對(duì)于歧視性技術(shù)許可問(wèn)題，美國(guó)主張中國(guó)的立法違反了TRIPs 協(xié)定中關(guān)于國(guó)民待遇的規(guī)定，使美國(guó)在WTO 規(guī)則下利益受損外，本次301 報(bào)告中所涉其他三項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容均尚未形成統(tǒng)一的國(guó)際規(guī)則，且中美之間也沒(méi)有涉及這三個(gè)事項(xiàng)的雙邊條約，所以美國(guó)在這三項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容上并不對(duì)中國(guó)享有國(guó)際法權(quán)利。誠(chéng)然，《1974年貿(mào)易法》第301 節(jié)（b）規(guī)定USTR在證明被調(diào)查國(guó)家的做法、政策或?qū)嵺`是不合理的（unreasonable）或歧視性的（discriminatory）且這種不合理的或歧視性的做法、政策或?qū)嵺`加重了美國(guó)貿(mào)易的負(fù)擔(dān)（burden）或限制（restrict）了美國(guó)貿(mào)易發(fā)展的前提下，可以以裁量方式（discretionary actions）啟動(dòng)單邊制裁，且該法第301 節(jié)（d）（3）（A）給出了判斷外國(guó)做法、政策或?qū)嵺`不合理的兩種方式，即在不必要的情況下侵犯或違反美國(guó)的國(guó)際法權(quán)利和以其他方式不公平（unfair）、不正當(dāng)（inequitable）地給美國(guó)商業(yè)造成損害，而不公平、不正當(dāng)?shù)淖龇?、政策或?qū)嵺`并不以美國(guó)對(duì)被調(diào)查國(guó)家享有權(quán)利為前提。但根據(jù)《草案》第32 條的規(guī)定，責(zé)任國(guó)不能以其國(guó)內(nèi)法解除其行為的不法性，所以301條款不能為違反國(guó)際義務(wù)的301制裁提供國(guó)內(nèi)法依據(jù)和抗辯。進(jìn)而，USTR徑自啟動(dòng)單邊制裁措施的做法實(shí)質(zhì)上是利用其在國(guó)際關(guān)系中的優(yōu)勢(shì)地位對(duì)尚存爭(zhēng)議的國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)設(shè)定美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，為中國(guó)強(qiáng)加國(guó)際義務(wù)，有強(qiáng)制推行經(jīng)濟(jì)霸權(quán)之嫌。同時(shí)，從301 調(diào)查的運(yùn)行上看，美國(guó)是在通過(guò)其單邊制裁的方式強(qiáng)迫中國(guó)接受其調(diào)查，開(kāi)放本國(guó)市場(chǎng)。根據(jù)《草案》第30 條的規(guī)定，美國(guó)應(yīng)當(dāng)停止該不法行為，并在必要情況下提供不重復(fù)該行為的適當(dāng)承諾和保證。

最后，美國(guó)并不存在解除其對(duì)華301 制裁行為不法性的情形。《草案》第一部分第五章第20 條至第25 條規(guī)定了解除行為不法性的情形，主要包括受害國(guó)同意、自衛(wèi)、針對(duì)一國(guó)不法行為采取的反措施、不可抗力、危難等，而此次美國(guó)對(duì)華301 制裁并不存在這些情形。其中值得討論的是第25.1（a）條規(guī)定，當(dāng)301制裁措施是該國(guó)保護(hù)基本利益、對(duì)抗某項(xiàng)嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)的唯一辦法時(shí)，該制裁的不法性可得解除。然而，如上述，WTO 承認(rèn)成員方在不違反WTO 規(guī)則的情形下仍可能減損其他成員方在WTO 協(xié)定下的利益，并為受損成員方提供了非違反WTO 規(guī)則的爭(zhēng)端解決機(jī)制，故當(dāng)中國(guó)的其他三項(xiàng)行為損害美國(guó)WTO 協(xié)定下的利益時(shí)，即便沒(méi)有違反WTO 規(guī)則，美國(guó)仍可訴諸DSB，301 制裁并非第25.1（a）條意義上的唯一辦法，因而不能解除違法性。而如果美國(guó)認(rèn)為其他三事項(xiàng)的中國(guó)行為并未損及WTO 協(xié)定下利益因此無(wú)法通過(guò)DSB 解決，美國(guó)也需要證明嚴(yán)重迫切危險(xiǎn)和唯一方法，而這些用語(yǔ)是應(yīng)該從嚴(yán)解釋的，在中國(guó)積極尋求與美國(guó)磋商和調(diào)整國(guó)內(nèi)政策的情況下，單方制裁不是唯一方法，危險(xiǎn)也并未達(dá)到嚴(yán)重迫切。

五、結(jié)語(yǔ)

盡管美國(guó)—301 條款案的專(zhuān)家組報(bào)告對(duì)301 條款在WTO 體制內(nèi)的適用進(jìn)行了嚴(yán)格限制，該條款在WTO體制外依然有著廣闊的適用空間，特別是其用語(yǔ)的模糊性為301 條款的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡苄?。但這并不意味著301 條款在WTO 體制外是絕對(duì)自由的。其仍應(yīng)受到DSB 排他管轄權(quán)、WTO 其他成員方訴權(quán)及一般國(guó)際法的多重限制。由于美國(guó)單邊制裁措施本身違反了其在WTO 框架協(xié)定內(nèi)的義務(wù)、也違反了一般國(guó)際法，因而應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際法律責(zé)任。

面對(duì)美國(guó)回歸單邊主義，中國(guó)商務(wù)部多次表示中國(guó)堅(jiān)定維護(hù)多邊貿(mào)易體制，并于2018年4月4日將相關(guān)案件提交DSB 解決，這表明中國(guó)積極履行WTO 項(xiàng)下的義務(wù)。而與歐盟、日本不同的是，中國(guó)并未就301 條款中的具體問(wèn)題提出異議，而是直接依據(jù)DSU 第23 條關(guān)于禁止單邊措施的規(guī)則以及GATT1994 第1.1、2.1（a）和（b）條關(guān)于最惠國(guó)待遇原則、關(guān)稅減讓規(guī)則，對(duì)美國(guó)依據(jù)301 條款啟動(dòng)單邊措施的合法性提出質(zhì)疑。由于這些規(guī)則屬于WTO體制中的原則性、基礎(chǔ)性規(guī)定，中國(guó)意圖通過(guò)WTO 規(guī)則抑制301 條款作用的繼續(xù)發(fā)揮，而中國(guó)的這一做法也立即得到了印度等國(guó)的支持。可以說(shuō)，此次中美圍繞301 條款所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端，是關(guān)系到單邊貿(mào)易措施實(shí)施與多邊貿(mào)易體制維護(hù)的重要節(jié)點(diǎn)，對(duì)未來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施具有重要意義。

就此次愈演愈烈的中美貿(mào)易摩擦而言，從此次301 報(bào)告便不難看出，美國(guó)所采取的單邊制裁措施多集中于電子、網(wǎng)絡(luò)等中國(guó)發(fā)展勢(shì)頭正盛的領(lǐng)域，其主要目的在于遏制中國(guó)發(fā)展。而為配合301 調(diào)查，美國(guó)還啟動(dòng)了201 調(diào)查和232 調(diào)查，這些舉動(dòng)充分表明美國(guó)通過(guò)單邊貿(mào)易措施維護(hù)本國(guó)利益的決心。由于這些調(diào)查不僅涉及中國(guó)，還涉及包括歐盟、日本、加拿大等國(guó)在內(nèi)的多個(gè)美國(guó)主要貿(mào)易伙伴，圍繞著301 調(diào)查所展開(kāi)的中美貿(mào)易摩擦只是美國(guó)單邊貿(mào)易政策掩護(hù)下全球貿(mào)易戰(zhàn)的一角。

對(duì)于這一不利的國(guó)際經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，中國(guó)不僅要聯(lián)合主要國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家，遏制美國(guó)單邊主義勢(shì)頭，更要調(diào)整國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制，擴(kuò)大開(kāi)放應(yīng)對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)，并積極通過(guò)對(duì)話(huà)、磋商等方式有效解決國(guó)際經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端，因?yàn)檎缂幽么罂偫碣Z斯汀·特魯多（Justin Trudeau）所言，在貿(mào)易戰(zhàn)中沒(méi)有勝者。①See Canadians Rally Around Retaliatory Tariffs Aimed at the U.S.,https://www.npr.org/2018/06/30/624759542/canadians-rally-around-retaliatory-tariffs-aimed-at-the-u-s,visited on 15 July 2018.隨著全球經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)性的增強(qiáng)，一國(guó)采取的措施極有可能會(huì)對(duì)其他國(guó)家的貿(mào)易、投資等產(chǎn)生重要影響，因而各國(guó)更應(yīng)加強(qiáng)維護(hù)WTO 體制，②Panel Report,EC - Bananas III,para.7.50.而非采取單邊貿(mào)易措施。