王磊

城鎮(zhèn)化的快速推進，既有公共基礎(chǔ)設(shè)施已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，為了更好的提供社會服務(wù)，滿足社會整體的公共利益需求，增建公共基礎(chǔ)設(shè)施是政府的必然選擇。與此同時，隨著生態(tài)理念傳播和公民環(huán)境意識覺醒，對建設(shè)在自身周邊具有負外部性的公共設(shè)施具有強烈的鄰避情結(jié)，處理不當會演化為影響社會穩(wěn)定的鄰避沖突。鄰避沖突發(fā)生的根源在于成本和收益的高度不對稱性：少數(shù)人承擔設(shè)施帶來的危害和成本，大多數(shù)人卻享受實施產(chǎn)生的收益。因此，如何平衡特定群體利益和公共利益、少人數(shù)利益和多數(shù)人利益成為解決鄰避沖突的核心問題。

一、核心概念及運用理論

1.核心概念。①鄰避沖突。鄰避沖突是指設(shè)施周邊居民在利益受損的情況下，采取的拒絕負外部性公共設(shè)施建在自身住所周邊的不合作行為。②利益相關(guān)者。每個人都有各自的利益，在同一個社會組織中自身利益必然與他人利益相關(guān)聯(lián)，在一個組織中擁有一種或多種利益關(guān)系的個人或群體被稱為利益相關(guān)者。在鄰避項目中，政府是公共利益的代表者，周邊居民是利益受損的特定群體，周邊居民和地方政府是最為直接的利益相關(guān)者;媒體和營建企業(yè)能夠影響居民的行為和政府的決策，在一定程度上能夠影響甚至決定事件的發(fā)展走向，因而也是一方利益主體。各利益主體存在不同的目標定位和利益需求，為了維護和實現(xiàn)自身利益進行博弈，并在博弈中尋找滿足各方利益需求的平衡點。

2.主要運用的理論?！皺C制”是一個外來詞匯，本意是指機器、機械的構(gòu)造和動作原理，現(xiàn)在更多的被引申為“通過一定的運作方式、運作途徑使構(gòu)成它的事物以及事物的各個組成部分之間形成一定的關(guān)系，并協(xié)調(diào)這種關(guān)系使之運轉(zhuǎn)起來并發(fā)揮作用的一種存在”。機制被引入到不同學科領(lǐng)域有了不同的涵義，如政治機制、化學反應(yīng)機制，延伸到人類群體合作行為領(lǐng)域時稱為合作機制，即合作主體為提出、決策、達成、執(zhí)行、實現(xiàn)合作目標、行為等的規(guī)則、制度。鄰避沖突的根源在于成本和收益的不對等，利益失衡使得合作主體無法進行有效合作，出現(xiàn)超出法律限度的利益沖突。

二、鄰避項目中的合作主體及其利益訴求

1.地方政府及其利益訴求。浙江余杭區(qū)政府的利益訴求表現(xiàn)為社會公共利益和政府自身利益。第一，改善社會環(huán)境的公共利益。經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，杭州市垃圾處理設(shè)施已無法滿足垃圾生產(chǎn)速度，杭州市面臨垃圾圍城的困境，使得社會整體的公共利益受損。在余杭中泰垃圾焚燒發(fā)電項目前，杭州已有五處垃圾處理設(shè)施：一處垃圾填埋場和四處垃圾焚燒廠。但是垃圾填埋場不僅占用大量的土地資源、對周圍環(huán)境產(chǎn)生二次污染，而且處理效率低下，許多垃圾多年后仍然無法分解形成占地效應(yīng)。另外四處垃圾焚燒廠設(shè)備相對老舊且一直超負荷運行，并不具備原址擴容的條件。第二，政府自身利益。利益的存在具有天然性、正當性、普遍性，任何個體和組織都需要從外部獲取資源來維持自身的生存和發(fā)展，政府也理所當然的存在個體利益。新建垃圾焚燒發(fā)電廠是杭州市解決垃圾圍城困境最有效的途徑，余杭區(qū)作為設(shè)施選址地，區(qū)政府既可以通過該項目增加財政收入、提高就業(yè)水平，又能夠向上級表現(xiàn)自己的政策執(zhí)行能力，也將垃圾焚燒項目作為重點工程。

2.運營企業(yè)及其利益訴求。企業(yè)作為鄰避項目的建設(shè)者、營運者，有著獨立于政府和居民的利益訴求，也會為維護企業(yè)利益采取行動，從而影響鄰避事件的發(fā)展，因此營運企業(yè)也是鄰避項目的一個重要合作主體。

營運企業(yè)的利益訴求主要表現(xiàn)為經(jīng)濟利益訴求。在垃圾焚燒發(fā)電項目中，由于設(shè)施建設(shè)投資大、運營管理要求高，地方政府缺少資金和專業(yè)人員，更多的采用BOT模式即在政府的主導下，由私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并向社會提供公共服務(wù)。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，企業(yè)的首要目標在于獲得利潤，正是由于部分企業(yè)不顧周邊居民身心健康，盲目追求成本最小化、利益最大化的不負責行為導致了鄰避效應(yīng)的產(chǎn)生。

3.周邊居民及其利益訴求。周邊居民的訴求表現(xiàn)為健康權(quán)益、經(jīng)濟訴求和決策參與。首先，對健康權(quán)益的維護。隨著環(huán)保理念的傳播，社區(qū)居民更加重視住所周邊環(huán)境，維護自身健康權(quán)益，因而對建設(shè)在自己住所周邊具有負外部性的公共設(shè)施有著強烈的鄰避情結(jié)，擔心設(shè)施運行產(chǎn)生的污染物對自身健康造成影響。其次，對經(jīng)濟損失的補償。在余杭中泰垃圾焚燒發(fā)電項目中，居民反對該項目的理由之一便是“居民擔憂自有房產(chǎn)價值縮水，開發(fā)商擔憂樓盤銷售受連累，連一些原本有落戶意向的商業(yè)項目也望風而逃”。再其次，對政府決策的參與。政府信息不透明、決策過程缺少程序正義，忽視了公民的知情權(quán)和參與權(quán)，致使公民對政府信任感逐漸降低，不愿意接受政府的設(shè)施選址決策。

三、化解鄰避沖突的政民合作機制

1.信息公開。信息公開是合作的前提。信息不對稱理論認為，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的。掌握信息比較充分的人員，往往處于優(yōu)勢的地位，而信息貧乏的人員，則處于劣勢的地位。在信息不對稱的情況下進行合作，必然產(chǎn)生較高的交易成本。在鄰避項目中，通過信息公開制度，減輕公眾與政府、企業(yè)之間的信息不對稱程度，從而降低合作成本。政府信息公開既是建設(shè)服務(wù)型政府的要求也是保障公民知情權(quán)的重要途徑，通過信息公開減輕信息不對等程度，拉近公眾和政府的心理距離，從而提高公眾對政府的信任強度，為構(gòu)建合作機制提供信任基礎(chǔ)。

2.多元參與。多元參與是合作的基礎(chǔ)。公眾參與是現(xiàn)代民主政治的新型實踐形式，能夠提高政府機構(gòu)對公共意見的回應(yīng)性和公共決策的合法性，促進沖突解決，并且提高政策執(zhí)行成功的可能性。環(huán)境污染類鄰避項目是由政府、公民、企業(yè)等多主體共同參與的項目，項目建設(shè)運營中不可避免的存在利益沖突，而多元參與的過程就是進行利益博弈、調(diào)節(jié)利益沖突的過程。在余杭九峰垃圾焚燒發(fā)電項目中，余杭區(qū)政府多次組織專家溝通會、民意代表座談會，廣泛聽取居民、企業(yè)、專家等主體的意見;社區(qū)居民提出垃圾運輸車走專用閘道、建立大管網(wǎng)供水系統(tǒng)等建議;企業(yè)承諾將在社區(qū)附近增建公益設(shè)施，向社區(qū)居民開放部分工作崗位。多元參與的實質(zhì)是在博弈中了解各主體的利益訴求和退讓底線，尋找共贏的利益均衡點。

3.利益共贏。利益共贏是合作的核心。在環(huán)境污染類鄰避項目中，各合作主體都有自身的利益訴求，合作的目的在于滿足多方利益實現(xiàn)共贏。鄰避效應(yīng)的補償機制主要包含經(jīng)濟補償、生態(tài)補償。政府通過減免稅費、提供醫(yī)療保險、現(xiàn)金支付、設(shè)立專項扶助資金等方式給予周邊居民經(jīng)濟補償;企業(yè)通過在社區(qū)附近修建圖書館、游樂場等基礎(chǔ)設(shè)施、低價提供電力供應(yīng)、向社區(qū)居民開放部分工作崗位，實現(xiàn)企業(yè)利益與周邊居民利益的結(jié)合，形成利益共同體。環(huán)境污染類鄰避設(shè)施的負外部性效應(yīng)是鄰避沖突的核心議題，在采用最嚴格的污染物排放標準的基礎(chǔ)上，對鄰避設(shè)施的外觀、顏色等物理特征進行改進，實現(xiàn)廠區(qū)一社區(qū)的環(huán)境融合，營造環(huán)境友好型公共空間;通過對設(shè)施周邊環(huán)境進行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境改造，如修建通勤道路、規(guī)劃綠化帶，促進設(shè)施周邊生態(tài)的可持續(xù)。杭州中泰垃圾焚燒發(fā)電項目得以浴火重生的關(guān)鍵在于充分保證周邊居民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上采取了多樣化利益補償方式來滿意其利益需求：杭州市政府向中泰街道劃撥1000畝土地空間指標用以發(fā)展產(chǎn)業(yè);余杭區(qū)設(shè)立專項資金，在項目周邊村落打造城郊旅游休閑“慢村”，實施道路改造、綠化修繕、增設(shè)公交等100余項改善生態(tài)、生產(chǎn)、生活環(huán)境的實事工程，最終實現(xiàn)“鄰避”到“迎臂”的轉(zhuǎn)變。

4.監(jiān)督約束機制。鄰避項目中監(jiān)督約束機制可分為縱向和橫向兩部分?？v向上，在鄰避項目立項決策階段，對政府招商、選址調(diào)查、政府決策、信息公開等過程進行監(jiān)督;在鄰避項目建設(shè)階段，企業(yè)的施工進度、建設(shè)材料、采用技術(shù)是否符合政府政策和行業(yè)技術(shù)標準;在鄰避設(shè)施運營階段，企業(yè)是否嚴格執(zhí)行垃圾焚燒行業(yè)技術(shù)標準，是否存在違規(guī)偷排的現(xiàn)象，政府和企業(yè)是否履行對利益受損群體的補償承諾。橫向上，政府在內(nèi)部自我監(jiān)督的基礎(chǔ)上加強對營運企業(yè)的監(jiān)督力度，聯(lián)網(wǎng)廠區(qū)空氣在線監(jiān)測系統(tǒng)、實行企業(yè)周報制度、進入廠區(qū)現(xiàn)場檢查等措施監(jiān)督企業(yè)行為;允許周邊民眾進入廠區(qū)對設(shè)施的運行狀態(tài)、廢氣廢水飛灰處理情況進行查看;網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督極大的提高了公民的話語權(quán)，在鄰避項目的各個階段應(yīng)當發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用，形成監(jiān)督合力。在杭州中泰垃圾焚燒項目中，為了保證在設(shè)施運營環(huán)節(jié)實現(xiàn)一流管理，杭州市政府采用“日常四層監(jiān)管，市民隨時監(jiān)督”的監(jiān)管模式，即通過政府、公眾、企業(yè)、第三方四個層面對設(shè)施運營進行全面監(jiān)督，周邊村民只要在村委登記就可以成為廠區(qū)環(huán)保監(jiān)督員。

環(huán)境污染類鄰避沖突的本質(zhì)在于項目合作主體的利益沖突，又因為忽視了利益受損群體的知情權(quán)、參與權(quán)，致使項目走向博弈不合作。通過信息公開、多元參與、利益共贏，增進合作主體的信任強度，規(guī)范和約束合作主體的利益表達途徑和博弈行為，在對利益受損群體合理補償?shù)幕A(chǔ)上實現(xiàn)合作共贏。

（作者單位：江蘇師范大學哲學與公共管理學院）