呂新芳

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面快速發(fā)展，公共項(xiàng)目不斷增加。為能夠減少社會(huì)壓力保障城市建設(shè)的質(zhì)量和水平，越來(lái)越多的項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本合作，促進(jìn)雙方共贏的效果。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于涉及主體眾多，需要構(gòu)建完善系統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理體系，以此來(lái)保障參與方的合法權(quán)益。但現(xiàn)階段在財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，存在著較為突出的問(wèn)題，資金管理不到位，預(yù)算執(zhí)行不合理，內(nèi)部控制缺失等。因此，整體推動(dòng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行成效，應(yīng)該全面加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

一、PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)分析

2016年10月，財(cái)政部公布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目操作流程予以規(guī)范。同年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（下稱PPP工作導(dǎo)則）的通知，也予以了明確規(guī)范。PPP項(xiàng)目是建立在政企合作的基礎(chǔ)上，尤其是在社會(huì)公共項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，依托于這一科學(xué)的模式，能夠發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，政府部門(mén)可以減少社會(huì)公共項(xiàng)目建設(shè)的投入，有效降低自身的壓力，企業(yè)可以通過(guò)社會(huì)公共項(xiàng)目的投資來(lái)獲得自身可觀的經(jīng)濟(jì)效益，獲得政策方面的優(yōu)惠，提升企業(yè)的整體形象。在社會(huì)公共項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，尤其是在一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目中，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)閑置資金的充分合理利用，還能夠有效降低PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠持續(xù)開(kāi)展。此外，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府與企業(yè)雙方都擁有各自的權(quán)利與義務(wù)。為明確雙方的責(zé)任，應(yīng)該依據(jù)科學(xué)的合同來(lái)予以確認(rèn)和規(guī)范。總而言之，在社會(huì)公共項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中，PPP項(xiàng)目具有非常顯著的優(yōu)勢(shì)。但由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)的開(kāi)展時(shí)間并不長(zhǎng)，在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中仍存在著較為突出的問(wèn)題。

二、PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題分析

PPP項(xiàng)目公司往往代表著項(xiàng)目參與主體的利益，如政府部門(mén)、社會(huì)企業(yè)等，整體推動(dòng)PPP項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展，PPP項(xiàng)目公司必須落實(shí)科學(xué)的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，以健全完善的財(cái)務(wù)管理措施，整體提升財(cái)務(wù)管理的成效與質(zhì)量，全面提升PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)水平。但現(xiàn)階段在PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，存在著較為明顯的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下方面。

1.缺乏對(duì)資金的科學(xué)管控。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，充分保障資金的安全，充分保障資金的落實(shí)是非常重要的內(nèi)容，也是維系參與主體利益的關(guān)鍵所在。但由于我國(guó)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)時(shí)間相對(duì)比較短，一些PPP項(xiàng)目公司可能缺乏完善系統(tǒng)的管理機(jī)制，這就使得他們?cè)谫Y金管理上存在較大的缺位。一方面，PPP項(xiàng)目公司在財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，缺乏科學(xué)的會(huì)計(jì)核算方式，這就容易造成會(huì)計(jì)核算的不準(zhǔn)確、不完善，極容易影響資金的管控安全。同時(shí)，由于會(huì)計(jì)核算不精準(zhǔn)，使得很多項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)資金無(wú)法快速到位，這本身影響著項(xiàng)目的運(yùn)行效率以及安全。另一方面，在PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理中，對(duì)于資金明細(xì)的處理不夠規(guī)范，賬本管理也相對(duì)比較籠統(tǒng)，這在很大程度上影響著財(cái)務(wù)管理的整體成效。如在某公共項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于缺乏資金管控，出現(xiàn)了大量資金冗余。

2.財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行不到位。PPP項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，它們面對(duì)的項(xiàng)目往往是比較復(fù)雜且系統(tǒng)的，為整體優(yōu)化項(xiàng)目的資金使用質(zhì)量，科學(xué)提升財(cái)務(wù)管理的成效，需要建構(gòu)在完善系統(tǒng)的預(yù)算管理方面，同時(shí)確保預(yù)算執(zhí)行真正到位。但現(xiàn)階段在PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，預(yù)算管理明顯執(zhí)行不到位。一方面，在預(yù)算編制過(guò)程中，PPP項(xiàng)目公司并沒(méi)有結(jié)合項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，也沒(méi)有進(jìn)行充分地市場(chǎng)調(diào)研，這就使得預(yù)算方案的編制顯得不科學(xué)、不全面，很難精準(zhǔn)指導(dǎo)實(shí)踐工作。另一方面，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，缺乏對(duì)新預(yù)算法案的認(rèn)知，仍然沿用傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，這就使得預(yù)算執(zhí)行大打折扣，難以真正落實(shí)到位，這本身影響著PPP項(xiàng)目的資金運(yùn)行成效與安全。比如一些收入和支出沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)算計(jì)劃或者違反公司法章程序追加預(yù)算。

3.財(cái)務(wù)內(nèi)部控制不足。在PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，整體提升財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量與成效，必須落實(shí)科學(xué)的內(nèi)部控制體系，以此來(lái)整體優(yōu)化內(nèi)控成效，全面保障資金安全。但現(xiàn)階段在PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理中，明顯缺乏系統(tǒng)全面的內(nèi)部控制機(jī)制，這就使得項(xiàng)目公司內(nèi)部常存在各式各樣的問(wèn)題。一方面，PPP項(xiàng)目公司的內(nèi)部控制缺乏一定的指導(dǎo)性，在實(shí)踐過(guò)程中顯得比較籠統(tǒng)，并沒(méi)有結(jié)合項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的特征來(lái)實(shí)施全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化的管控，而是仍然采用傳統(tǒng)視角，過(guò)分關(guān)注建設(shè)成本，這就使得內(nèi)部控制難以真正收到成效。另一方面，在PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理中，內(nèi)部控制相對(duì)比較片面，沒(méi)有貫徹落實(shí)到項(xiàng)目的整體流程上，這本身難以優(yōu)化資金的使用質(zhì)量，也難以提升資金的利用率。

4.投融資管理不科學(xué)合理。在社會(huì)公共項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，政府部門(mén)是主體部門(mén)，但由于政府部門(mén)的可用資金相對(duì)比較少，為確保這些項(xiàng)目的有序開(kāi)展，PPP項(xiàng)目公司往往會(huì)采用融資的方式來(lái)廣泛吸納社會(huì)閑置資金，以此來(lái)保障PPP項(xiàng)目的資金運(yùn)營(yíng)安全。但PPP項(xiàng)目公司在融資過(guò)程中，缺乏科學(xué)的規(guī)劃，同時(shí)也缺乏科學(xué)的融資手段，這就容易造成融資成本增加，或者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無(wú)法達(dá)到融資目標(biāo)金額的目的。與此同時(shí)，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可能存在政府盲目投資的問(wèn)題，社會(huì)資本在進(jìn)行投資時(shí)，若缺乏精準(zhǔn)客觀以及全面化的視角，極容易造成投入資金無(wú)法回籠的問(wèn)題。比如當(dāng)社會(huì)資金通過(guò)投資方式來(lái)運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目時(shí)，可能涉及到政府換屆，之前合作的政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)人調(diào)離崗位，極容易造成項(xiàng)目的擱置，這本身容易增加社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理的科學(xué)對(duì)策

1.優(yōu)化會(huì)計(jì)核算方式，全面提升資金管控力度。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，為整體提升項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，全面優(yōu)化資金使用安全，應(yīng)該運(yùn)用科學(xué)的會(huì)計(jì)核算方式，全面提升資金管控的力度。一方面，在會(huì)計(jì)核算過(guò)程中，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)該著重提升核算人員的質(zhì)量意識(shí)以及數(shù)據(jù)意識(shí)，引導(dǎo)他們按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范有序的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行核算，確保核算結(jié)果的精準(zhǔn)性。同時(shí)，在會(huì)計(jì)核算過(guò)程中，應(yīng)該明確資金的使用與支出方向，做好相關(guān)明細(xì)的統(tǒng)計(jì)與分析，為后續(xù)會(huì)計(jì)核算打下夯實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，在PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，還應(yīng)該整體提升資金管控的力度。保證充足的資金，是推動(dòng)PPP項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵所在。若缺乏對(duì)資金的管控力度，不僅影響著資金的使用質(zhì)量，也容易造成不必要的浪費(fèi)。因此，優(yōu)化資金管控是提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量的必要前提。

2.構(gòu)建完善的預(yù)算管理制度，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行力度。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，整體優(yōu)化財(cái)務(wù)管理的質(zhì)量，應(yīng)該充分結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)以及資金使用情況等，制定科學(xué)的預(yù)算編制方案，依托于完善系統(tǒng)的預(yù)算管理制度，整體提升預(yù)算執(zhí)行力度，確保每一筆資金都能夠花在最需要的地方，整體提升資金的使用效率。一方面，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)完善的預(yù)算管理制度，將不同的參與主體、不同的項(xiàng)目部門(mén)以及不同崗位的人等全面納入預(yù)算管理體系中，整體優(yōu)化預(yù)算管理的質(zhì)量。另一方面，在PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，還應(yīng)該夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行力度。當(dāng)預(yù)算方案編制完成后，應(yīng)該充分結(jié)合實(shí)踐來(lái)進(jìn)行反復(fù)研判，同時(shí)統(tǒng)籌分析上一年度的決算報(bào)告，確保預(yù)算方案的指導(dǎo)性。在預(yù)算方案的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，應(yīng)該加大監(jiān)督檢查力度，促使PPP項(xiàng)目中各個(gè)部門(mén)、各個(gè)人員都能夠以較高的預(yù)算管理意識(shí)來(lái)正確從事本職工作，共同為成本節(jié)約而努力。

3.建構(gòu)完善的內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)控人員素養(yǎng)。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，科學(xué)優(yōu)化財(cái)務(wù)管理成效，全面提升資金使用安全，還應(yīng)該建構(gòu)完善的內(nèi)部控制體系，全面提升內(nèi)控人員的整體素養(yǎng)，確保內(nèi)部控制制度能夠發(fā)揮作用。PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理是一項(xiàng)復(fù)雜化的工作，同時(shí)由于涉及主體眾多，為保障財(cái)務(wù)管理的公開(kāi)透明，為整體優(yōu)化各方的核心利益，必須建構(gòu)一套適合PPP項(xiàng)目運(yùn)行的內(nèi)部控制機(jī)制，將不同的參與主體都納入內(nèi)部控制體系中。同時(shí)在PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中，充分落實(shí)內(nèi)部控制體系，有必要將內(nèi)部控制全面落實(shí)到各個(gè)流程上，以此來(lái)規(guī)避內(nèi)部控制失位的問(wèn)題。與此同時(shí)，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，科學(xué)優(yōu)化內(nèi)部控制的整體成效，還應(yīng)該著重提升內(nèi)部控制人員的專業(yè)素養(yǎng)，引導(dǎo)他們按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)真開(kāi)展內(nèi)控工作。此外在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，成本管理是非常關(guān)鍵的內(nèi)容。提升內(nèi)部控制成效必須注重科學(xué)的成本管理。在成本管理過(guò)程中，要全面貫徹成本意識(shí)，要加強(qiáng)成本控制與分析。

4.建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別體系，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，不同參與主體都可能面臨著不同的風(fēng)險(xiǎn)，比如政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。為整體推動(dòng)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行成效，應(yīng)該構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，依托于明確的合同內(nèi)容來(lái)合理劃分風(fēng)險(xiǎn)，確保各個(gè)參與主體都能夠承擔(dān)均等的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)都能夠?yàn)榉婪逗鸵?guī)避風(fēng)險(xiǎn)而做出努力。建設(shè)單位最主要的就是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)政府和社會(huì)資本能夠共同抵御風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)必須要時(shí)刻關(guān)注自身所存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的合理控制，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別控制體系，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)新，才能夠保證財(cái)務(wù)管理的整體質(zhì)量。

PPP項(xiàng)目一般運(yùn)用在社會(huì)公共項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)踐中，在應(yīng)用過(guò)程中，這一新穎的模式具有非常突出的作用，它能夠提升社會(huì)公共項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，同時(shí)也能夠減少政府部門(mén)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能夠激活社會(huì)閑置資金。PPP項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)單位，關(guān)系著不同參與主體等多方面的利益。為整體提升PPP項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，科學(xué)優(yōu)化資金安全，應(yīng)該基于科學(xué)的資金管控、預(yù)算管理、內(nèi)部控制以及風(fēng)險(xiǎn)研判等來(lái)優(yōu)化財(cái)務(wù)管理的成效。

（作者單位：中鐵北京工程局集團(tuán)有限公司）