靳夢(mèng)健

（安徽建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院，安徽 合肥 230601）

1 城市開(kāi)發(fā)邊界的背景

城市開(kāi)發(fā)邊界的名詞來(lái)源要追溯到20世紀(jì)70年代提出的城市增長(zhǎng)邊界，城市增長(zhǎng)邊界理念源自19世紀(jì)末期的田園城市理念，美國(guó)的俄勒岡州Salem市為了解決其與周邊縣的土地糾紛問(wèn)題，才提出了城市增長(zhǎng)邊界的概念。隨后美國(guó)各州通過(guò)立法要求美國(guó)的所有城市的土地利用規(guī)劃必須包含城市增長(zhǎng)邊界，于是城市增長(zhǎng)邊界便得到了推廣與普及。而國(guó)內(nèi)的城市開(kāi)發(fā)邊界的概念的提出只有短短的十幾年的時(shí)間，但依然針對(duì)其頒布了系列明文規(guī)定。

在隨后的主要發(fā)展依次經(jīng)歷了2011年十二五規(guī)劃的推動(dòng)，由2013年在中央城鎮(zhèn)化工作中推廣，次年在國(guó)家城市規(guī)劃倡導(dǎo)的大力支持下，于全國(guó)十多個(gè)城市開(kāi)始相關(guān)試驗(yàn)點(diǎn)。此種推動(dòng)活動(dòng)進(jìn)一步提升了國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)城市增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，即將城市的增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橐源媪繛橹鞯慕ㄔO(shè)用地減量形式。

2 城市開(kāi)發(fā)邊界的定義

2.1 類(lèi)似定義——城市增長(zhǎng)邊界（UGB）的出現(xiàn)

城市增長(zhǎng)邊界在國(guó)內(nèi)的發(fā)展：通過(guò)查閱歷史文獻(xiàn)可知，自2007年，我國(guó)學(xué)術(shù)界領(lǐng)域?qū)ν恋卦鲩L(zhǎng)邊界理論給予了高度重視，并由此探索出兩條研究路徑：第一，數(shù)字模型的構(gòu)建，依靠GIS數(shù)據(jù)及城市的城市化水平來(lái)劃定；第二類(lèi)著重于城市發(fā)展邊界的形態(tài)再結(jié)合生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分布來(lái)劃定?，F(xiàn)階段當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界針對(duì)城市增長(zhǎng)邊界的概念依然存在不同認(rèn)知與解讀。

2.2 城市開(kāi)發(fā)邊界的提出及其相關(guān)定義

城市開(kāi)發(fā)邊界這一名詞于2014年被提出，7月份國(guó)內(nèi)召開(kāi)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)，國(guó)家城市規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)、土地勘測(cè)規(guī)劃部門(mén)等均針對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的設(shè)定提出了自己的建議。部分部門(mén)認(rèn)為，城市邊界的開(kāi)發(fā)應(yīng)與城市開(kāi)發(fā)建設(shè)空間密切相關(guān)；還有部分部門(mén)表示，城市邊界開(kāi)發(fā)工作受到城市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的直接影響。由于城市建設(shè)期間的資源承載能力有限，因此城市開(kāi)發(fā)邊界并不固定，需要每隔一段時(shí)間開(kāi)展相應(yīng)的評(píng)估工作。

3 城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定方法

3.1 國(guó)外城市開(kāi)發(fā)邊界劃定的案例借鑒

（1）空間拓展邊界劃定。首先預(yù)測(cè)人口，統(tǒng)計(jì)與分析當(dāng)前地區(qū)現(xiàn)有居住人口及就業(yè)人口的數(shù)值，確保人口數(shù)量能夠與其用地需求相吻合。對(duì)于用地需求首先必須要充分挖掘內(nèi)部土地的利用價(jià)值，其次考慮外延擴(kuò)張。然后進(jìn)行土地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)合波特蘭的城市拓展方向，把得出的理論增長(zhǎng)邊界落實(shí)到實(shí)地空間中，最后進(jìn)行調(diào)整預(yù)留彈性空間。

邊界之外設(shè)定城市保留區(qū)，同時(shí)還有未確定地區(qū)。

城市保留區(qū)。針對(duì)城市建設(shè)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及生產(chǎn)力等因素，確定城市增長(zhǎng)界線(xiàn)，確保城市保留區(qū)建設(shè)能夠更好滿(mǎn)足不同時(shí)期人口的生活與就業(yè)需求。

農(nóng)村保留區(qū)。城市增長(zhǎng)邊界的劃分應(yīng)嚴(yán)格遵循社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，確保城市增長(zhǎng)邊界具有充足且有價(jià)值的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)地與森林資源。

圖1 波特蘭增長(zhǎng)邊界

（2）嚴(yán)守生態(tài)優(yōu)先原則和基本農(nóng)田底線(xiàn)。第一步將規(guī)劃部門(mén)各類(lèi)規(guī)劃如《祁門(mén)縣城總體規(guī)劃》、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)等相互疊合，基于以時(shí)間最新者為準(zhǔn)的原則，得到城規(guī)一張圖，并通過(guò)一定的坐標(biāo)變換轉(zhuǎn)換到GIS數(shù)據(jù)庫(kù)中。在GIS工作平臺(tái)中，將城規(guī)一張圖、土規(guī)一張圖進(jìn)行空間疊置分析，判讀差異圖斑的分布和規(guī)模。兩規(guī)疊加后得出兩規(guī)一致的城鎮(zhèn)建設(shè)用地為908.92 hm2，有城規(guī)、無(wú)土規(guī)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地為1 295.08 hm2，土規(guī)有城規(guī)無(wú)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地為189.34 hm2，城鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)土地調(diào)整后需要建設(shè)用地1 105.74 hm2；兩規(guī)一致的村莊建設(shè)用地為658.6 hm2，城規(guī)有土規(guī)無(wú)的村莊建設(shè)用地為564.4 hm2，土規(guī)有城規(guī)無(wú)的村莊建設(shè)用地為1 271.31 hm2，村莊平衡后多出建設(shè)用地706.91 hm2；縣域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行協(xié)調(diào)后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有398.83 hm2不足。

在差異斑塊處理時(shí)，對(duì)于土地規(guī)劃?rùn)C(jī)制不完善等情況：注重城規(guī)建設(shè)用地的規(guī)劃工作，設(shè)置基本農(nóng)田斑塊，將縣城土地規(guī)劃工作依照城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則按土規(guī)落實(shí)，中心村原則按土規(guī)落實(shí)。城規(guī)為建設(shè)用地，土規(guī)為一般農(nóng)田及其他用地的斑塊：縣城近期全部納入建設(shè)用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)期全部納入建設(shè)用地；中心村遠(yuǎn)期全部納入建設(shè)用地。對(duì)于城規(guī)無(wú)、土規(guī)有的情況，土規(guī)為建設(shè)用地斑塊：遠(yuǎn)期部分撤并自然村，注重各類(lèi)建設(shè)用地需求的滿(mǎn)足，城建用地與用地指標(biāo)進(jìn)行不斷完善與優(yōu)化。

第二步對(duì)相關(guān)土地管理部門(mén)的生態(tài)紅線(xiàn)規(guī)劃工作進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，系統(tǒng)評(píng)價(jià)與梳理當(dāng)前生態(tài)資源狀態(tài)，對(duì)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)范圍和要求進(jìn)行對(duì)比和評(píng)估，綜合劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)1 007.82 km2。

第三步對(duì)生態(tài)空間和基本農(nóng)田空間反復(fù)校核，再與當(dāng)?shù)卣啻螀f(xié)商確定后得到開(kāi)發(fā)邊界。

案例總結(jié)：波特蘭的空間拓展導(dǎo)向下劃定僅考慮了城市開(kāi)發(fā)拓展方向及趨勢(shì)，即使它的劃定采用了建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)等手段，但是它沒(méi)有考慮到城市的生態(tài)空間和基本農(nóng)田（農(nóng)業(yè)）空間。祁門(mén)縣的生態(tài)優(yōu)先和基本農(nóng)田底線(xiàn)導(dǎo)向下劃定的開(kāi)發(fā)邊界線(xiàn)明確了宏觀上的三大空間，但因缺乏對(duì)生態(tài)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)域的保護(hù)工作，導(dǎo)致城市邊界的規(guī)劃無(wú)法更好滿(mǎn)足城市空間規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)邊界內(nèi)外經(jīng)濟(jì)效益的全面增強(qiáng)。結(jié)合以上兩種城市邊界劃分狀態(tài)，在邊界劃分過(guò)程中，更需明確城市空間劃分標(biāo)準(zhǔn)，提升城市內(nèi)部資源利用率，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行保護(hù)，從根本上增強(qiáng)城市空間發(fā)展的規(guī)范性與有序性，保證生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)發(fā)展的完整性。

3.2 總結(jié)城市開(kāi)發(fā)邊界劃定方法

控制底線(xiàn)對(duì)城市生態(tài)底線(xiàn)的劃定分為三個(gè)部分。

第一步：將城市生態(tài)底線(xiàn)工作重點(diǎn)放置在生態(tài)空間以及農(nóng)業(yè)空間的劃分上，依照相關(guān)法律規(guī)定明確城市生態(tài)要素與農(nóng)田分布范圍。注重城市生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)劃分，以便更好提升生態(tài)格局劃分合理性，為重要生態(tài)廊道與開(kāi)敞空間提供重要的保障。積極引進(jìn)更加先進(jìn)城市生態(tài)評(píng)價(jià)方式，對(duì)需要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)敏感區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格劃分，以便切實(shí)提升城市生態(tài)控制水平，促進(jìn)城市可持續(xù)建設(shè)。

做好城市生態(tài)建設(shè)目標(biāo)的制定與完善工作，確保各個(gè)城市邊界規(guī)劃工作均能夠依照其目標(biāo)有序開(kāi)展。保護(hù)城市生態(tài)格局，使得生態(tài)格局下的綠環(huán)、綠廊等空間生態(tài)資源更加完整，形成網(wǎng)絡(luò)化、交融化城市空間結(jié)構(gòu)。為提升城市空間發(fā)展格局的良好性，還需結(jié)合國(guó)家與有關(guān)部門(mén)針對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)域劃分頒布的明文規(guī)定，開(kāi)展生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)、生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)與生態(tài)服務(wù)性評(píng)價(jià)等工作，確保城市生態(tài)建設(shè)能夠在有關(guān)部門(mén)的全程監(jiān)管下有序開(kāi)展。

第二步：初步邊界生成。劃定了生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間后，在邊界生成的過(guò)程中，需將當(dāng)?shù)氐乩硪?，如道路、河流等作為邊界劃分界線(xiàn)，選擇集中且連續(xù)的建設(shè)用地，以便更好結(jié)合土地利用總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，明確城市開(kāi)發(fā)邊界的覆蓋面積。注意不可對(duì)不可劃分的地區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制劃分。

第三步：終極規(guī)模預(yù)測(cè)。在城市開(kāi)發(fā)邊界劃分后，受各類(lèi)因素影響，其劃分成果對(duì)城市空間起到直接引導(dǎo)的作用，需相關(guān)工作人員做好邊界開(kāi)發(fā)與劃分的檢驗(yàn)與評(píng)估工作，針對(duì)所劃分的城市邊界能否滿(mǎn)足日漸增長(zhǎng)的城市人口用地需求，邊界內(nèi)土地規(guī)劃工作能否滿(mǎn)足城市化建設(shè)用地需求等方面進(jìn)行衡量。從一定角度上來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界的環(huán)境承載力、建設(shè)用地規(guī)模等方面進(jìn)行合理分析，以便更好驗(yàn)證城市初始邊界規(guī)劃的合理性，對(duì)城市初始邊界規(guī)劃進(jìn)行不斷調(diào)整與完善，確保初始邊界規(guī)劃能夠?yàn)楹笃诔鞘邪l(fā)展提供重要的指導(dǎo)作用，促使城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使區(qū)域人口規(guī)模更加滿(mǎn)足環(huán)境的承載力情況。

城市開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模與建設(shè)用地規(guī)模存在密切關(guān)聯(lián)，兩規(guī)模之間的比率可直接彰顯出當(dāng)?shù)爻鞘谢l(fā)展水平。在城市化發(fā)展水平越高的情況下，城市開(kāi)發(fā)邊界與建設(shè)用地的規(guī)模之間比率較低，反之則較高。

4 結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)近年來(lái)國(guó)內(nèi)外的多種對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界的定義進(jìn)行了總結(jié)，在借鑒了波特蘭的空間拓展導(dǎo)向和黃山市祁門(mén)縣的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間同時(shí)關(guān)注的情況下，得出了城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外共同發(fā)展的劃定方法。在城市發(fā)展從增量擴(kuò)展到以存量利用為主的今天，科學(xué)的城市開(kāi)發(fā)邊界劃定方法就顯得尤為重要。