■ 郁達(dá)義

按照《閔行區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》及《閔行區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018－2022年）》的總體要求，閔行區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點(diǎn)要貫徹落實(shí)本市關(guān)于推進(jìn)“三園”工程、實(shí)施六大行動(dòng)計(jì)劃、落實(shí)三大保障機(jī)制的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案?！叭龍@”工程是指以全面提升農(nóng)村環(huán)境面貌為核心的“美麗家園”工程，以全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效為核心的“綠色田園”工程，以全面促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收為核心的“幸福樂(lè)園”工程。本調(diào)研報(bào)告就建設(shè)“幸福樂(lè)園”過(guò)程中的若干問(wèn)題展開(kāi)論述。

一、調(diào)研情況

閔行屬于上海中心城區(qū)拓展區(qū)，近年來(lái)農(nóng)業(yè)人口快速減少。至2018年，戶籍鄉(xiāng)村人口僅剩余1.82萬(wàn)人，集中在馬橋鎮(zhèn)、浦江鎮(zhèn)和浦錦街道3個(gè)街鎮(zhèn)。閔行區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地比例較高，預(yù)計(jì)2035年，建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)到228平方公里，占行政區(qū)總面積的77.1%。

2010－2018年，閔行區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比逐年縮小。2012－2018年，閔行區(qū)城鄉(xiāng)居民人均最低生活保障金額差距日漸縮小。2014年起，農(nóng)村居民人均低保發(fā)放金額首次超過(guò)城鎮(zhèn)居民。2018年，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民人均低保發(fā)放金額分別達(dá)到11775元、12590元。

閔行區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村類型多樣。至2018年末，閔行區(qū)共有街鎮(zhèn)13個(gè)、行政村118個(gè)，行政村共有戶籍人口20.90萬(wàn)人，其中農(nóng)村戶籍人口1.82萬(wàn)人，擁有農(nóng)村常住人口38.98萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值32854萬(wàn)元（含區(qū)農(nóng)委）。閔行區(qū)現(xiàn)有村鎮(zhèn)可以分為以下四種類型：

第一類，永久保留保護(hù)村。涉及街鎮(zhèn)2個(gè)，行政村10個(gè)（其余行政村均為撤并村）。其中，馬橋鎮(zhèn)有保留保護(hù)村3個(gè)，分別為同心村、民主村、彭渡村。浦江鎮(zhèn)大治河以南納入上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的行政村。

第二類，規(guī)劃撤并上樓的行政村。在閔行區(qū)現(xiàn)有的118個(gè)行政村中（2018年末），共有規(guī)劃保留保護(hù)村10個(gè)，撤并村108個(gè)。在108個(gè)撤并村中，僅有戶籍人口而沒(méi)有常住人口的村有13個(gè)（空殼村）。在其余95個(gè)擁有常住人口的行政村中，仍有農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的行政村有42個(gè)，另外53個(gè)行政村已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第三類，城市化地區(qū)的行政村。2018年，閔行區(qū)118個(gè)行政村擁有農(nóng)村常住人口389789人，其中外來(lái)人口278332人，常住從業(yè)人員271566人，村集體共形成經(jīng)濟(jì)總收益316743萬(wàn)元。涉農(nóng)街鎮(zhèn)7個(gè)、行政村52個(gè)。擁有戶籍農(nóng)業(yè)人口的村鎮(zhèn)，涉及街鎮(zhèn)3個(gè)。截至2018年，共有農(nóng)村戶籍人口18200人。

第四類，上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的行政村。浦江鎮(zhèn)有保留保護(hù)村7個(gè)，分別為永豐村、光繼村、匯中村、匯南村、匯東村、革新村、正義村，其中大治河以南的6個(gè)村納入上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的范圍。

對(duì)四類行政村要采取不同的振興方案和政策配套措施。其中第一類和第二類是“十四五”期間的重點(diǎn)，第三類是需要持之以恒不斷創(chuàng)新突破的，第四類是需要做好近期建設(shè)與國(guó)家遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合。

二、問(wèn)題與瓶頸

一是農(nóng)村綜合幫扶不夠深化和精準(zhǔn)

近年來(lái)，本區(qū)加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，生態(tài)效益提高，但經(jīng)濟(jì)效益明顯降低。種植業(yè)圍繞減肥減藥、休養(yǎng)耕地，減少夏熟麥面積，擴(kuò)大綠肥和冬季深耕面積，生態(tài)效益明顯，但經(jīng)濟(jì)效益較低。對(duì)于遠(yuǎn)郊基層薄弱的農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，開(kāi)展綜合幫扶是尤為迫切的一項(xiàng)工作。農(nóng)村基層反映，在搭建幫助經(jīng)濟(jì)薄弱村蓄水池功能的平臺(tái)中遇到了一些問(wèn)題，如村級(jí)興趣不高、投資周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)較大、精準(zhǔn)度不夠等。

二是農(nóng)村“造血機(jī)制”與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡

在落實(shí)鄉(xiāng)村振興中，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺應(yīng)該是政府引導(dǎo)、社會(huì)資本與村集體經(jīng)濟(jì)自治。而目前我們的“造血機(jī)制”剛剛處于起步階段，相關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不夠健全，有些資源都是政府主導(dǎo)的，社會(huì)力量參與不足。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍面臨土地資源不足、發(fā)展空間狹窄的瓶頸，但土地資源的再開(kāi)發(fā)、提高容積率受規(guī)劃控制，尤其是集建區(qū)外的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)二次改造，缺乏合法通道。

三是發(fā)展思想觀念跟不上需要與專業(yè)人才相對(duì)匱乏

部分鎮(zhèn)村干部對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大站位不高、思想不重視，對(duì)抓地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過(guò)于重視，對(duì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民保障等問(wèn)題普遍忽視，主動(dòng)花心思為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展想辦法、謀出路更是少之又少。農(nóng)民對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)心不多，想要收益分紅卻不想承擔(dān)其他責(zé)任和義務(wù)。經(jīng)濟(jì)管理類人才匱乏，尤其是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理模式落后、村干部的經(jīng)濟(jì)管理水平不足等問(wèn)題也不同程度存在。

四是農(nóng)村文娛、養(yǎng)老設(shè)施、公共服務(wù)等不全

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郊區(qū)農(nóng)民除了物質(zhì)不夠豐富，農(nóng)村文娛、養(yǎng)老設(shè)施、公共服務(wù)等普遍不全。不少村民反映，當(dāng)前文娛、養(yǎng)老設(shè)施、公共服務(wù)資源沒(méi)有下沉到村，導(dǎo)致娛樂(lè)文化活動(dòng)單調(diào)、層次低，而且養(yǎng)老、公共服務(wù)等問(wèn)題沒(méi)有得到解決，普遍存在各種公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不平衡、不充分的現(xiàn)象，公共服務(wù)類資源的需求對(duì)接不精準(zhǔn)，與村民需求沒(méi)有充分匹配和對(duì)接。

五是農(nóng)村“三新”經(jīng)濟(jì)培育發(fā)展瓶頸多

近年來(lái)，閔行區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展取得了一定的進(jìn)展，但總體上尚處于初級(jí)發(fā)展階段，農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)之間融合程度仍然較低。一是合作社與熱門旅游景點(diǎn)之間缺少發(fā)展聯(lián)動(dòng)。如召稼樓古鎮(zhèn)的歷史文化資源和客流量并未很好地導(dǎo)入合作社生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中，其品牌價(jià)值和區(qū)位優(yōu)勢(shì)有待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)和利用。二是合作社運(yùn)營(yíng)模式和農(nóng)產(chǎn)品銷售模式都較為單一，沒(méi)有很好實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品附加值不高。區(qū)域內(nèi)的合作社大多是以農(nóng)戶家庭為單位，各自單獨(dú)經(jīng)營(yíng)，以果蔬種植和采摘為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不高，除去生產(chǎn)成本，基本上屬微利，合作社運(yùn)營(yíng)模式和農(nóng)產(chǎn)品銷售模式都有待提升。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。如浦錦街道豐收村發(fā)展文創(chuàng)、民宿產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)配套薄弱。宅基地原有水管老化、電表缺失、宅前屋后電線桿雜亂無(wú)章，安全隱患突出，基礎(chǔ)電量不足，需要增容，寬帶網(wǎng)絡(luò)信號(hào)缺失。目前老百姓都傾向于動(dòng)遷，對(duì)民宿發(fā)展不關(guān)注，多數(shù)處于觀望狀態(tài)，進(jìn)而使民房收儲(chǔ)遇到瓶頸。

三、對(duì)策與建議

結(jié)合《閔行區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018－2022年）》提出的“幸福樂(lè)園”工程的主要內(nèi)容，從促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、提升農(nóng)民美好生活水平、提升鄉(xiāng)村治理能力等方面提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

（一）優(yōu)化模式、提升效益，加大政策支持力度

在用地規(guī)劃方面，各街鎮(zhèn)應(yīng)充分理解好、運(yùn)用好現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的政策，做好加法，積極統(tǒng)籌盤活存量土地資源。建議拓寬物業(yè)資金來(lái)源，集建區(qū)外的撤并村獲得的土地減量化獎(jiǎng)補(bǔ)資金有機(jī)會(huì)用于優(yōu)質(zhì)物業(yè)收購(gòu)，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“造血”機(jī)制建設(shè)。建議集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施建設(shè)用地減量化騰挪出的土地指標(biāo)可以部分優(yōu)先用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以聯(lián)營(yíng)、入股、租賃等方式與市場(chǎng)化主體進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)。

在項(xiàng)目建設(shè)方面，對(duì)各街鎮(zhèn)存量二次改造項(xiàng)目在土地、市場(chǎng)、消防、環(huán)保、工商等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，建議相關(guān)街鎮(zhèn)對(duì)地區(qū)內(nèi)所涉無(wú)證或用途調(diào)整變更項(xiàng)目進(jìn)行梳理。由區(qū)牽頭召集相關(guān)職能部門召開(kāi)專題會(huì)議，研究實(shí)行各環(huán)節(jié)評(píng)估登記備案制度的可行性，明確意見(jiàn)后形成會(huì)議紀(jì)要，確定日常行政審批路徑和監(jiān)管模式。

在資金扶持方面，按照區(qū)委、區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民長(zhǎng)效增收的工作意見(jiàn)》，認(rèn)真落實(shí)好貸款貼息、生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)民培訓(xùn)、鼓勵(lì)就業(yè)等一系列支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策措施，并認(rèn)真聽(tīng)取街鎮(zhèn)意見(jiàn)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幦「嗟恼咧С?。建議地方政府在條件允許情況下，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過(guò)程中上繳的各類地方獲得稅收通過(guò)先征后返的方式全額或部分支持鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

在研究加快撤村與退出機(jī)制方面，堅(jiān)持應(yīng)撤就撤、先撤后處置的原則,加快完善撤村方案和具體行動(dòng)。爭(zhēng)取放寬“農(nóng)民全部農(nóng)轉(zhuǎn)非、村民小組全部撤銷、人均耕地少于0.2畝”的撤村條件，實(shí)行先撤后加快處置。以街鎮(zhèn)為責(zé)任主體，相關(guān)部門積極配合，督促剩余農(nóng)業(yè)戶口人員辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，做好社會(huì)保障接續(xù)工作，同時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)政策遷移空掛戶口。積極穩(wěn)妥地處置村級(jí)負(fù)債問(wèn)題，深化集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，加快實(shí)施剩余土地帶征計(jì)劃。對(duì)已撤村建居、集體土地全部征收、舊村改造全面完成、社會(huì)保障和社會(huì)事務(wù)管理已與城市完全接軌的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，探索集體經(jīng)濟(jì)組織退出機(jī)制。對(duì)于資產(chǎn)數(shù)額較小的集體經(jīng)濟(jì)組織，可通過(guò)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)兌現(xiàn)，在以資金形式全部分配給全體股民后，予以解體。對(duì)于資產(chǎn)數(shù)額大的集體經(jīng)濟(jì)組織，探索試行向股份公司轉(zhuǎn)型，并為原股民退出建立交易機(jī)制。

（二）探索新模式、發(fā)揮原優(yōu)勢(shì)，開(kāi)拓集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源新渠道

試點(diǎn)擴(kuò)大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的自主發(fā)展權(quán)，要依托集體建設(shè)用地積極持有物業(yè)、投資物業(yè)，通過(guò)物業(yè)經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大資產(chǎn)收益。政府可以通過(guò)示范村建設(shè)注入資產(chǎn)，并可探索劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織的方式方法，以此來(lái)增加集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)擁有。支持村集體投資家庭農(nóng)場(chǎng)及創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)休閑旅游業(yè)公司，對(duì)其收益實(shí)行稅收減免。支持集體建設(shè)用地或用地指標(biāo)通過(guò)入股方式發(fā)展農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、科技創(chuàng)業(yè)園、城鎮(zhèn)綜合體等新業(yè)態(tài)、新載體。一是由村集體統(tǒng)籌承包地流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌承包地轉(zhuǎn)包收益分配。即轉(zhuǎn)包給家庭農(nóng)場(chǎng)（專業(yè)農(nóng)戶）和專業(yè)農(nóng)業(yè)公司的租金收益，部分用于承包戶股權(quán)分紅，部分留于村集體。二是按一定的比例劃出地塊用于建設(shè)農(nóng)業(yè)休閑旅游業(yè)設(shè)施。這部分設(shè)施用地應(yīng)視作農(nóng)業(yè)用地，并允許村集體租賃經(jīng)營(yíng)，獲得租金收益。三是區(qū)、鎮(zhèn)政府對(duì)承包地的轉(zhuǎn)包提供一定補(bǔ)貼，以增加集體收益。如吳涇鎮(zhèn)依托特色小鎮(zhèn)建設(shè)，通過(guò)環(huán)境整治及減量化生態(tài)復(fù)墾，將放鶴路北側(cè)208畝拆違地塊建設(shè)成為集農(nóng)業(yè)科技、家庭園藝和休閑觀光于一體的特色農(nóng)業(yè)復(fù)合項(xiàng)目——放鶴谷景觀生態(tài)園，并引入“線上+線下”的園藝新商業(yè)模式，打造“上海國(guó)際家庭園藝生產(chǎn)展示基地”。浦錦街道以豐收村為試點(diǎn)，將村民空置房屋租賃給專業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過(guò)提前安置就業(yè)、房屋免費(fèi)改建、老人安置補(bǔ)貼等手段完成收儲(chǔ)，幫助村民實(shí)現(xiàn)“不動(dòng)遷也能改善生活”的“豐收夢(mèng)”。分批實(shí)施閑置存量物業(yè)的改造升級(jí)，以出租方式，引入啟客集團(tuán)、歸園居文化發(fā)展公司等社會(huì)資本，打造“文化藝術(shù)集”和“海派藝術(shù)長(zhǎng)廊”。

（三）統(tǒng)籌兼顧、激發(fā)活力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，各級(jí)政府應(yīng)該進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，把握好方向和思路。一是各級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局通盤考慮，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，發(fā)展中兼顧農(nóng)民利益，讓農(nóng)民能夠共享發(fā)展成果。二是增收平臺(tái)應(yīng)以鎮(zhèn)為主體搭建，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，并與農(nóng)民紅利分配脫鉤。農(nóng)民長(zhǎng)效增收平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)和管理，都要遵循市場(chǎng)規(guī)律，以市場(chǎng)化方式進(jìn)行，不能突破政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)底線，用持續(xù)的財(cái)政托底來(lái)代替自身發(fā)展。三是發(fā)展工作應(yīng)聚焦純農(nóng)地區(qū)及經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，做好各項(xiàng)補(bǔ)貼政策疊加，探索適合自身的發(fā)展類型，補(bǔ)齊發(fā)展中的短板。四是對(duì)早期征地農(nóng)民，已按相關(guān)政策享受征地補(bǔ)償，應(yīng)從農(nóng)民群體中剝離，除享受鎮(zhèn)、村產(chǎn)權(quán)制度改革量化收益外，不建議再額外搭建平臺(tái)進(jìn)行扶持。可以通過(guò)提高社保水平、加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)、實(shí)行困難救助等方式幫助其融入城市生活。五是應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員在享受收益權(quán)利的同時(shí)履行相應(yīng)義務(wù)，如物業(yè)費(fèi)收繳、垃圾分類等，提高參與社會(huì)治理的積極性與主動(dòng)性。六是圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)引導(dǎo)和支持青年村民走創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)致富之路。要采取積極措施，既要留住青年人，還要吸引流動(dòng)出去的青年人回流鄉(xiāng)村。

（四）促進(jìn)多樣化人口融合發(fā)展，建立城郊型鄉(xiāng)村善治模式

針對(duì)閔行鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性大的特點(diǎn)，以包容、融合為導(dǎo)向，探索建立城郊型的鄉(xiāng)村善治模式。深化村民自治實(shí)踐，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，充分發(fā)揮村規(guī)民約作用。大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)賢文化，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英在社會(huì)治理、公共服務(wù)中的作用。吸收外來(lái)常住人口參與鄉(xiāng)村治理，建立健全信息溝通機(jī)制和村務(wù)活動(dòng)參與機(jī)制。

（五）推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，建立高質(zhì)量衛(wèi)生養(yǎng)老教育文化體系

提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力，形成鎮(zhèn)有“院”、片有“所”、村有“點(diǎn)”的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建議每個(gè)鎮(zhèn)至少有1個(gè)與轄區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求相適應(yīng)的保基本養(yǎng)老院；在鎮(zhèn)域范圍形成若干個(gè)片，每個(gè)片區(qū)設(shè)有1個(gè)托老場(chǎng)所；在村里，大力發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，推廣示范睦鄰點(diǎn)建設(shè)，建設(shè)“農(nóng)村版”長(zhǎng)者照護(hù)之家。在文娛方面，建議加大農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化配送力度，推進(jìn)農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化綜合文化活動(dòng)室建設(shè)，為農(nóng)民舉辦參與文藝演出、體育健身、民俗集慶等活動(dòng)提供場(chǎng)所和平臺(tái)。深入挖掘鄉(xiāng)村特色文化符號(hào)，打造一批特色鮮明的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化精品。