■ 張 迪

黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中心議題，為鄉(xiāng)村治理指明了方向。2018年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》（下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》）。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，通過(guò)專項(xiàng)化、系統(tǒng)化、目標(biāo)化的有效治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，以實(shí)現(xiàn)新時(shí)代下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、“三生”協(xié)同發(fā)展，“三農(nóng)”和諧發(fā)展，是全面建成小康社會(huì)的重要舉措。長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的排頭兵，江浙滬地區(qū)城鎮(zhèn)化水平在全國(guó)名列前茅，且城市間、城鄉(xiāng)間發(fā)展差距相對(duì)較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體上均有較高水平，“三農(nóng)”的整體狀況也有著區(qū)域性特點(diǎn)。長(zhǎng)三角地區(qū)何因地制宜地開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治、突破現(xiàn)實(shí)瓶頸、充分調(diào)動(dòng)村民自治積極性和提升村民自治能力、通過(guò)有效手段治標(biāo)治本、站在現(xiàn)有水平上探尋更高臺(tái)階和提升更優(yōu)質(zhì)量是值得思考的問(wèn)題。

一、長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村人居狀況與特點(diǎn)

一是“傳統(tǒng)”鄉(xiāng)村占主體地位。改革開(kāi)放以來(lái)長(zhǎng)三角地區(qū)除“非傳統(tǒng)”鄉(xiāng)村（如張家港南豐鎮(zhèn)永聯(lián)村、江陰華士鎮(zhèn)華西村等），絕大部分鄉(xiāng)村仍屬于“傳統(tǒng)”鄉(xiāng)村，以農(nóng)業(yè)為支柱性產(chǎn)業(yè)，以本籍農(nóng)民為主要群體，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為主要生產(chǎn)關(guān)系，以村民自治為主要管理模式。

二是各地區(qū)鄉(xiāng)村人居發(fā)展水平存在差異。由于長(zhǎng)三角地區(qū)各農(nóng)村的自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、基礎(chǔ)水平、政府投入、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的外部影響等因素存在差異，農(nóng)村發(fā)展水平、人居狀況也呈現(xiàn)不同態(tài)勢(shì)。以蘇州地區(qū)為例，如蘇州吳中區(qū)三山島村、虎丘區(qū)樹(shù)山村、相城區(qū)蓮花島村等自然條件優(yōu)越，“特色農(nóng)產(chǎn)品+農(nóng)文旅”成為支柱性產(chǎn)業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，村民共建共享的參與度較高，生產(chǎn)生活生態(tài)等人居狀況已處于較優(yōu)的水平。但是常熟市譚蕩村、張家港交通村、虎丘區(qū)滸墅關(guān)路東三村等自然優(yōu)勢(shì)相對(duì)欠缺，農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱，農(nóng)村空心化程度較高，人居發(fā)展水平相對(duì)滯后。

三是人居水平較薄弱鄉(xiāng)村普遍存在的負(fù)面特征。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，排除城市工商業(yè)污染的外部因素，人居水平較薄弱鄉(xiāng)村自身存在一些普遍的負(fù)面特征。第一，先天壓力。在自然稟賦、產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)、集體經(jīng)濟(jì)等方面欠缺優(yōu)勢(shì)。第二，人口壓力。本籍農(nóng)村人口空心化現(xiàn)象較為突出，本籍的留守村民老齡化比例較高，青壯勞動(dòng)力比例不足、外流比例高，技術(shù)型農(nóng)民欠缺，外來(lái)人口多而雜。第三，管理壓力。在社會(huì)管理方面，由于上述人口因素，導(dǎo)致這些鄉(xiāng)村的村組織中“本土”管理人才欠缺，雖有外來(lái)“村官”等管理力量的補(bǔ)充，但鄉(xiāng)土人情的差異引起的“水土不服”也給外來(lái)管理者的群眾工作帶來(lái)障礙，鄉(xiāng)村管理顯現(xiàn)出自治力量薄弱、自治能力不足，農(nóng)村“基層自治，社會(huì)協(xié)同”的作用得不到體現(xiàn)。第四，產(chǎn)業(yè)壓力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，較為單一，以傳統(tǒng)種植業(yè)為主，且產(chǎn)值不高。農(nóng)業(yè)技術(shù)型、經(jīng)營(yíng)型人才缺乏，農(nóng)產(chǎn)品未能形成品牌化、優(yōu)質(zhì)化、市場(chǎng)化。自然稟賦欠缺、農(nóng)產(chǎn)業(yè)單一、農(nóng)業(yè)配套不完善，制約了一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，降低了吸納社會(huì)工商資本參與產(chǎn)業(yè)投資的吸引力。第五，資金壓力。在財(cái)政投入方面，人居水平較薄弱鄉(xiāng)村的集體經(jīng)濟(jì)水平普遍較弱，自籌配套能力不足，三農(nóng)及其他民生投入基本依賴于上級(jí)財(cái)政安排。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，一些發(fā)達(dá)城市、發(fā)達(dá)區(qū)域存在“重工輕農(nóng)，重商輕農(nóng)”的現(xiàn)象，對(duì)三農(nóng)的財(cái)政投入力度不足。在三農(nóng)的投入中，對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)配套等工程投入比重較大，對(duì)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的配套建設(shè)投入較少。第六，民生壓力。在農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)方面，通過(guò)水電氣、排污、路網(wǎng)、公廁、垃圾分類、環(huán)境美化等民生投入實(shí)現(xiàn)了較好的社會(huì)效益，但未能兼顧經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)富民的帶動(dòng)力有限，因而在某些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了“政府投民生做好事，卻視作勞民傷財(cái)未得人心”的不和諧現(xiàn)象。第七，民風(fēng)壓力。在村民生活習(xí)慣方面，亂堆亂放亂排的不良習(xí)慣以及村民自治積極性低、自治能力不足，是導(dǎo)致人居環(huán)境臟亂差的直接原因之一，宣傳引導(dǎo)、獎(jiǎng)懲引導(dǎo)、利益引導(dǎo)是改變村民生活習(xí)慣的有效途徑。人居水平較薄弱的鄉(xiāng)村在“三個(gè)引導(dǎo)”方面均較欠缺，尤其是利益引導(dǎo)。上述七個(gè)方面，是長(zhǎng)三角地區(qū)人居水平較薄弱鄉(xiāng)村較普遍存在的特征，也是引發(fā)和加劇其人居環(huán)境問(wèn)題的原因。

二、開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境治理“四化”的建議

根據(jù)長(zhǎng)期調(diào)研，針對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)人居水平較薄弱鄉(xiāng)村表現(xiàn)的普遍特征和存在的普遍問(wèn)題，通過(guò)扎實(shí)有效的措施進(jìn)行標(biāo)本兼治，改善宜居環(huán)境，夯實(shí)長(zhǎng)效治理的基礎(chǔ)，提出推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的建議。

（一）專項(xiàng)治理常態(tài)化

誘發(fā)農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題的深層次原因多而雜，階段性的集中整治或許易治標(biāo)但難治本，極易產(chǎn)生問(wèn)題回潮，因而需進(jìn)行專項(xiàng)治理的常態(tài)化。一是常設(shè)組織。地市級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門應(yīng)常設(shè)農(nóng)村人居環(huán)境治理督察組，形成對(duì)縣（區(qū)）一級(jí)的長(zhǎng)期監(jiān)督；縣（區(qū)）級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門應(yīng)常設(shè)農(nóng)村人居環(huán)境治理監(jiān)督與指導(dǎo)工作組；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)統(tǒng)籌職能部門和各行政村常設(shè)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作組；行政村可探索“戶長(zhǎng)制”，如由村支書一村主任一農(nóng)戶（環(huán)境保障員），形成“村長(zhǎng)一片長(zhǎng)一戶長(zhǎng)”三級(jí)責(zé)任模式，構(gòu)建人居環(huán)境自治體系。同時(shí)將農(nóng)村人居環(huán)境治理納入各級(jí)政府部門、村級(jí)自治組織的績(jī)效考核。二是資金保障。地市級(jí)以下各級(jí)財(cái)政應(yīng)在農(nóng)口財(cái)政的農(nóng)村公益事業(yè)科目中設(shè)立農(nóng)村人居環(huán)境治理的專項(xiàng)資金，各級(jí)財(cái)政與村級(jí)自治組織根據(jù)各自財(cái)政能力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好專項(xiàng)資金撥款、配套與自籌，為長(zhǎng)效治理的開(kāi)展提供資金保障。三是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地市級(jí)的農(nóng)村人居環(huán)境督查機(jī)構(gòu)以季度、年度為周期，安排來(lái)自不同縣（區(qū)）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展相互評(píng)分，且保證不同周期互評(píng)對(duì)象的輪流性、隨機(jī)性，促進(jìn)治理工作的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，并以年度評(píng)分成績(jī)作為各級(jí)政府部門、村級(jí)自治組織的績(jī)效考核依據(jù)，與相關(guān)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤。

（二）維護(hù)管理社會(huì)化

建議充分發(fā)揮“社會(huì)協(xié)同”的作用，社會(huì)的事社會(huì)辦，專業(yè)的事專家辦。一是購(gòu)買服務(wù)，即農(nóng)村物業(yè)管理城鎮(zhèn)化。經(jīng)調(diào)研，國(guó)內(nèi)較知名的物業(yè)管理企業(yè)均有布局農(nóng)村物業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)劃，國(guó)內(nèi)個(gè)別地區(qū)也開(kāi)展了農(nóng)村物業(yè)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，且取得了良好成效。如北京海淀區(qū)的羅家墳村開(kāi)展了“物業(yè)進(jìn)村”試點(diǎn)，通過(guò)一階段的專業(yè)化管理，使該村改善了環(huán)境、保障了治安、增加了就業(yè)，取得了一定的積極效應(yīng)。江浙滬等發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金較為寬裕，讓政府購(gòu)買專業(yè)化的農(nóng)村物業(yè)服務(wù)成為可能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村物業(yè)管理城鎮(zhèn)化，把專業(yè)的事交給專家辦，政府、村組織扮演好消費(fèi)者、監(jiān)督員和協(xié)調(diào)官的角色，充分發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的作用。二是招才育智。政府購(gòu)買農(nóng)村物業(yè)管理服務(wù)需一定投入，財(cái)政狀況欠裕的地區(qū)資金或成為一個(gè)難題，因而應(yīng)積極招才育智吸納和培養(yǎng)物業(yè)管理人才，打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)或村級(jí)專業(yè)化的農(nóng)村物業(yè)管理隊(duì)伍，構(gòu)建科學(xué)性、系統(tǒng)性的農(nóng)村物業(yè)管理體系。當(dāng)然，社會(huì)協(xié)同治理農(nóng)村人居環(huán)境除了引入社會(huì)組織，也不可忽視村民這一社會(huì)主體，因而需通過(guò)科學(xué)方法激發(fā)村民積極性，促進(jìn)人居環(huán)境村民自治局面的形成。

（三）建設(shè)兼顧商業(yè)化

所謂基礎(chǔ)建設(shè)兼顧商業(yè)化，并非在農(nóng)村照搬城市商業(yè)體的建設(shè)模式，而是在村莊美化、村莊改造等項(xiàng)目的規(guī)劃與建設(shè)中重視商業(yè)元素的導(dǎo)入和商業(yè)載體的培育，提高基礎(chǔ)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益。一是形式多樣。如在農(nóng)村引入城市居民小區(qū)的廣告創(chuàng)收模式，增建公共區(qū)域的廣告宣傳設(shè)備，打造農(nóng)戶庭院廣告外墻，廣告收入由集體收益后再根據(jù)村戶的“人居環(huán)境維護(hù)積分”做相應(yīng)分配。再如，“一院一品”的新型鄉(xiāng)村集市建設(shè)、“鄉(xiāng)村公寓”智能系統(tǒng)建設(shè)等等。二是可行性。傳統(tǒng)眼光只視鄉(xiāng)村為生產(chǎn)市場(chǎng)，但隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，鄉(xiāng)村已逐漸成為不容小覷的消費(fèi)市場(chǎng)，尤其在江浙滬地區(qū)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的關(guān)系以于唇齒之間，在地緣關(guān)系上鄉(xiāng)村可視為城市居民休閑的后花園，在人口關(guān)系上鄉(xiāng)村逐漸興起的“廉租房”產(chǎn)業(yè)加快了以“城業(yè)村居”外來(lái)人口為主要消費(fèi)群體的形成。這些都為鄉(xiāng)村商業(yè)的興起提供了條件。當(dāng)然，鄉(xiāng)村商業(yè)的興盛僅依賴上述條件還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還須爭(zhēng)取更高更廣的消費(fèi)群體，滿足更有力的購(gòu)買力，這就更依賴于鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的打造。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展人本化

一是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的必要性。鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)水平好，必定會(huì)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造優(yōu)越的三生環(huán)境，人居水平隨之提高。在長(zhǎng)三角地區(qū)，絕大多數(shù)，尤其人居水平較薄弱的鄉(xiāng)村不具備優(yōu)越的先天條件，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，其所依賴的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式也逐漸式微，人居水平所依賴的軟根基逐漸丟失。因此，鄉(xiāng)村人居水平的提質(zhì)增效離不開(kāi)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興存在的問(wèn)題?！皬?qiáng)村”和“富民”都是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不可割裂，二者都體現(xiàn)著正確的政績(jī)觀。黨的十九大提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。促進(jìn)形成農(nóng)村土地‘三權(quán)’分置格局，穩(wěn)定承包權(quán)，維護(hù)廣大農(nóng)戶的承包權(quán)益，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體引領(lǐng)作用，有利于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，有利于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。通過(guò)調(diào)研，在促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，抓住了“強(qiáng)村”的出發(fā)點(diǎn)但忽視了“富民”的落腳點(diǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如一些地方完全照搬城市工商業(yè)招商引資的模式，雖盤活了經(jīng)營(yíng)權(quán)但忽略了農(nóng)民作為長(zhǎng)久不變的承包主體的切身利益，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮的是“主導(dǎo)作用”而非“引領(lǐng)作用”，使生產(chǎn)關(guān)系在某種程度上脫離了鄉(xiāng)村本土，同時(shí)受土地紅線、用地指標(biāo)、缺乏配套、帶動(dòng)富民效應(yīng)差等因素影響，以致效果欠佳。同時(shí)，以“富民”為出發(fā)點(diǎn)但忽視了“強(qiáng)村”落腳點(diǎn)的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。如一些地方為保護(hù)農(nóng)民利益，保留傳統(tǒng)的小農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)模式，但缺乏資本財(cái)力、農(nóng)技素養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)理念、創(chuàng)新能力，致使規(guī)模化經(jīng)營(yíng)難以形成、土地價(jià)值難以體現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)效益難以提升，從而“富民”和“強(qiáng)村”的目標(biāo)均難以實(shí)現(xiàn)。三是提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展人本化的建議。“強(qiáng)村”和“富民”兩個(gè)步子一起邁。第一，打破壁壘。在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興解放思想，建立國(guó)土、農(nóng)業(yè)、住建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等多部門的聯(lián)席溝通機(jī)制，打破政策壁壘，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)招商引項(xiàng)營(yíng)造寬松的政策環(huán)境。第二，產(chǎn)業(yè)配套。各地方對(duì)支持高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)文旅融合產(chǎn)業(yè)等配套建設(shè)應(yīng)加大投入力度，除了完善水電氣路通信等基本配套外，還應(yīng)在高效設(shè)施農(nóng)牧漁業(yè)的配套上做適當(dāng)投入。除農(nóng)村外，在城鎮(zhèn)的招商引資中，也要注重農(nóng)業(yè)加工型、農(nóng)業(yè)配套型、農(nóng)產(chǎn)品配送型、農(nóng)牧漁裝備類等企業(yè)的吸納，適當(dāng)降低稅收、規(guī)模等門檻，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建周邊產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市服務(wù)鄉(xiāng)村。第三，產(chǎn)業(yè)融合，疏堵結(jié)合，放開(kāi)市場(chǎng)，以人為本。注重產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，如農(nóng)牧漁綜合種養(yǎng)型、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)型、休閑娛樂(lè)型、休閑觀光型等新型農(nóng)業(yè)的打造。注重鄉(xiāng)村既是生產(chǎn)市場(chǎng)也是消費(fèi)市場(chǎng)，積極培育鄉(xiāng)村商業(yè)載體，合作利用好農(nóng)戶用房、農(nóng)戶庭院等資源，培育農(nóng)民致富的新增長(zhǎng)點(diǎn)，如培育農(nóng)家樂(lè)產(chǎn)業(yè)，打造鄉(xiāng)村夜市，打造“一院一品”新鄉(xiāng)村集市、“一院一牌”新鄉(xiāng)村農(nóng)展會(huì)，放開(kāi)并規(guī)范農(nóng)村廉租房產(chǎn)業(yè)等。注重疏堵結(jié)合，放開(kāi)市場(chǎng)，例如發(fā)展鄉(xiāng)村商業(yè)可能會(huì)帶來(lái)潛在的環(huán)境壓力，但也要相信市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力，市場(chǎng)會(huì)倒逼從業(yè)者為了經(jīng)濟(jì)利益而維護(hù)好生態(tài)環(huán)境。因而，管理部門要防止一刀切等粗放式管理方式，應(yīng)放開(kāi)市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)、監(jiān)督市場(chǎng)。