□肖振偉

受特定歷史和現(xiàn)實條件制約，目前我國老年人口基數(shù)大、增速快，養(yǎng)老問題突出。應運而生的社區(qū)居家養(yǎng)老服務成為實現(xiàn)老有所養(yǎng)的重要舉措，而由政府投資經(jīng)營的社區(qū)居家養(yǎng)老服務在資金、人才、供需、服務等方面存在諸多問題，迫切需要社會資源參與養(yǎng)老服務行業(yè)。 在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中應用PPP 模式有利于突破目前養(yǎng)老服務發(fā)展所面臨的瓶頸。 結合實際情況分析PPP 模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的優(yōu)勢，深刻理解我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展現(xiàn)狀， 提出基于PPP 模式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務的建議，對推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展很有價值。

一、問題的提出

預計到本世紀中葉老年人口將達到4.8 億左右，我國將進入深度老齡化階段。 西方發(fā)達國家的老齡社會是建立在經(jīng)濟高度發(fā)達的基礎之上的，且老年人口數(shù)量遠遠低于我國。 因此，我國所面臨的養(yǎng)老問題比世界上任何國家都要棘手。 具體表現(xiàn)為：一方面，人們的收入水平偏低，沒有購買養(yǎng)老服務的經(jīng)濟實力；另一方面，我國養(yǎng)老基礎設施建設起步較晚，在養(yǎng)老服務上多是借鑒他國經(jīng)驗，缺乏特色。 總體來說，我國養(yǎng)老服務建設正在探索發(fā)展階段，面對我國日益復雜的養(yǎng)老問題和龐大的養(yǎng)老服務需求，政府資本迫切需要與社會資本合作解決養(yǎng)老問題。 因此，在新的發(fā)展條件下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務的推廣離不開PPP 模式的推廣應用。 目前，我國部分地區(qū)已經(jīng)積極涉足PPP 領域的社區(qū)居家養(yǎng)老服務建設。本文著眼我國人口老齡化背景，分析PPP 模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的優(yōu)勢，深刻理解我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展現(xiàn)狀， 提出基于PPP 模式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務的建議，旨在為深入推進養(yǎng)老PPP 模式發(fā)展提供理論參考。

二、PPP 模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的優(yōu)勢

PPP 模式應用的最初目的是為了融資，但隨著模式的創(chuàng)新發(fā)展其作用已經(jīng)不僅僅體現(xiàn)在融資方面，其在經(jīng)營管理方面的特有優(yōu)勢也逐漸顯現(xiàn)， 并成為PPP 模式應用的重要動力。 在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中PPP 模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在三個方面。

（一）增強養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的融資能力

盡管政府在民生建設方面的投入不斷加大，但是面對養(yǎng)老問題依然存在資金缺口。社會資本的參與已經(jīng)成為協(xié)助解決養(yǎng)老問題的重要途徑， 而PPP 模式則為社會資本進入由政府主導的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供了可能和渠道。PPP 模式中政府仍然擁有政策導向作用，它通過特許經(jīng)營等方式將項目委托給私人部門經(jīng)營管理。私人部門通常擁有充足的建設資金，只要政府部門能夠給予相應的優(yōu)惠政策包括劃撥土地使用權、稅收優(yōu)惠等，社會資本在利益驅動下選擇與政府資本合作是可能的。 另外，政府在選擇合作伙伴時通常是采用競標的方式，選出的合作者一般都具有資金雄厚的特征， 這也能提高PPP 模式的成功率。

（二）提高運營效率，改善服務水平

社會資本參與養(yǎng)老服務行業(yè)不僅在融資方面的作用顯著，其在管理模式創(chuàng)新和服務水平提高上也有很好的表現(xiàn)。以自身利益最大化為目標的私人部門更強調的是效率和質量，在諸多方面比政府部門更具有優(yōu)勢。 社會養(yǎng)老服務業(yè)具有投資期限長、收益率低的特點，在社會資本的參與下，為了獲得利潤，私人部門將會在降低服務成本、提升服務質量、吸引需求者方面更具備優(yōu)勢。同時社會資本所具有的豐富運營管理經(jīng)驗、 商業(yè)思維、專有技術、專業(yè)人員以及類似項目的運作經(jīng)驗都有助于提高養(yǎng)老服務水平。

（三）責任共擔，分散風險

傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務通常由政府獨自承擔，這樣對政府的治理能力要求較高，并且可能面臨因操作失誤而導致的政府信譽受損風險。 而PPP 模式為私人部門介入養(yǎng)老行業(yè)提供了新路徑，PPP 模式的引入在一定程度上分散和降低了公共部門和私人部門單獨投資的風險，實現(xiàn)互利共贏。既有利于私人資本加大對社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入力度，也有利于政府財政政策對社區(qū)居家養(yǎng)老的支持力度，資金與政策的雙重互動將使社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，單位投資成本降低，實現(xiàn)規(guī)模效應。

三、我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀

（一）居家養(yǎng)老服務日益受到政府的重視，發(fā)展成效顯著

社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式起源于西方發(fā)達國家，在我國發(fā)展起步較晚，近些年，隨著老齡化進程的加快，居家養(yǎng)老服務日益受到政府的重視，發(fā)展成效顯著。 主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.相關政策日益完善。黨的十八屆三中全會明確提出，深化改革化解地方政府債務難題以及以市場化推動新型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與公共服務投資和運營。 2014年財政部發(fā)布 《關于2014年中央和地方預算草案的報告》 首次使用PPP 模式這一概念，明確提出要“大力推廣PPP 模式，創(chuàng)新投資機制， 建立多元可持續(xù)的養(yǎng)老基金保障機制”。 2015年，財政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》， 強調逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體， 提出利用PPP 模式建設或發(fā)展養(yǎng)老機構，支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，帶動社會資本加大投入。 2017年，財政部、民政部、人社部聯(lián)合印發(fā)了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》， 旨在鼓勵運用政府和社會資本合作模式，推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革。 可見，相關政策的陸續(xù)出臺為PPP 模式在養(yǎng)老服務領域應用提供了政策支持。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構增多，基礎設施不斷完善。中國民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年至2017年全國社區(qū)服務機構從14.6萬個增長到40.3萬個， 社區(qū)服務中心（站）則由6.3萬個增長到16.3萬個，全國覆蓋率為24.4%。 近幾年隨著國家對基礎設施建設的大量投入，我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構和設施發(fā)展較快，已陸續(xù)建立起一批社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施及場所，滿足了部分老年群體的需求。

3.各地區(qū)養(yǎng)老服務模式向多樣化發(fā)展。我國東部地區(qū)是社區(qū)居家養(yǎng)老服務起步較早、 發(fā)展較快的地區(qū)，經(jīng)過多年探索，上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務整體呈現(xiàn)網(wǎng)格化布局，運用現(xiàn)代信息化科技，在以政府為主導的基礎上，因地制宜，嘗試通過公建民營、委托管理等方式，積極引進社會資源，取得了顯著成效。 臨沂市由于其老齡化程度的嚴重性也很早開始探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式，2014年臨沂市開通了12349 的居家養(yǎng)老服務信息平臺，該平臺以12349 的服務熱線為紐帶，將家政、物業(yè)等服務整合在一起，以社區(qū)養(yǎng)老服務站為依托，為老人提供緊急醫(yī)療救助、日常護理、信息咨詢和精神慰藉等服務，著力推行“智慧養(yǎng)老”模式。

（二）我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展還面臨著諸多瓶頸

1.資金來源渠道單一。我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構的資金來源主要可以分為政府投入、用者付費和社會資本注入。 但由于養(yǎng)老服務主要是以公益性為主，并且接受服務的老人大多收入有限、經(jīng)濟負擔能力弱，因此用者付費的收入十分有限。 而對于社會資本來說，盡管國家已經(jīng)出臺了相關政策鼓勵社會資本進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務行業(yè)，但由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)投資回報周期長，發(fā)展也較為緩慢，各個地區(qū)仍處于不斷探索的階段。整體上來看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構的資金來源是以政府投入為主，而政府投入的多少則由地方政府的財政收入決定，這就導致了各地區(qū)之間養(yǎng)老服務發(fā)展的不均衡問題。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務人才匱乏。社區(qū)居家養(yǎng)老服務的工作大多屬于護理類，這類工作給人們的第一印象通常是臟、亂、累，使得新一代的知識青年大多不愿意從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。目前下崗工人與外來務工人員構成了社區(qū)居家養(yǎng)老的主要服務人員，這類人員由于缺乏專業(yè)的知識和必要的技能培訓，其服務水平和服務質量較低。 而社區(qū)養(yǎng)老服務的專業(yè)志愿者人員又不固定，服務缺乏經(jīng)常化，在很大程度上也影響了服務項目的齊全、服務內(nèi)容的擴展和服務質量的提高。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務供需失衡。隨著我國人口老齡化步伐的加快， 養(yǎng)老服務供給數(shù)量遠遠低于需求數(shù)量。從養(yǎng)老服務供給內(nèi)容上來看，我國已擁有養(yǎng)老機構和設施總數(shù)為15.36萬個，但其中大多是僅僅提供一般照料的養(yǎng)老機構， 無法滿足老人的特殊需求包括精神慰藉、情感溝通等。而那些民辦的具有完備設施和高水準服務的高級養(yǎng)老機構因為收費標準高于老年人的經(jīng)濟支付能力，入住率也不高。 這種供需之間的矛盾勢必會使我國養(yǎng)老服務建設的成果大打折扣。

四、基于PPP 模式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務的建議

（一）改革社會資本回報制度，提高社會資本參與度

在養(yǎng)老服務市場上普遍存在 “地方政府熱情高漲，社會資本顧慮重重”問題。 社會資本逐利的特征決定了其投資的方向，如果在具有公益性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上缺少政府的補助，是不可能吸收到社會資本參與的。 投資收益率低、風險不確定等問題是如今社會資本顧慮重重的主要因素。因此，在回報機制上采用可行性缺口補助機制，由政府提供相應的固定補助、民生補貼及其他運營補助等，保證合作項目公司收回成本并獲得合理收益是提高社會資本參與度的關鍵。 另外，鑒于某些地方政府財政資金緊張、補助金額有限的難題，可考慮吸收引進慈善基金作為政府補助的補充。 尊重社會資本的利益屬性，充分考慮社會資本的利益訴求，發(fā)揮政府的因勢利導作用才可能激發(fā)社會資本參與養(yǎng)老服務的積極性。 否則，即使項目得以建成，也難以確保項目運行的可持續(xù)性。

（二）培養(yǎng)和吸引專業(yè)人才加入養(yǎng)老服務隊伍

導致養(yǎng)老服務行業(yè)人才匱乏的原因大致可分為兩類：其一，具有養(yǎng)老服務專業(yè)知識的人員不愿意到社區(qū)工作；其二，我國確實缺少具有綜合醫(yī)療、護理等知識的專業(yè)人才。 基于這種情形，我們首先應該做好職業(yè)宣傳工作，改變公眾對社會服務工作者的偏見。其次，在工資福利方面也要相應提高以保證對專業(yè)人才有足夠的吸引力，這在私人部門參與的薪酬體系設計中能夠得到很好的體現(xiàn)。再者，還要從源頭上解決專業(yè)人才的短缺，包括加強高等教育、職業(yè)教育等在綜合養(yǎng)老服務專業(yè)的投入力度，擴大招生規(guī)模，確保專業(yè)人才的供給。 另外，還要加強對現(xiàn)有養(yǎng)老服務人員的職業(yè)培訓， 增強專業(yè)技能，確保其能夠勝任養(yǎng)老服務工作。

（三）強化養(yǎng)老服務需求評估機制建設

我國面臨著養(yǎng)老服務供給和需求錯位的現(xiàn)象，究其原因在于對養(yǎng)老服務市場動態(tài)把握不準確。 在PPP 模式下， 養(yǎng)老服務的需求評估責任主要由社會資本來承擔，經(jīng)濟利益的驅動迫使社會資本不斷完善需求評估機制，更好地提供滿足老年人群需求的服務。但是，各私人部門是獨立的經(jīng)濟單位，市場需求信息不能共享，從而增加了整個養(yǎng)老服務行業(yè)的成本。政府作為政策的制定者應該主動承擔起需求評估責任，為社會資本的進入搭建良好的平臺。這樣既有利于降低社會養(yǎng)老服務行業(yè)的成本，也有利于引導養(yǎng)老服務供給朝正確方向發(fā)展。

（四）加強對私人部門的服務供給監(jiān)督

由于社會資本的逐利性與養(yǎng)老服務行業(yè)的公益性之間存在利益沖突，所以加強對私人部門的服務供給監(jiān)督十分必要。 一方面要健全相關責任追究機制，加強對私人部門的監(jiān)管，通過制定明確的服務標準和懲罰措施督促私人部門提供優(yōu)質的養(yǎng)老服務。另一方面應開辟相關渠道使社區(qū)居民等相關主體對PPP 項目進行合法監(jiān)督。