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        湖北省宜昌與黃陂兩地健康管理試點(diǎn)的比較分析

        2019-12-23 04:54:21黃希寶宋昕玥
        衛(wèi)生軟科學(xué) 2019年11期
        關(guān)鍵詞:黃陂宜昌市宜昌

        宋 濤,黃希寶,張 瑩,宋昕玥

        (1.湖北省疾病預(yù)防控制中心,湖北 武漢 430079;2.美國(guó)俄亥俄大學(xué)Fisher商學(xué)院,美國(guó) 俄亥俄州 OH43210)

        2013年,湖北省出臺(tái)了《湖北省衛(wèi)生計(jì)生委辦公室印發(fā)<關(guān)于開(kāi)展健康管理試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》(鄂衛(wèi)生計(jì)生辦發(fā)﹝2013﹞2號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”)以及配套的實(shí)施方案,標(biāo)志著湖北省健康管理的試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái),全省各個(gè)地區(qū)出臺(tái)了很多值得借鑒的政策和措施,有力地推動(dòng)了健康管理工作的探索。尤其是宜昌市和武漢市黃陂區(qū)的改革,在社會(huì)上引起了較大的反響和好評(píng),受到了社會(huì)各界的關(guān)注[1]。本文比較兩地健康管理試點(diǎn)實(shí)施情況的異同,以期為進(jìn)一步推動(dòng)湖北省的健康管理改革提供參考。

        1 宜昌和黃陂兩地健康管理試點(diǎn)改革的主要工作

        1.1 宜昌近年來(lái)健康管理試點(diǎn)的主要工作

        湖北省健康管理試點(diǎn)伊始,宜昌市政府成立了由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng),市發(fā)改委、財(cái)政局等相關(guān)部門(mén)為成員單位的宜昌市健康管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,組建宜昌市健康管理中心,形成了“政府主導(dǎo)、部門(mén)配合、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)支撐、社會(huì)廣泛參與”的多方協(xié)作,共同推進(jìn)健康管理試點(diǎn)工作體系。2013年9月,由宜昌市委編辦下文,市疾病預(yù)防控制中心增掛宜昌市健康管理中心牌子。同時(shí)將市健康管理技術(shù)指導(dǎo)辦公室掛靠市健康管理中心,負(fù)責(zé)全市健康管理業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)的組織協(xié)調(diào)工作。隨后,市衛(wèi)計(jì)委組建健康管理專(zhuān)家委員會(huì),負(fù)責(zé)為全市健康管理工作提供技術(shù)支撐[2]。

        宜昌市抓住機(jī)遇,主動(dòng)將健康管理融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。將健康管理融入“大城建設(shè)”“健康城市”和“智慧城市”建設(shè),以“健康宜昌”“幸福宜昌”為平臺(tái)全面推進(jìn)健康管理工作,尤其是依托宜昌“智慧城市信息惠民工程”建設(shè)和全人群公共服務(wù)平臺(tái),建設(shè)人口健康信息系統(tǒng),全面打造智慧醫(yī)療,整體搭建健康管理大數(shù)據(jù)中心。2016年,宜昌市健康管理大數(shù)據(jù)中心正式啟動(dòng)建設(shè)工作,搭建健康管理大數(shù)據(jù)中心,構(gòu)建健康信息的大健康服務(wù)模式,逐步實(shí)現(xiàn)全人群覆蓋、全生命周期服務(wù)“互聯(lián)網(wǎng) + 健康管理”模式[3]。

        同時(shí),宜昌市重視技術(shù)創(chuàng)新和支撐作用。在完善以全生命周期工作體系的基礎(chǔ)上,建立市健康管理中心、三級(jí)綜合醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為一體的“健康服務(wù)聯(lián)合體”,以糖尿病、高血壓、腦卒中等慢性病為主要防控任務(wù)。與此同時(shí),宜昌市創(chuàng)新性地建立了以職業(yè)病為主要防控任務(wù),健康管理機(jī)構(gòu)、綜合醫(yī)療機(jī)構(gòu)、安監(jiān)部門(mén)、企業(yè)單位“四位一體”的職業(yè)病“健康服務(wù)聯(lián)合體”。

        1.2 黃陂近年來(lái)健康管理試點(diǎn)的主要工作

        黃陂區(qū)強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo),建立政府主導(dǎo)的工作機(jī)制,成立以區(qū)一把手為組長(zhǎng)的健康管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,將健康管理作為醫(yī)改的重要抓手,納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展規(guī)劃;明確了30個(gè)政府部門(mén)的職能與任務(wù),制發(fā)區(qū)人民政府健康管理工作方案,各部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策文件予以配合,形成一個(gè)涵蓋全社會(huì)、覆蓋專(zhuān)業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社區(qū)和各單位、發(fā)揮不同的功能的健康管理網(wǎng)絡(luò)[4]。

        其次,黃陂區(qū)注重健康融入所有政策的推動(dòng),明確提出健康融入所有政策目標(biāo);建立政府主導(dǎo)的社會(huì)合作體系、以愛(ài)衛(wèi)會(huì)為核心的政府部門(mén)協(xié)作體系和衛(wèi)生系統(tǒng)技術(shù)支撐體系;整合政府管理平臺(tái)、愛(ài)衛(wèi)辦和健康湖北領(lǐng)導(dǎo)小組等工作平臺(tái)以及具體項(xiàng)目平臺(tái);全面整合健康湖北、健康城市、衛(wèi)生城市創(chuàng)建;通過(guò)醫(yī)養(yǎng)融合、醫(yī)防結(jié)合整合健康服務(wù)鏈;通過(guò)健康管理聯(lián)合體建設(shè)推進(jìn)基本公共健康服務(wù)的整合;以政策體系、管理制度和技術(shù)規(guī)范建設(shè)來(lái)推進(jìn)健康管理和健康融入所有政策的改革[5]。

        第三,黃陂區(qū)強(qiáng)化服務(wù)體系建設(shè),以健聯(lián)體建設(shè)為核心推進(jìn)綜合改革。在疾控中心加掛區(qū)健康管理中心的牌子,強(qiáng)化健康管理中心的核心地位;建立以區(qū)人民醫(yī)院、區(qū)中醫(yī)醫(yī)院為龍頭的兩大健聯(lián)體,完善基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動(dòng)的分級(jí)診療模式。同時(shí),結(jié)合基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目,開(kāi)展鄉(xiāng)村醫(yī)生與城鄉(xiāng)居民簽約服務(wù),在全區(qū)實(shí)施新農(nóng)合資金總額預(yù)付、費(fèi)用前置用于健康管理,實(shí)現(xiàn)醫(yī)保防聯(lián)動(dòng),降低醫(yī)療費(fèi)用,提高全民健康狀況及健康管理服務(wù)質(zhì)量[6]。各街道、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立健康管理門(mén)診(室);全區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位將職工健康管理融入單位發(fā)展規(guī)劃,城鄉(xiāng)社區(qū)建立健康管理志愿者隊(duì)伍,以此形成了單位和社區(qū)健康管理的長(zhǎng)效機(jī)制。重視家庭個(gè)人自管,街鄉(xiāng)組建健康管理服務(wù)團(tuán)隊(duì),為每戶(hù)居民制定家庭健康提升計(jì)劃書(shū),提出針對(duì)每個(gè)家庭成員的個(gè)性化健康管理計(jì)劃,指導(dǎo)家庭和個(gè)人實(shí)現(xiàn)健康自管[4]。黃陂的健康管理工作,讓預(yù)防為主、防治結(jié)合的方針落在了實(shí)處,為建設(shè)健康中國(guó)的戰(zhàn)略提供了可借鑒的模式[7]。

        2 兩地改革的相同之處

        2.1 政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用

        如果把宜昌和黃陂的健康管理改革看作一系列的制度變遷過(guò)程,其過(guò)程中,兩地的改革都是政府及相關(guān)行政部門(mén)(主要是衛(wèi)生計(jì)生)推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷,政府在改革和決策中均發(fā)揮了非常重要的作用。如果把政府和衛(wèi)生部門(mén)的工作緊密聯(lián)系起來(lái)看,政府的推動(dòng)力實(shí)際上是促進(jìn)衛(wèi)生體系改革最重要內(nèi)生動(dòng)力之一。

        2.2 充分發(fā)揮了關(guān)鍵“人”的內(nèi)生動(dòng)力作用

        作為改革的發(fā)動(dòng)者和驅(qū)動(dòng)者,上至政府主要領(lǐng)導(dǎo),下至衛(wèi)計(jì)委和疾病預(yù)防控制中心的主要領(lǐng)導(dǎo),都能高瞻遠(yuǎn)矚,通過(guò)不同的形式推動(dòng)了健康管理為箭頭的改革,帶動(dòng)了地方衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。實(shí)際上,這些關(guān)鍵人物起到的是政治型企業(yè)家的作用,正是由于他們?cè)诟母飫?chuàng)新中所體現(xiàn)的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的精神和動(dòng)力,推動(dòng)了改革的創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展并在改革中扮演了極其重要的角色,是改革另一重要內(nèi)生動(dòng)力之一[8]。

        2.3 兩地的改革都以健康管理及其相關(guān)技術(shù)為切入點(diǎn)

        從技術(shù)和政策層面探索了區(qū)域衛(wèi)生與健康發(fā)展的工作思路,較好地把握和利用了技術(shù)在制度變遷中的驅(qū)動(dòng)和催化劑作用。如健康教育干預(yù)技術(shù)的創(chuàng)新、疾病和健康信息收集技術(shù)的普及、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的使用等。

        2.4 重視健康融入所有政策在推進(jìn)改革中的指引作用

        在推進(jìn)健康融入所有政策的過(guò)程中采取了適宜的利益協(xié)調(diào)策略,充分整合資源,將健康管理融入相關(guān)職能部門(mén)和“健康城市”,讓健康管理融入政府決策規(guī)劃體系,協(xié)同推進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生與健康工作。

        2.5 政策創(chuàng)新的系統(tǒng)性

        兩地健康管理試點(diǎn)改革是系統(tǒng)的政策創(chuàng)新過(guò)程,從相繼出臺(tái)的健康管理相關(guān)政策和措施來(lái)看,既涉及到城市發(fā)展的宏觀發(fā)展問(wèn)題,也涉及到具體的服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新。正是由于持續(xù)的制度創(chuàng)新,才使得兩地能夠由被動(dòng)的試點(diǎn)到主動(dòng)的探索創(chuàng)新并結(jié)合本地特色做了大量開(kāi)創(chuàng)性的工作。

        2.6 外部政策的驅(qū)動(dòng)起到了重要的推動(dòng)作用

        兩地改革的啟動(dòng)和初始階段,主要來(lái)自于省衛(wèi)生計(jì)生委率先出臺(tái)的健康管理相關(guān)政策和文件[9]。這種外部力量的推動(dòng),不但提供了政策支持,重要的是通過(guò)培訓(xùn)以及試點(diǎn)地區(qū)的交流、學(xué)習(xí)等活動(dòng),改變了地方政府、衛(wèi)生行政部門(mén)及服務(wù)提供機(jī)構(gòu)對(duì)健康管理的認(rèn)識(shí)和制度創(chuàng)新的意識(shí),也是包括宜昌和黃陂在內(nèi)的湖北省健康管理試點(diǎn)改革的另一重要?jiǎng)恿10]。

        3 兩地改革的不同和路徑依賴(lài)

        兩地的改革,都充分利用了本地以往衛(wèi)生工作積累的經(jīng)驗(yàn),并充分發(fā)揮原有的資源和特色,表現(xiàn)出路徑依賴(lài)的特點(diǎn)。譬如宜昌是省域中心城市,而黃陂是(武漢)市轄區(qū),兩地?fù)碛械馁Y源和改革的路徑不竟相同。

        3.1 制度變遷的原動(dòng)力不同

        如果把兩地的改革都看做政府體系推動(dòng)的變革,那么從強(qiáng)制性制度變遷的角度看,黃陂的健康管理改革中,區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為制度變遷的初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體,直接推動(dòng)了區(qū)域范圍內(nèi)的改革;而宜昌的改革中,衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)共同扮演了次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的作用,他們首先通過(guò)適當(dāng)?shù)那罢靶愿母锖托袆?dòng),用“成績(jī)”游說(shuō)作為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的政府,進(jìn)而將健康管理等工作融入政府推進(jìn)的健康城市、智慧城市以及其他方面的城市發(fā)展,并成功推動(dòng)了當(dāng)前的改革[11]。

        3.2 兩地改革的政治型企業(yè)家來(lái)自于不同的領(lǐng)域

        黃陂的改革中,區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)和衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)扮演了政治型企業(yè)家的角色,他們主要從行政層面推動(dòng)了衛(wèi)生工作的創(chuàng)新和發(fā)展,這種自上而下通過(guò)行政機(jī)制直接推動(dòng),通常是中國(guó)各個(gè)領(lǐng)域改革的主要?jiǎng)恿褪侄?,也體現(xiàn)了政府及主要領(lǐng)導(dǎo)在改革中極其重要的推動(dòng)作用。而宜昌的健康管理改革,主要是從職業(yè)病、結(jié)核病等疾病的統(tǒng)一管理開(kāi)始探索。也就是說(shuō),宜昌疾控機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)作為另一種政治型企業(yè)家,最初更多地利用了本地技術(shù)層面改革的成果并以此游說(shuō)地方政府,并最終推動(dòng)了健康管理改革和地方衛(wèi)生事業(yè)的融合創(chuàng)新發(fā)展。

        3.3 政策創(chuàng)新的差異

        黃陂在健康管理試點(diǎn)改革過(guò)程中的政策創(chuàng)新主要反映在:以衛(wèi)生城市創(chuàng)建為基礎(chǔ)推動(dòng)的健康融入所有政策工作。建立了以政府為主導(dǎo)的30多個(gè)部門(mén)系統(tǒng)協(xié)作分工體系,該體系在健康管理的改革中起到非常重要的推手作用。改革的深入推進(jìn)階段,黃陂率先推進(jìn)健康管理聯(lián)合體建設(shè),并在全區(qū)實(shí)施新農(nóng)合資金總額預(yù)付、費(fèi)用前置用于健康管理,獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同[4]。而宜昌市緊緊圍繞建設(shè)省域副中心城市和長(zhǎng)江中上游區(qū)域性中心城市的總體要求,將健康管理融入健康城市和“智慧醫(yī)療”建設(shè)。同時(shí)探索以“健康服務(wù)聯(lián)合體”為載體、健康信息化為平臺(tái)的“互聯(lián)網(wǎng) + 健康管理模式”,將健康管理信息化建設(shè)融入宜昌智慧城市信息網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建,極大地推動(dòng)了地方健康信息化的發(fā)展,也為疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大背景下做出了有益的探索[3]。

        3.4 技術(shù)創(chuàng)新的切入點(diǎn)不同

        從技術(shù)層面來(lái)看,黃陂的改革主要集中在以醫(yī)院和衛(wèi)生院為切入核心的以點(diǎn)帶面的健康管理技術(shù)創(chuàng)新。譬如,黃陂最早從衛(wèi)生院引入健康管理自助設(shè)備,探索健康和疾病信息的收集和篩查等技術(shù)創(chuàng)新。而宜昌健康管理改革目前來(lái)看最大的特色在于其信息化的利用,依托其“智慧城市信息惠民工程”和全人群公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè),整合全員人口信息庫(kù)、居民健康檔案庫(kù)、電子病歷庫(kù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),搭建健康管理大數(shù)據(jù)中心,構(gòu)建健康信息的大健康服務(wù)模式[1]。

        4 兩地健康管理試點(diǎn)改革的啟示

        首先,地方政府作為衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要決定性外部環(huán)境,是衛(wèi)生事業(yè)的改革中決定性的因素之一;尤其是在健康中國(guó)建設(shè)和醫(yī)改深入推進(jìn)的階段,需要認(rèn)識(shí)到僅靠市場(chǎng)機(jī)制本身無(wú)法解決衛(wèi)生服務(wù)公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。所以,需要強(qiáng)調(diào)的是:無(wú)論是改革的不完善或者市場(chǎng)本身的缺陷,都需要一個(gè)“積極”的政府來(lái)推動(dòng)事業(yè)的發(fā)展,也包括為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用而提供完善合理的制度安排[12]。

        其次,衛(wèi)生行政部門(mén)及相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),在當(dāng)前黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大背景下,應(yīng)明確其首要責(zé)任是對(duì)地方人民健康負(fù)責(zé),對(duì)地方黨和政府負(fù)責(zé),應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為,擴(kuò)充視野,主動(dòng)創(chuàng)新,站在推動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度,祛除本位主義,從戰(zhàn)略層次長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃包括健康管理在內(nèi)的衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。并運(yùn)用戰(zhàn)略規(guī)劃下的行動(dòng)主動(dòng)融入和游說(shuō)地方政府支持和推進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)的改革和發(fā)展,從而獲得更大力度的改革支持和合力。

        再次,要重視改革的動(dòng)力。結(jié)合當(dāng)前黨選拔人才的精神,應(yīng)培養(yǎng)和優(yōu)先選拔使用那些具有創(chuàng)新精神的政治型企業(yè)家,他們是衛(wèi)生事業(yè)改革最重要的原動(dòng)力之一。同樣,也要重視技術(shù)創(chuàng)新在改革中的驅(qū)動(dòng)作用,尤其是健康管理和信息技術(shù)的結(jié)合。如物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和生物技術(shù)的創(chuàng)新,必然會(huì)從更深層次推進(jìn)健康管理和衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

        另外,要重視改革的路徑依賴(lài)和方法,制定符合本地特色的創(chuàng)新政策。宜昌和黃陂在健康管理的改革過(guò)程中,都充分利用了各自的相對(duì)優(yōu)勢(shì)推動(dòng)了改革,節(jié)約了制度創(chuàng)新的交易成本,這種實(shí)事求是的做法同樣不能忽視,在具體的操作過(guò)程中更值得各地借鑒和學(xué)習(xí)。

        最后,要重視不同創(chuàng)新機(jī)制的作用。雖然政府在兩地的健康管理改革中起到了不可替代的作用,但是需要認(rèn)識(shí)到政府機(jī)制本身是有其局限性的,尤其是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,單靠一種機(jī)制很難解決所有的問(wèn)題。從健康管理行業(yè)的整體發(fā)展來(lái)看,如何解決政府自身的不足,譬如通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮其在提高資源配置效率中的作用還需要進(jìn)一步的探討。而作為改革中的焦點(diǎn),政府既要善于利用其它機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)政府機(jī)制的不足,更需要加強(qiáng)自身的治理能力,為醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的正常運(yùn)行提供有效的制度和規(guī)則,在改革中承擔(dān)更多的責(zé)任[13]。

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