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        農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的兩難困境與出路

        2019-12-22 12:39:04王海娟胡守庚
        關(guān)鍵詞:承包者分置三權(quán)

        王海娟 胡守庚

        農(nóng)地制度作為農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度,事關(guān)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化大局。進(jìn)入21世紀(jì)以來,農(nóng)民大規(guī)模向城市流動,中國進(jìn)入高速城鎮(zhèn)化階段。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2018年全國農(nóng)民工總量超過2.88億人,城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%[1]。農(nóng)民流動以及城市化發(fā)展要求農(nóng)地制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,中央政府提出將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的“三權(quán)分置”改革?;谥袊陌l(fā)展階段和人多地少的資源條件,農(nóng)地制度改革的前提條件是要保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和維護(hù)政治穩(wěn)定。政策制定者因此提出“保護(hù)承包權(quán)以求公平,用活經(jīng)營權(quán)以求效率”[2]的改革方向,這意味著“三權(quán)分置”改革不是單純地提升效率,而是要兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo)。

        現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于“三權(quán)分置”改革影響的研究主要集中在兩個方面:經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)效益,認(rèn)為“三權(quán)分置”改革有利于土地資源優(yōu)化配置、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者培育和形成多元化經(jīng)營格局[3](P129-133);社會學(xué)學(xué)者則強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的政治風(fēng)險,具體包括糧食安全問題、農(nóng)民土地權(quán)益侵害問題和社會不穩(wěn)定問題等[4](P38-45)。既有研究單方面強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)或者政治目標(biāo),在改革路徑上形成了強(qiáng)化土地承包權(quán)和強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)兩種改革思路。這兩種改革路徑主要是理念層面的探討,忽視了兼顧雙重目標(biāo)的問題?!叭龣?quán)分置”改革是在具體的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中展開,要求深入到具體語境和實(shí)踐中探討改革路徑。

        一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的雙重目標(biāo)

        農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革要在新形勢下促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和維持政治穩(wěn)定。

        (一)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

        土地作為基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素,其基本功能是為人們的生活和工業(yè)生產(chǎn)提供農(nóng)產(chǎn)品。隨著工業(yè)化推進(jìn)和人們生活質(zhì)量的提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好的農(nóng)產(chǎn)品。同時,土地也是稀缺資源,需要根據(jù)人地關(guān)系變動進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整,優(yōu)化配置。因此,當(dāng)前階段“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是提高土地產(chǎn)出效率和配置效率。

        學(xué)界一般認(rèn)為,土地生產(chǎn)效率與經(jīng)營者的投資積極性有關(guān)。土地穩(wěn)定性可以增加經(jīng)營者的投資預(yù)期,土地不穩(wěn)定性降低了經(jīng)營者對農(nóng)地收益的合理預(yù)期,經(jīng)營者就不會投入或者會減少投入,傾向于掠奪性使用[5](P22-30)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長階段,農(nóng)業(yè)已經(jīng)由資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)型產(chǎn)業(yè)[6](P302),機(jī)械動力、生物技術(shù)、流通網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)投入以及基本農(nóng)田整治、農(nóng)田水利建設(shè)等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加的主要源泉。因此,農(nóng)地制度除了要穩(wěn)定經(jīng)營者的預(yù)期外,更重要的是要有利于現(xiàn)代技術(shù)使用和基礎(chǔ)設(shè)施投入。

        在資源配置方面,土地均分承包是一種政治性的、平均化的資源配置方式,具有不同經(jīng)營能力的農(nóng)民之間存在土地邊際生產(chǎn)率差異。農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”的流動方式也產(chǎn)生了有地?zé)o人種與有人無地種的矛盾。當(dāng)前城市化加速推進(jìn)催生土地資源配置動力。土地資源配置存在邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易效應(yīng),前者促使土地向具有更高土地利用效率的經(jīng)營者轉(zhuǎn)移,后者消除經(jīng)營者進(jìn)行農(nóng)業(yè)長期投資的顧慮[7](P54-65)。

        在土地細(xì)碎化的條件下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和資源配置都存在較強(qiáng)的外部性,一家一戶獨(dú)立開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的效率較低。隨著農(nóng)業(yè)朝著社會化大生產(chǎn)的方向發(fā)展和農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城,土地細(xì)碎化以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性問題進(jìn)一步凸顯。一方面,農(nóng)業(yè)技術(shù)使用和公共投資已經(jīng)突破一家一戶小農(nóng)自給自足的局面,農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)凸顯,土地細(xì)碎化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要阻礙;另一方面,土地細(xì)碎化使得經(jīng)營者難以獲得集中連片的土地,成為農(nóng)地資源優(yōu)化配置的根本障礙。

        在土地細(xì)碎化的弊端日益凸顯的情況下,激活土地經(jīng)營權(quán)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的前提是實(shí)現(xiàn)分散土地經(jīng)營權(quán)的整合,從而化解土地細(xì)碎化對現(xiàn)代技術(shù)使用、基礎(chǔ)設(shè)施投入、資源優(yōu)化配置的不利影響。從這個層面來講,“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)是克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地細(xì)碎化及其產(chǎn)生的較強(qiáng)外部性問題,防止細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)固化。

        (二)“三權(quán)分置”改革的政治目標(biāo)

        農(nóng)村土地占有關(guān)系不僅是生產(chǎn)關(guān)系,也是最基本的分配關(guān)系。在當(dāng)前發(fā)展階段,農(nóng)民家庭普遍采取以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕經(jīng)濟(jì)模式,年輕子女外出務(wù)工,年老父母留村務(wù)農(nóng),在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)家庭收入最大化。在農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)中,建立在土地均分承包基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)收入雖然日益降低,卻可以促進(jìn)社會財富均等分配,并為農(nóng)民提供社會保障和養(yǎng)老支持等,是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的基本制度保障。

        1.土地均等分配避免農(nóng)村社會兩極分化。土地是農(nóng)村社會最主要的財產(chǎn),農(nóng)村土地分配采取均分承包地的地利共享原則,避免了農(nóng)村社會兩極分化。一方面,限制非農(nóng)民占有農(nóng)村土地和防止地權(quán)外流,農(nóng)民共享土地收入和就業(yè)機(jī)會。土地為缺乏進(jìn)城就業(yè)機(jī)會的農(nóng)民,尤其是婦女和老年人等弱勢群體提供就業(yè)機(jī)會,為農(nóng)民家庭提供數(shù)量可觀的農(nóng)業(yè)收入。雖然當(dāng)前農(nóng)業(yè)GDP只占國民經(jīng)濟(jì)的8.5%,但農(nóng)業(yè)收入中還有大量沒有進(jìn)入市場、未計算到GDP中的自給自足部分,農(nóng)業(yè)收入的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算出來的價值。另一方面,土地均分承包具有去階層分化的作用,使得大部分農(nóng)民處于農(nóng)村中等收入群體地位。在農(nóng)村人口占全國人口比重高的國家,土地不平等分配可能是農(nóng)民收入和財富分配極不平等的唯一重要決定因素[8](P292)。農(nóng)民均等占有土地并禁止買賣,使得農(nóng)業(yè)即使高度資本化,農(nóng)村社會也沒有“無產(chǎn)化”[9](P10-35)。

        2.土地的社會保障功能降低城市化風(fēng)險。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家,中國利用勞動力優(yōu)勢避開資本和技術(shù)不足,選擇了低端出口加工的產(chǎn)業(yè)模式。雖然中國在高端科技方面不斷突破,但總體來說,中國處于全球產(chǎn)業(yè)鏈低端位置,進(jìn)城農(nóng)民難以在城市獲得體面安居的就業(yè)機(jī)會與收入,政府也缺乏財力為全部農(nóng)村人口提供現(xiàn)代制度化的社會保障。在這一條件下,農(nóng)民依據(jù)身份地位獲得的承包地就成了基本社會保障,支持農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動。有承包地作為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移中應(yīng)對不確定性及各種風(fēng)險的生存保障,有助于防止大量無地農(nóng)民向城市集中,可避免產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題。在典型西方發(fā)達(dá)國家城市化過程中,農(nóng)民進(jìn)城是通過剝奪農(nóng)民的土地,將農(nóng)民驅(qū)逐到城市并使之成為城市工人而實(shí)現(xiàn)的。在當(dāng)前亞非拉等發(fā)展中國家,大量無地農(nóng)民向城市遷移,但因超過城市經(jīng)濟(jì)社會的容納水平,只能成為城市貧民或落入“貧民窟”[10](P55-61)。中國在沒有農(nóng)民貧困化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市化,避免了農(nóng)民大規(guī)模流動條件下的城市化風(fēng)險,形成了既不同于歐美日也不同于亞非拉其他國家的城市化道路[11](P45)。

        3.土地的養(yǎng)老功能應(yīng)對老齡化危機(jī)。中國尚未進(jìn)入發(fā)達(dá)階段就遭遇了老齡化社會。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù),中國60歲及以上人口有23086萬人,占總?cè)丝诘?6.7%;65周歲及以上人口有15003萬人,占總?cè)丝诘?0.8%[12]。中國成為國際社會定義的典型老齡化社會。農(nóng)民流動具有年齡分層特征,即青壯年勞動力流入城市、老年農(nóng)民留在農(nóng)村,進(jìn)一步加劇了農(nóng)村老齡化以及空巢老人普遍化。“未富先老”是中國走出中等收入陷阱、順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大挑戰(zhàn)。在土地均分承包基礎(chǔ)上形成的小農(nóng)家庭農(nóng)業(yè)是中國應(yīng)對老齡化社會的重要優(yōu)勢[13](P106-112)。機(jī)械化發(fā)展和各種輕簡便農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的體力勞動和投入時間,耕種土地的農(nóng)民不需要承擔(dān)肩挑人扛的重體力勞動,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上從負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)楦@?。從事農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民的一種退養(yǎng)方式,大部分農(nóng)村老年人通過耕種土地獲得養(yǎng)老資源和家庭地位。

        二、強(qiáng)化土地承包權(quán)帶來的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境

        一種流行的“三權(quán)分置”改革路徑是通過增加土地承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度激發(fā)承包者進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性,并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,形成規(guī)模經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這一政策主張認(rèn)識到土地的政治功能的重要性,但強(qiáng)化土地承包權(quán)可能對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

        (一)強(qiáng)化土地承包權(quán)的邏輯與政策措施

        強(qiáng)化土地承包權(quán)的主張?jiān)从诖罅垦芯空哒J(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的主要障礙是承包者的土地權(quán)益難以得到有效保障。其一,土地承包權(quán)保護(hù)力度較弱導(dǎo)致強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和基層組織的尋租行為[14](P35-37)。其二,承包者土地處分權(quán)的缺失使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場難以發(fā)揮作用[15](P35-45)。其三,土地承包權(quán)不穩(wěn)定或經(jīng)常調(diào)整,影響經(jīng)營者的穩(wěn)定預(yù)期和投資強(qiáng)度[16](P17-29)。有研究者因此提出,如果不強(qiáng)化對土地承包權(quán)的保護(hù),土地流轉(zhuǎn)就難以順利開展,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就無從說起[17](P5-9)。

        這一改革路徑在政策上主要體現(xiàn)在以下方面。一是擴(kuò)大承包者的土地權(quán)利,允許承包者采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)土地。二是穩(wěn)定承包者的土地權(quán)利,激勵承包者放心將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去?!按_實(shí)證、頒鐵權(quán)”的確權(quán)登記頒證工作在地理位置上將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來,中央又提出了第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。由此看來,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系從對家庭承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定演變?yōu)閷ν恋爻邪谙藓蜋?quán)限的穩(wěn)定,乃至對特定地塊和面積的穩(wěn)定。承包者獲得了幾近完整的所有權(quán)權(quán)利,土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)、乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的轉(zhuǎn)變[18](P1-8)。

        (二)農(nóng)業(yè)發(fā)展困境與“東亞陷阱”

        主張強(qiáng)化土地承包權(quán)的研究者將保障農(nóng)民土地權(quán)益作為“三權(quán)分置”改革的前提條件,具有合理性。但越強(qiáng)化土地承包權(quán),經(jīng)營者的經(jīng)營活動就越會受到承包者在土地租金、土地租期、土地投資等方面的限制。尤其是在快速城市化背景下,零碎的土地被承包者小塊占有,經(jīng)營者不僅難以擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模,而且面臨嚴(yán)重的生產(chǎn)不便利問題。這與日本和韓國等東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境類似。概括來說,過分強(qiáng)化土地承包權(quán)造成的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境主要表現(xiàn)在四個方面。

        第一,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不動的僵局。東亞地區(qū)的農(nóng)民普遍存在惜土情結(jié),土地不僅僅是純粹的生產(chǎn)要素,還是農(nóng)民的家產(chǎn)、祖業(yè),寄托著農(nóng)民的家鄉(xiāng)觀念。承包者有將土地作為私人財產(chǎn)和保值增值手段,或者作為“鄉(xiāng)愁”、家產(chǎn)等保留的想法。另外,在城市擴(kuò)張時期,土地具有很大的升值空間,承包者即使不耕種土地也要占有土地,以獲得土地增值收益。這導(dǎo)致土地占而不用、閑而不租、荒而不讓的困境,使得棄耕撂荒與低土地流轉(zhuǎn)率并存。這是東亞小農(nóng)社會的普遍問題。比如,日本2010年拋荒耕地面積為39.6萬公頃,占全國耕地總面積10%左右[19](P48-49)。

        第二,阻礙土地經(jīng)營權(quán)整合。由于城市化程度、家庭勞動力結(jié)構(gòu)和家庭生命周期等不同,農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿存在差異性。例如,農(nóng)民在年輕時往往外出打工并將土地流轉(zhuǎn)出去,年齡增大時往往返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地;一些農(nóng)民愿意將所有承包地長期流轉(zhuǎn)出去,一些農(nóng)民只流轉(zhuǎn)部分承包地。農(nóng)民差異化的土地流轉(zhuǎn)意愿附著在特定地塊上,使得土地難以調(diào)整,阻礙了土地經(jīng)營規(guī)模的實(shí)現(xiàn)。長期從事農(nóng)業(yè)政策研究的張路雄就曾指出這一困境:“農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多由于沒有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊,無法實(shí)現(xiàn)連片耕作,雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增加,但無法實(shí)現(xiàn)集中連片的機(jī)械耕作”[20](P133-134)。

        第三,侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤。承包者擁有過大的土地權(quán)利,可以通過短期流轉(zhuǎn)或者違約收回的方式要求獲得過高的土地租金。這將侵蝕農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤,降低經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)投資積極性。筆者在上海農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn),上海市本地農(nóng)民擁有充分的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會,并被納入現(xiàn)代的社會保障體系中,不需要依賴土地。但承包者占有特定地塊的土地,可以坐地要價或者采取機(jī)會主義行為,要求過高的土地租金。當(dāng)?shù)胤N植糧食作物的純收益只有1000元/畝左右,而土地租金普遍高達(dá)1000元/畝,甚至達(dá)到1500元/畝。在這個意義上,土地承包權(quán)成為一項(xiàng)保護(hù)承包者獲取土地資金的權(quán)利,對實(shí)際耕作土地的經(jīng)營者不利。

        第四,限制經(jīng)營自主權(quán)。為方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn),經(jīng)營者需要調(diào)整地塊和開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)城農(nóng)民一般不同意經(jīng)營者調(diào)整地塊以及修渠修路占用土地面積。并且,經(jīng)營者與數(shù)量眾多、居住在城市的承包者協(xié)商改良土壤,建設(shè)配套設(shè)施以及進(jìn)行抵押融資等的成本十分高昂。更強(qiáng)的土地承包權(quán)意味著單個承包者有更大的反對村集體決策和集體行動的權(quán)力。農(nóng)民進(jìn)城以及利益分化進(jìn)一步增加了整合難度。村集體維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都因?yàn)椴糠诌M(jìn)城農(nóng)民的反對而無法辦成。

        在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中,土地使用權(quán)固化是采取土地私有制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)的一個突出問題。日本和韓國很早就實(shí)現(xiàn)了高度城市化,農(nóng)民不再依賴農(nóng)業(yè)收入,也有自由處分土地的權(quán)利。但因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民仍然占有小塊土地,細(xì)碎化的土地資源難以有效整合。以日本為例,日本在1960年代就放寬管制和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),對農(nóng)地制度及相關(guān)制度進(jìn)行了大幅度修改,并且持續(xù)投入大量財政資金等,試圖擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。但這并沒有改變?nèi)毡镜男∞r(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。2011年,日本農(nóng)業(yè)勞動力占總勞動力人口的比重為2.5%,但戶均耕地從1950年的12畝僅增加到22畝(北海道地區(qū)除外)[19](P48-49)。在城市化已經(jīng)完成的階段,以日本和韓國為代表的東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)地權(quán)固化難以調(diào)整,導(dǎo)致耕地拋荒和生產(chǎn)能力下降,阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,我們將之稱為“東亞陷阱”。盡管中國采取集體土地制度,但如果“三權(quán)分置”改革過于強(qiáng)化土地承包權(quán),不斷弱化村集體的生產(chǎn)統(tǒng)籌功能,將可能導(dǎo)致集體所有制虛化。這不僅無法解決土地細(xì)碎化問題,反而消解了解決該問題的制度基礎(chǔ)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展將有可能被鎖定在低效狀態(tài),不可避免地面臨落入“東亞陷阱”的風(fēng)險。

        三、強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)帶來的政治風(fēng)險

        另外一種流行的“三權(quán)分置”改革路徑是通過擴(kuò)大土地經(jīng)營權(quán)解決經(jīng)營者預(yù)期不穩(wěn)定以及處分權(quán)能缺失等問題,賦予經(jīng)營者更大的土地權(quán)利,保障其穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。這一改革路徑單方面強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟(jì)目標(biāo),可能產(chǎn)生諸多政治風(fēng)險。

        (一)強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的邏輯與政策措施

        一些研究者認(rèn)為“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位,讓獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)要素功能,并使其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置[21](P17-19)。實(shí)際上,如果“三權(quán)分置”改革只是確立一個債權(quán)性的經(jīng)營權(quán),那么土地租賃合同完全可以滿足需求,無需另行創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。如果立法要對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定,實(shí)質(zhì)上就是進(jìn)入了明確土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性或者至少是進(jìn)行物權(quán)化保護(hù)的通道。

        土地流轉(zhuǎn)只是優(yōu)化資源配置方式中的一種。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論影響下,既有研究普遍認(rèn)為通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路[22](P66-97)。社會各界將優(yōu)化土地資源配置與大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)等同起來,“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)被替換為土地規(guī)模化經(jīng)營。在本文中,優(yōu)化資源配置強(qiáng)調(diào)的是在農(nóng)民問題已經(jīng)解決或者承包者實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)和非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的前提下推動土地流轉(zhuǎn)。學(xué)界所主張的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)是單純從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營,承包者的利益訴求和規(guī)模經(jīng)營的社會條件不是考慮的重點(diǎn)。

        強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的具體政策措施包括以下三個方面:一是在土地占有方面,鼓勵簽訂長期流轉(zhuǎn)合同并保障經(jīng)營者的土地不被違約收回;二是在土地利益分配方面,對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼,并改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分配辦法,逐步補(bǔ)貼給經(jīng)營者;三是在土地處分方面,允許經(jīng)營者使用農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押,解決融資問題。過度強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)營者將獲得長期流轉(zhuǎn)期限內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓權(quán),享有惠農(nóng)政策和增值收益的權(quán)利,土地經(jīng)營權(quán)相當(dāng)于是特定期限內(nèi)的“準(zhǔn)所有權(quán)”。

        (二)政治風(fēng)險與“拉美陷阱”

        雖然承包者流轉(zhuǎn)土地后沒有喪失土地承包權(quán)且獲得了流轉(zhuǎn)收益,但由于戶均土地面積少、農(nóng)用地的土地租金較低,承包者獲得的土地流轉(zhuǎn)收益非常少,而且喪失了土地經(jīng)營權(quán)和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)收入。土地流轉(zhuǎn)期限長、不能違約收回或通過經(jīng)營權(quán)抵押的方式轉(zhuǎn)讓,將使土地流轉(zhuǎn)成為承包者一旦離開就回不了村的“新圈地運(yùn)動”,引發(fā)失地農(nóng)民問題。過分強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的政治風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下方面。

        第一,降低農(nóng)民收入,產(chǎn)生社會不公。大部分進(jìn)城農(nóng)民工從事體力勞動和非正規(guī)就業(yè),當(dāng)年齡增大或者遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時難以在城市找到就業(yè)機(jī)會。如果承包者無法收回流轉(zhuǎn)出去的土地,不僅會喪失農(nóng)業(yè)收入,也很可能面臨徹底失業(yè)的風(fēng)險。在城鄉(xiāng)二元體制和市場經(jīng)濟(jì)中,農(nóng)民本來是弱勢群體,如果在土地利益分配上傾向于土地經(jīng)營者,那么長期將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民將與失地農(nóng)民相差無幾。喪失城市就業(yè)機(jī)會而又把土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民將成為農(nóng)村社會的底層,進(jìn)而可能引發(fā)社會不公和兩極分化。

        第二,惡化老年人的養(yǎng)老狀況,加劇老齡化危機(jī)。缺乏社會保障的老年農(nóng)民工返回農(nóng)村時無土地可種,不僅喪失收入來源,還需要支付生活成本。更為嚴(yán)重的問題是,不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人無所事事,面臨精神空虛的問題。農(nóng)村快速老齡化和空巢老年人普遍化,國家無力擔(dān)負(fù)農(nóng)民的養(yǎng)老保障,老年人又沒有找到新的生活方式,這三大問題的疊加將使得農(nóng)村老齡化問題更為嚴(yán)峻。

        第三,弱化土地的社會保障功能,不利于城市化的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前發(fā)展階段,農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動是一個長期普遍的現(xiàn)象。農(nóng)民如果無法在城市立足且又喪失土地,只能貧民化或者流入城市貧民窟。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn),永久轉(zhuǎn)讓土地或者長期流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民無法在城市立足,又難以回到農(nóng)村繼續(xù)耕種土地,生活水平遠(yuǎn)低于擁有小塊土地的農(nóng)民。將農(nóng)民徹底從土地中剝離出來的結(jié)果非但不是快速城市化,反而是大批農(nóng)民破產(chǎn)以及可能引發(fā)政治動亂。

        在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中,失地農(nóng)民貧民化以及由此引發(fā)政治動蕩是發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象。拉美地區(qū)人均資源占有量遠(yuǎn)比中國寬松得多,國情約束沒有那么嚴(yán)峻。但拉美地區(qū)一些國家采取土地私有制并允許土地自由流動,導(dǎo)致農(nóng)村社會兩極分化和“無地農(nóng)民運(yùn)動”。失地農(nóng)民大批涌進(jìn)城市,導(dǎo)致過度城市化和“貧民窟”問題,進(jìn)而引發(fā)諸如犯罪嚴(yán)重、生活環(huán)境惡化等政治問題[23](P15-17)。拉美地區(qū)不平等的土地分配制度帶來貧富分化、農(nóng)村人口貧困化,并引發(fā)社會不穩(wěn)定、政局動蕩頻繁,被稱為“拉美陷阱”[24](P46-53)?!叭龣?quán)分置”改革如果忽視土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會條件,過于將資源、政策和利益傾向于經(jīng)營者,不斷弱化集體土地均分功能,則中國有可能陷入“拉美陷阱”。

        四、集體土地制度與“三權(quán)分置”改革的第三種路徑

        以上分析表明,單方面強(qiáng)化土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都會弱化集體所有制,難以兼顧農(nóng)地制度改革的雙重目標(biāo)。實(shí)際上,集體土地制度不僅具有土地均等分配的功能,還具有優(yōu)化資源配置的作用。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn),一些農(nóng)村地區(qū)通過重新界定土地承包權(quán)的權(quán)利邊界,發(fā)揮集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能,在保障承包者的土地權(quán)益的基礎(chǔ)上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。本節(jié)根據(jù)調(diào)查實(shí)踐提出“三權(quán)分置”改革的第三種路徑,并論證如何合理發(fā)揮集體土地制度的制度功能。

        (一)土地承包權(quán)內(nèi)涵的變化與農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)

        籠統(tǒng)地賦予更大的土地權(quán)利并不一定能夠滿足承包者的訴求,保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益需要厘清農(nóng)民的土地訴求及其實(shí)現(xiàn)路徑。當(dāng)農(nóng)民的流動性增強(qiáng),土地承包權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式也將發(fā)生變化。將土地承包權(quán)界定為占有特定地塊的權(quán)利還是通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)獲得土地租金的權(quán)利,或是從集體獲得土地進(jìn)行耕種的權(quán)利,對承包者和經(jīng)營者有著不同的影響。

        由于農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動,農(nóng)民的訴求是在進(jìn)城時能便利地將土地流轉(zhuǎn)出去,并在返回農(nóng)村時可以繼續(xù)耕種土地。在土地細(xì)碎化的情況下,要便利地流轉(zhuǎn)土地不僅要賦予承包者流轉(zhuǎn)土地的選擇權(quán),還要實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。將土地承包權(quán)與特定地塊固定起來進(jìn)行保護(hù),可以保障農(nóng)民返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利,但不利于土地集中連片流轉(zhuǎn)。相反,強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)或許可以解決土地集中連片使用的問題,但承包者返鄉(xiāng)耕種土地的權(quán)利難以保障。也就是說,簡單地強(qiáng)化或者弱化承包者的土地權(quán)利都無法兼顧農(nóng)地制度改革的雙重目標(biāo)。

        根據(jù)部分農(nóng)村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),重新界定土地承包權(quán)的權(quán)利邊界可化解農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)與土地集中連片流轉(zhuǎn)的張力,即在保留農(nóng)民承包土地和獲得相應(yīng)收益權(quán)利的基礎(chǔ)上,將承包權(quán)與特定地塊脫鉤,使土地承包權(quán)從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)。這一做法實(shí)際上是將土地承包權(quán)的內(nèi)涵重新界定為使用集體土地和獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利,其中重要的是承包者獲得返鄉(xiāng)繼續(xù)耕種土地的權(quán)利,對特定地塊不具有占有權(quán)利。這一改革思路既保留了承包者的土地承包權(quán),也解除了承包者占有特定地塊對土地集中連片使用的限制。這種做法與土地資本化不同,土地資本化是通過經(jīng)濟(jì)貨幣化促進(jìn)資源從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化為資本形態(tài),進(jìn)入可交換的市場。土地資本化沒有改變土地承包權(quán)的內(nèi)涵,主要發(fā)揮土地的交換功能,承包者獲得貨幣收入以喪失土地承包權(quán)為代價。而本文提出的農(nóng)村實(shí)踐改變了土地承包權(quán)的內(nèi)涵,承包者獲得流轉(zhuǎn)收益不必付出喪失土地承包權(quán)的代價。

        土地承包權(quán)有兩種實(shí)現(xiàn)方式:一是承包者繼續(xù)耕種土地并獲得土地生產(chǎn)性收入的權(quán)利;二是承包者將土地流轉(zhuǎn)出去,獲得流轉(zhuǎn)收益和未來憑借土地承包權(quán)無償獲得土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。承包者可以自由選擇土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。因此,土地承包權(quán)可以有效保障承包者的耕種權(quán)利、流轉(zhuǎn)權(quán)利和返鄉(xiāng)權(quán)利,沒有弱化承包者的土地權(quán)利。由于返回農(nóng)村可以繼續(xù)耕種土地,承包者會更加放心地將土地流轉(zhuǎn)出去。

        前述兩種改革路徑只是承包者與經(jīng)營者之間的權(quán)利權(quán)重不同,共同點(diǎn)是重新界定了承包者與經(jīng)營者之間的土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系,并沒有觸及所有權(quán)主體與承包者之間的關(guān)系?;狻叭龣?quán)分置”改革兩難困境的關(guān)鍵是重新界定承包權(quán)的內(nèi)涵,重構(gòu)所有權(quán)主體與承包者的關(guān)系。在重新界定土地承包權(quán)的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,“三權(quán)分置”改革將土地承包經(jīng)營權(quán)的成員屬性和生產(chǎn)要素屬性分離,重構(gòu)了所有權(quán)主體、承包者和經(jīng)營者之間的土地權(quán)利關(guān)系。在這一新型土地權(quán)利體系中,土地承包權(quán)主要具有成員權(quán)屬性,土地經(jīng)營權(quán)具有單一生產(chǎn)要素屬性。盡管村集體不能重新配置土地承包權(quán),但是擁有重新調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。由此看來,集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)限不同,三者之間是非競爭性關(guān)系。

        (二)落實(shí)集體所有權(quán)與促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

        在土地承包權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生變化的同時,集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也發(fā)生了變化。土地承包權(quán)不再對應(yīng)具體的實(shí)物,解除了土地身份屬性及其承載的政治功能對土地資源優(yōu)化配置的約束,土地就可以在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。這就為村集體根據(jù)生產(chǎn)力變化重新配置土地資源和整合土地提供了空間,村集體可以通過市場化的方式將農(nóng)地配置到高效利用土地的經(jīng)營者手中。實(shí)踐中一般的操作辦法是村集體將承包者不愿意耕種的土地集中起來,通過市場化方式有償流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者,形成適度的規(guī)模經(jīng)營。隨著越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)城,就有越來越多的土地集中到經(jīng)營者手中。

        村集體通過市場競爭機(jī)制將土地集中連片流轉(zhuǎn)出去,能直接實(shí)現(xiàn)土地集中所有到集中使用的轉(zhuǎn)化:一是經(jīng)營者只需要與村集體談判,不需要與幾十甚至上百個承包者談判,降低了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。二是由村集體統(tǒng)籌資源配置,解決了承包者的土地流轉(zhuǎn)意愿差異性導(dǎo)致的土地分散化流轉(zhuǎn)問題,經(jīng)營者可以獲得集中連片的土地。三是村集體可以根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要確定流轉(zhuǎn)期限,并在全村范圍內(nèi)調(diào)整土地經(jīng)營權(quán),解決個別承包者的土地流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定問題。即使農(nóng)村人口沒有完全實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移,也可以實(shí)現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)和使用。四是村集體可以調(diào)整地塊位置,便于政府改良土地和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。

        由村集體配置土地資源并沒有取消農(nóng)民的土地承包權(quán),集體所有權(quán)通過發(fā)揮利益協(xié)調(diào)功能和整合土地來實(shí)現(xiàn)。這種“三權(quán)分置”改革路徑兼顧了雙重目標(biāo),既沒有改變土地利益均等分配的格局,可以實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的目標(biāo);也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,尤其是可以有效克服土地細(xì)碎化的問題。從實(shí)踐來看,集體土地制度不僅有利于社會公平與穩(wěn)定,還有利于實(shí)行耕者有其田的原則,在集中離農(nóng)者耕地方面有更多的辦法。因此可以認(rèn)為,在第三種改革路徑中,“三權(quán)分置”改革實(shí)際上是城市化背景下對集體土地制度有效實(shí)現(xiàn)方式的探索。

        五、農(nóng)地制度改革方向與《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策建議

        基于“三權(quán)分置”改革思路,中央啟動了《農(nóng)村土地承包法》修訂工作?!叭龣?quán)分置”作為當(dāng)前農(nóng)村領(lǐng)域最重要的土地制度改革,將對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要影響。從國際實(shí)踐來看,把農(nóng)地制度改革放在更廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題中來考察,不同改革路徑形塑了不同的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方式。如果中國選擇不同的農(nóng)地制度改革路徑,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型將朝不同的方向發(fā)展。本節(jié)揭示三種農(nóng)地制度改革路徑帶來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型方向,在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策意見。

        (一)農(nóng)地制度改革的十字路口

        中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個方向是可能面臨與身處“東亞陷阱”中的國家相似的問題。從政治社會功能角度來看,土地需要繼續(xù)為部分特定農(nóng)民群體提供生存保障。然而,如果“三權(quán)分置”改革不斷強(qiáng)化承包者的土地權(quán)利,已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包者繼續(xù)占有土地將造成土地資源錯位配置,那么中國農(nóng)業(yè)發(fā)展就有可能像日本、韓國那樣被鎖定在小規(guī)模分散經(jīng)營狀態(tài)。這種改革路徑更嚴(yán)重的后果是在生產(chǎn)層面弱化了集體所有制,村集體無法有效發(fā)揮統(tǒng)籌作用和資源配置功能,給解決土地細(xì)碎化問題設(shè)置了制度障礙。由此可見,如果“三權(quán)分置”改革采取強(qiáng)化土地承包權(quán)的改革路徑,將有可能架空集體所有權(quán),導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)僵化,阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

        中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的第二個方向是可能面臨與身處“拉美陷阱”的國家相似的問題。從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度,“三權(quán)分置”改革需將土地資源配置給真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者。然而,如果不斷強(qiáng)化經(jīng)營者的土地權(quán)利,推動土地向規(guī)模經(jīng)營大戶集中,那么中國農(nóng)民有可能像拉美地區(qū)的部分農(nóng)民那樣陷入失地狀態(tài)。這種改革思路將在分配層面弱化集體所有制,不僅可能降低農(nóng)民收入,還會使缺少進(jìn)城就業(yè)能力的農(nóng)民喪失就業(yè)機(jī)會,惡化農(nóng)村老年人的養(yǎng)老狀況,使農(nóng)民工群體喪失返回農(nóng)村的生存條件。

        中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的第三個方向是順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。集體土地制度有利于平衡土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系,兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。中國通過土地改革實(shí)現(xiàn)地權(quán)平均占有,再經(jīng)過社會主義改造運(yùn)動取消土地私人占有。集體土地制度將土地設(shè)定為公共生產(chǎn)資料,徹底改變了土地屬于私人財產(chǎn)的性質(zhì),這能在避免農(nóng)民失地情況下,有效解決現(xiàn)代化過程中東亞地區(qū)普遍存在的土地所有與土地使用的矛盾,進(jìn)而在農(nóng)民轉(zhuǎn)移過程中逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,最終順利實(shí)現(xiàn)社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

        (二)《農(nóng)村土地承包法》修訂的政策建議

        如何彌合農(nóng)地制度的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)之間的張力是《農(nóng)村土地承包法》修訂的難點(diǎn)。確定農(nóng)地制度改革的定位,才能在承包者的生存、就業(yè)權(quán)與經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)之間做出準(zhǔn)確的判斷,才能在把有限的土地資源和農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會配置給誰的問題上做出明確決斷。由于受人多地少的資源條件限制,中國面臨的主要是農(nóng)民問題,而非純粹的農(nóng)業(yè)問題。農(nóng)地制度不能按照單一經(jīng)濟(jì)效率提升的原則設(shè)計,它還必須要體現(xiàn)政治功能。

        隨著技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)社會形勢的變化,過去有效率的制度安排有可能成為將來農(nóng)業(yè)發(fā)展的阻力。家庭承包經(jīng)營制度的持續(xù)改革將大部分權(quán)能界定給了承包者,極大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。進(jìn)入21世紀(jì)后,強(qiáng)調(diào)保護(hù)承包者土地權(quán)利的背景和條件正在且已經(jīng)發(fā)生變化。原來為調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性而賦予農(nóng)民的長期且穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán),變成了阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放的主要因素,尤其是將農(nóng)民的承包權(quán)利與特定地塊固定起來并保持長久不變,成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力突破細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的束縛。

        “三權(quán)分置”改革試圖兼顧政治穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重目標(biāo),但采取兩種完全不同的改革路徑。不管是單方面強(qiáng)化土地承包權(quán)還是強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán),都會弱化集體所有制,其可能引發(fā)的新問題恐怕比其能解決的問題更多。農(nóng)地制度改革不是簡單地劃分土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)重,而是要合理發(fā)揮集體土地制度的功能。從農(nóng)村實(shí)踐來看,集體土地制度既具有維護(hù)政治穩(wěn)定的功能,又可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。有研究者從西方典型產(chǎn)權(quán)模型出發(fā),論證集體土地制度的缺陷以及村集體和承包者之間的權(quán)利沖突關(guān)系[15],認(rèn)為集體所有權(quán)體現(xiàn)為調(diào)整和強(qiáng)制收回農(nóng)民的承包地,或者收取土地承包費(fèi),或者參與土地流轉(zhuǎn)租金分配等利益分配功能。在本文提出的第三種改革路徑中,集體所有權(quán)并不能調(diào)整土地利益關(guān)系,而是主要體現(xiàn)為土地整合的利益協(xié)調(diào)功能?;谶@一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),《農(nóng)村土地承包法》修訂需要充分認(rèn)識集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能。

        隨著農(nóng)民流動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力變遷,選取何種改革路徑實(shí)現(xiàn)制度改革的雙重目標(biāo),考驗(yàn)著政策制定者的智慧。中國部分農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索,政策制定者需要重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在農(nóng)民城市化流動背景下,人地關(guān)系松動是解決地權(quán)固化和土地細(xì)碎化問題的重要契機(jī)。農(nóng)地制度改革可以通過重新界定土地承包權(quán)的內(nèi)涵,在保持土地利益均分格局不變的情況下,合理發(fā)揮集體所有權(quán)的利益協(xié)調(diào)功能,在維持政治穩(wěn)定的同時促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

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