邱杓丹

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

公立高校是我國(guó)大學(xué)制度的主體結(jié)構(gòu)，也是現(xiàn)代化大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的首要目標(biāo)。我國(guó)公立高校原先的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是以行政化為主的，這種治理結(jié)構(gòu)在辦學(xué)早期形成了中國(guó)特色的辦學(xué)模式，促進(jìn)了高等教育的繁榮，但時(shí)至今日卻已然成為我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的主要阻礙，所以運(yùn)用法人治理結(jié)構(gòu)來(lái)運(yùn)作公立高校，是高校辦學(xué)自主權(quán)改革的基本方向?！耙悦绹?guó)為例，大學(xué)和學(xué)院董事會(huì)協(xié)會(huì)（AGB）指出,董事會(huì)制度是確保美國(guó)高等教育質(zhì)量和獨(dú)立性的唯一有效的方式,正是因?yàn)橛辛斯穸聲?huì)和良好的運(yùn)營(yíng)管理,美國(guó)高等教育才成為一種寶貴的國(guó)家財(cái)富?！盵1]而對(duì)于確立了公立高校董事會(huì)制度之后的我國(guó)公立高校，都在積極嘗試和探索如何運(yùn)作董事會(huì)。目前我國(guó)的高等教育法正在積極嘗試采用董事會(huì)運(yùn)作的法人治理模式來(lái)經(jīng)營(yíng)公立高校，在向國(guó)際通例靠攏的過(guò)程中，探討法人治理模式下的公立高校的董事會(huì)制度則是公立高校面對(duì)教育改革，保持可持續(xù)發(fā)展的必由之路，其中最重要的一環(huán)就是公立高校董事會(huì)如何運(yùn)作。我國(guó)的公立高校董事會(huì)治理是以華北電力大學(xué)校董會(huì)為代表的，早在 2003年他們就宣告成立我國(guó)首家公立高校董事會(huì)并召開(kāi)了首次全體董事會(huì)議。這是公立高校治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的起點(diǎn)，具有重大的歷史意義。這次的董事會(huì)議雖然確定了高校董事會(huì)的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，囿于當(dāng)時(shí)的歷史背景和改革進(jìn)展，并沒(méi)有對(duì)董事會(huì)的重要組成部分——董事的選任和罷免沒(méi)有做出具體、詳盡的規(guī)定。緊隨其后，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確了法人治理模式是教育管理制度改革的目標(biāo)。但在這部憲法性的文件中既沒(méi)有具體規(guī)定董事會(huì)的運(yùn)行規(guī)則,也沒(méi)有涉及董事的任免制度和程序。時(shí)至今日，各公立高校的董事任免條件和程序仍然缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

一、中國(guó)公立高校董事選任制度現(xiàn)狀

（一）中國(guó)公立高校董事選任制度

我國(guó)公立高校董事選任和一般法人選任制度具有很大的不同。

1.與一般法人董事選任制度的區(qū)別

在一般公司法人的治理結(jié)構(gòu)中，董事由股東大會(huì)或監(jiān)事會(huì)選任，其在公司事務(wù)中享有管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、業(yè)務(wù)執(zhí)行權(quán)以及代表權(quán)等，這些權(quán)力通常體現(xiàn)在公司的內(nèi)外活動(dòng)中。對(duì)外，董事代表公司進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)；對(duì)內(nèi)，董事管理公司的具體事務(wù)。因而董事的經(jīng)驗(yàn)、水平、能力、素質(zhì)等在相當(dāng)大的程度上影響董事會(huì)運(yùn)行的效率，進(jìn)而決定公司的興衰成敗。各國(guó)的公司法或者公司章程對(duì)董事任職資格都有詳盡的規(guī)定，不僅包括擔(dān)任董事的資格（包括積極資格和消極資格），還包括董事的提名選任和罷免。由于近年來(lái)董事的重要地位和職權(quán)的擴(kuò)大，各國(guó)公司法將董事應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任也都納入了法律的范疇。國(guó)外高校在引入法人董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)時(shí)也大多參照這一模式，在章程中對(duì)董事的選任和免除予以詳細(xì)的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)公司法》則側(cè)重于對(duì)董事的消極資格做出詳盡、全面的排除性規(guī)定。該法的第146條到第152條詳細(xì)羅列了這些規(guī)定，如“有下列情形之一的不得擔(dān)任公司的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員……因貪污、賄賂、侵占財(cái)產(chǎn)、挪用財(cái)產(chǎn)或者破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，被判處刑罰，執(zhí)行期滿未逾五年”“不得挪用公司資金”“不得將公司資金以其個(gè)人名義開(kāi)立賬戶存儲(chǔ)或以公司財(cái)產(chǎn)為他人提供擔(dān)?！钡取？梢?jiàn)，幾乎所有的禁止性規(guī)定都與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和利益相關(guān)。但在高校的整體環(huán)境中，高校董事的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)與一般的法人董事有著本質(zhì)的區(qū)別：高校董事與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)聯(lián)度并不像公司法人董事那么高，高校董事選任對(duì)董事的競(jìng)業(yè)禁止和市場(chǎng)敏感度的要求不苛刻，但高校的董事要對(duì)自己的角色有強(qiáng)烈的認(rèn)同感和使命感，還要能體現(xiàn)高校的學(xué)術(shù)性、教育性等特質(zhì)。

2.與私立高校的董事選任制度的區(qū)別

高校性質(zhì)不同，對(duì)董事的選任和職責(zé)要求也不盡相同。對(duì)于私立高校而言，董事會(huì)行使的職權(quán)范圍是很大的，在內(nèi)部人事管理上有權(quán)決定教職工的編制和校長(zhǎng)的任免，在制度管理中有權(quán)制定或修改學(xué)校章程[2]。更為重要的是，私立高校還要面對(duì)辦學(xué)和生存的經(jīng)濟(jì)壓力，他們要自負(fù)盈虧，當(dāng)學(xué)校資不抵債時(shí)要面臨關(guān)閉。所以相應(yīng)地，私立高校的董事選任也是直接由董事會(huì)全權(quán)決定。對(duì)于私立高校的董事選任，程度和制度一直較為完備。原先各個(gè)私立高校自行在其章程中予以規(guī)定，2017年施行的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》對(duì)董事的選任有了明確的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，該法第21條對(duì)董事會(huì)的“人員構(gòu)成”“資歷背景”“人數(shù)規(guī)?！薄叭蚊绦颉倍甲龀隽嗽敿?xì)規(guī)定。但公立高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)通常都由國(guó)家撥款，其董事的選任更注重學(xué)校的日常管理以及學(xué)校的長(zhǎng)期建設(shè)與發(fā)展。

3.與國(guó)外公立高校董事選任制度的區(qū)別

在法人治理結(jié)構(gòu)視域下所建立的公立高校的董事會(huì)構(gòu)成和董事的選任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮既體現(xiàn)法人治理、公司化治理的特點(diǎn)，又不違背公立教育的初衷。以美國(guó)為例，美國(guó)公立高校董事會(huì)的董事成員包括現(xiàn)任官員，其中州長(zhǎng)是當(dāng)然董事，也就是說(shuō)，美國(guó)公立高校董事會(huì)在任命董事時(shí)注重政治影響,但通常他們會(huì)嚴(yán)格控制政府官員的當(dāng)然董事席位在董事會(huì)當(dāng)中的比例,具體到各個(gè)州的不同高校，情況也有一些差異[3]。除了政府官員之外，美國(guó)公立高校董事會(huì)成員還包括學(xué)術(shù)管理人員、工商企業(yè)的高級(jí)管理人員和律師。此外，校外人士在董事會(huì)中占據(jù)主導(dǎo)地位。校內(nèi)董事包括教授教師、管理人員和學(xué)生，但比較很低。在英國(guó)，政府不能主導(dǎo)甚至不能干涉高校的事務(wù)，對(duì)高校董事的選任是沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)權(quán)力和話語(yǔ)權(quán)的，牛津大學(xué)就曾取消原定授予時(shí)任首相布萊爾的名譽(yù)博士學(xué)位，以抗議他對(duì)牛津大學(xué)招生的批評(píng)意見(jiàn)[4]。根據(jù)德國(guó)北威州2007年施行的《高等學(xué)校自由法》，其公立高?？梢宰灾髌溉谓淌?，支配資金，開(kāi)辦或取消專業(yè)。相形之下，我國(guó)公立高校遴選董事所受限制是比較多的，不僅要客觀上符合學(xué)校的辦學(xué)宗旨和理念，考慮學(xué)校發(fā)展的速度和規(guī)模，還要主觀上看該校的法人治理模式是否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也就是董事會(huì)是否有話語(yǔ)權(quán)?？偠灾?，我國(guó)高校董事會(huì)董事的選任范圍比國(guó)外高校狹窄，成員結(jié)構(gòu)組成來(lái)源也相對(duì)較單一。

4.中國(guó)公立高校董事選任的現(xiàn)狀

如何將法人治理模式與我國(guó)國(guó)情結(jié)合起來(lái)，尋求適合我國(guó)國(guó)情的高校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)是教育改革的重點(diǎn)和方向。我國(guó)公立高校的董事不同于私立高校的董事，我國(guó)公立高校的董事現(xiàn)下大部分是扮演咨詢顧問(wèn)或聯(lián)絡(luò)員的角色，職責(zé)多是協(xié)調(diào)高校的外部關(guān)系，比如向外籌措資金或社會(huì)資源等。這其實(shí)是與建立法人治理結(jié)構(gòu)下的主體多元、利益平衡的董事會(huì)制度的初衷背道而馳的。在法律上，董事會(huì)是依照一定規(guī)則產(chǎn)生的一定數(shù)量的董事組成的，擁有決策權(quán)、人事任免權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)等核心權(quán)力的組織[5]。在所有的董事會(huì)職權(quán)中，對(duì)內(nèi)管理的核心就是人事任免，特別是董事的任免。依照法人治理結(jié)構(gòu)模式，對(duì)公立高校董事的任免主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：任免前的提名、選任和選任后的罷免。

（1）“名人化”和“兼任”的現(xiàn)象嚴(yán)重

在我國(guó)公立高校的董事遴選中普遍存在“看重董事名人效應(yīng)”的現(xiàn)象，董事成員中名人化傾向嚴(yán)重。部分高校選任董事的標(biāo)準(zhǔn)單一而功利，就看是否能給學(xué)校帶來(lái)資金或影響力。為了提高學(xué)校知名度或者爭(zhēng)取更多的捐贈(zèng)，疏通高校與社會(huì)其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，高校在選聘董事時(shí)只聘任有較高社會(huì)名望的人擔(dān)任，如“退休的政府官員”“學(xué)術(shù)權(quán)威”等。這種選任方式有一定的先進(jìn)意義，這些人經(jīng)驗(yàn)豐富，帶來(lái)了很多實(shí)質(zhì)利益。但負(fù)面影響也日益突出，如“這些董事本職工作繁忙，或者兼任職務(wù)太多，導(dǎo)致參加董事會(huì)會(huì)議的頻率非常低，難以真正參與學(xué)校的發(fā)展”“絕對(duì)權(quán)威在某些時(shí)候容易擴(kuò)大或超越董事的權(quán)限范圍，如缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和約束機(jī)制，將會(huì)造成董事會(huì)人浮于事”等。通過(guò)這種徒有其表的選任制度和單一的程序標(biāo)準(zhǔn)，所選任的董事往往沒(méi)有時(shí)間和精力參與董事會(huì)的日常運(yùn)行，無(wú)法為公立高校的日常治理帶來(lái)及時(shí)的、積極的、有助益的推動(dòng)。

（2）董事選任的結(jié)構(gòu)單一

目前我國(guó)仍處于高等教育資源的緊缺階段，公立高校的資金主要來(lái)自政府撥款，政府是最大的投資人和利益相關(guān)者。公立高校雖然在進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的改革，但其董事的選任和董事會(huì)的組成還是沿用行政命令的方式，絕大多數(shù)的董事都來(lái)自政府部門(mén)的指派，這種模式在一定程度上會(huì)忽視其他利益相關(guān)者的訴求，在辦學(xué)過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些違背教育規(guī)律的短視行為。在法人治理結(jié)構(gòu)的理論中，董事只有是明確利益訴求的自然人，才能切實(shí)代表法人的利益和意志。一些公立高校的董事人選除了部分是來(lái)自可以提供辦學(xué)資金支持的企業(yè)，其余的都來(lái)自與高校關(guān)系緊密的政府職能部門(mén)，這些職能部門(mén)都是在董事會(huì)中起主導(dǎo)作用的“董事單位”，相互之間的關(guān)系甚至是上下級(jí)的行政關(guān)系。但事實(shí)上，相關(guān)政府和部門(mén)本身的職責(zé)就是推進(jìn)高校的發(fā)展。如果讓他們主導(dǎo)高校的董事會(huì)，進(jìn)而在董事會(huì)內(nèi)部實(shí)行行政化管理而非民主化決策治理，那么對(duì)外雖然高校由此可以獲得額外的支持，但這不僅對(duì)其他高校有失公允，也違背政府的中立性和公平性，而對(duì)內(nèi)，其他利益相關(guān)者失去表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，參與性難以保障，使得民主決策的董事會(huì)治理模式流于形式。

（3）董事的選任行政化

當(dāng)政府部門(mén)主導(dǎo)董事會(huì)，參與公立高校治理時(shí)，其權(quán)利義務(wù)通常是由所指派的董事行使的，這些董事有些對(duì)高校管理不熟悉，有些對(duì)專業(yè)、學(xué)術(shù)領(lǐng)域不熟悉，而被指派者的個(gè)人素質(zhì)、責(zé)任心、知識(shí)背景等因素將直接影響該公立高校董事會(huì)的運(yùn)行和治理效果。盡管所有公立高校董事的出發(fā)點(diǎn)都是為了發(fā)展高校，但由政府選派的董事，本是政府官員或上級(jí)主管部門(mén)的工作人員，他們主要對(duì)政府負(fù)責(zé)，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，當(dāng)高校與政府的利益發(fā)生沖突時(shí)，他們只能維護(hù)政府利益，對(duì)“學(xué)校和學(xué)術(shù)事務(wù)”“教師和學(xué)生發(fā)展事務(wù)”的操持則是退而求其次的結(jié)果。雖然部分公立高校已經(jīng)做出嘗試來(lái)改革這一弊端，即通過(guò)對(duì)擬選任的董事進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)來(lái)選任，但高校師生對(duì)董事選任的話語(yǔ)權(quán)目前仍微不足道。

二、建立和完善公立高校董事制度在大學(xué)治理中的作用

事實(shí)上，高校組織本身是一個(gè)多樣化、具有利益沖突的復(fù)雜系統(tǒng)[6]。目前諸多高校通過(guò)產(chǎn)學(xué)研合作或者服務(wù)地方，與社會(huì)關(guān)系越來(lái)越密切，越來(lái)越多的社會(huì)力量對(duì)高校進(jìn)行投資，高校與社會(huì)之間產(chǎn)生了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。政府是最大的投資主體，但不是唯一的主體。讓哪些利益相關(guān)者進(jìn)入董事會(huì)，特別是公立高校董事會(huì)，并形成一個(gè)各方利益平衡的治理體系，在我國(guó)是一個(gè)亟需理清的問(wèn)題。董事事實(shí)上是代表多方利益的契約性主體，各利益主體只能在一個(gè)界定的理性范圍內(nèi)追求各自的利益，從而在董事會(huì)中達(dá)到利益的平衡。鑒于我國(guó)的國(guó)情，董事的一個(gè)重要職能就是要明確政府與高校之間的權(quán)利、義務(wù)，但是在實(shí)踐操作中有的公立高校董事選任，政府在董事的選任過(guò)程中缺位，使得政府的利益在高校中得不到表達(dá)，而有的公立高校董事選任，政府追求自身利益，通過(guò)指派絕大部分的董事從而凌駕于其他利益之上，使得公立高校董事會(huì)無(wú)異于表達(dá)單方意志的“擺設(shè)”。所以建議和完善公立高校董事制度，大有裨益。

（一）有助于確立公立高校董事的選任標(biāo)準(zhǔn)

從目標(biāo)的結(jié)果論上說(shuō)，如果董事選任的最終結(jié)果是合理的，那么采用何種選任程序或由誰(shuí)做主導(dǎo)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有優(yōu)劣之分。但從選任的過(guò)程上看，公立高校的董事選任和退出至少應(yīng)該滿足三個(gè)條件：第一，作為公立高校的董事，首要義務(wù)是對(duì)學(xué)校發(fā)展負(fù)責(zé)，要尊重學(xué)術(shù)規(guī)律和大學(xué)的發(fā)展規(guī)律；第二，公立高校的董事要對(duì)教師、學(xué)生負(fù)責(zé)，為教師營(yíng)造良好的自由學(xué)術(shù)氛圍，營(yíng)造有利于學(xué)生的成才條件；第三，大學(xué)的師生，特別是大學(xué)教師對(duì)大學(xué)董事有罷免提議權(quán)。如果能符合這三個(gè)條件，那么結(jié)果就不會(huì)有太大的偏差。

（二）有助于完善大學(xué)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

從法理上說(shuō)，每個(gè)組織必須按照它所服務(wù)的社會(huì)信仰和價(jià)值觀來(lái)進(jìn)行分析，該組織是否促進(jìn)了社會(huì)的道德信仰和價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)，從而增加了公民對(duì)社會(huì)的忠誠(chéng)[7]。目前我國(guó)公立高校治理結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)是政府的行政權(quán)力支配高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。政府通過(guò)沿用行政管理模式來(lái)治理高校，既包括高校資源的配置也包括人事制度，與法人治理結(jié)構(gòu)相去甚遠(yuǎn)。公立高校的管理者對(duì)行政權(quán)力有高度從屬性，他們按照上級(jí)的指令行事，較難另辟蹊徑。在這樣的背景下，運(yùn)用高校董事會(huì)依照法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)公立高校進(jìn)行管理，必然要求董事會(huì)能真正成為承擔(dān)高校重要決策功能的集體性機(jī)關(guān)，對(duì)董事任免有當(dāng)然的決定權(quán)。當(dāng)我們說(shuō)法人治理結(jié)構(gòu)的時(shí)候，是將公立高校視為一個(gè)組織，既然是組織，就必須有一個(gè)共同目標(biāo)。不是若干單個(gè)目標(biāo)的累加，而是該組織所有人的共同一致的目標(biāo)，該組織之所以存在的終極目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，單靠一個(gè)天才或超人來(lái)引領(lǐng)在事實(shí)上是不可能長(zhǎng)久的。現(xiàn)代社會(huì)的組織形式是一個(gè)機(jī)構(gòu)能在普通人的領(lǐng)導(dǎo)下持續(xù)運(yùn)作，所以法人治理結(jié)構(gòu)要求系統(tǒng)、完整的人事任免標(biāo)準(zhǔn)和既定的目標(biāo)。這體現(xiàn)在章程中就是合理的董事任命和退出制度，包括合理的任免規(guī)則、半自動(dòng)的繼位順序，并藉由該制度明確規(guī)定董事任免的決定權(quán)以及該權(quán)限的依據(jù)。事先明確規(guī)定董事挑選的范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及任免的決定權(quán)，可以最有效地杜絕“行政任命制的不可預(yù)期”“董事人員的頻繁變動(dòng)”等現(xiàn)象。

（三）有助于擴(kuò)大公立高校董事選任的范圍以統(tǒng)籌分散建設(shè)

在高校的運(yùn)行管理中，不管是為了保障政府在公立高校管理中應(yīng)有的權(quán)力還是發(fā)揮政府應(yīng)有的職能作用，政府只能成為董事選任中的一員，而不能成為唯一主體單位。在選拔董事時(shí)，公立高校應(yīng)考慮與其有密切合作的企業(yè)或事業(yè)單位，他們對(duì)學(xué)生的成才和就業(yè)起著至關(guān)重要的作用，目前實(shí)踐中有的高校專門(mén)為此開(kāi)設(shè)了定點(diǎn)招收班。能對(duì)公立高校產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)影響的社會(huì)力量也是考慮的重點(diǎn)，投資者的利益需求要能有表達(dá)的機(jī)會(huì)和途徑。此外，要盡可能吸收那些對(duì)公立高校發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響和良好社會(huì)效應(yīng)的社會(huì)人士，包括知名教育家、企業(yè)家等。當(dāng)董事們的來(lái)源多樣、多層，能代表各方不同的利益和訴求，那么在董事會(huì)的運(yùn)作中，不同的工作方法、管理理念自然而然會(huì)相互融合、相得益彰，進(jìn)一步促進(jìn)大學(xué)教育的健康發(fā)展。

（四）有助于遴選合適的人才從而提高董事會(huì)的運(yùn)行效率

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)高校對(duì)科研日益重視，在這種潮流的影響下，政府對(duì)董事的選任條件也在悄然變化。原先對(duì)于公立高校的董事候選人，最重要的考量因素是其學(xué)術(shù)水平和背景。以校長(zhǎng)為例，作為董事選任中最重要的部分，目前我國(guó)一流大學(xué)的校長(zhǎng)，一般都有海外游學(xué)經(jīng)歷，甚至有些是院士。但隨著高校社會(huì)地位的提高，與其他社會(huì)組織交錯(cuò)功能越來(lái)越多，公立高校董事的角色綜合性也日趨復(fù)雜。在某種意義上，公立高校的董事應(yīng)是專心于大學(xué)管理服務(wù)事務(wù)的人，他是教育家、社會(huì)活動(dòng)家、企業(yè)家等的綜合體，而非只強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)水平。董事如果將過(guò)多精力用于關(guān)注自己學(xué)術(shù)發(fā)展，必然忽略高校管理和服務(wù),也容易利用職權(quán)占用學(xué)術(shù)資源。在董事的構(gòu)成中甚至還要有部分比例的服務(wù)對(duì)象——高校學(xué)生作為董事。這種復(fù)合型的組成結(jié)構(gòu)，既可以使公立高校的辦學(xué)不偏離社會(huì)主義核心價(jià)值觀下的政府辦學(xué)宗旨，也能及時(shí)反饋市場(chǎng)對(duì)人才需求的動(dòng)向，成為可持續(xù)發(fā)展的組織。此外，公立高校的董事還必須認(rèn)同該組織的辦學(xué)理念，有團(tuán)隊(duì)精神和長(zhǎng)遠(yuǎn)的教育眼光。辦學(xué)理念一致才能形成統(tǒng)一的團(tuán)隊(duì)精神，才能促使每個(gè)董事把高校的利益置于個(gè)人利益之上，才能激發(fā)所有人在自己的崗位上發(fā)揮出有效的作用。一個(gè)法人組織的運(yùn)行效率取決于它有效地組織人們?yōu)楣餐哪繕?biāo)奮斗的效率以及將人們組織起來(lái)實(shí)現(xiàn)超越自我的精神。

三、中國(guó)公立高校董事制度的完善

盡管我國(guó)迎來(lái)高等教育發(fā)展的機(jī)遇，但面臨的國(guó)際化挑戰(zhàn)也越來(lái)越多，公立高校治理結(jié)構(gòu)的改革勢(shì)必經(jīng)歷艱苦而漫長(zhǎng)的道路。一個(gè)完善的教育體系的建立是匯聚了不同方面的成果，需要幾十年甚至幾百年的點(diǎn)滴積累。即便形成了相對(duì)成熟的治理結(jié)構(gòu)和體系，也要根據(jù)發(fā)展的具體情況予以進(jìn)一步完善。在法人治理結(jié)構(gòu)視域下的公立高校董事的選任和罷免務(wù)必要遵循的宗旨是：董事選任的機(jī)會(huì)平等，確保董事資格的獲得是基于自身的能力，確保董事能履行自己的職責(zé)，為高校的發(fā)展謀福利。在具體的制度完善中，需要采取以下措施。

（一）在公立高校的董事會(huì)章程中明確董事的任免資格

在法人治理框架下的公司法所規(guī)定的公司治理中，董事的任職由公司的章程規(guī)定，大致需要兩個(gè)條件：積極條件和消極條件。積極條件主要參考董事的國(guó)籍、是否擁有股權(quán)、主體是法人或自然人；消極條件是“品德和行為有瑕疵，為民法、刑法所限制的人”“公務(wù)員”等不能出任董事。公立高校的董事在此基礎(chǔ)上，有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求：

1.在董事的人員選任資格條件中要體現(xiàn)復(fù)合型和專業(yè)性

公立高校的董事選任首先應(yīng)該有政府代表，以保障政府辦學(xué)目標(biāo)和宗旨的貫徹和實(shí)現(xiàn)，保證公立高校的公益性，尤其在目前法人治理結(jié)構(gòu)尚不成熟、監(jiān)管措施不到位的情況下。由政府指派董事來(lái)代表政府利益，體現(xiàn)管理意志，發(fā)揮管理職能，從而使得目前部分公立高校董事會(huì)不能成為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的問(wèn)題得以解決。但所選派出任公立高校董事的人，因?yàn)槭歉咝５慕?jīng)營(yíng)管理者，必須具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和能力，不能以選拔干部的方式和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行選擇。其次，積極吸收不同行業(yè)的企業(yè)等作為董事單位參加董事會(huì)，給予董事的任職資格。這些人出任董事的優(yōu)勢(shì)是他們可以代表社會(huì)各界的利益和訴求，涵蓋行業(yè)所能輻射的全部重要方位，使得公立高校的人才培養(yǎng)一直不間斷迎合社會(huì)需要，獲得長(zhǎng)久發(fā)展的動(dòng)力并借此不斷調(diào)整和糾正辦學(xué)的方向。最后，公立高校作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，相較于普通的法人，其具有專業(yè)性和特殊性。董事中必須擁有一定比例的研究教育或從事相關(guān)教育工作、具有高等教育經(jīng)驗(yàn)的專家董事，以保證學(xué)術(shù)的專業(yè)性、行業(yè)的權(quán)威性，這事關(guān)學(xué)術(shù)事宜的決策能力。

2.公立高校的董事提名程序應(yīng)參考法人的董事提名

程序提名人在提名董事候選人時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)候選人具備董事任職資格做出明確說(shuō)明，并提供有關(guān)的文件，包括能夠證明候選人具備任職所要求的積極資格并不存在不能擔(dān)任董事職務(wù)的消極資格。法人董事所承擔(dān)的角色是經(jīng)營(yíng)管理者，他們不僅需要對(duì)股東負(fù)責(zé)，而且需要對(duì)其他利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，所以被提名的董事應(yīng)該確保能夠獨(dú)立行使自己的職權(quán)，而不受提名自己為董事的股東的影響。

3.公立高校的董事罷免程序應(yīng)建立符合自身特點(diǎn)的董事退出制度

普通公司可以憑借市場(chǎng)業(yè)績(jī)對(duì)董事進(jìn)行考核，這樣的結(jié)果至少不是任何人可以單獨(dú)操縱的，因此不會(huì)受到個(gè)人因素的影響，相對(duì)而言比較客觀。而對(duì)于公立高校的董事會(huì)整體而言，個(gè)人的貢獻(xiàn)難以單獨(dú)計(jì)算，所以單個(gè)董事稱職與否，不可能僅依據(jù)他的市場(chǎng)業(yè)績(jī)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，公立高校的業(yè)務(wù)性質(zhì)也決定了其無(wú)法也不愿意通過(guò)專業(yè)考試或論資排輩來(lái)決定董事的去留，這就導(dǎo)致公立高校的董事評(píng)價(jià)存在著特殊風(fēng)險(xiǎn)：只能依靠個(gè)人的主觀印象來(lái)評(píng)價(jià)董事的能力和表現(xiàn)，無(wú)論評(píng)價(jià)者的本意有多好，這極有可能造成“組織內(nèi)部的裙帶關(guān)系和道德敗壞”等災(zāi)難性的后果。也就是說(shuō)，除非該董事身居要職，所犯下的錯(cuò)誤足以危及整個(gè)董事會(huì)，否則董事會(huì)難以做出其成員能力不符的結(jié)論或做出罷免的決定。這一考核難題也就導(dǎo)致了我國(guó)公立高校董事會(huì)章程均有董事的選任機(jī)制，而鮮有董事的退出機(jī)制的最根本原因。在我國(guó)新《公司法》對(duì)董事罷免規(guī)定的幾種程序中，股東罷免董事提案權(quán)和累積投票制度是引人注目的兩種。新《公司法》第103條第2款明確規(guī)定了股東提案權(quán)，該條款首先明確了有權(quán)提出臨時(shí)議案的主體和程序，即“單獨(dú)或者合計(jì)持有公司百分之三以上股份的股東，可以在股東大會(huì)召開(kāi)十日前提出臨時(shí)提案提交股東董事會(huì)，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)在收到提案后二日內(nèi)通知其他股東，并將該臨時(shí)提案提交股東大會(huì)審議”。通過(guò)提案權(quán)的行使，股東可以針對(duì)其不信任的董事提出罷免議案，而對(duì)于該議案，董事會(huì)必須將它列入股東大會(huì)的目的事項(xiàng)，并在會(huì)議通知中加以注明，交由股東大會(huì)審議，從而對(duì)董事會(huì)關(guān)于股東大會(huì)目的事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行限制，并有效監(jiān)督董事會(huì)和董事履行其職責(zé)，促進(jìn)公司民主治理，防止董事會(huì)和董事濫用職權(quán)，實(shí)現(xiàn)公司權(quán)力的制衡。當(dāng)然，無(wú)論董事會(huì)以何種理由拒絕召集股東會(huì)，或者有意、無(wú)意地不將罷免議案列入股東會(huì)會(huì)議議程，提出議案的股東均有異議權(quán)，并可依法請(qǐng)求司法救濟(jì)，以保證股東權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。參照這一設(shè)計(jì)，公立高校董事的罷免程序也可以援引股東罷免提案權(quán)的設(shè)計(jì)。

（二）將公立高校董事任免的決定權(quán)交給高校

在我國(guó)公立高校目前的董事選任中具有直接任免權(quán)或具有決定性影響的是政府人事部門(mén)或組織，政府是公立高校的組織者或投資者，他們所選任的代表董事同時(shí)也是政府的行政干部，在政府中仍然擁有行政級(jí)別。在法人治理結(jié)構(gòu)的理論中，董事是有別于國(guó)家公務(wù)員的獨(dú)立個(gè)體，但在實(shí)踐操作中，公立高校的董事選任卻適用幾乎同樣的公務(wù)員選任和決定程序及標(biāo)準(zhǔn)。決定權(quán)完全在政府而非高校。這樣的選任結(jié)果，要求公立高校的董事完全從所就職的高校利益和角度出發(fā)，為高校謀發(fā)展而不顧及當(dāng)?shù)卣囊蠛托姓?，事?shí)上是不可能完成的任務(wù)。所以，這種公務(wù)員式任命機(jī)制的存在是我國(guó)公立高校董事選任制度的最大問(wèn)題，這種機(jī)制實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力干擾私權(quán)利運(yùn)行的方式。形式上董事是民主選舉產(chǎn)生的，實(shí)際上卻完全由政府指派，這是我國(guó)公立高校董事選任的基本常態(tài)。要實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)下的董事會(huì)運(yùn)作，這種選任的決定機(jī)制必須被打破。以美國(guó)為例，其公立高校董事的選任方式主要包括政府任命和公民選舉，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)確認(rèn)后生效，董事會(huì)的人數(shù)受本州相關(guān)法規(guī)約束，董事會(huì)規(guī)模較小，通常在5-25人。這對(duì)我國(guó)有一定的借鑒意義，比如在我國(guó)公立高校董事的決定權(quán)中引入公司法人的董事會(huì)選任董事流程，由投票選舉直接產(chǎn)生董事人選。當(dāng)董事會(huì)成為公立高校的管理和決策機(jī)構(gòu)之后，董事會(huì)如果權(quán)力膨脹，相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督措施又缺失，將會(huì)導(dǎo)致公立高校的經(jīng)營(yíng)決策行為失控。從公司法的角度上來(lái)看，為了彌補(bǔ)公司監(jiān)督機(jī)制方面的缺陷和不足，各國(guó)公司法均采用的最為重要的落實(shí)監(jiān)督機(jī)制的措施，就是通過(guò)完善的罷免董事制度對(duì)董事會(huì)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督和制約。股東通過(guò)董事罷免權(quán)來(lái)實(shí)際控制董事會(huì)，維護(hù)股東利益，也可以促使董事盡職盡責(zé)履行職務(wù)。英國(guó)對(duì)董事的罷免權(quán)原先的做法是由公司章程任意規(guī)定股東會(huì)可以罷免董事，近年來(lái)則是以成文法進(jìn)行強(qiáng)行規(guī)范[8]。美國(guó)在1969年的《示范公司法》第39條中，將股東會(huì)罷免董事程序納入了強(qiáng)行法規(guī)制的范疇[9]。日本《商法》第257條規(guī)定：“董事會(huì)可以隨時(shí)由股東大會(huì)決議予以解任?！盵10]

以上各國(guó)不管具體做法如何，但同樣都用立法確認(rèn)了以下兩點(diǎn)：第一，公司股東會(huì)有權(quán)決定是否罷免董事；第二，公司股東會(huì)可以隨時(shí)罷免董事。股東會(huì)罷免董事是股東會(huì)的法定職權(quán)，是公司股東選擇權(quán)的反映，這種權(quán)利是不得限制或剝奪的。在公司法的理論上，股東會(huì)可以隨時(shí)罷免董事且可以不提供任何理由。這是因?yàn)椤肮灸速Y合團(tuán)體，對(duì)于董事并不重視其是否具備股東之身份，而特別重視具備董事資格的才能，對(duì)于選出后認(rèn)為有問(wèn)題時(shí)，不足擔(dān)當(dāng)董事重任，當(dāng)然可以股東會(huì)的決議隨時(shí)解任”[11]。

具體到公立高校的股東會(huì)或董事會(huì)而言，公立高校性質(zhì)上是一個(gè)非盈利組織，也是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織，政府在新形勢(shì)下已無(wú)法成為高校唯一的治理者，它必須在諸多利益主體之間尋求平衡，建立以董事會(huì)為中心的公立高校治理結(jié)構(gòu)是順應(yīng)公立高校發(fā)展的需要。當(dāng)公立高校的董事無(wú)法完成這種利益平衡的職能時(shí)，高校當(dāng)然有權(quán)罷免該董事，使其退出管理體制，這有利于督促董事認(rèn)真行使權(quán)利和履行義務(wù)，也有利于理順高校的法人治理結(jié)構(gòu)。但我國(guó)目前的《公司法》《高等教育法》對(duì)董事罷免的規(guī)定和法律條款不夠完備，對(duì)董事罷免的程度規(guī)定還缺乏可操作性。